• Tartalom
Oldalmenü

2005. évi CLXIV. törvény indokolása

a kereskedelemről

2006.06.01.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
Az Európai Unió tagországaiban a kereskedelem igazgatására vonatkozó szabályozás nemzeti hatáskörbe tartozik, de ezen előírásoknak minden korlátozás nélkül ki kell elégíteniük az Európai Közösséget létrehozó szerződésben rögzített – így a közös kereskedelempolitikára (IX. cím) vonatkozó – alapelveket, amely szerint “a tagállamok és a Közösség a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykednek”. A nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk az áruk, szolgáltatások, személyek és tőke szabad mozgásának közösségi jogi alapelveit is. Ezen túl az e területet érintő előírások az EU országaiban, sőt esetenként még azok régióiban is eltérőek.
Az EU kereskedelemre vonatkozó dokumentumai minden esetben hangsúlyozzák, hogy a tagállamoknak a kereskedelmi vállalkozások számára olyan szabályozásokat kell kialakítaniuk, amelyek egyszerűek, betarthatók, s egyenlő esélyeket teremtenek a belső piacon. Különösen fontos ez azért, hogy az ágazatban működő rendkívül nagyszámú mikro-, kis-, és középvállalkozás is nyomon tudja követni a követelményeket. Az új törvény megalkotásával e követelmény teljesül.
A törvényjavaslat keretjellegű szabályozása a kereskedelmi tevékenység folytatásának alapvető feltételeit határozza meg.
Az új szabályozás egyik legfontosabb célja, hogy a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény elavult, részben kiüresedett fogalmait, meghatározásait – az új kereskedelmi értékesítési formáknak megfelelő – korszerű, a gyakorlatban alkalmazható meghatározásokkal váltsa fel, továbbá alapot teremtsen az egyes kereskedelmi értékesítési formákra vonatkozó igazgatási előírások megalkotásához.
A belkereskedelemről szóló törvény megalkotásakor alapvetően ágazati jelleget hordozott. Az elmúlt 26 év alatt ugyanakkor részben a kereskedelem területén, részben a jogalkotás területén, pl. az EU előírásoknak a hazai joganyagba való átültetése kapcsán, olyan változások következtek be, amelyek kiüresítették a jogszabályt. A törvény eredetileg a központilag irányított, többségében állami, szövetkezeti tulajdonban álló kereskedelmi rendszeren alapult, azóta a privatizáció, a szabályozás deregulációja és a tevékenységek liberalizációja teljesen átformálta a tulajdoni és szervezeti viszonyokat. A gazdaságban a kereskedelmi tevékenység mind a tulajdonosi viszonyokat, mind a kereskedelmi formákat tekintve megújult. A törvényből – ezzel párhuzamosan – kikerültek a fogyasztóvédelem és a gazdasági verseny területére, valamint a reklámra vonatkozó előírások.
A belkereskedelemről szóló törvényt felváltó törvényjavaslatból elhagyásra kerülnek a ma már nem, vagy nehezen értelmezhető fogalmak, ugyanakkor beépülnek olyan eddig nem szabályozott fogalmak, mint például a jelentős piaci erő. A Javaslatba egyes tevékenységek, mint a kereskedelmi ügynöki tevékenység, internetes kereskedelem, csomagküldés tartalmi, fogalmi meghatározásai már a korszerűsödő kereskedelmi folyamatokhoz igazodóan kerülnek be.
Törvényi szinten kerül rögzítésre, hogy kereskedelmi tevékenység fő szabályként működési engedéllyel rendelkező üzletben folytatható, amely a legálisan működő kereskedők védelme és a feketekereskedelem visszaszorítása érdekében már jelenleg is a szabályozás egyik legfontosabb alapelve. Szintén a törvénytervezet határozza meg az üzleti árusítás alóli kivételek alapeseteit.
Az üzletek nyitva tartásának kérdése folyamatos feszültségforrás, ugyanis a jelenlegi, viszonylag liberális szabályozást mind a szakszervezetek, mind a vállalkozások támadják.
Az Európai Unió tagországaiban megfigyelhető valamilyen liberalizációs szándék a szabályozásban, azonban nincsen egységes nyitvatartási rend.
Az ünnepi nyitva tartásra vonatkozóan a legtöbb tagállamban vannak előírások, azonban ezek függnek az alkalmazotti és a fogyasztói érdekvédelem súlyától, a vásárlási szokásoktól, valamint az ország kulturális hagyományaitól.
A törvényjavaslat a nemzetközi tapasztalatokat és tendenciákat, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának ajánlásait alapul véve, továbbá figyelemmel a hazai vásárlói szokásokra és igényekre, a nyitva tartással kapcsolatosan továbbra is csak az alapelveket rögzíti. Az üzlet nyitvatartási idejét a vásárlási szokások és a foglalkoztatottak érdekeinek és a Munka Törvénykönyve előírásainak figyelembe vételével a kereskedő állapítja meg, amely a vállalkozás szabadsága és a versenyképesség javítása tekintetében lényeges kérdés. A kereskedelmi vállalkozások, különösen a mikro-, kis- és középvállalkozások számára a működőképesség megtartásához, vagy javításához fontos eszköz, hogy a kereskedő az üzlet nyitva tartását a vásárlói, turisztikai igényekhez – a lehetőségek szerint rugalmasan – alkalmazkodva állapítsa meg. Versenypolitikai szempontból a vállalkozó számára jelentősége van annak is, hogy – a jelenleg alkalmazott gyakorlathoz hasonlóan – lehetőséget kapjon a vasárnapon történő nyitva tartásra is, figyelemmel arra, hogy a piackutatások eredménye szerint jelenleg a vásárlók körében elterjedt és megszokott jelenség az e napon való vásárlás. Munkaszüneti napokra vonatkozóan a törvényjavaslat – meghatározott kivételekkel – megtiltja a nyitva tartást. December 24-re a tervezet előírja, hogy az üzletek e napon 14 óráig tarthatnak nyitva.
Az éjszakai (éjjel 22 óra és reggel 6 óra között) nyitva tartást a jegyző a lakók pihenéshez való jogának biztosítása érdekében, a külön jogszabályokban meghatározott szempontok – zajra vonatkozó környezetvédelmi előírások – figyelembevételével korlátozhatja.
A törvényjavaslat bevezeti a kereskedelemben a jelentős piaci erő fogalmát, amely elsősorban magatartási jellegű korlátozó rendelkezéseket mond ki az ezzel rendelkező kereskedőkre.
A jelentős piaci erő olyan piaci helyzet, amelynek következtében a kereskedő a beszállítók számára a termékeik végső fogyasztókhoz való eljuttatása során ésszerűen megkerülhetetlen, illetve pótolhatatlan szerződéses partnerré válik. A kereskedő az aszimmetrikus hatalmi helyzetéből, tárgyalási pozíciójából adódóan képes lehet kirívóan egyenlőtlen jövedelemelosztást kikényszeríteni a beszállítótól, ami nem kizárólag a nagyobb hatékonyságon alapuló jövedelemtöbblet realizálását szolgálja, hanem közvetett módon a kereskedelmi kis- és középvállalkozások piaci pozícióját is hátrányosan érinti.
A jelenleg alkalmazott joggyakorlat szerint gazdasági erőfölényes helyzetet általában 30 %-os érékesítési piaci részesedés felett lehet csupán kimutatni. A disztribúciós folyamatokban a jelentős piaci erőből fakadó piaci jelenségek általában már alacsonyabb, becslések szerint 5-10%-ot elérő értékesítési piaci részesedés esetén is kimutathatóak. A törvényjavaslat meghatározza a jelentős piaci erő mértékét, és azokat a körülményeket, amelyek megvalósulása esetén a jelentős piaci erő fennállását vélelmezni kell.
A szabályozás egyik eleme a jelentős piaci erővel való visszaélés tilalma. Így a tervezet a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvénynek „A gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmáról” szóló előírásain túli esetben, már a jelentős piaci erő megléte esetén is tiltja az ezzel való visszaélést. Ezzel védelmet biztosít mind közvetlenül a mikro-, kis- és közepes méretű beszállítóknak, mind pedig közvetetten a kisebb méretű versenytársaknak, hiszen ezzel mérséklődik ezek piacról való kiszorulásának veszélye is.
A jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozással szemben a mikro-, kis- és középvállalkozó beszállítók kiszolgáltatott helyzetben vannak. A beszállítói kiszolgáltatottság alapvető oka, hogy míg egy-egy beszállító a kereskedő értékesítési forgalmából töredéknyi részesedéssel rendelkezik, addig az érintett beszállító értékesítésének jelentős hányada történhet egy-egy jelentős piaci erővel rendelkező kereskedelmi vállalkozói hálózatán keresztül. Ez azzal a következménnyel jár, hogy a kereskedő megkerülhetetlen szerződéskötési partnerré válik a beszállító számára, s a vevő (kereskedő) egyoldalúan előnyös alkupozícióra tesz szert ez által. Az egyoldalúan előnyös alkupozíció esetén a beszállító érdekérvényesítési képessége gyenge, ezért kiszolgáltatottá válik. Kiszolgáltatottsága folytán a vevő (kereskedő) által diktált árakat kénytelen alkalmazni, ezáltal – jövedelem kiesése folytán – fejlesztési, innovációs lehetőségei lényegesen csökkennek, versenyképessége romlik.
Ez a helyzet a magyar kis- és középvállalkozások számára – amelyek jellemzően alultőkésítettek, s nyugat-európai versenytársaikhoz képest alultámogatottak – különösen hátrányos következményekkel járhat.
Mindezeket figyelembe véve szükséges, hogy törvényi szinten kerüljön szabályozásra a jelentős piaci erővel történő visszaélés tilalma.
A törvénytervezet szerint a kereskedelmi tevékenységek folytatásának ellenőrzése, indokolt esetben történő szankcionálása – a jegyzők, a fogyasztóvédelmi felügyelőségek, és a külön jogszabályokban meghatározott hatóságok által – a külön jogszabályokban előírtakkal összhangban kerül megállapításra. A jelentős piaci erővel történő visszaéléssel kapcsolatos felügyeleti feladatokat a Gazdasági Versenyhivatal látja el.
A törvénytervezet hatályon kívül helyezi a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvényt. A belkereskedelemre vonatkozó szabályozás kerettörvényét még ma is az 1978. évi I. törvény jelenti. E törvény olyan „ágazati” törvény, amely egyrészt nem felel meg a törvényalkotás alkotmányos követelményeinek, másrészt valódi keretszabályozásnak sem tekinthető, hiszen nem tartalmazza azokat az alapvető garanciális szabályokat, amelynek részleteit a Kormány vagy a hatáskörrel rendelkező miniszter alacsonyabb szintű jogszabály megalkotásával végre tudna hajtani. A hatályos törvény ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 2. §-ával is, amelynek értelmében törvény állapítja meg a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat, illetve az állampolgárok alapvető jogait, kötelezettségeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályait.
A jelzett követelményrendszerhez képest jogi szempontból nyilvánvalóan aggályos a belkereskedelmi törvény 40. §-a is, amely arról rendelkezik, hogy a törvény végrehajtásáról a Kormány gondoskodik, ennek keretében a miniszter egyes belkereskedelmi tevékenységek folytatásának feltételeit meghatározhatja. E felhatalmazás alapján került sor viszonylag nagy számú kormányrendelet és számtalan, a forgalmazás különböző területeit érintő miniszteri rendelet kiadására anélkül, hogy a belkereskedelmi törvény tartalmazná a kereskedelmi tevékenység folytatásának azon törvényi szintű rendezést igénylő szabályait, amelyek végrehajtásáról gondoskodni kell. A jelenleg hatályos felhatalmazás nem tartalmazza egyértelműen a felhatalmazás jogosultját, sem annak tárgyát, kereteit (korlátait), illetve nem érvényesíti a szubdelegáció tilalmát. Mindezekre figyelemmel a tervezet megadja azokat a felhatalmazásokat, amelyek alapján a jelenleg hatályos és a megalkotandó alacsonyabb szintű jogszabályok kiadhatók és a jogalkalmazás során érvényesíthetők lesznek.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz
A törvénytervezet hatálya kiterjed a kereskedelmi tevékenység folytatására és ellenőrzésére. A törvényjavaslat hatálya azonban a kereskedelmi tevékenységet – a jelenlegi előírásokkal összhangban – tágan értelmezi, vagyis magában foglalja a hagyományos kereskedelmi tevékenységen túl a vendéglátás, a turisztika és a kereskedelmi szolgáltatás területét is. Nem tartoznak viszont a törvény hatálya alá a külön jogszabályokban, így az egészségügyi joganyagban szabályozott kereskedelmi tevékenységek (gyógyszerek forgalmazása), tekintettel azok specifikus szabályozási kritériumaira.
A 2. §-hoz
A Javaslat pótolja azt a hiányosságot, amelyet korábban a kereskedelmi tevékenység szempontjából lényeges meghatározások hiánya okozott. Ezek döntő többsége már szerepelt az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendeletben. Nagy jelentőségű az értelmező rendelkezések törvényi meghatározása, ugyanis az ágazathoz kapcsolódó fogalomrendszer – a széleskörű társadalmi, vásárlói kapcsolat révén – gyakran keveredik a köznapi, felületes szóhasználattal, ami esetenként még a jogalkalmazás során is bizonytalanságot okoz, sértve a jogbiztonság követelményét.
A tervezetben, a már bevezetett fogalmakon túlmenően számos olyan fogalom is nevesítésre kerül, amely eddig jogszabályban nem volt meghatározva, kizárólag a szakma által használt fogalmi körben funkcionált.
Új meghatározásként szerepel ezen kívül a jelentős piaci erő, a beszállító, beszerzési szövetség fogalma.
A 3. §-hoz
A tervezet alapszabályként rögzíti, hogy – nem érintve a határon átnyúló egyedi tranzakciókat – kereskedelmi tevékenység üzletben folytatható. Ennek megfelelően a kereskedelmi tevékenység folytatásának általános feltételeit szükségszerűen törvényi szinten kell meghatározni azzal, hogy melyek azok a speciális kereskedelmi tevékenységek, amelyekhez a törvény biztosítja az eltérő szabályozás kialakításának lehetőségét.
A vállalkozásbarát közigazgatási ügyintézés elemeként e paragrafus tartalmazza az „egyablakos” eljárás lefolytatását, amikor meghatározza a jegyző számára az egy hatósági eljárásban történő engedélyezési eljárást.
A 4. §-hoz
A kereskedelmi tevékenység folytatásának szabályozása figyelembe veszi, hogy az áruforgalmi lánc végső eleme a kereskedő, aki közvetlen kapcsolatban áll a vásárlóval, ezért előírja a tervezet, hogy a vásárló részére a megvásárolni kívánt áru méretének, súlyának és használhatóságának ellenőrzését a kereskedőnek biztosítania kell.
A Javaslat ugyancsak szabályozza az üzlet munkájával kapcsolatos panaszok, bejelentések és javaslatok bejegyzésére szolgáló vásárlók könyvének alkalmazását.
A törvényjavaslat előírja a szállodák, szálláshelyek és a vendéglátó üzletek osztályba sorolásának kötelezettségét. Az osztályba sorolás alapja a szolgáltatás színvonala.
Az 5. §-hoz
Az üzlet nyitvatartási idejét, a vásárlási szokások és a foglalkoztatottak érdekeinek figyelembe vételével – beleértve a heti pihenőnapon (vasárnap) való nyitva tartást is – a kereskedő állapítja meg.
A Munka Törvénykönyvében megállapított munkaszüneti napokon a vendéglátóüzletek, kereskedelmi szálláshelyek, a virág-, az édességüzletek és az üzemanyagtöltő állomások kivételével az üzletek nem tarthatnak nyitva. A tilalom alól a helyi hagyományokra és az idegenforgalmi érdekekre tekintettel, az önkormányzat képviselőtestülete – a Kereskedelmi Ágazati Párbeszéd Bizottság véleményét kikérve – rendeletben felmentést adhat. A tervezet előírja , hogy az üzletek december 24-én 14 óráig tarthatnak nyitva.
Az illetékes önkormányzat jegyzője közérdekből (környezetvédelmi szempontok alapján, a zajterhelés csökkentése érdekében, a lakók életkörülményeinek biztosítása céljából) az üzletek nyitva tartását – este 10 óra és reggel 6 óra között – korlátozhatja. E megoldás előnye, hogy érvényesíti a liberalizált kereskedelmi szabályozás elvét, ugyanakkor kivételesen, közérdekből helyi szinten lehetővé teszi a társadalmi szükségleteknek megfelelő – az éjszakai időszakra vonatkozó – nyitvatartási (zárvatartási) szabályok alkalmazását, illetve az egészséges környezethez és a pihenéshez való jog biztosítását.
A tervezet lehetőséget biztosít a jegyző számára arra is, hogy veszélyes mértékű zaj esetén megtiltsa vagy korlátozza a hirdetés vagy figyelemfelhívás célját szolgáló eszközök használatát, ha ez az emberek nyugalmát zavarja.
A 6. §-hoz
A jelentős piaci erő a gazdasági hatalom egy speciális fajtája. Megléte a gazdasági erőfölényhez hasonlóan nem verseny- és jogsértő, csak a vele való visszaélés minősíthető sérelmesnek.
Mindezeket figyelembe véve szükséges, hogy törvényi szinten legyen szabályozva a jelentős piaci erővel történő visszaélés tilalma.
A törvénytervezet kimondja, hogy a beszállítóval szemben a jelentős piaci erővel visszaélni tilos.
A tervezet meghatározza továbbá a jelentős piaci erővel való visszaélés eseteit, valamint a jelentős piaci erő fennállásának megállapításához szükséges feltételeket.
A 7. §-hoz
A tervezet igazodva a kereskedelmi tevékenység sajátos struktúrájához meghatározza azokat a szervezeteket, amelyek jogosultak a tevékenység ellenőrzésére, így elsősorban az üzlet helye szerint illetékes jegyzőt és a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget, valamint a területi fogyasztóvédelmi felügyelőségeket hatalmazza fel e feladat ellátására. A jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások visszaélésével kapcsolatos vizsgálatokat – a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés vizsgálatához hasonlóan – a Gazdasági Versenyhivatal végzi. Arra az esetre, ha a kereskedő a kereskedelmi tevékenység folytatásához előírt kötelezettségeknek nem tesz eleget, a tervezet a jegyző és az ellenőrzésre jogosult hatóság számára, a külön jogszabályban foglaltak szerint, jogkövetkezmények alkalmazását teszi lehetővé. A tervezet a jelenleg hatályos alacsonyabb szintű jogszabályból a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvénnyel összhangban beemeli azt az intézkedést, hogy a jegyző által hozott intézkedések fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatók.
A 8-9. § - okhoz
A törvény hatályba lépésével egyidejűleg szükségessé válik a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény és módosításai hatályon kívül helyezése. Szintén hatályát vesztik a (2) bekezdésben szereplő jogszabályok belkereskedelmi törvényre vonatkozó rendelkezései.
A törvény a kihirdetését követő hatodik hónap első napján lép hatályba, ezáltal kellő időt biztosít, különösen a vállalkozások számára szükséges felkészüléshez.
A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (Fgytv.) módosítását és ennek keretében új felhatalmazó rendelkezések megalkotását az indokolja, hogy a hatályos törvény felhatalmazása alapján nem lehet meghatározni az egyes termékek használati útmutatójára vonatkozó részletes szabályokat.
A Fgytv. módosítása indokolt továbbá a fogyasztói ár feltüntetésére vonatkozó végrehajtási rendelet kiadása, esetleges módosítása érdekében. Jelenleg a fogyasztói forgalomba kerülő áruk és szolgáltatások árának feltüntetéséről szóló 7/2001. (III.29.) GM rendelet (ami a 98/6/EK irányelv átültetése) a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény felhatalmazása alapján került kiadásra.
A 10. §-hoz
A törvénytervezet lényegében keretjellegű, ezért a végrehajtással kapcsolatos jogi szabályok megalkotására – az egyes konkrét témák, szakterületek tekintetében – vonatkozó jogalkotási kötelezettségek a felhatalmazó rendelkezésekben kerülnek meghatározásra. A felhatalmazó rendelkezések összhangban vannak a kialakítandó kereskedelmi igazgatás struktúrájával, illetve lehetőséget adnak a jelenlegi igazgatási előírások szakmai szempontból indokolt átdolgozására, újragondolására. E megfontolások alapján kormányrendelet keretében rendezhető pl. a közterületi értékesítésre vonatkozó szabályok megalkotása annak érdekében, hogy az üzleten kívül, közterületen végzett kereskedelmi tevékenységre csak korlátozott termékkörben és időintervallumban nyíljon lehetőség. Az erre vonatkozó szabályok megalkotása a legálisan működő kereskedők érdekében feltétlenül indokolt, de hatékony eszköz lehet a feketekereskedelem visszaszorítása érdekében végzett kormányzati erőfeszítés jogi úton történő megerősítésére is. Kormányrendelet keretében kerülnek továbbá meghatározásra a kereskedelem-felügyelet működtetési és intézményi feltételei, valamint a bírság felhasználásának részletes szabályai.
A felhatalmazó rendelkezések ugyanakkor, csak olyan szabályok megalkotásának kötelezettségét írják elő, amelyek a törvény hatályára vonatkozó rendelkezésekben feltüntetett ágazati területeket érintik, egyéb – más jogterülteket érintő – kérdések tekintetében nem tartalmaz rendelkezéseket.
A kereskedelmért felelős miniszter rendeletben szabályozza az ágazathoz kapcsolódó szakképesítési követelményeket, az egyes kereskedelmi tevékenységekre vonatkozó speciális előírásokat és a szakértői tevékenység folytatásának feltételeit. A vendéglátó üzletekre vonatkozó és az ártájékoztatási kötelezettségre is kiterjedő előírásokat miniszteri rendeletben kell szabályozni.
_