• Tartalom
Oldalmenü

A 2009. évi LXXVI. törvény indokolása

a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól

2009.10.01.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
I. A belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv
A Javaslat tárgya a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános és keretjellegű törvényi szintű szabályozása. A szabályozási szükséglet európai közösségi jogi kötelezettségből ered, célja a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (a továbbiakban: Irányelv) a magyar jogba történő átültetése.
Az Irányelvet az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 12-én fogadta el, rendelkezéseit a tagállamoknak 2009. december 28-ig kell átültetniük nemzeti jogukba.
Az Irányelv alapvető célja, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződésben (a továbbiakban: EKSz.) meghatározott négy gazdasági szabadság egyikének, a szolgáltatásnyújtás szabadságának érvényesülését közösségi szintű másodlagos jogforrás útján segítse elő. Az EKSz. alapvető célkitűzése ugyanis egy olyan egységes belső piac létrehozása, melyben megvalósul az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgását gátló akadályok eltörlése. A szolgáltatások nyújtása az EKSz. alapján kétféle módon történhet: letelepedés útján, illetve határon átnyúló szolgáltatásként. Az előbbire az EKSz. III. címe, 2. fejezetének (Letelepedési jog) 43–48. cikkei, az utóbbira III. címe 3. fejezetének (Szolgáltatások) 49–55. cikkei vonatkoznak.
Az Európai Bizottság a korábbi években végzett elemzései alapján megállapította, hogy a négy gazdasági szabadság közül a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás ütközik a belső piacon a legtöbb akadályba. Ez elsősorban azokra az eltérő tagállami intézkedésekre, korlátozásokra vezethető vissza, melyek célja a szolgáltatók ellenőrizhetősége és a fogyasztók érdekeinek védelme. Az akadályok a szolgáltatások különböző területén a szolgáltatók tevékenységének valamennyi létszakaszát érintik, és számos közös jellemzővel rendelkeznek, beleértve különösen azt a tényt, hogy az akadályok gyakran adminisztratív terhekből, a határokon átnyúló tevékenységgel kapcsolatos szabályozási, jogalkalmazási bizonytalanságból és a tagállamok közötti kölcsönös bizalom hiányából fakadnak.
Egyes szolgáltatási szektorokat, foglalkozásokat érintő ágazati irányelvek természetesen léteztek már, mind az önfoglalkoztatók, mind az egyes szektorban tevékenykedő vállalkozások letelepedésére, szolgáltatásnyújtására vonatkozóan. Általában véve azonban a belső piacon jelenleg is több akadály gátolja a szolgáltatókat, különösen a kis-és középvállalkozásokat abban, hogy működési területüket kiterjeszthessék országuk határain túlra, és a belső piac nyújtotta előnyöket teljes mértékben kihasználhassák.
Az Irányelv megszületésének alapvető indoka tehát, hogy a szolgáltatások szabad mozgása a gyakorlatban annak ellenére nem tudott megfelelő mértékben érvényesülni, hogy az EKSz. vonatkozó rendelkezéseit az Európai Bíróság közvetlen hatállyal ruházta fel; ezért a közösségi jogalkotó a harmonizáció eszközét választotta.
Az Irányelv abból indul ki, hogy a fogyasztók számára szélesebb körű, jobb és olcsóbb szolgáltatásokat biztosíthatna egy olyan szabad piac, amely a tagállamokat arra késztetné, hogy megszüntessék egyrészt a letelepedéssel járó, másrészt a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás korlátozásait is, ugyanakkor növeljék az átláthatóságot, és bővítsék a fogyasztók számára nyújtott tájékoztatást, a szolgáltatás igénybevételének biztonságát.
Az Irányelv célkitűzése, hogy felszámolja a szolgáltatók belső piaci tevékenységét nehezítő és drágító adminisztrációs terheket és a tagállami korlátozó rendelkezések lebontásával megvalósuljon a szolgáltatások szabadon működő tényleges belső piaca.
Fontos hangsúlyozni, hogy az irányelv szabályai nemcsak az Európai Unió tagállamai, de az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes egyéb államok vonatkozásában is érvényesülnek.
Az Irányelv úgynevezett keretirányelv, azaz általános jogi keretet határoz meg a szolgáltatások széles körére vonatkozóan. A szolgáltatás fogalmának meghatározásánál az EKSz. vonatkozó definícióját veszi alapul, amennyiben szolgáltatás az EKSz. 50. cikkében említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység.
Nem tartoznak az Irányelv hatálya alá a nem gazdasági szolgáltatások és azok a tételesen meghatározott kivételek, amelyeket az Irányelv 1. cikkének (2) és (3) bekezdései felsorolnak. Így nem vonatkozik az Irányelv a pénzügyi szolgáltatásokra, a közlekedési szolgáltatásokra, munkaerő-kölcsönzők szolgáltatásaira, az egészségügyi szolgáltatásokra, az audiovizuális szolgáltatásokra, a szerencsejátékra, a közhatalmi tevékenységekre, a piaci alapon nyújtott szociális szolgáltatásokra, a magán biztonsági szolgáltatásokra, a közjegyzők és bírósági végrehajtók szolgáltatásaira, valamint az adózásra. Továbbá – annyiban, amennyiben a vonatkozó közösségi szabályozás az Irányelv által szabályozott területen rendelkezéseket tartalmaz – azokat a szolgáltatásokat, amelyekre már külön közösségi szabályozás létezik, az Irányelv nem érinti. Olyan kérdések tekintetében azonban, amelyekről a speciális közösségi szabályozás nem rendelkezik, alkalmazni kell az Irányelv rendelkezéseit.
Az Irányelv egyfajta közigazgatási reformot vezet be azáltal, hogy előírja, hogy a tagállamok a szolgáltatási tevékenység végzéséhez szükséges adminisztratív terheket a lehető legkisebb szintre csökkentsék, illetve megszüntessék a más tagállamokból letelepedő vállalkozásokat hátrányosan megkülönböztető feltételeket, és biztosítsák, hogy a szolgáltatók tevékenységét ne akadályozzák hosszadalmas, átláthatatlan és költséges engedélyezési eljárások. Emellett a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a szolgáltatók a feltételként előírt összes formalitást és szükséges eljárást egy „egyablakos rendszeren” keresztül, elektronikus úton is el tudják intézni.
Az Irányelv rendszere külön rendelkezéseket tartalmaz a letelepedés keretében (III. fejezet), illetve a határon átnyúló jelleggel (IV. fejezet) nyújtott szolgáltatásra.
Letelepedés esetében a tagállamok a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, és annak gyakorlását csak szigorú követelmények szerint köthetik engedélyezési rendszerhez, és még ha ez lehetséges is, az engedélyezésnek további követelményeknek kell megfelelnie. Az Irányelv fogalomrendszerében engedélyezésnek minősül bármely olyan közigazgatási hatósági eljárás, amelynek lefolytatása a szolgáltatásnyújtás megkezdésének, illetve gyakorlásának vagy igénybevételének jogszabályban előírt feltétele, amennyiben a tevékenység a hatóság kérelemnek helyt adó határozatának meghozataláig vagy – ha jogszabály tevékenység megkezdését, illetve igénybevételét ahhoz a feltételhez köti, hogy meghatározott határidőn belül a hatóság nem hoz a kérelmet elutasító határozatot – a hatóság határidőben meghozott elutasító határozatának hiányában jogszerűen nem kezdhető meg, illetve nem folytatható vagy jogszerűen nem vehető igénybe.
Ha egy tagállam az engedélyezési rendszert fenn kívánja tartani, akkor az engedélyezés feltételeinek diszkriminációmentesnek kell lennie, valamely közérdeken alapuló kényszerítő indok érvényesítéshez kell kapcsolódnia és ezzel a céllal arányosnak kell lennie, ezen túlmenően az engedélyezési feltételeknek egyértelműnek, objektívnek, átláthatónak és a szolgáltató számára előzetesen megismerhetőnek, az engedélynek pedig – egyes megengedett kivételektől eltekintve – időben és területileg korlátlannak kell lennie.
Az Irányelv mindezen túl részletesen meghatározza azokat a követelményeket, amelyeket a tagállamok egyáltalán nem írhatnak elő a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultság vagy az engedélyezés feltételeként (tiltott követelmények – 14. cikk), vagy amelyeket csak bizonyos feltételek fennállása esetén írhatnak elő (értékelendő korlátozó követelmények – 15. cikk). Ez utóbbi követelmények csak akkor tarthatók fenn, ha diszkriminációmentesek, szükségesek, azaz közérdeken alapuló kényszerítő indok támasztja alá azokat, és az elérni kívánt céllal arányosak.
A határon átnyúló szolgáltatások esetében az Irányelv a fogadó tagállam számára kötelezővé teszi a szolgáltatásnyújtás szabadságának biztosítását és kimondja, hogy a szolgáltatásnyújtáshoz való jogosultságot nem lehet olyan követelményekhez kötni, amelyek diszkriminatívak, szükségtelenek és aránytalanok lennének. Fontos, hogy a szükségesség tekintetében az Irányelv a letelepedés keretében való szolgáltatásnyújtásra előírtaknál szigorúbb előírásokat tartalmaz, amikor a határon átnyúló szolgáltatási tevékenység korlátozását csak a közérdeken alapuló kényszerítő indokok egy szűkebb köre (közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontok) esetén teszi lehetővé. Az Irányelv emellett meghatározott, a szolgáltatás nyújtását korlátozó feltételeket kifejezetten tilt [16. cikk (2) bekezdés], például azt, hogy a szolgáltatást nyújtó telephellyel rendelkezzen a fogadó államban, engedélyt szerezzen az adott tagállam illetékes hatóságaitól – beleértve az adott állam területén való nyilvántartásba vételt vagy szakmai szervezetbe vagy testületbe való felvételt –, azt a feltételt, hogy a fogadó állam területén nem rendelkezhet bizonyos infrastruktúrával.
A határon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozhatják olyan – esetleg burkolt – tagállami intézkedések, gyakorlatok is, melyek a szolgáltatásokat igénybevevők, különösen a fogyasztók jogosultságait érintik. Az Irányelv ezért kitér az ilyen esetekre is annak érdekében, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága a fogyasztó oldaláról se sérüljön azáltal, hogy indokolatlanul korlátozzák a szolgáltatásnyújtók közötti választást. Korlátozó feltételeket a szolgáltatók általános szerződési feltételei sem tartalmazhatnak, kivéve, ha azokat objektív kritériumok közvetlenül indokolják.
Az Irányelv 17. cikke egyes tevékenységeket, illetve követelményeket a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadsága alóli kivételekként taxatív módon kivesz e szabályok hatálya alól, így e körben az irányelv szigorú – a tagállam jogosultságait korlátozó – szabályait ezek vonatkozásában nem kell alkalmazni. Hangsúlyozni kell, ugyanakkor, hogy ezekben az esetekben az EKSz. szolgáltatásokra vonatkozó 49. cikkét továbbra is alkalmazni kell.
A szolgáltatások piacán fennálló korlátok lebontása következtében szükséges annak biztosítása, hogy a szolgáltatások határok nélküli belső piacának megvalósítása után is biztosítva legyen az elérhető szolgáltatások megfelelő minősége. Ennek egyik előfeltétele a szolgáltatást igénybe vevők egyértelmű, a szerződés megkötése, illetve a szolgáltatás nyújtása előtt kellő időben történő megfelelő tájékoztatása.
Az Irányelv értelmében rendezni kell a szolgáltatásokkal kapcsolatos esetleges panaszok kezelését is. A szolgáltatók kötelesek megadni elérhetőségüket, ahova a szolgáltatást igénybe vevő panaszával fordulhat, illetve ahol tájékoztatást kérhet.
Az Irányelv értelmében a tagállamok előírhatják, hogy a szolgáltatónak szakmai felelősségbiztosítást kell kötnie vagy azzal egyenértékű garanciát kell biztosítania, ha tevékenysége közvetlen vagy kiemelt kockázatot jelent a szolgáltatást igénybe vevőnek vagy harmadik személynek az egészségére, biztonságára vagy anyagi helyzetére nézve. Az ilyen biztosításnak a kockázat jellegével és mértékével arányosnak kell lennie. Határon átnyúló szolgáltatásra is kiterjedő biztosítást csak akkor kell kötnie a szolgáltatónak, ha a letelepedéstől eltérő tagállamban kíván szolgáltatást nyújtani. Ha a szolgáltató valamely tagállamban letelepedett, akkor tőle nem követelhető meg szakmai felelősségbiztosítás vagy garancia, ha egy másik tagállamban, ahol szintén letelepedett, már egyenértékű vagy lényegében hasonló garanciával rendelkezik. Kiegészítő garanciát lehet viszont kérni abban az esetben, ha csak részlegesen egyenértékű a két garancia.
A szolgáltatások határok nélküli belső piacának lényeges és nélkülözhetetlen eleme az illetékes hatóságok közötti átlátható, hatékony és eredményes igazgatási együttműködés. Nem megfelelő együttműködésnél előfordulhatna, hogy egy határon átnyúló szolgáltatást végző szolgáltatót például egyik tagállam sem, vagy éppen hogy mindkét tagállam ellenőriz, és ugyanakkor fennállna a veszélye a nemzeti szabályok kijátszásának is. Az Irányelv értelmében a tagállamok ennek elkerülése érdekében kölcsönösen segítséget nyújtanak egymásnak, és intézkedéseket hoznak a szolgáltatók és az általuk nyújtott szolgáltatások felügyeletének biztosítására, beleértve a nyomon követést és tényfeltárást, a problémamegoldást, a szankciók alkalmazását és végrehajtását, valamint az utólagos tevékenységek elvégzését. A gyakorlatban ezt elsősorban közvetlenül az illetékes hatóságok végzik, a tagállamok által kijelölt, és a bizottság által közzétett kapcsolattartó pontok csak akkor kapcsolódnak be, ha például a szóban forgó hatóságot nem sikerült azonosítani.
A működést gátló indokolatlan ügyteher elkerülése érdekében bármilyen – akár tájékoztatási vagy akár ellenőrzésre, vizsgálat lefolytatására irányuló – megkeresésre vonatkozik az a követelmény, hogy a megkeresésre csak kellően indokolt esetben kerüljön sor. A kért információkat – melyeket csak a megkeresés tárgyául szolgáló ügyben lehet felhasználni – a tagállami hatóságok a lehető legrövidebb időn belül elektronikus úton továbbítják az illetékes szervnek. Ha valamely fél nem teljesítené az előírt segítségnyújtási kötelezettségét, a bizottság akár az EKSZ. 226. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás megindításával is felléphet a tagállammal szemben.
A tagállamok egymás közötti kapcsolattartásának és az adatcsere elősegítésének céljából a bizottság egy elektronikus rendszert hoz létre. Jelenleg teszt (PILOT) üzemmódban működik a Belső Piaci Információs Rendszer [Internal Market Information System (IMI)]. A rendszer lényege, hogy a tagállamok az előre meghatározott kérdések mentén, elektronikus úton intézhetnek megkeresést egy másik tagállamhoz anélkül, hogy vesződniük kellene az illetékes hatóság felkutatásával, és hosszas megkeresésével.
Az Irányelv szerint a tagállam nemzeti joga szerint felügyeli, hogy a területén letelepedett szolgáltató megfelel-e az előírt követelményeknek, és abban az esetben is köteles meghozni a szükséges felügyeleti vagy végrehajtási intézkedéseket, ha a szolgáltató a szolgáltatást más tagállam területén nyújtja, vagy más tagállamban okozott kárt. Ezen kötelezettség azonban nem jelenti azt, hogy a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban köteles lenne ellenőrzéseket tartani, azokat megkeresésére az érintett tagállam hatóságai folytatják le.
Mindezek mellett szükséges volt rendezni a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam ellenőrzési jogosultságait is. Főszabályként a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam felelős a területén végzett tevékenység megkezdésére való jogosultságra és folytatására előírt követelmények betartásának ellenőrzése.
A letelepedés helye szerinti tagállam kérésére a tagállam hatóságai ellenőrzéseket folytatnak és intézkedéseket foganatosítanak a hatékony felügyelet érdekében a honossági tagállam helyett. Saját kezdeményezésre is végezhetnek ellenőrzést és vizsgálatot, ha ezek megkülönböztetéstől mentesek, arányosak, és nem kifejezetten azért végzik az ellenőrzést, mert egy másik tagállamban letelepedett szolgáltatóról van szó.
Az ellenőrzési jogosultságon túl azonban a határon átnyúló szolgáltatási tevékenységet folytató, más tagállamban letelepedett szolgáltatókkal szemben a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam közvetlen intézkedési jogosultságai korlátozottak, arra csak az irányelv által meghatározott – szűk körű – kényszerítő indokok (a közrend védelme, a közbiztonság, a nemzetbiztonsági és honvédelmi érdekek védelme érdekében, továbbá közegészségügyi vagy környezetvédelmi követelmények érvényesítése céljából) érvényesítése és a 17. cikk alapján kivételként említett követelmények érvényesítése, illetve az ezen követelményeket meghatározó nemzeti jogi rendelkezések azok ugyanis, amelyeket a tagállam a határon átnyúló szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltatókra alkalmazhat. Ezen a körön túlmenően csak kivételesen, rendkívüli körülmények esetén van lehetőség a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szembeni intézkedésre, ha a szolgáltatás biztonsága ezt megköveteli. Ez utóbbi esetkörben az intézkedési jogosultság feltétele, hogy szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállami hatóság a megfelelő intézkedés iránt előzetesen megkeresse a letelepedés helye szerinti tagállam hatóságát, és csak akkor intézkedhet, ha az nem vagy nem megfelelően járt el. Az Európai Bizottságot ez utóbbi intézkedésekről minden esetben tájékoztatni kell, és az intézkedések Irányelvvel való összhangját részletesen indokolni kell. Adott esetben az Európai Bizottság – ha az Irányelvvel összeegyeztethetetlenek tartja – határozatban az intézkedést megtilthatja vagy visszavonathatja.
Sürgős esetben lehetőség van az eltérésre, és előzetes intézkedést foganatosíthat a tevékenység helye szerinti tagállam, de ilyenkor is szükséges utólag tájékoztatni a bizottságot és a letelepedés helye szerinti tagállamot.
Mind a letelepedés helye szerinti tagállam, mind pedig a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam megkeresés nélkül is köteles értesíteni a többi tagállamot és a bizottságot a területén honos vagy ott szolgáltatást nyújtó szolgáltató olyan magatartásáról vagy tevékenységéről, amely személyek egészségét, biztonságát, vagy a környezetet súlyosan károsíthatja.
II. A Javaslat koncepcionális elemei
A Javaslat – lényegében az Irányelv koncepciójához igazodva – egy kerettörvény, amely az Irányelv követelményeinek egységes érvényesítése céljából tartalmazza azokat az alapvető szabályokat, amelyek az Irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatási tevékenységek mindegyike tekintetében alkalmazandók és az e tevékenységeket szabályozó ágazati jogszabályokban és az azokat alkalmazó hatósági, illetve adott esetben hatósági eljárásokban egységesen alkalmazandók. E vonatkozásban a Javaslat szorosan összefügg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvényben (a továbbiakban: Ket.-novella) megvalósított szabályozással és maximálisan épít az abban foglalt, 2009. október 1-jétől alkalmazandó szabályrendszerre; az ott szabályozott kérdések tekintetében csak az alapvetően szükséges eltéréseket, kiegészítő szabályokat tartalmazza. Az Ket.-novella célkitűzései és az abban megfogalmazottak teljesen összhangban vannak az adminisztratív terhek csökkentésére, az elektronikus ügyintézés lehetőségének biztosítására, a kettős engedélyeztetések megszüntetésére irányuló Irányelvbeli követelményekkel, és az Irányelv vonatkozó rendelkezéseit – szintén horizontális jelleggel – lényegében a Ket.-novella ülteti át. E körülmény indokolja a Javaslat egyes rendelkezéseinek az Irányelv által előírt 2009. december 28-ai határidőnél korábbi, 2009. október 1-jei hatálybalépését.
Ebből is következően az Irányelv maradéktalan átültetéséhez szükség van az ágazati jogszabályokban, így különösen az ágazati törvényekben egyrészt a javaslatbeli rendelkezésekkel való összhang biztosításához szükséges szabályok megalkotására, valamint az Irányelvben foglalt követelményekkel összefüggő, a Javaslatban jellegüknél fogva általános jelleggel nem szabályozható kérdésekben a hatályos szabályok felülvizsgálatára és az ennek megfelelő módosítások végrehajtására. Fontos hangsúlyozni, hogy az ágazati törvényeknek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK Irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló törvényjavaslatban (a továbbiakban: Felülvizsgálati törvényjavaslat) megvalósuló módosításai az itt kifejtettek szerint egyszerre szolgálják az Irányelv átültetését.
A Javaslat hatálya egyrészt meglehetősen széles körű, hiszen az EKSz. 50. cikke szerinti meghatározáshoz igazodva szolgáltatás lényegében bármely önálló, üzletszerűen – rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett – végzett gazdasági tevékenység, másrészt bizonyos értelemben igen korlátozott, hiszen az Irányelvvel összhangban nem tartoznak a hatálya alá a pénzügyi szolgáltatások, valamint több más olyan – jellemzően külön európai uniós jogi aktusokban részletesen szabályozott – szolgáltatási tevékenység, amelyek összességében a szolgáltatási tevékenységek jelentős részét képviselik. Ezen kívül a Javaslat a hatálya alá tartozó szolgáltatási tevékenységekre vonatkozó követelmények tekintetében is csak meghatározott kérdéseket szabályoz, az Irányelv egyes rendelkezéseinek átültetésére az ágazati jogszabályok felülvizsgálata során, törvények esetében a Felülvizsgálati törvényjavaslatban kerül sor.
Emellett a tekintetben sem terjed ki a Javaslat hatálya valamennyi szolgáltatási tevékenységre, hogy a magyar szolgáltatókon kívül csak az EGT-ben honos szolgáltatók szolgáltatási tevékenységét szabályozza, azaz a harmadik országbeli szolgáltatók szolgáltatási tevékenységére csak közvetetten alkalmazandók annyiban, amennyiben a külföldiek magyarországi befektetéseiről szóló 1988. évi XXIV. törvény értelmében a harmadik országbeli vállalkozások fő szabály szerint letelepedés keretében folytatnak Magyarországon gazdasági tevékenységet, ebben az esetben pedig – ha nemzetközi szerződés vagy törvény eltérően nem rendelkezik – a Magyarországon letelepedett vállalkozásokkal azonos elbánásban részesülnek. A Javaslattal való összhang biztosítása érdekében az 1988. évi XXIV. törvénynek és ahhoz kapcsolódóan a külföldi székhelyű vállalkozások magyarországi fióktelepeiről és kereskedelmi képviseleteiről szóló 1997. évi CXXXII. törvénynek és a külföldiek önálló vállalkozóként történő gazdasági célú letelepedésének szabályozása kisebb kiigazítása is megtörténik a Felülvizsgálati törvényjavaslatban.
Korlátozott a Javaslat hatálya annyiban is, hogy ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa egy adott szolgáltatásnyújtás megkezdésére, illetve folytatására vonatkozó szabályt állapít meg, a Javaslat rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók, illetve a Javaslat rendelkezéseitől az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusának, valamint az Európai Unió egyéb kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény vagy kormányrendelet eltérhet (Irányelv 3. cikk).
E vonatkozásban külön ki kell emelni, hogy a Javaslat a szabályozott szakmák, azaz az olyan szakmák folytatásával járó szolgáltatási tevékenységek tekintetében, amelyek folytatását jogszabály meghatározott szakképesítéshez köti, a külföldi bizonyítványok elismeréséről szóló 2001. évi C. törvénnyel (a továbbiakban: Elismerési törvény) együtt alkalmazandó, amely – a szintén keretjellegű, a szakképesítések elismeréséről szóló 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet átültető – törvény e tekintetben szintén kerettörvénynek tekinthető. Ennek értelmében a két törvény viszonya a vonatkozó irányelvekkel megegyezően kerül szabályozásra. Ahol az Elismerési törvény nem szabályoz, ott a kerettörvény szabályai alkalmazandók, így különösen a bejelentéssel összefüggésben.
Erre is figyelemmel szükséges a Javaslat és az Elismerési törvény összhangjának biztosítása, különös tekintettel az Elismerési törvénynek a határon átnyúló szolgáltatásnyújtást és a hatóságok közötti együttműködést szabályozó, nagyrészt egymással – az Irányelvek szintjén is átfedő – rendelkezéseire. Erre a Felülvizsgálati javaslatban kerül sor.
Az általános szabályok között a Javaslat rögzíti a más EGT-államokban honos szolgáltatók Magyar Köztársaság területén való gazdasági célú letelepedésének, illetve a Magyar Köztársaság területén határon átnyúló szolgáltatásnyújtásának szabadságát. Ennek érdekében garanciális jelleggel előírja, hogy a szolgáltatók tevékenységének megkezdését, illetve, hogy a más EGT-államban letelepedett, ott jogszerűen szolgáltatást nyújtó szolgáltatók határon átnyúló szolgáltatásnyújtása engedélyezéshez kötni csak törvényben vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeletben, meghatározott közérdeken alapuló kényszerítő indok (határon átnyúló szolgáltatásnyújtás esetén ezek közül is csak egyesek indokok) alapján lehet, valamint rögzíti azt a lényegében az Irányelv legfontosabb rendelkezésének tekinthető követelményt, hogy a más EGT-államban letelepedett, ott jogszerűen szolgáltatást nyújtó szolgáltatók határon átnyúló szolgáltatásnyújtására a hazai jogszabályi követelmények csak meghatározott szűk körben alkalmazhatók, és velük szemben ezen kívül csak különleges eljárás lefolytatását követően a szolgáltatás biztonságosságának biztosítása érdekében hozható bármilyen korlátozó intézkedés.
Ez azt is jelenti, hogy azokban az esetekben, ahol az engedélyezési rendszer az Irányelv alapján fenntartható, az engedélyezés feltételét törvényi szintre kell emelni, ami valamennyi érintett ágazati jogszabály felülvizsgálatát és megfelelő törvények módosítását teszi szükségessé. Másrészt szükségessé teszi megfelelő eljárások és mechanizmusok kialakítását annak érdekében, hogy eddig túlnyomórészt alkalmazott engedélyezési rendszerek helyett a vonatkozó jogszabályi követelményeknek megfelelés biztosítása érdekében a szolgáltatási tevékenységek ellenőrzésére kell helyezni a szabályozás fő hangsúlyát, ami koncepcionális jellegű eltérést jelent az eddigi rendszerhez képest.
A Javaslat II. Fejezetében egyrészt meghatározza az Irányelvből következő alapvető és az Irányelv érvényesülése szempontjából garanciális eljárási szabályokat (13–20. §), másrészt az engedélyezések visszaszorításából következően a hatósági ellenőrzésre épülő új bejelentési rendszer alapjait (21–30. §), amelynek az adott ágazati jogszabályok megfelelő kiigazításával kell együtt járnia, továbbá megteremti az Irányelv 6. cikke szerinti „egyablakos ügyintézési pont” alapjait (31–33. §).
Az új bejelentési eljárás lényege, hogy – szemben az engedélyezési rendszerrel – ha a szolgáltató teljesíti a tevékenység gyakorlásához szükséges feltételeket, a tevékenység folytatását megkezdheti, azonban köteles ezt bejelenteni az érintett hatóságnak. A bejelentés közvetlenül nem feltétele a tevékenység megkezdésének, elmulasztása ugyanakkor külön szankcionálandó. A bejelentés alapján a hatóság nyomban ellenőrizni tudja, hogy a szolgáltató megfelel-e a jogszabályi követelményeknek, és ha ellenőrzése során a megfelelés hiányát állapítja meg a szolgáltatási tevékenység jogszerűtlen folytatást szankcionálhatja, végső esetben megtilthatja a szolgáltatási tevékenység folytatását.
A Javaslatban szabályozott bejelentéssel összefüggő eljárás ennek megfelelően nem minősül a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben (a továbbiakban: Ket.) meghatározott közigazgatási hatósági ügynek, ugyanakkor a Javaslat megfelelően alkalmazni rendeli a Ket.-nek a nyelvhasználatra és a tolmács igénybevételére, az adatkezelésre, a joghatóságra, hatáskörre, illetékességre, a kapcsolattartás általános szabályaira, valamint az ügyfélkapun keresztül történő elektronikus kapcsolattartásra és az elektronikus tájékoztatásra, a képviseletre, az iratra, a határidő számítására, a kérelemre, az igazolási kérelemre, a költségmentességre vonatkozó rendelkezéseit.
A Javaslat e rendszert azzal egészíti ki, hogy mind engedélyezés, mind bejelentés esetén hivatalból egyidejűleg nyilvántartásba kell venni a szolgáltatókat, és a nyilvántartás meghatározott adatait bárki számára nyilvánosan hozzáférhetővé tenni. A hivatalból történő nyilvántartásba vétel a szolgáltatásnyújtás megkezdésének, illetve folytatásának nem feltétele, a nyilvántartás kizárólag tájékoztatási és ellenőrzési célt szolgál. Garanciális szabály ugyanakkor, hogy bejelentésköteles tevékenység esetén már a nyilvántartásba vételre sem kerülhet sor, ha a hatóság az arra előírt határidőn belül (tíz munkanap) a Ket. szerinti ellenőrzési eljárása során megállapította, hogy a szolgáltató bejelentése ellenére nem teljesíti a tevékenység gyakorlására való jogosultság feltételeit. Ha pedig későbbi ellenőrzés során állapítja meg ugyanezt, a tevékenység folytatása megtiltásával egyidejűleg törli az adott szolgáltatót a nyilvántartásból.
Az ágazati jogszabályok megfelelő illeszkedési szabályaival együtt e rendszer képes biztosítani, hogy a hatóságoknak a bejelentésköteles tevékenységről is megfelelő tudomásuk legyen és a szolgáltatók tevékenységét megfelelően ellenőrizni tudják, másrészt – a nyilvántartási szabályokból következően – biztosított, hogy a nyilvántartásokban csak olyan szolgáltatók szerepeljenek, amelyek megfelelnek a jogszabályi rendelkezéseknek, ami a nyilvántartások meghatározott adatainak nyilvánossága révén más hatóságok ellenőrzési lehetőségeit, illetve az igénybe vevők biztonságát is szolgálja.
Az Irányelv értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a szolgáltatók „egyablakos ügyintézési pontoknál” távolról és elektronikusan minden eljárást és alaki követelményt teljesíthessenek, ami a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsághoz és a szolgáltatási tevékenység gyakorlásához szükséges. Ez nem korlátozhatja a szolgáltatókat a „hagyományos”, nem elektronikus „közigazgatási út” választásában. Tehát míg az elektronikus „egyablak” a szolgáltató részére lehetőségként, addig a hatóságok vonatkozásában kötelezettségként jelenik meg. Ennek megfelelően az Irányelv hatálya alá tartozó esetekben deregulálni kell azokat a szabályokat, amelyek korlátozzák, vagy kizárják az elektronikus út igénybevételét. Természetesen ez alól kivétel a szolgáltatás nyújtásához használt helyiség, eszközök ellenőrzése, a szolgáltató és alkalmazottainak képességével vagy személyes sértetlenségével kapcsolatos fizikai vizsgálat.
Az Irányelv szerinti „egyablakos ügyintézési pont” követelménye többféle dimenzióban és megoldási lehetőségként megvalósítható. A hazai szabályozás figyelembevételével ilyen „egyablakos ügyintézést” jelent egyrészt a szakhatósági közreműködésre épülő engedélyezési rendszer (aminek jelentős mértékű felülvizsgálatára és nagymértékű egyszerűsítésére 2008. őszén került sor), másrészt a Ket.-novellával létrehozott közreműködő hatóság jogintézménye révén ezen túlmenően is megteremthető az adott szolgáltatási tevékenység gyakorlásával összefüggő hatósági eljárások egy hatósághoz rendelése. Ez utóbbi esetben azonban a közreműködő hatóság alkalmazására minden esetben az egyes külön ágazati szabályozás hatálya alá tartozó eljárások, azok összefüggése alapos és egyedi vizsgálatát követően kerülhet sor. Végül egy harmadik megoldásként olyan értelemben is felfogható az Irányelv szerinti egyablakos ügyintézési pont, hogy az nem jár új hatóság vagy új hatósági hatáskörök létrehozásával, ám az elektronikus eljárási lehetőség valamennyi érintett hatóságnál való biztosítása mellett lényegében egy integrált informatikai és tájékoztatási rendszer, egy intelligens portál formájában biztosítja az egyes szükséges eljárások egy helyen való, rendszerezett, élethelyzet alapú megközelítését, ugyanakkor eljárásjogi szempontból nem jelent eltérést az általános szabályoktól és a központi rendszerre, illetve az ügyfélkapura épülő elektronikus kapcsolattartás szabályait veszi alapul.
A Javaslat – e lehetőségek és a rendelkezésre álló erőforrások és folyamatban lévő fejlesztések irányaira figyelemmel – ez utóbbi megoldás szabályait állapítja meg, és a központi elektronikus szolgáltató rendszer keretében egy integrált ügyintézési és tájékoztatási pont létrehozásáról rendelkezik, amely elektronikus úton elérhető, átlátható, az egyes szolgáltatási tevékenységek szerint egységes szempontok alapján rendszerezett módon korlátozásmentesen és ingyenesen hozzáférhetően tájékoztatást nyújt a szolgáltatók és a szolgáltatások igénybe vevői számára, továbbá biztosítja, hogy a szolgáltatók az adott szolgáltatási tevékenységének megkezdésével, illetve folytatásával összefüggésben lefolytatandó eljárásokhoz, ideértve cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló törvény szerinti cégbejegyzési és változásbejegyzési eljárást, valamint az egyéni vállalkozásról szóló törvény szerinti egyéni vállalkozói igazolvány kiadása iránti eljárást is, szükséges valamennyi eljárási cselekményt, valamint az adatszolgáltatási kötelezettségeiket egységes felületen, a szükséges eljárások lehető legrövidebb időn belül való befejezéséhez leginkább igazodó módon megtehessék.
E megoldás egyrészt a portál és az a mögötti tudásbázis kiépítése és folyamatos karbantartása mellett nem igényel külön erőforrásokat a hatóságoknak a központi rendszerhez való – a Ket.-novellából egyébként is következő – csatlakozástatásán túl, másrészt a Javaslat az elektronikus kapcsolattartás tekintetében teljes mértékben a Ket. 2009. október 1-jén hatályos rendelkezéseire épít. Az integrált ügyintézési és tájékoztatási pont – az előírt komplex tájékoztatási funkción túl – tehát alapvetően az elektronikus kapcsolattartást megkönnyítő és segítő komplex rendszert jelent majd, de az elektronikus ügyintézésre vonatkozó eljárási szabályokat a Ket. tartalmazza. Ugyanakkor az élethelyzet alapú megközelítés folytán és az előírt átfogó és jól strukturált tájékoztatás jelentősen megkönnyítheti a szolgáltatók ügyintézését, és csökkentheti az azzal járó terheket.
A Javaslat III. Fejezete a szolgáltatók számára az igénybe vevőknek nyújtandó alapvető tájékoztatási követelményeket és panaszkezelési szabályokat határozza meg általános jelleggel, a törvény hatálya alá tartozó valamennyi szolgáltatásra tekintettel. E részben a Javaslat az Irányelv rendelkezéseit veszi át, ugyanakkor e rendelkezések ellenőrzését és megsértésük szankcionálását – a közösségi jog fogyasztóvédelmi szabályaival való összefüggésre, így különösen a belső piacon az üzleti vállalkozások fogyasztókkal szemben folytatott tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatairól, valamint a 84/450/EGK tanácsi irányelv, a 97/7/EK, a 98/27/EK és a 2002/65/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvek, valamint a 2006/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló 2005/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseire is tekintettel – a fogyasztónak minősülő igénybe vevők tekintetében az eljárást a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény szerinti hatóságokra, illetve a panaszkezelés tekintetében a fogyasztóvédelmi hatóságra telepíti a 2008. évi XLVII. törvényben, illetve a fogyasztóvédelmi törvényben meghatározott szabályok szerint. Ezzel összefüggésben szükséges arra is felhívni a figyelmet, hogy az Irányelvben és ennek nyomán a Javaslatban foglalt tájékoztatási szabályok – alapvetően a más közösségi jogi aktusok hasonló előírásaiból következően – több helyen átfedésben vannak egyes más horizontális vagy ágazati jellegű más jogszabályokban előírtakkal, ezért a jogrendszeri koherencia érdekében a szükséges mértékig ezeket a szabályokat össze kell hangolni, ki kell igazítani.
A Javaslat IV. Fejezete tartalmazza a magyar hatóságok és az EGT-államok hatóságai közötti együttműködésre vonatkozó, a Ket.-nek a nemzetközi jogsegélyek intézésére vonatkozó szabályaitól az Irányelv átültetése okán szükséges eltéréseket. Ezen eltérések oka alapvetően az Irányelvben előírt – éppen a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a letelepedés szabadsága érvényesülése érdekében hozott könnyítések egyszerűsítések miatt szükséges – speciális igazgatási együttműködési mechanizmus. E mechanizmus egyik alapvető fontosságú újdonsága egyrészt, hogy a hatóságok egymás közötti megkereséseinek intézésére a Belső Piaci Információs Rendszeren keresztül fog folyni, másrészt az Irányelv egyes speciális eljárásokat hoz létre a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás megfelelő ellenőrzésére. Ennek megfelelően a Javaslat megteremti a Belső Piaci Információs Rendszer hazai működtetése és a hatóságok azon keresztüli ügyintézésének törvényi alapjait, az ahhoz szükséges adatkezelési szabályokat. A további kérdések szabályozására kormányrendeletben kerül majd sor.
A Belső Piaci Információs Rendszer a tagállami hatóságok egymás közötti kapcsolattartásának és az egymás közötti adatcsere elősegítésének céljából a bizottság által létrehozott és működtetett elektronikus rendszer. Az esetleges nyelvi akadályok leküzdése érdekében a rendszer rendelkezni fog a nyelvi támogató eszközökkel is.
A rendszer lényege, hogy a tagállamok az előre meghatározott kérdések mentén, elektronikus úton intézhetnek megkeresést egy másik tagállamhoz. A megkereső tagállami hatóság határidő tűzésével kérhet információt arról például, hogy a szóban forgó szolgáltató valóban létezik-e, működése jogszerű-e, mi az adószáma, jogi formája, de akár ellenőrzési eljárás lefolytatását is kérheti a letelepedés helye szerinti tagállamtól. Lehetőség lesz mellékletek csatolására is, melynek segítségével például a megkeresett tagállam hatósága visszaigazolhatja, hogy valóban bocsátott-e ki a mellékletben szereplő dokumentumot, bizonyítványt, oklevelet, stb.
Annak érdekében, hogy a határon átnyúló szolgáltatást végző szolgáltatók is ellenőrizhetők legyenek, az Irányelv több kötelezettséget is megállapít a letelepedés helye szerinti tagállam számára. Így köteles többek között más tagállamok kérésére a szolgáltatóról tájékoztatást nyújtani, igazolni, hogy a szolgáltató tevékenységét nem jogellenes módon gyakorolja. Ha egy másik tagállam arra kéri, elvégzi a kért ellenőrzéseket és vizsgálatokat, melyek eredményéről és az esetlegesen megtett intézkedésekről a kérelmező tagállamot tájékoztatja.
A Javaslat az Irányelvben előírt igazgatási együttműködési mechanizmus megfelelő alkalmazása érdekében szükséges adatkezelési szabályokról is rendelkezik.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
A Javaslat 1. és 2. §-ához
Az 1. § rögzíti egyrészt a Javaslat hatályát, utalva a Javaslat kerettörvény jellegére, és rendelkezik a hatálya alóli kivételekről. A 2. § pedig meghatározza javaslatban foglalt legfontosabb fogalmakat. Tekintve, hogy a Javaslat hatálya csak az alapvető fogalmakkal, így különösen a szolgáltatás fogalmával együtt értelmezhető, e §-okat együtt érdemes tárgyalni.
Az Általános indokolásban kifejtetteken túl a következők érdemelnek külön említést. Az 1. § (2) bekezdése az Irányelv 2. cikk (2) bekezdése szerit az Irányelv alól tételesen kivett tevékenységeket sorolja fel. Ahol csak lehetőség volt rá a Javaslat a jogalkalmazás segítése érdekében az adott kivett tevékenységet az adott ágazati törvényben foglalt meghatározására utalással azonosítja (a merev hivatkozások mellőzésével). Ez alól kivételt képez a közúti közlekedési szolgáltatás (a vonatkozó törvény nem tartalmaz definíciót), valamint az egészségügyi szolgáltatások, amelyek tekintetében a Javaslat az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény vonatkozó definíciójához igazodva, annak az irányelv 2. cikk (2) bekezdés f) pontja szerinti tartalmát jelöli meg, tekintettel arra, hogy az Irányelvbeli kivételi kör és a 1997. évi CLIV. törvényben meghatározott tevékenységek nem teljes mértékben fedik egymást. A (2) bekezdés e) pontja azért érdemel külön említést, mert az Irányelv 2. cikk (2) bekezdés g) pontjában meghatározott kivétel lényegében a 2007/65/EK európai parlamenti és tanácsi rányelvvel módosított, a tagállamok audiovizuális médiaszolgáltatások nyújtására vonatkozó egyes törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek összehangolásáról (audiovizuális médiaszolgáltatásokról) szóló 89/552/EGK európai parlamenti és tanácsi irányelvben szabályozott szolgáltatásokra utal, ami tágabb kört jelent, mint a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény szerinti műsorszolgáltatási tevékenységek, így az ezeken túli tevékenységek tekintetében a Javaslat a 89/552/EGK európai parlamenti és tanácsi irányelv fogalomrendszeréhez igazodó tartalmi meghatározást alkalmaz. Az 1. § (2) bekezdés f) pontja tekintetében fontos tisztázni, hogy az ott megjelölt kivétel nyilvánvalóan nem vonatkozik a játékautomata-üzemeltetésre és az ajándéksorsolás-szervezésre. Az 1. § (2) bekezdés g) pontja tekintetében fontos kiemelni, hogy az Irányelv és ennek nyomán a Javaslat hatálya kiterjed azon szociális, illetve gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatótevékenységekre, amelyeket nem közszolgáltatásként (állami, önkormányzati feladat ellátásaként) nyújtanak; csak az állami, önkormányzati vagy egyházi fenntartó által vagy az ilyen fenntartótól átvállalt feladatként folytatott ilyen szolgáltatási tevékenység tartozik a kivétel hatálya alá. Végül az 1. § (2) bekezdés k) pontja biztosítja – a 3. § l) pontja szerinti definícióban foglalt kivétellel együtt –, hogy a Javaslat a szolgáltatásnak az EKSz. 50. cikkében foglalt definíciója alapján nem alkalmazható az áruk szabad mozgásával összefüggő szabályok tekintetében.
A 2. § l) pontja határozza meg a „szolgáltatási tevékenység” fogalmát. A Javaslat két – eltérő jellegű kivételt tesz. Egyrészt a Javaslat – az Irányelv 2. cikk (2) bekezdés i) pontjával összhangban – fogalmi szinten zárja ki a közhatalom gyakorlásával járó tevékenységeket, valamint – az előbb jelzettek szerint a termelő tevékenységeket (ideértve a termék első forgalomba hozatalát is). E kivételeken túl a Javaslat hatálya – a 1. § (2) bekezdésében tételesen felsorolt tevékenységeken kívül – valamennyi üzletszerű gazdasági tevékenységre (vállalkozási tevékenységre) kiterjed. Fontos még kiemelni, hogy e definíció egyértelműen mint tevékenység és nem mint „produktum” ragadja meg a szolgáltatásokat.
Az 1. § (3) bekezdése rendelkezik a Javaslat és az Elismerési törvény viszonyáról, a (3) bekezdés pedig – lényegében hasonló tartalommal, és az Irányelv 2. cikk (2) bekezdés b) pontjával összhangban – külön rendelkezik a Javaslatnak az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, elektronikus hírközlő hálózatok üzemeltetésére és a kapcsolódó eszközökre vonatkozó, az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény viszonyáról. E két szabálykör lényegében az 1. § (5) bekezdésében – a Ket. 2009. október 1-jén hatályba lépő 13. § (4) bekezdése szerinti szóhasználattal megfogalmazott és az Irányelv 3. cikk (1) bekezdésében rögzített addicionalitás elvéhez igazodó – szabályok közé tartoznak, külön említésüket az indokolja, hogy maga az Irányelv is külön nevesíti ezeket.
Végül a Javaslat 1. § (6) bekezdése rögzíti, hogy a valamely EGT-államban honos szolgáltatóra vonatkozó rendelkezéseket a nemzetközi szerződés alapján velük a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága tekintetében azonos elbánásra jogosul szolgáltatókra is megfelelően alkalmazni kell az adott nemzetközi szerződésben foglalt eltérésekkel. E rendelkezés folytán a Javaslat egyes rendelkezései a svájci szolgáltatókra is alkalmazandók a az Európai Közösség és annak tagállamai, másrészről a Svájci Államszövetség közötti, a személyek szabad mozgásáról szóló 1999. június 21-ei megállapodás, valamint az ahhoz csatolt, a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása következtében a megállapodásban szerződő félként való részvételéről szóló jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2006. évi CXXV. törvényben meghatározottak szerint. Értelemszerűen nem alkalmazhatóak ezekben az esetekben az eljárási jellegű és az igazgatási együttműködésre vonatkozó rendelkezések.
A 2. §-ban meghatározott fogalmak közül a „letelepedés” és a „határon átnyúló szolgáltatásnyújtás” és a „közérdeken alapuló kényszerítő indok” érdemel magyarázatot. A Javaslat e fogalmak meghatározásakor az Irányelvnek az Európai Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatán alapuló szóhasználatához igazodik. Az Irányelv ugyanakkor csak a letelepedés fogalmát határozza meg lényegében két tényezőhöz kötve azt. Egyrészt a tevékenység tényleges és tartós – előre meg nem határozható ideig való – folytatását, másrész e tevékenység folytatásához valamilyen állandó jellegű infrastruktúra meglétét követeli meg. E tényezők együttes fennállása esetén az adott szolgáltató az adott államban letelepedettként folytatja tevékenységét. Minden más esetben a tevékenység határon átnyúló jellegű, még akkor is, ha a szolgáltató a tevékenysége folytatásához bizonyos infrastruktúrát igénybe vesz, amennyiben egyértelmű, hogy a tevékenység folytatása az adott másik tagállamban csak átmeneti vagy alkalmi jellegű, és nem állandó gazdasági jelenlétet valósít meg. Természetesen azt, hogy egy adott szolgáltató letelepedés vagy határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében folytatja tevékenységét, mindig esetenként, elsősorban a szolgáltatási tevékenység folytatásának időtartamát, gyakoriságát, rendszerességét és folytonosságát figyelembe véve.
A közérdeken alapuló kényszerítő indokok körét a Javaslat kifejezetten az EKSZ.-re és az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatára utalással határozza meg annak érdekében hogy ezen fogalom egyértelműen közösségi jogi jellegét nyilvánvalóvá tegye. Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata és az Irányelv alapján ilyen indokok a közrend védelme, a közbiztonság, a nemzetbiztonsági és honvédelmi érdekek védelme, a közegészségügyi követelmények érvényesítése, a fogyasztók, a szolgáltatást igénybe vevők és a munkavállalók védelme, a környezet , az épített környezet védelme, az állatok védelme, a szociális biztonsági rendszer pénzügyi egyensúlyának megőrzése, a kereskedelmi ügyletek és a verseny tisztességességének biztosítása, a csalások megakadályozása, a hitelezők védelme, az igazságszolgáltatási rendszer megfelelő működése, a közlekedés biztonsága, a szellemi tulajdon védelme, a művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek védelme, valamint a szociálpolitikai és kultúrpolitikai célok érvényesítése.
A Javaslat 3–6. §-ához
A Javaslat e §-ai a letelepedés szabadságával összefüggő irányelvi rendelkezések átültetését szolgálják. A 3. § garanciális jelleggel rögzíti, és garanciális jelleggel előírja, hogy a szolgáltatók tevékenységének megkezdését, illetve folytatását engedélyezéshez vagy bejelentéshez kötni csak törvényben vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeletben, meghatározott közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján lehet. Ellenkező esetben a tevékenység szabadon megkezdhető – és folytatható – természetesen az egyéb vonatkozó jogszabályi követelmények betartásával. Az engedélyezés és a bejelentés között az érdemi különbség az arányosság tekintetében lehet, vagy is ott, ahol az adott közérdeken alapuló kényszerítő indok érvényesítése és az adott közérdek sérelmének megakadályozása hatósági ellenőrzés keretében is biztosítható, az engedélyezés aránytalan. Ahol ilyen kényszerítő indok nem áll fenn, ott a bejelentés is indokolatlan lehet. A törvényi vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeleti szint biztosíthatja egyrészt, hogy a szolgáltatási tevékenység ilyenfajta korlátozása mindig az adott tevékenységre való jogosultságot szabályozó legmagasabb szintű jogszabályban történjen, másrészt, hogy a Javaslat kerettörvény jellege kellő súllyal érvényesüljön a jogrendszeren belül.
A Javaslat 4. és 5. §-a az Irányelv 14. cikke szerinti tiltott követelményeket határozza meg anyagi jogi szabályként. A 14. cikk eljárási jellegű (5) és (6) bekezdését a Javaslat 18. és 19. §-a ülteti át. Az 5. § a viszonosság vizsgálatának kizártságát állapítja meg.
A Javaslat 6. §-a tartalmából fakadóan e helyen ülteti át az Irányelv 25. cikkében foglalt követelményt. E szabály ugyanis – meghatározott kivétellel – szintén egy tiltott követelményt fogalmaz meg.
A Javaslat 7–11. §-ához
A Javaslat e §-ai a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggő irányelvi rendelkezések átültetését szolgálják. A 7. § (1) bekezdése – a 3. §-ban foglaltakhoz hasonló konstrukcióban, az Irányelv 16. cikkéből fakadó eltérésekkel kényszerítő okok szűkebb köre, engedélyezésen túl egyéb tiltott korlátozások (tanúsítvány, hatósági bizonyítvány vagy igazolvány megkövetelésének tilalma) – kimondja a határon átnyúló szolgáltatási tevékenység szabadságát [Irányelv 16. cikk (1) és (2) bekezdés]. Fontos, a szolgáltatási tevékenység határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében való folytatásának joga csak azokat a szolgáltatókat illeti meg, amelyek az adott szolgáltatási tevékenységet valamely más EGT-államban már letelepedettként (a letelepedés fogalmából eredően ténylegesen) és jogszerűen folytatják. E feltételek hiányában az adott vállalkozás határon átnyúló szolgáltatásnyújtásra nem jogosult. Csak az ilyen, a Javaslat által bevezetett fogalom szerint „a szabad szolgáltatásnyújtás jogával rendelkező szolgáltatók” azok ugyanis, amelyek tevékenységét annak teljességében ellenőrzi valamely tagállam, ami a kölcsönös elismerés alapvető feltétele.
A Javaslat 7. § (2) bekezdése az Irányelv 16. cikk (3) bekezdésének átültetéseként rögzíti, hogy Magyar Köztársaság területén jogszerűen határon átnyúló szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltató tekintetében a belső – a Magyarországon letelepedett szolgáltatókra előírt – jogszabályok alkalmazásának lehetősége korlátozott, és e szabályok alapján tevékenysége nem korlátozható. Az Irányelv e rendelkezése – annak kifejezett említése nélkül – lényegében a származási ország elvét mondja ki, amely szerint a határon átnyúló szolgáltatásnyújtó tevékenységére fő szabályként a letelepedése szerinti EGT-állam joga az irányadó.
Ez alól a fő szabály alól az Irányelv 16. cikk (3) bekezdése és 17. cikke enged csak – szűk körű – kivételt, amelyeket a Javaslat. 7. § (3) bekezdése egy helyen szabályoz. Ennek értelmében határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében a Magyar Köztársaság területén szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltatóra továbbra is alkalmazhatók azok a szabályok, amelyeket az adott szolgáltatási tevékenység folytatására vonatkozóan a közrend védelme, a közbiztonság, a nemzetbiztonsági és honvédelmi érdekek védelme érdekében, továbbá közegészségügyi vagy környezetvédelmi okokból külön törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet határoz meg [7. § (3) bekezdés a) pont]. A 7. § (3) bekezdés b)–j) pontja pedig az Irányelv 17. cikke alapján meghatározza azoknak a jogszabályi követelményeknek a körét, amelyek az Irányelv 16. cikkétől való eltérésként szintén alkalmazhatók. Az ilyen követelmények alapján a magyar hatóságok ellenőrzési és intézkedési joga nem korlátozott. Ettől eltérő körben azonban csak kivételes esetben, az Irányelv 18. cikke szerinti eseti eltérés szabályai szerint van csak lehetőség.
Az Irányelv 17. cikke nemcsak bizonyos követelmények tekintetében enged eltérést a 16. cikk szerinti fő szabálytól, hanem egyes esetekben meghatározott típusú tevékenységeket vesz ki a fő szabály alól. E tevékenységek tekintetében a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás korlátozhatóságára és a nemzeti jogszabályok alkalmazhatóságára nem az Irányelv, illetve a Javaslat szabályai, hanem az EKSz. rendelkezései az irányadók. Ezt rögzíti a Javaslat 9. §-a.
A Javaslat 10. §-a az Irányelv 18. cikkét ülteti át, és meghatározza azokat a kivételes eseteket, amelyek fennállása esetén a magyar hatóságok a 7. § (3) bekezdésében meghatározottakon túl is jogosultak a szolgáltató tevékenységét korlátozni. Fontos hangsúlyozni, hogy még az (1) bekezdés szerinti feltételek fennállása esetén is csak akkor kerülhet sor ténylegesen korlátozó intézkedés alkalmazására, ha az annak alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezés nem valamely uniós jogi aktusból ered (ez esetben ugyanis az adott szolgáltatóra elvben a hazai jogszabályai ugyanazt a követelményt kimondják), továbbá ha teljesülnek a 10. § (2) bekezdés b) és c) pontjában meghatározott feltételek. E feltételek fennállása esetén is csak a 46. § szerinti különleges eljárásba kerülhet sor az intézkedések alkalmazására, mely eljárás célja éppen az, hogy az előírt feltételek tényleges fennállását (az Irányelvvel való összeegyeztethetőségét) mind a letelepedés helye szerinti EGT-állam – amely elsődlegesen jogosult ezekben az esetekben eljárni a szolgáltatóval szemben [10. § (2) bekezdés d) pont] –, mind az Európai Bizottság vizsgálhassa. (Lásd még a 46. §-hoz fűzött indokolást.)
A Javaslat 8. és 11. §-a az Irányelv 19. és 20. cikkének átültetését szolgálja, és a szolgáltatás igénybe vevőinek oldaláról biztosítja a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadságát.
A 8. § – amelynek a 11. §-tól elkülönülő elhelyezését az indokolja, hogy e rendelkezések tekintetében a 9. § szerinti kivétel szintén alkalmazandó, míg a 11. § tekintetében nem [Vö. Irányelv 16. cikk (2) bekezdés g) pont és 17. cikk – rögzíti szolgáltatók letelepedése helye szerinti diszkrimináció általános tilalmát, másrészt – ennek egyik fontos aleseteként – azt, hogy egy adott szolgáltatás igénybevételéhez jogszabály alapján az igénybe vevőknek, fogyasztóknak nyújtott támogatások tekintetében sem lehet megkülönböztetést tenni. Az Irányelv 19. cikke, és ennek folytán a 8. § jellemzően az állam tekintetében mondja ki a megkülönböztetés tilalmát, biztosítandó, hogy a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás az igénybe vevőkre vonatkozó szabályok útján se legyen korlátozható.
A 11. § (az Irányelv 20. cikke nyomán) lényegében hasonló diszkriminációtilalmat ír elő, de immár a szolgáltatók számára. Ennek értelmében a szolgáltató nem tehet önkényes (tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerűen nem indokolható) különbséget az igénybe vevők között azok állampolgársága, lakóhelye vagy székhelye alapján. A 11. § (2) bekezdése pedig a semmisség jogkövetkezményét fűzi az olyan általános szerződési feltételhez, amely ilyen megkülönböztetést valósít meg, így biztosítva, hogy az igénybe vevők megfelelően fel tudjanak lépni az ilyen megkülönböztetés alkalmazó szolgáltatókkal szemben.
A Javaslat 12. §-ához
A Javaslat II. Fejezetében egyrészt meghatározza az Irányelvből következő alapvető és az Irányelv érvényesülése szempontjából garanciális eljárási szabályokat a Ket. rendelkezéseitől való eltérés formájában [a Ket. 2009. október 1-jétől hatályos 13. § (4) bekezdésével összhangban] (13–20. §), másrészt az engedélyezések visszaszorításából következően a hatósági ellenőrzésre épülő új bejelentési rendszer alapjait (21–30. §), amelynek az adott ágazati jogszabályok megfelelő kiigazításával kell együtt járnia, továbbá megteremti az Irányelv 6. cikke szerinti „egyablakos ügyintézési pont” alapjait (31–33. §). A 12. § ennek megfelelően rögzíti a Ket.-től való eltérést, másrészt rögzíti a bejelentési rendszer alapjait, megteremtve a javaslatbeli bejelentés és az ágazati jogszabályok közötti kapcsolatot.
A Javaslat 13. §-ához
E § az Irányelv 13. cikk (5) bekezdésével összhangban – Ket. 2009. október 1-jétől hatályos 29. §-ától eltérően, amely szerint a kérelemre indult eljárásról a kérelmezőt csak külön kérésekor kel értesíteni – rögzíti, hogy a Javaslat hatálya alá tartozó engedélyezési eljárásokban az eljárás megindításáról való értesítés kötelező, és meghatározza az értesítés tartalmát – figyelemmel a 14. §-ra [Irányelv 13. cikk (4) bekezdés]. A (3) bekezdés az Irányelv 13. cikk (3) bekezdésének megfelelően előírja, hogy az ügyintézési határidő meghosszabbításáról az ügyfelet az eredeti határidő lejárta előtt tájékoztatni kell. Mivel az Irányelv 13. cikk (5) bekezdése az eljárás várható ügyintézési határidejéről való tájékoztatást is előírja, szükséges az ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamok tekintetében is megfelelő kisegítő szabályokat alkotni.
A Javaslat 14. §-ához
A Ket. 71. § (2) bekezdése értelmében, ha az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul, és ellenérdekű ügyfél az első fokú eljárásban nem vett részt, másik hatóság vagy szakhatóság eljárásra való kijelölése helyett jogszabály rendelkezhet úgy, hogy az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása, ha a hatóság az előírt határidőben nem hoz döntést, illetve ha a szakhatóság az előírt határidőn belül nem ad ki állásfoglalást, a hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. A Javaslat e Ket.-beli lehetőséggel élve – az Irányelv 13. cikk (4) bekezdésében foglalt kötelezettség alapján – kimondja és a hatálya alá tartozó engedélyezési eljárások tekintetében fő szabállyá teszi ezt a szabályt. Ez alól csak az adott szolgáltatási tevékenységet szabályozó külön törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet térhet el valamely közérdeken alapuló kényszerítő indok érvényesítése céljából. Ilyen eltérő rendelkezés esetén tehát az ágazati törvénynek a Javaslattól eltérve a Ket.-beli fő szabály alkalmazását kell kimondania.
A Javaslat 15. §-ához
Az Irányelv 10. cikk (3) bekezdése szerint „az engedély feltételei új letelepedés esetén nem kettőzhetik meg azokat a követelményeket és ellenőrzéseket, amelyek céljukat tekintve egyenértékűek vagy alapvetően hasonlóak, és amelyek teljesítésére vagy elvégzésére a szolgáltatót más tagállamban vagy ugyanazon tagállamban már kötelezték”. A Javaslat az Irányelv ezen rendelkezését a 15. §-ban ülteti át a más EGT-államban letelepedett szolgáltatónak a letelepedésének helye szerinti EGT-államban a szolgáltatási tevékenység megkezdéséhez vagy folytatásához előírt és már teljesített követelmények tekintetében. A Javaslat szerint a hazai engedélyezési eljárás során a jogszabályban előírt követelmények teljesítését vélelmezni kell, ha az adott szolgáltatónak a letelepedési helye szerinti tagállamban már meg kellett felelnie az adott követelménnyel azonos, vagy célját tekintve egyenértékű követelménynek. Belső viszonylatban a kétszeres engedélyezés, azaz az ugyanazon követelmények kétszeres ellenőrzése tilalmának érvényesítését az egyes ágazati jogszabályok megfelelő módosítása során kell biztosítani. A törvényiek tekintetében erről a Felülvizsgálati javaslat gondoskodik.
Mivel e rendelkezés alkalmazásához szükséges, hogy az eljáró hatóság megfelelő ismeretekkel rendelkezzen a más EGT-állambeli követelményekről és adott esetekben azok tényleges ellenőrzöttségéről, a Javaslat– az Irányelvvel összhangban – előírja, hogy ha az érintett szolgáltató a követelmények tartalmát és azok teljesítését nem igazolja, a hatóság – a Belső Piaci Információs Rendszeren keresztül – köteles megkeresni az illetékes más EGT-állambeli hatóságot vagy az Irányelv 28. cikke szerint létrehozott központi kapcsolattartót.
A Javaslat 16–17. §-ához
Az egységes belső piac és az Irányelv létrehozta rendszer egyik alapeleme a kölcsönös elismerés elve. Leegyszerűsítve ez azt jelenti, hogy – meghatározott kivételekkel – a más tagállamban már jogszerűen eljáró, az ott meghatározott követelményeket teljesítők esetén az adott másik tagállam nem állíthat további követelményeket. Ezen egyszerű séma persze szabályozási területenként eltérő részletszabályokban nyer megfogalmazást, továbbá ezen elv érvényesítése további szabályokat igényel. Ilyen szabályokat fogalmaz meg az Irányelv 5. cikk (3) bekezdése a más EGT-állam illetékes hatóságai által kiállított iratok, igazolások, bizonyítványok vonatkozásában, illetve egyrészt Irányelv 14. cikk (7) bekezdése tiltó szabályként, másrészt az Irányelv 23. cikke (illetve bizonyos értelemben az Irányelv 14. cikk (7) bekezdésében foglalt tiltó rendelkezése) a felelősségbiztosítás, egyéb garancia vagy biztosíték tekintetében. A Javaslat 16. § (1) és (2) bekezdése az Irányelv 5. cikk (3) bekezdésének megfelelően rendelkezik a más EGT-állambeli iratok elismeréséről, tovább arról, hogy – a szolgáltatótól a (4) bekezdésben [Irányelv 5. cikk (4) bekezdés] jelzett kivételeken túl – az ügyféltől nem követelhető, hogy az iratot eredeti, hiteles vagy hitelesített másolatban vagy az illetékes magyar külképviseleti hatóság által felülhitelesített formában szolgáltassa, továbbá nem követelhető meg az ügyféltől az irat hiteles magyar fordítása. Ez utóbbi szabálytól közérdekű kényszerítő indok alapján törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet eltérhet.
A 17. § az Irányelv 23. cikkét ülteti át, és előírja, hogy a más EGT-államban letelepedett hitelintézetnél, biztosítótársaságnál vagy egyéb szakmai biztosítást nyújtó szervezetnél fennálló szakmai biztosítékokat a hatóságnak el kell fogadnia, ha az adott szolgáltatási tevékenységet szabályozó jogszabályban a szolgáltatási tevékenység megkezdésének vagy folytatásának feltételeként biztosítékadási kötelezettséget ír elő, és a más EGT-állambeli biztosíték a fedezett kockázatok, a kockázatok fedezésére meghatározott összeg vagy annak felső határa és a kockázatviselés esetleges korlátai alapján egyenértékű fedezetet biztosít. Az Irányelvvel összhangban az egyenértékűség hiányában a szükséges mértékig további fedezet írható elő. A 17. § (3) bekezdése az EGT-államban letelepedett, ott jogszerűen működő hitelintézet vagy biztosítótársaság igazolásának megfelelő bizonyítékként való elfogadásáról rendelkezik.
A Javaslat 18–19. §-ához
Az Irányelv 14. cikke sorolja fel azokat a követelményeket, amelyek előírása kifejezetten tiltott a tagállamok számára. A 14. cikk (5) és (6) bekezdésében foglalt tiltó rendelkezések eljárási jellegüknél fogva a Javaslat II. fejezetében a 18. és 19. §-ban kerülnek átültetésre. A 18. §-ban foglalt rendelkezés az Irányelv 14. cikk (5) bekezdése alapján lényegében a bizonyításban az eljáró hatóság mérlegelési lehetőségét korlátozza, amikor megtiltja a szolgáltatási tevékenység megkezdése vagy folytatása gazdasági indokoltságának, esetleges piaci, gazdasági hatásainak vizsgálatát. Az engedélyezés során e szempontok semmilyen tekintetben nem játszhatnak szerepet. Természetesen ezen eljárási jellegű garanciális rendelkezés mellett az Irányelv vonatkozó rendelkezéseit az ágazati jogszabályokban is megfelelően érvényesíteni kell, és ahol ilyenfajta szempont előírása fennáll, azt meg kell szüntetni. Az Irányelv e rendelkezésének nyilvánvaló célja, hogy a tagállamok gazdasági jellegű megfontolásokból ne korlátozhassák a szolgáltatások szabad mozgását.
A Javaslat 19 §-a – hasonló megfontolásokból – az Irányelv 14. cikk (6) bekezdését ülteti át egy kizárási szabályként. E rendelkezés nem feltétlenül jelent eltérést az adott ügy elintézéséből kizártakra vonatkozó általános eljárási szabályokhoz képest, inkább pontosítja azokat. Ennek megfelelően fogalmaz úgy a Javaslat, hogy az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el attól (ami egy általános kizárási eset), aki az ügyfél versenytársa vagy versenytársának tulajdonosa, tisztségviselője, munkavállalója, vagy vele egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyban áll, illetve ilyen személy házastársa. A Javaslat e szabályainak megfogalmazása illeszkedik a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény hasonló rendelkezéseihez, ily módon is biztosítva e rendelkezések megfelelő értelmezését. Fontos rendelkezni arról is, hogy azokban az esetekben ahol az eljáró hatóság (köztestület) jellegéből fakadóan „versenytársakból”, azonos szolgáltatási tevékenységet folytatókból áll, e kizárási szabály nem alkalmazható, azaz nem lesz pusztán versenytársi minőségénél fogva elfogult az adott eljáró személy, ám az elfogultsági kifogás egyéb okból való alkalmazását ez a kivételi szabály nem érinti.
A Javaslat 20. §-ához
A javaslat 20. §-a az Irányelv 30. cikk (2) bekezdésnek átültetését szolgálja és egyértelművé teszi, hogy a magyar hatóságoknak a Magyarországon letelepedett szolgáltatók tevékenységének ellenőrzése és jogsértő tevékenységének szankcionálása során nemcsak az adott szolgáltató belföldi tevékenységét, illetve tevékenysége belföldi hatásait kell figyelembe venniük, de a más EGT-állambeli tevékenységfolytatásra is figyelemmel kell lenniük. Ez a rendelkezés igazodik az Irányelv azon alapvető rendező elvéhez, miszerint az adott szolgáltató hazai tevékenységét, annak teljességében a letelepedés helye szerinti tagállam hatóságainak kell ellenőrizniük.
A Javaslat 21–25. §-ához
A Javaslat 21–25. §-ában foglalt rendelkezések – a 12. § (2) bekezdésével együtt – megteremtik meg az engedélyezések visszaszorításából következően a hatósági ellenőrzésre épülő új bejelentési rendszer alapjait.
Az új bejelentési eljárás lényege, hogy – szemben az engedélyezési rendszerrel – ha a szolgáltató teljesíti a tevékenység gyakorlásához szükséges feltételeket, a tevékenység folytatását megkezdheti, azonban köteles ezt bejelenteni az érintett hatóságnak. A bejelentés közvetlenül nem feltétele a tevékenység megkezdésének, elmulasztása ugyanakkor külön szankcionálható. A bejelentés alapján a hatóság nyomban ellenőrizni tudja, hogy a szolgáltató megfelel-e a jogszabályi követelményeknek, és ha ellenőrzése során a megfelelés hiányát állapítja meg a szolgáltatási tevékenység jogszerűtlen folytatást szankcionálhatja, végső esetben megtilthatja a szolgáltatási tevékenység folytatását.
A Javaslatban szabályozott bejelentéssel összefüggő eljárás ennek megfelelően nem minősül a Ket.-ben meghatározott közigazgatási hatósági ügynek, ugyanakkor a Javaslat megfelelően alkalmazni rendeli a Ket.-nek a nyelvhasználatra és a tolmács igénybevételére, az adatkezelésre, a joghatóságra, hatáskörre, illetékességre, a kapcsolattartás általános szabályaira, valamint az ügyfélkapun keresztül történő elektronikus kapcsolattartásra és az elektronikus tájékoztatásra, a képviseletre, az iratra, a határidő számítására, a kérelemre, az igazolási kérelemre, a költségmentességre vonatkozó rendelkezéseit, amit a 21. § rögzít. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy a bejelentés alapján történő nyilvántartásba vétel, illetve a bejelentés alapján lefolytatott hatósági ellenőrzési eljárás már egyértelműen a Ket. szerinti eljárások, így azok tekintetében a Javaslat II. Fejezetében foglaltak szerint a Ket. szabályai továbbra is alkalmazandók.
A Javaslat 22. §-a rögzíti a bejelentések kötelező adattartalmát, figyelemmel arra is, hogy a letelepedés és a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében folytatni kívánt bejelentésköteles tevékenységek tekintetébe eltérő adattartalom indokolt. A Javaslat rugalmasságot biztosít a tekintetben, hogy az adott szolgáltatási tevékenység jellegéhez igazodóan az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön – az adat jellegéhez igazodó szintű – jogszabály indokolt esetben rendelkezhet további adatok bejelentéséről.
A 22. § (4) bekezdése a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás esetére előírja, hogy a bejelentés – ha a bejelentő maga eltérő időpontot nem határoz meg – öt évre szól. Ezt követően a bejelentést meg kell ismételni. Mindez nem jelenti azt, hogy a tevékenység jellege ettől megváltozhatna. A bejelentés időtartama alatt az illető szolgáltató az adott szolgáltató tevékenységet továbbra is csak alkalmi jelleggel folytathatja. E szabály pusztán arra szolgál, hogy a szolgáltató – ha szándékai szerint ilyen alkalmi jelleggel kíván határon átnyúló szolgáltatásokat folytatni – nem köteles minden esetben külön bejelentést tenni. A bejelentés alapján a hatóságok mind a tevékenységvégzés ténylegesen határon átnyúló jellegét, mind az adott tevékenységre vonatkozó egyéb követelmények betartását ellenőrizi tudják. Ilyen előírásra a letelepedés keretében folytatott bejelentésköteles szolgáltatási tevékenység tekintetében nincs szükség, mivel az jellegéből adódóan előre meg nem határozható, folyamatosan végzett szolgáltatási tevékenységre vonatkozik, és a bejelentett adatok változásának közlésén túl újabb bejelentés megtétele nem indokolt (Ez összhangban van azzal is, hogy az Irányelv a letelepedés esetén megköveteli, hogy az engedély fő szabály szerint határozatlan időre szóljon.)
A 23. § szerint a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság (a bejelentés címzettje) haladéktalanul (azaz a 21. §-sal és a Ket. vonatkozó szabályaival egybeolvasva legkésőbb öt munkanapon belül) ellenőrzi, hogy a bejelentés hiánytalan-e. Ha a bejelentés hiánytalan, akkor erről, azaz a bejelentés megtételéről egy külön igazolás küldésével értesíti a bejelentőt [az igazolás tartalmát a 23. § (2) bekezdése határozza meg], és ezt követően a 27. § megfelelő alkalmazásával – adott esetben a tényleges jogosultság ellenőrzését követően – nyilvántartásba veszi a szolgáltatót. A nyilvántartásba vételre rendelkezésre álló átmeneti időn belül a szolgáltató az igazolással tudja igazolni, hogy a bejelentését megtette. Ha a bejelentés nem felel meg a 22. § előírásainak, azaz nem tartalmaz minden szükséges adatot (ideértve a külön jogszabályban előírtakat is) a hatóság erről a tényről tájékoztatja az érintettet és figyelmezteti a tevékenység bejelentés nélküli folytatásának jogkövetkezményeire. Nem kerül sor tehát hiánypótlásra, a bejelentés meg nem tettnek minősül. Nincs akadálya ugyanakkor annak, hogy az érintett személy – akár azonnal – hiánytalan bejelentésben pótolja a hiányosságokat. A bejelentés előterjesztésének napjára és a hatóság eljárási határidejének megindulására a Ket. 21. §-ban felhívott rendelkezései az irányadók.
A 24. § rendelkezik a bejelentett adatokban bekövetkezett változás bejelentésének kötelezettségéről. Ennek elmulasztása jogkövetkezményei megegyeznek a bejelentés elmulasztásának jogkövetkezményeivel.
A 25. § egyrészt kifejezetten a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság feladatává teszi az adott szolgáltatási tevékenység vonatkozásában a bejelentési kötelezettség teljesítésének ellenőrzését, másrészt rendelkezik a bejelentés elmulasztásának jogkövetkezményeiről.
A Javaslat, abból fakadóan, hogy bejelentési kötelezettség teljesítése az adott a bejelentésköteles tevékenység folytatására való jogosultságnak nem feltétele (ez különbözteti meg a Javaslat szerinti bejelentést az engedélyezéstől), a bejelentés – mint egy igen fontos adminisztratív kötelezettség – elmulasztásának szankciójaként, bírság kiszabását írja elő. E szankció is azonban értelemszerűen akkor alkalmazható, ha a bejelentésköteles tevékenység folytatását a szolgáltató ténylegesen megkezdte (így ha egy szolgáltató hiányos, tehát nem létező bejelentést tett, a bejelentés elmulasztásáért csak akkor szankcionálható, ha a tevékenységet ténylegesen folytatta). Ha a bejelentést elmulasztó szolgáltató egyébként a tevékenység folytatására való jogosultság feltételeinek megfelel, és tevékenységét egyébként jogszerűen végzi, a bejelentés elmulasztása miatt kiszabott bírságon túl további szankciók nem érhetik, és a hatóság köteles őt a 27. § szerinti nyilvántartásba felvenni. E konstrukció megint csak a bejelentésnek az engedélyezéstől való lényeges eltérő jellegéből fakad. Természetesen, ha a szolgáltató egyébként sem jogosult az adott tevékenység folytatására, a hatóság – az adott tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön jogszabályban meghatározott jogkövetkezmények alkalmazása mellett – a jogosultság igazolásáig megtiltja számára a tevékenység folytatását, és – a 29. § megfelelő alkalmazásával – egyidejűleg nyilvántartásba is veszi. E rendelkezések révén – a szolgáltatók adminisztratív terheinek lényeges csökkentése mellett – biztosítható az adott bejelentésköteles tevékenységet folytatók megfelelő ellenőrzése és a jogszerűtlenül eljáró szolgáltatók megfelelő szankcionálása.
A szabályozott szakmák tekintetében az Elismerési törvény X. Fejezete és az ahhoz kapcsolódó végrehajtási rendeletek eltérő rendelkezéseket tartalmaznak a bejelentés adattartalma és időtartama (évenkénti megújítási kötelezettsége) tekintetében, továbbá egyes népegészségügyi vagy a szolgáltatás igénybe vevőjének vagy más személyeknek az életét, testi épségét vagy vagyonát érintő kockázatokat magában hordozó szabályozott szakmák tekintetében előírja, hogy a tevékenység a bejelentés alapján is csak akkor kezdhető meg, ha a szolgáltató szakmai képesítésének ellenőrzését követően azt a megfelelő hatóság engedélyezte. Egyebekben, így különösen a nyilvántartásba vétel és a bejelentés elmulasztásának jogkövetkezményei tekintetében a Javaslat szabályait megfelelően alkalmazni kell.
A Javaslat 26–30. §-ához
A Javaslat a szolgáltatási tevékenység folytatásának hatósági ellenőrzése és a szolgáltatás igénybe vevőinek tájékoztatása céljából rendelkezik arról, hogy a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság az engedéllyel rendelkező szolgáltatók, illetve a bejelentésköteles tevékenységet folytató, bejelentést tevő szolgáltatókról nyilvántartást köteles vezetni, és meghatározza a nyilvántartások alapvető adattartalmát. Javaslat e rendelkezései az állami beavatkozás fő hangsúlyát az engedélyezésről a hatósági ellenőrzésre helyező új rendszert egy olyan hatékony eszközzel egészítik ki, amely – a 30. §-ban foglalt, e nyilvántartások adatainak nyilvánossá tételére vonatkozó rendelkezéseivel együtt – garantálni tudja, hogy mind az igénybe vevők, mind az adott szolgáltatási tevékenység ellenőrzésére jogosult hatóságok naprakész információkkal rendelkezzenek az adott szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltatókról, ami egyrészt az igénybe vevők biztonságát, másrészt a hatósági ellenőrzések hatékonyságát szolgálja. A Javaslat az engedélyköteles tevékenységek tekintetében csak a nyilvántartás vezetésének kötelezettségét, alapvető adattartalmát határozza meg, figyelemmel arra, hogy az engedélyezés aktusához képest a nyilvántartásba vételhez nem szükséges további hatósági aktus, és a nyilvántartásból való törlés is egyértelműen következik a tevékenység folytatására való jogosultság megszűnéséből, praktikusan az engedély visszavonásából.
A bejelentésköteles tevékenységek vonatkozásában a Javaslat 27. §-a garanciális jelleggel kimondja, hogy a hiánytalan bejelentés alapján a nyilvántartásba vételre tíz munkanap áll a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság rendelkezésére, amely időszak alatt mód van a Ket. szerinti ellenőrzési eljárásban a bejelentés tevő adott szolgáltatási tevékenység folytatására való jogosultságának ellenőrzésére. Ily módon biztosítható, hogy a nyilvántartásba vétel előtt a hatóság meggyőződjön a szolgáltató jogosultságáról, és ha azt állapítja meg, hogy a bejelentés ellenére a szolgáltató mégsem jogosult az adott szolgáltatási tevékenység folytatására, a nyilvántartásba vételre nem kerül sor, egyidejűleg – ha az érintett szolgáltató az adott tevékenységet jogosulatlanul ténylegesen megkezdte –, vele szemben megfelelő szankciót alkalmazhat. Természetesen, ha valamilyen oknál fogva az előírt határidőt követően kerül megállapításra a szolgáltató tevékenység folytatásra való jogosultságának hiánya, a megfelelő szankciók alkalmazása mellett a szolgáltató a nyilvántartásból is törlésre kerül a 28. § alkalmazásával.
A nyilvántartások alapvető adatain túl a Javaslat rugalmas a tekintetben, hogy az adott szolgáltatási tevékenység jellegéhez igazodóan az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön – az adat jellegéhez igazodó szintű – jogszabály további adatok nyilvántartásáról rendelkezzen.
Annak érdekében, hogy a Javaslat által létrehozott új rendszer, különösen a bejelentéskötelessé váló szolgáltatási tevékenységek tekintetében megfelelő biztonságot nyújtson a szolgáltatások igénybe vevői részére, a Javaslat 29. §-a egy külön nyilvántartás létrehozását írja elő, amely tartalmazza azon szolgáltatók alapvető adatait, amelyek tekintetében a szolgáltatási tevékenység folytatását jogerősen megtiltotta. Ily módon – figyelemmel arra, hogy a hatósági ellenőrzés lehetőségei szükségszerűen korlátozottak és minden egyes, akár jogszerűen, akár jogszerűtlenül szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltató tevékenysége folyamatosan nem ellenőrizhető – a 30. §-ban a Javaslat szerinti nyilvántartások nyilvánossága révén biztosítható, hogy mind az igénybe vevők, mind a hatóságok megfelelő információkkal rendelkezzenek azokról, akik az adott szolgáltatási tevékenység folytatására nem jogosultak.
A Javaslat 30. §-a pedig kimondja a szolgáltatókra vonatkozó, a Javaslat szerinti nyilvántartások meghatározott adatainak nyilvánosságát.
A Javaslat 31. §-ához
E § rendelkezik – az Általános indokolásban részletesen kifejtettek szerint – az Irányelv egyablakos ügyintézési pont létrehozására, illetve elektronikus ügyintézésre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása érdekben az integrált ügyintézési és tájékoztatási pont létrehozásáról, részletesen szabályozva annak feladatait és a működésére irányadó alapvető követelményeket. A Javaslat értelmében e komplex rendszer egyszerre teljesíti majd az Irányelv 6., illetve 8. cikkében foglalt rendelkezéseket, és az Irányelv 7. cikkében, illetve 21. cikkében a szolgáltatók, illetve az igénybe vevők általános tájékoztatására vonatkozóan a tagállamok számára előírt kötelezettségeket. Ily módon a szolgáltatók elektronikus ügyintézési lehetőségének biztosításán túl, egyetlen helyen teszi majd elérhetővé mindazokat az információkat, amelyekre akár a szolgáltatóknak, akár az igénybeve vőknek alapvetően szükségük lehet ahhoz, hogy az szolgáltatások Irányelv által megvalósítani kívánt belső piacán kellő biztonsággal mozoghassanak.
A Javaslat 32. §-ához
E § rendelkezik az Irányelv 28. cikk (2) bekezdése szerint kapcsolattartó pontként létrejövő központi kapcsolattartóról és meghatározza annak feladatait. Az Irányelv – amellett hogy egy vagy több ilyen kapcsolattartó pont kijelölését írja elő a tagállamoknak, ezek vonatkozásában – a 10. cikknek kettős engedélyezés tilalmát kimondó (3) bekezdésén (Javaslat 15. §) túl – nem tartalmaz részletes szabályokat. Alapvető feladata az eljáró hazai hatóságok tájékoztatása a más EGT-államokban az adott szolgáltatási tevékenységre alkalmazandó követelmények tartalmáról, valamint a más EGT-államok központi kapcsolattartóinak és egyéb illetékes hatóságainak tájékoztatása az adott szolgáltatási tevékenységre alkalmazandó hazai jogszabályokról. E tájékoztatási funkción túl az Irányelv szerinti igazgatási együttműködési mechanizmus megfelelő működésének biztosításával összefüggő, az egyéb tagállami kapcsolattartó pontokkal, illetve az Európai Bizottsággal való kapcsolattartás a feladata. Az adott tagállam – e kereteken belül – szabadon határozza meg a kapcsolattartó pontokat és azok feladatait. Hazai viszonylatban egyetlen központi kapcsolattartó szerv létrehozása indokolt, amelynek kijelölésére és a működésére vonatkozó részletes szabályok meghatározására a Javaslat a kormánynak ad felhatalmazást. A feladatkörükben mutatkozó átfedések folytán annak sincs akadálya, hogy központi kapcsolattartóként a nemzeti IMI-koordinátor kerüljön kijelölésre.
A Javaslat 33. §-ához
E § célja, hogy 31. és 32. §-ban foglalt rendelkezések megfelelő alkalmazása, az integrált ügyintézési és tájékoztatási pont, illetve a központi kapcsolattartó megfelelő működésének biztosítása érdekében törvényi szinten kötelezze az együttműködésre és adatszolgáltatásra az érintett hatóságokat, bíróságokat, illetve egyéb hatósági feladatokat ellátó vagy egy adott szolgáltatási tevékenységet folytatóira vonatkozóan kötelező szabályok elfogadására feljogosított köztestületeket és egyéb, nem állami szervezeteket.
A Javaslat 34–38. §-ához
Javaslat 34. és 35. §-a a szolgáltatók számára az igénybe vevőknek nyújtandó alapvető tájékoztatási követelményeket és panaszkezelési szabályokat határozza meg általános jelleggel, a törvény hatálya alá tartozó valamennyi szolgáltatásra tekintettel. A 33. § az Irányelv 22. cikkével összhangban részletesen meghatározza azokat az információkat, amelyeket a szolgáltatónak mindenképpen közölnie kell a szolgáltatás igénybe vevőjével ennek érdekében. E szabályok célja, hogy az igénybe vevőknek kellő időben rendelkezésre álljon minden olyan információ, amely alapján a szolgáltatás igénybevételéről megalapozott és tájékozott döntést hozhatnak, illetve amelyek a később felmerülő esetleges panaszaik, jogvitáik intézéséhez elengedhetetlenek. Ennek megfelelően a szolgáltatónak tájékoztatnia kell az igénybe vevőket a személyét, jogi státusát, a kínált szolgáltatást, annak díját és egyéb lényeges feltételeit, a szolgáltatást ellenőrző hatóságokat, egyéb szervezeteket meghatározó, valamint a szolgáltatással összefüggő panaszok, jogviták rendezéséhez szükséges valamennyi lényeges információról. A Javaslat az Irányelvvel összhangban megfelelően rugalmas szabályokat tartalmaz az előírt tájékoztatás formáját tekintve, ugyanakkor – az igénybe vevők biztonsága érdekében – ennek mintegy ellentételezéseként – a 38. § szerint a szolgáltatót terheli annak bizonyítása, hogy a 34. §-ban foglalt tájékoztatási szabályoknak megfelelően eleget tett.
A 35. § az Irányelv 27. cikkével összhangban általános követelményeket állapít meg a szolgáltató számára a szolgáltatási tevékenységével összefüggésben felmerülő panaszok kezelésére vonatkozóan.
Fontos hangsúlyozni, hogy – az Irányelv 22. cikk (5) bekezdésével is összhangban – a tagállamnak lehetősége van arra, hogy a területén letelepedett szolgáltatókra vonatkozóan részletesebb, adott esetben szigorúbb követelményeket állapítson meg. Ilyen szigorúbb követelményeket tartalmaz a panaszkezelés és a szolgáltatás díjának feltüntetése tekintetében a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény, valamint – az egyéb tájékoztatási követelmények tekintetében – a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény. Az e törvények értelmében fogyasztónak minősülő igénybe vevők (az önálló foglalkozásuk és gazdasági tevékenységük körén kívül eső célok érdekében eljáró természetes személyek) tekintetében e törvények rendelkezései alkalmazandók a letelepedett szolgáltatókra. A Javaslat 36. §-a ezt kifejezetten rögzíti a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény vonatkozásában. Ennek kifejezett kimondására a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény tekintetében azért nincsen szükség, mert az – különösen a 7. §-a (3) bekezdésének b) pontjában foglalt rendelkezés folytán – e nélkül is kellően illeszkedik a Javaslathoz és a két törvény együttes alkalmazása ennek révén biztosított.
A 38. § a 34. és 35. §-ában foglalt anyagi jogi követelmények megfelelő ellenőrzésének és betartatásának, illetve szankcionálhatóságának biztosítása érdekében rendelkezik az eljáró hatóságokról azzal, hogy e rendelkezések ellenőrzését és megsértésük szankcionálását – a fent jelzett összefüggésekre tekintettel – a fogyasztónak minősülő igénybe vevők tekintetében az eljárást a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény szerinti hatóságokra, illetve a panaszkezelés és a szolgáltatási díjról való tájékoztatás tekintetében a fogyasztóvédelmi hatóságra telepíti a 2008. évi XLVII. törvényben, illetve a fogyasztóvédelmi törvényben meghatározott szabályok szerint.
A Javaslat 39. §-ához
Az Irányelv által létrehozott speciális igazgatási együttműködési mechanizmus megfelelő hazai alkalmazása érdekében szükség van egyes, a Ket. nemzetközi jogsegélyre vonatkozó rendelkezéseihez képest eltérő, illetve részletes szabályok megalkotására.
A Javaslat 40. §-ához
A Javaslat 40. §-a teremti meg a Belső Piaci Információs Rendszer hazai alkalmazásának törvényi alapjait. Az (1) bekezdés egyrészt előírja a Javaslat hatálya alá tartozó nemzetközi jogsegélyügyekben a rendszer alkalmazását, másrészt rendelkezik a rendszer hazai alkalmazásának biztosításában kulcsszerepet játszó nemzeti IMI-koordinátor és ágazati IMI-koordinátorok feladatairól. A Belső Piaci Információs Rendszer egy az Európai Bizottság által üzemeltetett, központi adatbázison és szoftveres háttérrel működő komplex portál, amely előre meghatározott kérdések mentén valamennyi tagállam érintett hatósága számára lehetőséget biztosít tájékoztatás és intézkedések iránti megkeresések intézésére és azok vonatkozásában válaszok adására. (a rendszer részletes leírása megtalálható a http://ec.europa.eu/internal_market/iminet/index_hu.html európai bizottsági honlapon)
A rendszerben az adott hatósági ügyekben eljáró hatóságok jogosultak megkereséseket intézni közvetlenül a másik EGT-állam illetékes hatóságai részére. A rendszerhez való hozzáférési jogosultsággal rendelkező hatóságokat a tagállamok maguk határozzák meg. A hatóságok hozzáférési jogosultságait az IMI-koordinátorok kezelik majd, és ezek feladata lesz a rendszer hazai működésével összefüggő koordinatív feladatok ellátása, amelynek során azonban az egyes hatósági ügyekbe nem avatkozhatnak be, és az eljáró hatóságok hatáskörét nem vonhatják el. Az egyes hozzáférési joggal rendelkező hatóságokon belül a rendszerhez hozzáférési joggal rendelkező személyek kijelölése az adott hatóságok felelőssége.
Fontos hangsúlyozni, hogy a Belső Piaci Információs Rendszer mint eszköz alkalmazása semmiben nem érinti az adott eljárásra alkalmazandó jogszabályi rendelkezéseket és eljárási jogi és adatvédelmi szempontból – a 41. §-hoz írt indokolásban foglaltakon túl – a hazai hatóságok eljárására minden tekintetben a vonatkozó általános rendelkezések az irányadók. A rendszer megfelelő működéséhez szükséges részletes szabályokat, miként a nemzeti IMI-koordinátor és ágazati IMI-koordinátorok kijelölését is kormányrendelet szabályozza majd.
A Javaslat 41. §-ához
A 41. § a Belső Piaci Információs Rendszer működéséhez kapcsolódóan, a belső piaci információs rendszernek (IMI) a személyes adatok védelme tekintetében történő végrehajtásáról szóló 2008/49/EK bizottsági határozat 4. cikke végrehajtása céljából garanciális jelleggel fogalmaz meg speciális előírásokat a hatóságok részére.
A 2008/49/EK bizottsági határozat 4. cikke értelmében az illetékes hatóságok között kicserélt és a Belső Piaci Információs Rendszerben feldolgozott, az információcsere tárgyát képező érintett személyhez kapcsolódó valamennyi személyes adatot az információcsere hivatalos lezárását követő hat hónap elteltével törölni kell, kivéve, ha ezen időszak letelte előtt egy illetékes hatóság kifejezetten kéri a bizottságtól (amely a Belső Piaci Információs Rendszer üzemeltetőjeként az ott központilag tárolt adatok kezelője) az adatok törlését. Ilyen kérés esetén a bizottságnak a másik bevont illetékes hatósággal egyeztetve tíz munkanapon belül el kell járnia.
A Javaslat – a személyes adatok védelmére vonatkozó alkotmányos követelményekhez igazodó módon – annak érdekében, hogy a rendszerben az adatok tárolása ne történhessen meg azon időponton túl, mint amit a hazai adatvédelmi szabályok megengednek, az érintett eljáró hatóságok kifejezett kötelezettségévé teszi a vonatkozó adatok megfelelő időben való törlése iránti intézkedését.
A Javaslat 42–44. §-ához
A Javaslat ezen rendelkezései a hatóságok közötti nemzetközi jogsegély Ket. szerinti szabályaihoz képest a szükséges eltéréseket szabályozzák mindkét irányú megkeresések teljesítése vonatkozásában, összhangban az Irányelv 28–30. cikkével. Egyrészt kimondásra kerül, hogy a más EGT-államból származó megkeresések teljesítésének nem feltétele a viszonosság, másrészt a Ket.-ben foglaltaknál részletesebben szabályozzák a megkeresés teljesítésének szabályait (határidők, visszajelzés a teljesíthetőség, illetve a határidő tekintetében, hazai szolgáltatók megkeresés alapján való ellenőrzése, más EGT-államba irányuló megkeresések indokolási kötelezettsége), továbbá a Javaslat – az Irányelv 28. cikk (7) bekezdésével összhangban – egyenlő hozzáférést enged a más EGT-állambeli hatóságoknak egyes hazai nyilvántartásokhoz.
A Javaslat 45. és 46. §-ához
A 45 és 46 § az Irányelv 18. cikkével – és az azt átültető 10. §-sal – összefüggésben az Irányelv 31. cikknek átültetését szolgálják. E rendelkezések értelmében – mivel a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam nemzeti szabályai a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében a területén szolgáltatási tevékenységet folytató szolgáltatóra csak meghatározott esetekben alkalmazhatók és a szolgáltató tevékenysége ezen eseteken túl fő szabály szerint nem korlátozható – az Irányelv speciális eljárást vezet be arra az esetre, amikor a szolgáltatás igénybe vevőjének vagy más személyeknek az életét, testi épségét vagy vagyonát sértő vagy veszélyeztető körülmények fennállása esetén mégis szükséges a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam hatóságainak intézkedése. Ezen különleges eljárás szerint a szükséges, értelemszerűen korlátozó jellegű intézkedések csak azt követően alkalmazhatók ténylegesen, hogy a hazai hatóság a szolgáltató letelepedése szerinti EGT-állam illetékes hatóságát megkereste a szükséges intézkedések megtétele iránt, és a megkeresett hatóság nem vagy elégtelenül tett eleget e megkeresésnek. Ez esetben mintegy feléled a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam joga a határon átnyúló szolgáltatást nyújtóval szembeni intézkedésre. Az Európai Bizottságot és az érintett tagállamot ebben az esetben külön tájékoztatni kell az intézkedés megtételéről, és az intézkedések Irányelvvel való összhangját részletesen indokolni kell. Sürgős esetben lehetőség van az eltérésre, és előzetes intézkedést foganatosíthat a tevékenység helye szerinti tagállam, de ilyenkor is szükséges utólag tájékoztatni a bizottságot és a letelepedés helye szerinti tagállamot. Adott esetben az Európai Bizottság – ha az Irányelvvel összeegyeztethetetlenek tartja – határozatban az intézkedést megtilthatja vagy visszavonathatja.
A 45. § a Magyarországon letelepedett szolgáltatók tekintetében egyértelművé teszi, a megkeresett hazai hatóság feladatait és lényegében a megkereső más EGT-állambeli hatóság felé történő indokolási kötelezettség kimondása tekintetében tartalmaz érdemileg más rendelkezést, mint ami egyébként a hazai eljárási szabályokból következik.
A 46. § részletesen szabályozza azt az esetet, amikor a más EGT-államban letelepedett szolgáltató Magyarországon folytatott tevékenységével összefüggésben merül fel az Irányelv szerinti speciális eljárás alkalmazása. Értelemszerűen ezekben az esetekben az érintett hazai hatóság a megfelelő hazai jogszabályok alapján jár el, amikor megállapítja a jogsértést, vagy a veszélyhelyzetet jelentő rendkívüli körülmény fennállását, hiszen ellenkező esetben nem lenne joga eljárni sem, ám az ez alapján megállapított jogkövetkezményeket csak az eljárás lefolytatása után – illetve sürgős esetben annak mellőzésével – alkalmazhatja. Ebben az esetben – ahogy a 10. §-hoz fűzött indokolásban is szerepel, nem arról van szó, hogy a hazai jogszabályok hatálya nem terjed ki a más tagállamban letelepedett szolgáltatóra, hanem arról, hogy e jogszabályok alkalmazására az Irányelv szerint csak korlátozásokkal van mód.
A Javaslat 47. §-ához
E § az Irányelv 32. cikkében és 29. cikk (3) bekezdésben szabályozott értesítési kötelezettséget (riasztási mechanizmus) határozza meg, és az Irányelvvel összhangban előírja a bizottság és az érintett más EGT-államok illetékes hatóságainak megfelelő tájékoztatását azokban az esetekben, amikor a szolgáltató jogsértő tevékenysége más személynek az életét, testi épségét súlyosan sérti vagy veszélyezteti, vagy amely a környezetben súlyos kárt okoz vagy ilyen kár veszélyével fenyeget. E rendelkezés célja, hogy a szolgáltatók tevékenysége ellenőrzésének az Irányelv alapján a tagállamok között megosztott ellenőrzési és eljárási jogosultságaira tekintettel biztosítsa a súlyos veszélyt jelentő esetekben az érintett tagállamok gyors fellépésének lehetőségét.
A Javaslat 48. §-ához
A Javaslat az Irányelv szerinti igazgatási együttműködés keretében folyó információcseréhez, így különösen a megkeresett hazai hatóságok részéről az Irányelv 33. cikkében előírt adatszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez, annak törvényi lehetősége megteremtése miatt szükséges adatkezelési felhatalmazásról rendelkezik. Tekintettel arra, hogy a más tagállami szolgáltatók megfelelő ellenőrzéséhez adott esetben a más EGT-állambeli hatóságoknak – a nemzeti jogszabályaikból fakadóan – az itt említett adatok ellenőrzésére is szüksége van, szükséges a személyes adatok védelmére vonatkozó alkotmányos követelményekhez igazodó módon törvényi szinten lehetővé tenni ezen adatok tekintetében a más EGT-állambeli hatóságok megfelelő tájékoztatását.
A Javaslat értelmében a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság arra lesz jogosult, hogy a más EGT-állam illetékes hatósága általi megkeresésben foglalt kérdések megválaszolása érdekében az EGT-állam illetékes hatósága által közölt, az előtte folyó eljárásban a tevékenység megkezdése vagy folytatása feltételeinek fennállását igazoló adatok ellenőrzésére céljából, az ezen adatoknak a más hatóság nyilvántartásában szereplő adatokkal való egyezőségének vagy eltérésének tényére vonatkozó adatot igényeljen az azzal rendelkező más hatóságtól és az átvett adatokat az ellenőrzés időtartamáig kezelje, és az átvett, valamint a szolgáltatási tevékenység ellenőrzése céljából általa kezelt más adatokból levont következtetéseiről és az ezeket megalapozó adatokról a másik EGT-állam illetékes hatóságát a megkeresésben feltett kérdésekre válaszolva, az ahhoz szükséges körben és mértékben tájékoztassa. A bűnügyi nyilvántartásban szereplő adatok tekintetében a Javaslat igazodik a bűnügyi nyilvántartási rendszerről, az Európai Unió tagállamainak bíróságai által magyar állampolgárokkal szemben hozott ítéletek nyilvántartásáról, valamint a bűnügyi és rendészeti biometrikus adatok nyilvántartásáról szóló törvényjavaslat rendelkezéseihez.
A Javaslat 49. §-ához
A Javaslat szabályai – az indokolt kivételekkel – az Általános indokolásban kifejtett okok miatt a Ket.-novella hatálybalépéséhez és a Felülvizsgálati javaslathoz igazodóan 2009. október 1-jén lépnek hatályba. E hatálybalépési időpont alól egyrészt az integrált ügyintézési és tájékoztatási pont létrehozása, másrészt a központi kapcsolattartóra vonatkozó, valamint az Irányelv szerinti speciális igazgatási együttműködési mechanizmushoz kapcsolódó IV. fejezetbeli rendelkezések tekintetében indokolt kivételt tenni. Erre egyrészt az integrált ügyintézési és tájékoztatási pont megfelelő létrehozatalának és kialakításának időigényessége miatt, másrészt a miatt van szükség mivel az itt szabályozott rendelkezések megfelelő alkalmazása feltételezi, hogy valamennyi tagállamban megfelelően átültetésre és alkalmazásra kerülnek az Irányelv vonatkozó rendelkezései, erre pedig legkorábban 2009. december 28-án kerülhet sor.
A Javaslat 50. és 51. §-ához
A Javaslat 50. és 51. §-a az Irányelv 39. cikkében előírt jelentéstételi és bejelentési kötelezettségek megfelelő teljesítését szolgálja.
Az Irányelv 39. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamoknak 2009. december 28-ig tájékoztatniuk kell a bizottságot és a többi tagállamot az engedélyezési rendszereik, valamint az Irányelv 15. cikke és 25. cikke szerint csak az Irányelv meghatározta keretek között fenntartható egyes korlátozó követelmények felülvizsgálatáról, az azokban bekövetkezett változásokról, valamint azokban az esetekben, ahol a tagállam fenn kívánja tartani az engedélyezést, illetve a korlátozó követelményeket az ezek fenntarthatósága igazolásául szolgáló indokokról. Az Irányelv 39. cikk (5) bekezdése szerint szintén eddig az időpontig kell tájékoztatni a bizottságot azokról a nemzeti jogbeli követelményekről, amelyeket a tagállam a határon átnyúló szolgáltatást nyújtó, más tagállamban letelepedett szolgáltatók tekintetében a 16. cikk (1), illetve (3) bekezdése szerint alkalmazni kíván és az ennek igazolásául szolgáló indokokról. A 39. cikk (1) bekezdése szerinti tagállami jelentéseket a bizottság megküldi a többi tagállamnak, amelyeknek fél éve van arra, hogy a más tagállamok jelentéseire észrevételeket tehessenek (párhuzamosan a bizottság az érintet szolgáltatók bevonásával maga is konzultációt tart ezekről), és ezt követően a bizottság átfogó jelentést nyújt majd be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, adott esetben további közösségi szabályozásra tesz majd javaslatot. Nyilvánvaló tagállami érdek egyrészt a jelentéstételi kötelezettség megfelelő színvonalú, a hazai szabályozás fenntarthatóságának és az Irányelv megfelelő átültetésének koordinált és jó színvonalú bemutatása, és talán ennél is fontosabb, lehet, hogy a többi tagállam jelentéseinek értékelése során megfelelően érvényesítésre kerüljenek a hazai szolgáltatók érdekei, hiszen e tekintetben elemi érdek, hogy a hazai szolgáltatók az Irányelv előirányozta keretek között, indokolatlan korlátozások nélkül léphessenek más tagállamok piacaira.
E jelentéstételi és kölcsönös értékelési mechanizmuson túlmenően az Irányelv 15. cikk (7) bekezdése, illetve 39. cikk (5) bekezdése a későbbiekben fennálló folyamatos bejelentést ír elő egyrészt a 15. cikk szerint csak szűk keretek között megengedett korlátozó követelményeket tartalmazó jogszabálytervezetek, másrészt a határon átnyúló szolgáltatásnyújtókra alkalmazandói nemzeti jogszabályi követelmények tekintetében. A Javaslat e feladatok teljesítését a külpolitikáért felelős miniszter feladatává teszi.
Természetesen a kormány valamennyi tagja felelős e feladatok megfelelő végrehajtásáért, hiszen az ágazati szabályok tekintetében ők rendelkeznek a szükséges információkkal. Annak érdekében, hogy e feladatok teljesítése megfelelően koordináltan történjen további részletszabályok megalkotása szükséges, amelyre külön kormányrendeletben kerül majd sor.
A Javaslat 51. és 52. §-ához
E § – az Irányelv 15. cikkével összhangban – meghatározza azokat a korlátozó követelményeket, amelyek fenntartása ugyan nem tiltott a tagállamok számára, de csak meghatározott szigorú követelmények igazolása esetén megengedett. E követelményeket egyrészt az Irányelv átültetése során, az irányelvbeli követelmények tükrében felül kell vizsgálni, másrészt e felülvizsgálat eredményéről tájékoztatni kel az Európai Bizottságot, továbbá az Irányelv 15. cikk (7) bekezdése alapján a későbbiekben az ilyen követelményeket tartalmazó jogszabálytervezeteket minden esetben be kell jelenteni az Európai Bizottságnak. A jelentéstételi és bejelentési kötelezettség teljesítését az 50. § és az 51. § a) pontja biztosítja. Tekintettel arra, hogy az ilyen korlátozó követelmények tekintetében az Irányelvben előírt szabályokat alapvetően az ágazati felülvizsgálat során (ami a törvények esetében a Felülvizsgálati Javaslatban történik meg), illetve a későbbiekben a jogszabálytervezetek előkészítése során kell biztosítani, a Javaslat ezek vonatkozásában további rendelkezéseket nem tartalmaz.
A Javaslat 53. §-ához
A § a Javaslat szerinti szabályok végrehajtásához szükséges részletes szabályok megalkotására ad a kormánynak felhatalmazást. Ezek közül az a) pontban, a g) pontban és az i) pontban szereplő felhatalmazásról érdemes külön szólni.
A Javaslat – néhány kivételtől eltekintve – a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság eljárására fogalmaz meg követelményeket, továbbá a bejelentés intézését, a nyilvántartások vezetését és a szolgáltató tevékenységének ellenőrzését e hatóságok feladatává teszi, mint ahogy a más EGT-államok illetékes hatóságaival való kapcsolattartás is elsődlegesen e hatóságokra hárul. Emellett azonban – abból a tényből adódóan, hogy egy adott szolgáltatási tevékenység folytatására nem kizárólag egy adott jogszabály, ágazati szabályozás alkalmazandó, hanem jellemzően többféle, más szempontú szabályozás hatálya alá tartoznak – egy adott tevékenység, illetve szolgáltató tekintetében más hatóságok eljárása is szóba jöhet, hiszen a tevékenységet elsődlegesen szabályozó jogszabályokon kívüli egyéb jogszabályi rendelkezések betartását jellemzően más hatóságok ellenőrzik, amelyek tekintetében adott esetben szintén alkalmazni kell az Irányelv, ennek megfelelően a Javaslat rendelkezéseit. Ezért szükséges a szolgáltatási tevékenység folytatásárra való jogosultság vizsgálatáért, valamint a tevékenység folytatására előírt rendelkezések ellenőrzéséért és kikényszerítéséért elsődlegesen felelős hatóságok és az egyéb hatóságok megkülönböztetése. Annak érdekében azonban, hogy a Javaslat rendelkezéseinek címzettje egyértelmű legyen, szükséges ezen elsődleges, a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóságok konkrét kijelölése, amire – a kormány szervezetalakítási szabadságára tekintettel – kormányrendeleti szinten, jellemzően az adott hatóságok ágazati kijelölő kormányrendeleteiben kerül majd sor. Értelemszerűen az egyes tevékenységek vonatkozásában az adott tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó törvény végrehajtásáért felelős hatóság kerül majd kijelölésre.
Az adott szolgáltatási tevékenység jellemzően egyszerre több ágazat szabályai alá tartozásából fakadóan a Javaslat rendelkezései, így különösen integrált ügyintézési és tájékoztatási pont létrehozása és az ágazati jogszabályok megfelelő módosítása mellett is szükség lehet arra, hogy a szolgáltatókat terhelő engedélyezési, bejelentési és egyéb adminisztratív kötelezettségeket tényleges egyetlen hatóságon keresztül egyetlen eljárásban teljesíthessék Ennek érdekében a Javaslat a Ket. 2009. október 1-jén hatályba lépő új 38/A. §-ával összhangban felhatalmazást ad a kormánynak, hogy az ilyen esetekben közreműködő hatóságot jelöljön ki, tekintettel arra is, hogy a közreműködő hatóság alkalmazására minden esetben az egyes külön ágazati szabályozás hatálya alá tartozó eljárások, azok összefüggése alapos és egyedi vizsgálata alapján kerülhet sor, amire jellemzően a Javaslat és a Felülvizsgálati Javaslat szerinti rendszer felállását követően, a szükséges kormányrendeleti szintű felülvizsgálat keretében lesz mód.
Végül a Javaslat felhatalmazást ad a kormánynak, hogy a bejelentésköteles tevékenységek esetén a bejelentés elmulasztásának jogkövetkezményeként előírt bírság szabályait meghatározza.
A Javaslat 54. §-ához
A § a jogalkalmazás biztonsága érdekében egyértelművé teszi, hogy az II. fejezetbeli eljárási rendelkezéseket fő szabály szerint csak a Javaslat hatálybalépését követően indult eljárásokban kel alkalmazni. Ez alól kivételt jelentenek az Irányelv 14. cikke szerint eljárási jellegű tilalmak, amelyek 2009. október 1-jétől a folyamatban lévő eljárásokban is alkalmazandók.
A Javaslat 55. §-ához
Tekintettel arra, hogy a Javaslattal összefüggésben – a Felülvizsgálati javaslatban foglaltak szerint – egyes engedélyköteles szolgáltatási tevékenységek bejelentéskötelessé válnak, szükséges a megfelelő átmeneti rendelkezések megalkotása annak érdekében, hogy az engedéllyel rendelkező szolgáltatóknak ne kelljen újbóli bejelentést tenniük; emellett a Javaslat rendelkezik ezekben az esetekben a Javaslat szerinti nyilvántartásba vétel biztosításáról. Szükséges továbbá rendelkezni a 29. § szerinti nyilvántartásba vételről azon szolgáltatók tekintetében, amelyek 2009. október 1-jén vagy azt követően végrehajtható hatósági határozat alapján az adott szolgáltatási tevékenység folytatására vonatkozó tilalom hatálya alatt állnak.
A Javaslat 56. §-ához
Tekintettel arra, hogy az 50. §-ba foglalt feladatok csak meghatározott ideig állnak fenn, e § a szükséges idő elteltével hatályon kívül helyezi az 50. §-t és az ahhoz kapcsolódó 51. §-beli utalást.
A Javaslat 57. §-ához
A Javaslat a jogszabály-szerkesztési követelményeknek megfelelő hivatkozást tartalmaz az Európai Unió jogának való megfelelésre.
_