• Tartalom
Oldalmenü

1991. évi XXXIV. törvény indokolása

a szerencsejáték szervezéséről

1991.08.16.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
Évtizedeken keresztül az általános jogelvekre visszavezethető egyes részszabályozásokon túlmenően Magyarországon nem történt meg az állam szerencsejátékkal kapcsolatos feladatainak rögzítése.
Még ha egyes – utólag szerencsejátéknak minősíthető – játékok pl. lottó, totó, lóverseny, utóbbi időkben a sorsjátékok, „engedélyezett”-nek is tekinthetők, a második világháborút követően az állam – különösen kezdetben – elegendőnek ítélte az egyedi felhatalmazásokon alapuló szerencsejáték szervezés megengedését.
Az így kialakult rendszerben fellelhetjük ugyan az állam szerencsejátékokkal kapcsolatos felfogásának alapelemeit, de a szerencsejátékoknak a jogrendszerbe történő beillesztése inkább a múlt jogelveinek öröklése útján, mintsem tudatosan a jogrendszerbe építéssel történt.
Az utóbbi időszak felgyorsuló változásai, a vállalkozások kiterjesztésének igénye, egyre több vállalkozót sarkallt arra, hogy szerencsejátékok szervezésével is próbálkozzon. Az ellentmondásokkal terhelt rendszer azonban nem volt alkalmas arra, hogy a vállalkozási kedvvel lépést tartson, és semmiképp nem felelt meg a fokozatosan kialakuló jogállamiság alapfeltételéül megkövetelt jogalkotási rendnek.
Nem elhanyagolható az a szempont sem, hogy a szabályozás elégtelensége indokolatlanul fosztotta meg az államot a szerencsejáték szervezéséből származó olyan extraprofit elvonásától, amelyet a Magyarországnál gazdagabb országok sem engedhetnek meg maguknak. Mindezek felismerésével egyidejűleg, az elmúlt másfél évben történtek kísérletek a szabályozásból eredő hiányosságok pótlására, ezek azonban – a megfelelő jogi forma hiányában – csak a legégetőbb részterületekre korlátozódhattak. Miután ugyanis a szabályozás legfontosabb területe az állam szerepének és ebből következően az elvonási rendszernek meghatározása, törvénynél alacsonyabb jogforrási szinten a rendezés nem valósulhat meg.
A Javaslat a szerencsejáték-szervezésről szóló törvényt a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvényben foglaltakkal összhangban szabályozza kellő rugalmasságot biztosítva arra, hogy a szerencsejátékok más, koncesszió alá eső tevékenységektől is eltérő sajátosságai érvényre jussanak. Ezért a törvényben nem rendezhető speciális részszabályok megalkotására az engedélyezés, ellenőrzés speciális, Magyarországon eddig nem létező egységes rendszerének kiépítésére külön szervezetet rendel létrehozni. A Szerencsejáték Felügyelet döntési jogkörébe a legismertebbtől a jelenleg még ismeretlen játékfajtákig, valamint a vállalkozók alkalmasságának mindenkori megítélése egyaránt tartozik. A feltételeket a konkrét helyzet formálhatja. A feltételek normativitásának érdekében a Javaslat felhatalmazást ad a pénzügyminiszternek, hogy a biztonsággal szemben támasztott követelmények mindennél fontosabb szempontja érdekében részletes szabályokat határozzon meg. Felhatalmazást ad a földművelésügyi és a művelődési és közoktatási miniszternek, hogy jogszabályban határozza meg a lóverseny és a bingó játékszabályait. A tevékenység különös jellegére tekintettel a jogalkotói szándékot a jelen indokolás a joggyakorlatban megszokottnál részletesebben tartalmazza.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1–6. §-hoz
A Javaslat alapvető feladatának tekinti a szerencsejáték fogalmának meghatározását. Ezért az 1. § (1) és (2) bekezdésében valamennyi szerencsejátékra jellemző közös vonásokat foglalja össze. A Javaslat a szerencsejátéknak minősítés alábbi, együttesen megkövetelt feltételeit állapítja meg.
1. Vagyoni cél, nyeremény: Játékot szerencsejátéknak csak akkor lehet minősíteni, ha a részvétel, részvételi díj vagy vagyoni érték fejében történik. A játéknak egyúttal pénzért vagy vagyoni értékben kifejezhető dologért kell történnie. Kizártnak kell tekinteni tehát a szerencsejátékok köréből az olyan játékokat, amelyekhez pénz vagy vagyoni értékű nyereség lehetősége nem kapcsolódik. A törvény nem határozza meg a vagyoni értékű dolog fogalmát. A körülmények gondos mérlegelése szükséges minden esetben. Jelentősége lehet a befizetett tét és a nyeremény arányának feltünő különbsége. Amennyiben a játékos kockázata a nyereményhez képest aránytalanul alacsony, vagy elenyésző (például telefonos játékok, vagy a mutatványosok által szervezett kisebb értékű tárgynyereményt nyújtó játékok), a játék szerencsejáték jellege háttérbe szorulhat. Nincs jelentősége a Javaslat szerint a nyeremény kifizetése módjának. Közömbös, hogy közvetlenül (pl. automaták) vagy közvetett úton (a szervező vagy alkalmazottja útján) történik-e a nyeremény kifizetése. Ha a nyeremény pénz, vagy vagyoni értéket képviselő tárgy, feltétlenül szerencsejátékról van szó. Szerencsejáték körén kívül esőnek kell tekinteni azokat a játékokat is, amelyekben vagyoni érték nem veszíthető el, vagy az nem nyerhető.
2. Véletlen: A Javaslat szerint a szerencsejáték alapvető feltétele, hogy a játék kimenetelét a véletlen befolyásolja. A Javaslat pozitívan dönt abban a más országokban gyakran vitatott kérdésben, hogy a játék kimenetele akkor függ a véletlentől, ha a véletlen a nyerésben vagy vesztésben túlsúlyban van, vagy kizárólagos szerepet játszik. E meghatározás alkalmassá teszi a Javaslatot arra, hogy a szerencsejátékokat mind az ún. ügyességi játékoktól, mind a „vegyes” játékoktól elhatárolja. Ügyességi játékok azok, amelyekben a nyerést vagy vesztést a játékosok szellemi vagy fizikai képessége határozza meg, míg a vegyes játékok azok, ahol mind a véletlennek, mind a játékos felkészültségének egyaránt szerepe lehet. Ahol a játékos szellemi vagy fizikai állapota teljesen kikapcsolható, tehát a játék kimenetele kiszámíthatatlan, ott egyéb feltételek fennállása esetén (pl. vagyoni cél) feltétlenül szerencsejátékról van szó. Ahol a játékos képességei befolyásolják vagy befolyásolhatják a játék kimenetelét, a szerencsejátéknak minősítés eldöntésénél döntő elem, hogy a játékos ügyessége mellett a véletlen milyen mértékben játszik szerepet. Az elhatárolásnak különösen a játék és pénznyerő automaták megkülönböztetése szempontjából van jelentősége. A játékautomatáknál a véletlent, amely előre beprogramozott százalékos arányokon belül dönt a
nyerésről vagy a vesztésről a szerencsejátékoktól eltérően kell megítélni. A játékautomatáknál ugyanis a véletlen csak arra szolgál, hogy a készülék minden játékost azonos módon kezeljen. Nem terjed ki a törvény hatálya azokra a játékokra sem, amelyeknek elsődleges szerepe a szórakoztatás és nem az anyagi haszonszerzés. Amennyiben a játékban nincs lehetőség pénz vagy vagyoni értékű dolog nyerésére, a játékot csak szórakoztatásnak, időtöltésnek és nem szerencsejátéknak kell tekinteni.
Ugyancsak nem minősíthetők szerencsejátéknak az olyan játékok, amelyeknél a játékos nyereményként ismételt tét befizetése nélkül csak az újabb játék lehetőségét kapja meg.
A Javaslat a szerencsejáték minősítésénél nem tekinti meghatározó tényezőnek a játék nyilvánosságát. A játék szerencsejátéknak minősülhet a törvényben rögzített feltételek esetén akkor is, ha azt zárt társaságban játsszák.
A Javaslat a szerencsejátékok körébe vonja a fogadásokat is. A Javaslat az 1. § (3) bekezdésében felöleli valamennyi szerencsejáték szervezésére irányuló tevékenységet.
A Javaslat összhangban a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvénnyel az általános és a különös viszonyában határozza meg a szerencsejáték szervezés mint koncesszió alá eső tevékenység körét. Élve a koncessziós törvény 1. § (2) bekezdésében meghatározott lehetőséggel az 1. § (3) bekezdés a) és b) pontjaiban meghatározott sorsolásos játék körébe tartozó játékon kívül az 1. § (3) bekezdés c)–d) pontok alá tartozó szerencsejáték szervezésre irányuló tevékenységet koncesszióhoz kötik. A c) pont a szerencsejátékok játszására legismertebb és legelterjedtebb forma, a játékkaszinó létrehozásának koncessziós rendszerben történő működtetését rögzíti. A d) pontban meghatározott kör magában foglalja valamennyi, az a)–c) pontba nem sorolható vállalkozást. Ezek nevesítése csak részben oldható meg, hiszen pl. az ide sorolható lóverseny vagy más fogadásokat szervező vállalkozásokon (fogadóirodák) kívül, számolni kell más, előre még nem felmérhető vállalkozások jelentkezésével is. Az 1. § (3) bekezdés a) és b) pontjában olyan tevékenységek kerülnek meghatározásra, amelyek gyakorlásához csak hatósági engedély szükséges. A Javaslat elkülöníti a kizárólag koncesszió alapján gyakorolható tevékenységeket azoktól, amelyek koncessziót nem igényelnek (liberalizált tevékenység).
A 3. § (1) bekezdés c) és d) pontjába tartozó tevékenységekre vonatkozó koncesszió elnyerése esetén – hasonlóan az 1. § (3) bekezdés a) és b) pontjában meghatározottakhoz a tevékenység megkezdéséhez, illetőleg, ha azt felfüggesztették (13. §), folytatásához az SZF engedélye kell.
A Javaslat az engedélyezés feltételeire részletes szabályokat tartalmaz (2. §).
Az engedély megadásának feltételei [2. § (3) és (4) bekezdés] elsősorban a játék lebonyolításának tisztasága, a szervező gazdasági, személyi, tárgyi megfelelőségére terjed ki. A tapasztalatok kialakításáig elsősorban a nemzetközi gyakorlatra lehet támaszkodni. Ezek alapulvételével a törvényi szabályozás kereteit meghaladó konkrét követelmény és feltételrendszer meghatározására a Javaslat alacsonyabb szintű jogszabályi felhatalmazást tartalmaz. Az engedélyező szervnek mindenre kiterjedően meg kell győződnie arról, hogy a szervezésre vállalkozó biztosítani tudja a játék szakszerű lebonyolítását, sorsolásos játéknál is rendelkezik a megfelelő gazdasági erővel, kellő védelmet tud nyújtani a játékosok számára, a kérelmezett játék ellenőrizhetőségét biztosítja-e és a vállalkozás megbízhatóan működtethető. Az adott szerencsejátéktól függ a gazdasági, tárgyi feltételek biztosítása ellenőrzésének megszervezése. Más egy sorsolásos játék és más a játékkaszinó biztonságával szembeni követelmény. Elsősorban a szervezőnek kell biztosítania, hogy a játék a játékosok érdekeinek szem előtt tartásával a lehető legkörültekintőbb ellenőrzés mellett valósuljon meg. Ennek világszerte kialakult módszereinek meghatározása túlmutatna a Javaslat keretein. Érvényt kell szerezni azonban annak, hogy a „kényes” tevékenységre vállalkozó rendelkezzék olyan berendezéssel, személyzettel, amely (aki) kész a visszaélések leleplezésére.
Az engedély megadásának vizsgálata körében az egyik legfontosabb kérdéscsoport a kérelmező személyével kapcsolatos feltételek meglétének ellenőrzése. Igen fontos érdekek fűződnek ugyanis ahhoz, hogy szerencsejáték szervezésére csak minden tekintetben feddhetetlen előéletű vállalkozó kaphasson engedélyt [2. § (4) bekezdés b) pont]. A Javaslat nem használja ugyan a feddhetetlenség kifejezést, miután a gyakorlatban a fogalom értelmezése megfoghatatlanná válna. Ennek ellenére csak olyan vállalkozó jöhet számításba, aki nemcsak minden kétséget kizáróan nem került összeütközésbe a törvénnyel, de nem merülnek fel adatok sem a megbízhatóságát illetően.
Csupán engedélyezés alá eső szerencsejáték szervező tevékenység feltételei között a szerencsejáték szervező alkalmasságán a vállalkozás megfelelőségén túlmenően indokolt lehet annak vizsgálata is, hogy az amúgy szabad piaci versenynek kitett sorsolásos játékok között szükség van-e újabbnak az engedélyezésére. Koncesszióköteles tevékenységek esetén e feltétel vizsgálata lényegében a pályázat keretében megvalósítható.
A kizáró okok között a szervezővel szemben felállított követelményeken túl a Javaslat a játékkal szemben is meghatároz feltételeket. A 2. § (4) bekezdés a) pontja kizárja a közbiztonságot veszélyeztető, vagy közszemérmet sértő szerencsejáték engedélyezését. E kritériumok tartalmát mindenkor az adott játék körülményei, az általa érintett játékosok köre, az általános társadalmi felfogás, a társadalmi rosszallás stb. határozhatja meg. A Javaslat nem tartalmaz akárcsak példálódzó felsorolást sem, de e körbe tartozónak kell tekinteni az erkölcsi rosszallást kiváltó, pornográf célzatú szerencsejátékokat, valamint azokat, amelyek politikai, külpiaci, nemzetgazdasági érdekeket sérthetnek, vagy, amelyek az ország megítélését károsan befolyásolhatják.
Az sem lenne kívánatos, ha akár csak gazdasági, adózási jellegű visszaélések, vagy az állammal szembeni kötelezettséget elmulasztó vállalkozók folytathatnák a szigorú, pontos könyvvezetést igénylő szerencsejáték szervező tevékenységet [2. § (4) bekezdés c) pont]. A 2. § (4) bekezdés e) és f) pontja ugyancsak a játékkal szembeni kizáró feltételt fogalmaz meg. A 2. § (4) bekezdés e) pontja az ún. devizás kaszinó kivételével kizárja más szerencsejátéknak devizában történő szervezését. A 2. § (4) bekezdés f) pontja az elszámolás áttekinthetősége, a játék tisztasága érdekében nem teszi lehetővé, hogy ugyanabban a játékkaszinóban forintban is és devizában is folyhasson játék. A 2. § (5) bekezdése pedig más ország szerencsejátékainak Magyarországon történő szervezését, propagálását, vagy azokban történő részvételre vonatkozó szervező tevékenységnek kíván gátat szabni.
A Javaslat hasonlóan a világ legtöbb országához, az évtizedek óta kiépített hálózattal működő lottó, totó, lóverseny lebonyolítását elsősorban az államnak kívánja fenntartani. A lottóra azonos megoldást tartalmaz a Magyarországon még nem közismert ún. bingó játék szabályozása is.
A jogalkotó szándéka arra irányult, hogy a lottó, valamint a fogadások két államilag ezidáig is lehetővé tett formája a totó és a lóverseny mellett a bingó játék szervezése is többségi részesedésű állami gazdálkodó szervezet útján történjék [3. § (1)–(4) bekezdések].
A lottó, totó, bingó játék és lóversenyfogadás kivételével koncesszióba adható tevékenységek esetében a koncessziós pályázat, koncessziós szerződés során az államot a pénzügyminiszter képviseli. A koncesszióba nem adható bingó játék tekintetében a művelődési és közoktatási, a lóverseny esetén a földművelésügyi miniszter képviseli az államot. Ezen tevékenységek kizárólagos állami részesedésű gazdálkodó szervezet által folytathatók.
A 4–6. § szabályai koncesszió-köteles tevékenység gyakorlásának szabályait tartalmazza. A Javaslat a koncesszió-köteles tevékenység gyakorlása átengedését összhangban az 1991. évi XVI. törvénnyel rögzíti (4. §). A koncessziót pályázat alapján lehet elnyerni. A helyi önkormányzatoknak feltétlenül véleménynyilvánítási jogot kell biztosítani arra, hogy területükön szerencsejáték szervező koncesszió alá eső vállalkozás működtethető-e. Ezért a Javaslat biztosítja, hogy már a pályázat kiírása előtt a lakosság széles köre tudomást szerezzen és véleményt nyilváníthasson, esetleg tiltakozhasson az érdekeit sértő intézkedéssel kapcsolatban.
Szerencsejáték szervező tevékenységre kizárólag a pályázat nyertesével köthet a pénzügyminiszter szerződést, aki az adott szerencsejáték céljából korlátolt felelősségű társaságot vagy névre szóló részvényeket kibocsátó részvénytársaságot köteles alapítani és biztosítani, hogy a koncessziós szerződésben vállalt kötelezettségeit egész tevékenysége alatt érvényesíteni tudja.
A Javaslat a különös rendelkezések között az egyes szerencsejáték vállalkozások körében [27. § (1) bekezdés, 29. § (2) bekezdés] viszonylag magas alap- (törzs) tőke összegek meghatározásával külön kihangsúlyozza a vállalkozások tőkeigényességével kapcsolatos elvárást. A koncessziós szerződés alapján a gazdasági társaság – a törvény keretei között – határozott időre, koncessziós díj vagy más ellentételezés mellett a tevékenység folytatásának lehetőségét nyeri el. A szerencsejáték-szervező tevékenység megkezdése csak az SZF engedélyének birtokában történhet [6. § (3) bekezdés], így a gazdasági társaság cégbejegyzésének előfeltétele az SZF engedélyének megléte.
A 7–8. §-hoz
A szerencsejátékok állami kontrolljához fűződő állami és társadalmi érdek megvalósítása érdekében a Javaslat a szerencsejáték szervező tevékenység és ezen keresztül maguknak a szerencsejátékoknak az ellenőrizhetősége érdekében kiemelt fontosságot tulajdonít az SZF-nek. A szervezet megfelelő működése záloga a magyar szerencsejáték kultúra kialakításának tisztességes, államilag ellenőrizhető vállalkozások létrejöttének és – nem elhanyagolhatóan – az állampolgárok védelmének. Az FSZ-nek – hasonlóan a nyugat-európai államok azonos feladatot ellátó szerveihez – erős, mindenki számára hiteles szervezetnek kell lennie, amelynek döntései élvezik a vállalkozók bizalmát és biztonságot jelentenek a játékosok számára. A Javaslat ezért az SZF döntéseit az általánosnál szigorúbb garanciákkal ruházza fel, a bírságra vonatkozó határozat kivételével államigazgatási jogorvoslatnak nem, csak bírósági út igénybevételének van helye. Ellenkező esetben az államigazgatási eljárás jogorvoslati fokozatai az SZF határozatait „kiüresítenék” és az SZF a vele szemben támasztott követelményeknek nem tudna megfelelni.
Nem hanyagolható el azonban az a körülmény sem, hogy az SZF a tevékenység „kétes” jellege miatt nem csekély kísértésnek lehet kitéve. Ezért a Javaslat tartalmazza azokat az összeférhetetlenségi szabályokat, amelyek a szubjektív döntések meghozatalának lehetőségét csökkentik.
A Javaslat az SZF fenntartásának költségeit a szerencsejáték szervezőkre hárítja, amelyek mértékét a melléklet határozza meg.
Az SZF egyúttal alkalmas a törvény kereteinek kitöltésére is. A törvény nem vállalhatja fel ugyanis valamennyi szerencsejátékfajta szabályozását, vagy akárcsak taxatív felsorolását. Ez lehetetlen helyzet elé állítaná a törvényalkotót, mivel a törvény az egyre nagyobb számban jelentkező új játékformákra nem tartalmazna rendelkezést. Az állandó módosítások pedig rontanák a törvény erejét. A szerencsejáték szervező tevékenység máshoz nem hasonlítható „szakmai” szabályai, az egyes játékok jellegzetességei, az ebből fakadó speciális ellenőrzési feladatok és nem utolsósorban a gyakorlatban felmerülő, jogszabályi szintet nem igénylő kérdések rendezése nem nélkülözhetik a részletes szabályozást.
Az SZF vezetőjét a Javaslat hasonlóan más felügyeleti formában működő szervezetekhez a Kormány kinevezési jogkörébe adja. A rendelkezés, amelyet a nemzetközi tapasztalatok is alátámasztanak, a szervezet vezetőjének személyével kapcsolatos elvárások mellett hangsúlyozni kívánja a különbséget a koncessziót odaítélő, a „kincstár” nevében fellépő pénzügyminiszter és a speciális „ágazati” feladatokat ellátó hatóság között. Az SZF magasan kvalifikált alkalmazottai mellett független szakértőket vonhat be munkájába, a szerencsejáték szervezők jövőben kialakuló érdekvédelmi szervezetei szakmai segítségére, illetőleg döntései meghozatalánál, az ellenőrzések lefolytatásánál külső szakemberekre támaszkodhat. Különösen a törvény életbelépését követő időszakban fontos feltétel az adott szerencsejáték engedélyezésénél, hogy az állam rendelkezik-e megfelelő szakértelemmel bíró ellenőrző apparátussal. Az elmúlt évtizedek alatt csak igen szűk körben alakulhatott ki ugyanis a szerencsejátékok szervezését is ellenőrizni alkalmas szakértői réteg. A szerencsejátékok lebonyolításának biztonsági követelményei a technika fejlődésével egyre jobban biztosíthatók, ezek működtetéséhez a visszaélések megakadályozásához azonban az államnak is rendelkeznie kell hozzáértő szakemberekkel. Ezek kiképzéséig semmiképpen nem lenne kívánatos az adott szerencsejáték engedélyezése.
A magyarországi szerencsejáték ellenőrzés elismerése a nemzetközi szervezetek között rövid időn belül szoros együttműködést jelenthet a hasonló és Nyugaton már jól működő szervezetekkel, amelynek következtében a nem kívánatos vállalkozói és játékos réteg kiszorítható lesz a magyar szerencsejáték vállalkozások köréből is.
A 9–11. §-hoz
A Javaslat a szerencsejátékok változatossága, és emiatt az azt szervező tevékenység ellenőrizhetőségének igénye érdekében csak jóváhagyott játékterv alapján játszott szerencsejátékot enged szervezni. Az engedély kizárólag az engedélyt jogosítja, és csak az engedélyben foglaltak szerint. A játékterv esetleg szükséges módosítása újabb engedéllyel történhet, de az más személyek – különösen a játékosok – érdekeit nem sértheti. A szervezőnek biztosítania kell a játékterv és a játékosokat érintő valamennyi tény- és körülmény nyilvánosságát.
A játékosok biztonsága érdekében a Javaslat több előírást tartalmaz: ezek közül legfontosabb a folyamatosan lebonyolításra kerülő sorsolásos játékok és a magas tőke igénnyel létrejövő vállalkozások kivételével a szerencsejátékoknál előírható biztosíték intézményének bevezetése (10. §). A biztosíték arra szolgál, hogy a játékosokat megillető nyeremények mindenkor a szerencsejáték szervező rendelkezésére álljanak. Az SZF a törvény különös rendelkezései között az egyes játékok jellegzetességeihez igazodó mértékű biztosítékot ír elő. A biztosíték a szerencsejáték szervezőt illeti meg, aki annak részleges igénybevétele esetén köteles azt az eredeti mértékre kiegészíteni. A szerencsejáték szervező tevékenységre engedélyezett idő lejárta után a biztosíték visszajár. Ezen idő alatt azonban a biztosíték kamatai, hozadéka a szerencsejáték szervezőt megilletik.
A Javaslat a nyeremények játékosok részére történő kifizetését alapvetőnek tartja [11. § (2) bekezdés]. Azoknál a folyamatos sorsolásos játékoknál és fogadásoknál azonban, ahol valószínűsíthető, hogy a nyereményeket nem mindig veszik át, a rendelkezésre álló idő alatt, a javaslat úgy rendelkezik, hogy át nem vett nyereményeket a játékosok javára, nyeremények céljára kell fordítani [17. § (4) bekezdés, 29. § (7) bekezdés]. Különösen az alkalmilag megrendezett sorsolásos játékok esetében, amikor újabb játékra nem kerül sor, fordulhat elő, hogy a nyereményt a játékos nem veszi át. Ezeknél a játékoknál a szerencsejáték szervezőnek mindent el kell követnie annak érdekében, hogy a nyeremények átvétele megvalósulhasson. Csak ezt követően illetheti meg az át nem vett nyeremény a Szerencsejáték Alapot.
A 12–13. §-hoz
A Javaslat következetesen érvényesíti azt a törekvést, hogy csak megbízható szerencsejáték szervező csak engedélyezett szerencsejátékot szervezhet. Ehhez az SZF-et az államigazgatási szervek általános jogosítványain túlmenő hatáskörrel kell felruházni. Az SZF működésének alapvető feltétele ugyanis, hogy intézkedéseinek érvényt tudjon szerezni, miáltal a legszélesebb körű felügyeletet tud gyakorolni valamennyi szerencsejáték szervező tevékenység és szerencsejáték felett. A szankciók között a mulasztás vagy a kötelezettségszegés súlyához mérten a bírságtól (12. §) a tevékenység eltiltásáig állnak az SZF rendelkezésére eszközök.
Az általános – Btk.-ban megfogalmazott – büntetőjogi felelősségrevonás lehetősége mellett a Javaslat szigorú szankciók alkalmazására is feljogosítja az SZF-et (13. §).
A koncesszióval elnyerhető tevékenységeknél az SZF csak a tevékenység felfüggesztését írhatja elő, miután a koncesszió alá tartozó tevékenységet a szerződésben meghatározott időtartamig folytathatja a jogosult. Tekintettel azonban arra, hogy a nem csekély összegű koncessziós díj és a nagy tőkeigényű vállalkozás megtérülése a vállalkozót a tevékenység folyamatos vitelére ösztönzi, nem érdeke, hogy önhibájából a tevékenység gyakorlásáról – akár időlegesen is – le kelljen mondania.
A sorsolásos játéknál és a pénznyerő automatáknál azonban az SZF-nek a felfüggesztés szankciójánál még szigorúbb eszköz is rendelkezésre állhat, amennyiben a játék szervezőjét indokolt esetben akár véglegesen is eltilthatja a szerencsejáték szervező tevékenységtől.
A Javaslat rendelkezik azon esetre is, ha az engedély birtokában nem kerül sor a tevékenység folytatására.
A 14–24. §-hoz
A Javaslat a szerencsejátékok fajtáinak meghatározásánál a gyűjtőfogalmakat úgy határozza meg, hogy azokba valamennyi szerencsejáték fajta besorolható legyen. A legnagyobb és legszélesebb kategóriát a sorsolásos játékok alkotják. A Javaslat 15. §-a, valamint 17–19. §-ai valamennyi sorsolásos játéknak minősíthető szerencsejáték közös szabályait határozza meg. A Javaslat, mivel kereteit meghaladja, külön jogszabályra illetve az SZF-re utalja a sorsolásos játékok lebonyolításának, valamint a végelszámolás különös rendelkezéseinek, az egyes játékok engedélyezéséhez szükséges alapvető okmányoknak a meghatározását. A Javaslat a szűk kört és viszonylag alacsony összeget érintő, rendszerint alkalmakhoz fűződő sorsolásos játékokat kiveszi az engedélyezési kötelezettség alól, feltéve, ha az azokból származó bevétel jelentős arányát nyeremények céljára fordítják.
A 17–19. §-ok a sorsolásos játékot szervező kötelességeit és az engedéllyel kapcsolatos teendőit határozza meg és rögzíti az SZF-nek az engedéllyel összefüggő feladatait. A Javaslat külön foglalkozik az ún. ajándéksorsolással, amelyek a jelenleg hatályos jogszabályok értelmében sem igénylik engedély beszerzését (23. §).
A Javaslat a 20. §-ban a sorsolásos játékok jelenleg ismert fajtáit úgy csoportosítja, hogy a későbbiek folyamán is lehetőség legyen arra, hogy a sorsolásos játéknak minősíthető valamennyi játékfajtára a törvény rendelkezéseit alkalmazzák (24. §).
A 25. §-hoz
A szerencsejátékok fajtáinak igen nagy csoportját az ún. nem sorsolásos játékok alkotják. A Javaslat nem vállalhatja fel valamennyi ismert vagy kevésbé ismert szerencsejáték szabályának meghatározását, ezért a sorsolásos játékok alá nem vonható szerencsejátékokat – a fogadás és a pénznyerő automata kivételével – közös meghatározással nem sorsolásos játéknak minősíti. A szerencsejátékok nagy csoportját olyan játékok alkotják ugyanis, amelyek szórakoztató változatban „ártalmatlanok”. Kockázatot mindig a hazárd jelleg hordoz magában. Ilyennek tekinthetők pl. a kártyajátékok, a biliárd, a teke vagy minden olyan játék, amelyeket családban, társaságban időtöltésként tömegek játszanak anélkül, hogy haszonszerzési célja felmerülne. A Javaslat e játékfajtákat csak akkor minősíti szerencsejátéknak, azon belül pedig nem sorsolásos játéknak, ha azokat pénzben játsszák és a játékban szervezettség is érvényre jut. A Javaslat által legalacsonyabb tétként megállapított 2 Ft, mint határvonal, az általános közfelfogásból indul ki. A viszonylag alacsony tét mellett konjuktív feltételként megköveteli a Javaslat, hogy pénzgyűjtő, közkeletű nevén „bank” játékban vegyen részt. Pénzgyűjtő lehet a társaságnak a játékban részt nem vevő tagja, de maga egy játékos is. (A Javaslat a „bank” több jelentésére való tekintettel használja a pénzgyűjtő kifejezést.)
A nem sorsolásos játékokká minősítés a Javaslatban meghatározott két, együttesen fennálló feltétele mellett minden esetben alapul kell venni magának a szerencsejáték fogalmának meghatározását is.
Nem sorsolásos játék a Javaslat értelmében csak a legellenőrizhetőbb, legbiztonságosabb szerencsejáték vállalkozásban, játékkaszinóban játszható.
A 26. §-hoz
A Javaslat a szerencsejátékok egyik legnagyobb csoportjának a pénznyerő automatákat tekinti. A pénznyerő automaták játékkaszinón kívül csak játékteremben üzemeltethetők. A nemzetközi tapasztalatok figyelembevételével körültekintően kell meghatározni a játékterem feltételeit és a pénznyerő automaták ellenőrzésének szabályait. Ezáltal lehetőség nyílik arra, hogy a játékkaszinókkal szemben támasztott magas követelmények és a pénznyerő automatákat tartalmazó játéktermek közötti különbség érvényre juthasson. A játéktermek szigorú, de a kaszinókénál enyhébb követelményei keretet teremtenek e népszerű játékformára. A Javaslat garanciális előírást tartalmaz a játékterem kialakításával kapcsolatban.
A Javaslat a pénznyerő automaták üzemeltetésének legfontosabb biztonsági szabályait részletesen tartalmazza. A pénznyerő automaták üzemeltetésével járó visszaélések visszaszorítása érdekében csak beépített ellenőrző, számláló berendezéssel üzemeltethető pénznyerő automata. A pénznyerő automatákra vonatkozó szabályok értelemszerűen az üzemeltetés feltételeit is szabályozzák. Miután a pénznyerő automaták működtetéséhez engedélyre van szükség a Javaslat az engedélyezéshez szükséges legalapvetőbb, a pénznyerő automatákkal szemben támasztott legfontosabb követelményeket tartalmazza. A túlrészletezés elkerülése érdekében a Javaslat mind a játéktermek, mind a pénznyerő automaták részletes szabályainak meghatározását alacsonyabb szintű jogszabályba utalja.
A Javaslat a pénznyerő automaták alkalmazását – hasonlóan más országokhoz – az ifjúságra veszélyesnek minősíti, ezért megtiltja, hogy 18 éven aluliak játékterembe belépjenek. A Javaslat nem teszi lehetővé az ifjúsági, gyermek, oktatási, nevelési, egyházi, egészségügyi intézmények körzetében pénznyerő automatát is alkalmazó játékterem működését. A nemzetközi tapasztalatok alapján az ifjúsági szórakozó és nevelési intézményektől mintegy 200 méteres távolságot kell olyannak tekinteni, amelyen belül pénznyerő automatával is rendelkező játékterem nem működhet.
A 27–28. §-hoz
A Javaslat a szerencsejátékokat szervező vállalkozások közül az azoknak otthont adó intézményként elsődlegesen számon tartott játékkaszinóknak külön címet szentel. Ennek indoka elsősorban az, hogy a játékkaszinók még más szerencsejáték szervező vállalkozásnál is körültekintőbb szabályzást igényelnek. A Javaslat egyúttal a játékkaszinókat a szerencsejátékokkal kapcsolatos állami felfogás képviselőjeként kiemelten kezeli. A játékkaszinók a szórakoztatás, a szabadidő eltöltés és a minőségi turizmus igényes megvalósítási formái. A játékkaszinók a helyi lakosság szűk rétegének szórakoztatásán túl tehát egyúttal az idegenforgalom fontos eszközét is jelenthetik, amelyek a kellően igényes színvonal esetén a legtehetősebb játékosokat csalogathatják az országba. Közvetlen előnye a kaszinók nagyobb forgalmában, nagyobb állami bevételben, közvetett hatása pedig az idegenforgalmi bevételek megnövekedésében és a külföldi tőke becsalogatásában rejlik. A Javaslat a magas alap- (törzs) tőke, jelentős koncessziós díj meghatározásával nem titkoltan a legigényesebb vállalkozókra kíván építeni. Az ilyen típusú kaszinók lennének alkalmasak a hazai kaszinóturizmus kialakítására. A környező országokkal szemben (Jugoszlávia, Ausztria) ugyanis csak magas színvonalú kaszinók esetén van esélye Magyarországnak a külföldi befektetések útján kínálkozó újabb lehetőségek kiaknázására. A Javaslat a koncesszió-köteles szerencsejáték szervező vállalkozásokhoz képest is szigorúbb megbízhatósági, ellenőrizhetőségi és tőkeerősségi szabályokat tart szükségesnek. Már a játékkaszinók céljára működtethető épülettel szemben is elvárásokat fogalmaz meg. A játékkaszinókat a Javaslat vagy kizárólag erre a célra létrehozott épületben, vagy elkülöníthető, zárt egységet alkotó épületrészben teszi lehetővé működtetni. Ez utóbbi esetben az épületben folyó esetleges egyéb tevékenységektől a kaszinótevékenységet feltétlenül el kell különíteni. Közös lift, mellékhelyiségek, lépcsőház stb. esetén a játékkaszinók biztonságával szemben támasztott megfelelés már kétségessé válhat.
A játékkaszinóban a szerencsejátékon kívül a Javaslatban meghatározott kivételekkel más tevékenység nem folytatható. A kivételek csak a látogatók vendéglátásához szorosan kapcsolódó tevékenységre vonatkoznak, így semmilyen más, akár szórakoztató jellegű tevékenység, pl. disco, műsor stb. a játékkaszinóban nem engedhető meg. A törvény kereteit meghaladná a játékkaszinóban játszható egyes játékok felsorolása, szabályaik, biztonsági feltételeik rendjének rögzítése. A törvény csak azokat a garanciális jellegű szabályokat határozza meg, amelyeket az SZF engedélyezési eljárása során köteles figyelembe venni. Ilyen szabály az, hogy a játékkaszinóban felállítható pénznyerő automaták számát korlátozza. Az ilyen jellegű előírások a Javaslat alapelveinek elősegítése érdekében feltétlenül törvénybe kívánkoznak. A törvényi szabályozást nem igénylő részletkérdésekre alacsonyabb szintű jogszabály is elegendő. Az adott kérelem sajátosságait figyelembe véve az SZF-nek esetenként kell meghatározni a játékok, a látogatás és egyéb előírások terjedelmét. Az engedélynek ki kell terjednie az alkalmazottakkal szembeni elvárásokra, képesítési előírásokra is. Természetesen az egyes játékok egységes, valamennyi játékkaszinóban alkalmazandó szabályaira, a játékkaszinók látogatásának közös feltételeire, az ellenőrzéssel, biztonsággal stb. szemben támasztott követelményekre az SZF valamennyi játékkaszinóra azonos feltételeket is meghatározhat.
A 28. § a játékkaszinó üzemeltetésére létrehozott gazdasági társaság tagjaival, alkalmazottaival kapcsolatos összeférhetetlenségi szabályokat állapítja meg. A Javaslat lehetővé teszi, hogy ilyen irányú kérelem esetén az SZF engedélyezze, hogy a játékosok az alkalmazottak részére a játékkaszinóban borravalót, közös tartókban helyezzenek el. Ez az ugyancsak garanciális jellegű szabály feltétlenül törvényi és nem hatósági vagy a kaszinók belső működési szabályzatában megfogalmazott rendelkezést igényel a nemzetközi tapasztalatok szerint. Azokban a kaszinókban, ahol borravalóra lehetőség van, annak aránya a bevételhez képest számottevő. Erre tekintettel is rendelkezik úgy a Javaslat, hogy a borravaló felosztásra nem kerülő részét, mint a játékkaszinó játékadójának alapját növelő tényezőt tekinti [35. § (2) bekezdés] és mint ilyen törvénynél alacsonyabb jogszabályban nem rendezhető.
A 29. §-hoz
Magyarországon a totó és lóverseny szűk kivételétől eltekintve a háborút követő évtizedekben nem volt törvényes lehetőség fogadások szervezésére. A tevékenység gyakorlását ugyanis az állam kizárólag magának tartotta fenn. A Javaslat szakít ezzel a felfogással és a fogadásokra is a szerencsejátékok általános szabályainak alkalmazását rendeli.
A nemzetközi tapasztalatok szerint a fogadásokat nem minden állam tekinti szerencsejátéknak. A német jellegű jogalkotás pl. a fogadást nem a véletlentől függő magatartásnak tekinti és ezért nem minősíti szerencsejátéknak. Ezekben az országokban a fogadások szabályait rendszerint a szerencsejátéktól elkülönítve külön jogszabályok tartalmazzák. A Javaslat a szerencsejáték fogalmát a fogadásokra is kiterjeszti. A fogadásokat kizárólag koncesszió útján elnyerhető vállalkozási tevékenységnek ismeri el.
A lóversenyfogadás és a totó kivételével a fogadás alapjául szolgáló eseményeket a Javaslat nem kívánja korlátozni. A fogadások tehát bármely eseményre, versenyre, sportra stb. létrejöhetnek feltéve, hogy a rendkívül kényes könyvvezetési, elszámolási szabályoknak a szervező meg tud felelni.
Az engedélyezésnél fontos továbbá annak a szempontnak a mérlegelése, hogy az állam a tevékenység ellenőrzésének feltételeit – különösen a hazánkban hagyományokkal nem rendelkező bukmékeri rendszerű fogadásoknál – biztosítani tudja. A Javaslat nem zárja ki, hogy a fogadás tárgyát képező esemény, a fogadásszervezéstől elváljon, továbbá, hogy ugyanarra az eseményre több fogadás legyen szervezhető.
A vállalkozók védelme megköveteli, hogy biztosak legyenek abban, hogy a koncesszió tartama alatt hányan és milyen más területen látnak el fogadásszervező tevékenységet. Ezért a Javaslat a fogadásszervező gazdasági társaságok számát limitálja. A játékosok védelme pedig komoly, megbízható, a játékkaszinókkal azonos tőkeerősségű vállalkozók megkövetelését igényli. A Javaslat a fogadásokra vonatkozó általános szabályokon túl a fogadások egyes fajtáinak elkülönítését (totalizatőri, bukmékeri) csak az adó, nyereményalap szabályainál tartalmazza.
A 30–36. §-hoz
A Javaslat a nyereményalap fogalmát a sorsolásos játékoknál és a totalizatőri rendszerű játékoknál használja. A nyereményalap az a bevételi összeg, amelyet a sorsolásos játék szervező a sorsjegyek eladásából nyer. A folyamatosan lebonyolított sorsolásos játékoknál az egyes játékfajták sajátosságaihoz igazodó játéktervben meghatározott, a játékban érvényesen részt vevő (pl. szabályosan kitöltött, beérkezett stb.) sorsjegyek számának és árának szorzata képezi a nyereményalapot. A Javaslat nyereményalapot képező szerencsejátékok körében előírja, hogy a nyereményekre fordítható összeg 10 %-át a Kormány által létrehozott Alapba kelljen fizetni, ezáltal közérdekű, jótékonysági célokra lehessen fordítani. Így széleskörű lehetőség nyílik arra, hogy a hátrányos helyzetű (egészségügy, kultúra, sport, hajléktalanok, gyermekek, szociálisan kedvezőtlen helyzetűek stb.) területek támogatása a szerencsejátékok bevételéből megvalósulhasson.
A Javaslat a szerencsejátékokból származó extraprofit elvonására külön adónemet, az ún. játékadót vezeti be.
A játékadó az egyes játékfajtákhoz igazítva differenciáltan kerül meghatározásra. A legalacsonyabb mértéket a sorsolásos játékok és a totalizatőri rendszerű fogadások után kell fizetni, miután ezeknél a játékformáknál a szervezők a bevétel egy részét a nyereményalap útján a játékosok részére visszaforgatják.
A Javaslat legmagasabb adókulcsot a ráfordításhoz képest nagy bevételt eredményező szerencsejáték vállalkozásoknál (pénznyerő automatákat üzemeltetők, játékkaszinók, bukmékeri fogadásokat szervezők) alkalmazza.
A játékosokat terhelő elvonást a megváltozott illetékszabályok miatt a magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1989. évi XLV. törvény tartalmazza.
A Javaslat a 36. §-ban az SZF a szerencsejátékok ellenőrzésével kapcsolatos legszükségesebb szabályokat rögzíti. A részletes, vélhetően a gyakorlat által formált, ellenőrzési szabályok meghatározására alacsonyabb jogforrási szintet határoz meg lehetőséget adva arra, hogy az SZF az ellenőrzés feltételeit a legeltérőbb jellegű szerencsejátékhoz igazíthassa.
A 37–42. §-hoz
A szerencsejátékok szervezése, lebonyolítása, ellenőrzése körében alkalmazott kifejezések pontosítása érdekében a Javaslat részletes értelmező rendelkezésekkel könnyíti meg mind a vállalkozó, mind az engedélyező és ellenőrző szerv jogalkalmazó munkáját (37. §).
Az átmeneti rendelkezések a már működő főként játékkaszinók, pénznyerő automaták szerencsejáték szervező tevékenységére való tekintettel részletes szabályokat tartalmaznak. A Javaslat gondoskodik arról, hogy az elmúlt időszakban kiadott engedélyek megújítása vagy visszavonása úgy történhessen meg, hogy a nemzetközi kapcsolatokat a lehetőséghez képest minél kisebb mértékben befolyásolja károsan, egyúttal a törvényben foglaltak érvényesítése minél előbb megtörténhessen.
_