• Tartalom
Oldalmenü

A 2013. évi CCXXXVIII. törvény indokolása

a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról

2014.01.18.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
A törvényjavaslat célja, hogy az állampolgárok közvetlen politikai részvételének (népszavazás kezdeményezése, európai polgári kezdeményezés) módját szabályozza. A javaslat biztosítja, hogy az országos és a helyi kezdeményezések közötti indokolatlan különbségek megszüntetésével a választópolgárok egységes szemléletű eljárás keretében élhessenek e jogaikkal.
Magyarország Alaptörvénye az országos népszavazás intézményét új alapokra helyezte. A véleménynyilvánító népszavazás megszűnik, és csökken az Alaptörvényben az országos népszavazásra vonatkozó rendelkezések terjedelme.
Az Európai Parlament és a Tanács megalkotta az európai polgári kezdeményezésről szóló 211/2011/EU rendeletet, amelynek értelmében lehetővé válik az uniós szintű kezdeményezés támogatása. A javaslat tartalmazza a rendelet végrehajtásához szükséges rendelkezéseket.
A javaslat a fentieken kívül az Alkotmánybíróság 23/2005. (VI. 17.) és 100/2007. (XII. 6.) AB határozatában megállapított, a népszavazás kezdeményezésével és lebonyolításával kapcsolatos alkotmányos mulasztásokat is orvosolja.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1. §-hoz
A javaslat a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos anyagi és eljárásjogi szabályokat egyaránt tartalmaz. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 2. § i) pontja alapján az e törvény hatálya alá tartozó eljárások során a választási eljárási törvény általános szabályait alkalmazni kell.
A 2. §-hoz
A javaslat megkülönbözteti a kezdeményezést szervező polgárokat a kezdeményezést aláíróktól. Kezdeményezést csak választójoggal rendelkező magánszemély, továbbá párt vagy egyéb társadalmi szervezet szervezhet. Az a társadalmi szervezet, amely nem minősül pártnak, csak olyan kérdésben lehet népszavazási kezdeményezés szervezője, amely a létesítő okiratában rögzített tevékenységi körébe tartozik.
A 3. §-hoz
A népszavazásra javasolt kérdést az aláírásgyűjtés megkezdését megelőzően hitelesíti az Országos Választási Bizottság.
A 4. §-hoz
A kezdeményezések komolyságának megőrzése érdekében a javaslat előírja, hogy a kérdés hitelesítésére irányuló kezdeményezést húsz választópolgárnak is támogatnia kell.
A komolytalan kezdeményezések kiszűrésére több más megoldási javaslat is felmerült:
•    ügyvédkényszer bevezetése (hátránya, hogy a tapasztalatok alapján a komolytalan kezdeményezések részben ügyvédektől származnak),
•    a szervezők számának növelése: a szervező csak egy legalább 5 főből álló csoport lehet (hátránya, hogy a választási szervekkel való kapcsolattartás megnehezül, valamint az egyéni szervezői felelősség is csökken),
•    igazgatási szolgáltatási díj megfizetésének előírása (hátránya, hogy alkotmányos politikai alapjog gyakorlásának lehetőségét köti pénzfizetéshez),
•    az OVB elnöke saját hatáskörben elutasíthatja a komolytalan kérdést, de bármely OVB-tag kérheti, hogy mégis tűzzék a testület napirendjére (hátránya, hogy nem nyújt garanciát a kérdés visszaélésszerű elutasítása esetére).
•    A támogató aláírások gyűjtése is adatkezelésnek minősül, ezért a szervező már a kezdeményezés legelső szakaszában köteles azt bejelenteni az adatvédelmi nyilvántartásba.
Tekintettel arra, hogy a támogató aláírások gyűjtése még nem hitelesített kérdésre, nem hitelesített aláírásgyűjtő íven történik, a benyújtható támogató aláírások számát a javaslat harmincban maximálja. Így megelőzhető a hitelesítést megelőző tömeges aláírásgyűjtés.
Ha a kezdeményezést magánszemélyek szervezik, az ő aláírásukat is be kell számítani a szükséges 20 támogatói aláírásba. Természetesen annak sincs akadálya, hogy egyszerre 20-an legyenek szervezők, s ebben az esetben további támogatói aláírások gyűjtésére nincs szükség.
Az 5. §-hoz
A köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezett népszavazásra javasolt kérdést is az Országos Választási Bizottság hitelesíti.
A 6. §-hoz
A népszavazásra javasolt kérdés benyújtásának módját határozza meg. Mivel a támogató aláírások csatolása csak eredeti dokumentumon lehetséges, a kérdés elektronikus úton nem nyújtható be.
A 7. §-hoz
A már benyújtott kérdések nyomon követhetősége érdekében az OVI közzéteszi, hogy milyen kérdésekben van folyamatban kezdeményezési eljárás. A kérdés mellett a szervező nevét is nyilvánosságra kell hozni, így a választópolgárok akkor, amikor aláírásukat adják egy kezdeményezéshez, tisztában lehetnek azzal, hogy ki felelős adataik kezeléséért. A szervező nevének nyilvánosságra hozatala a komolytalan kezdeményezések kiszűrését is szolgálja.
A 8. §-hoz
Annak érdekében, hogy ugyanazon tartalmú kérdésekben ne futhasson párhuzamosan több kezdeményezés, a javaslat az elsőként benyújtott kérdésnek ad elsőbbséget. Újabb kezdeményezés csak az első kezdeményezés meghiúsulását követően, illetőleg – érvényes és eredményes népszavazás esetén – a népszavazás kötőereje 3 éves időtartamának elteltével nyújtható be.
Két kérdés akkor minősül azonos tartalmúnak, ha mindkét népszavazás megtartása esetén az Országgyűlés ugyanazon konkrét jogviszonyt, ugyanolyan módon vagy egymástól eltérő módon lenne köteles szabályozni.
A 9. §-hoz
A népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségére vonatkozó szabályozás – az Alkotmánybíróság gyakorlatával összhangban – két elemet foglal magában: egyrészt a népszavazásra javasolt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie, másrészt az Országgyűlés számára egyértelműnek kell lennie, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, s ha igen, milyen jogalkotásra (köteles jogalkotói egyértelműség).
A 10. §-hoz
A hitelesítésre benyújtott kérdések előzetes formai ellenőrzését az Országos Választási Iroda vezetője végzi. Ha a kérdés formai szempontból nem megfelelő, erről határozatot hoz, és tájékoztatja a szervezőt, akinek így lehetősége nyílik arra, hogy a kérdés vagy az aláírásgyűjtő ív kijavításával érdemi elbírálásra alkalmassá tegye. a kezdeményezését.
Az ismételten benyújtott kérdést már nem vizsgálhatja az Országos Választási Iroda vezetője, azt minden szempontból az Országos Választási Bizottság bírálja el. Kivétel ez alól a szükséges számú választópolgári támogatás meglétének hiánya, amit a komolytalan kezdeményezések kiszűrése indokol. Ez az eljárás nem jelent érdeksérelmet a szervezőnek, valójában inkább segítséget nyújt számára a kezdeményezés helyes benyújtásához, ugyanakkor az Országos Választási Bizottságot tehermentesíti a formai hibás és komolytalan kezdeményezések tömegétől.
Annak érdekében, hogy az Országos Választási Iroda vezetőjének – jogorvoslattal meg nem támadható – döntése ne eredményezze azt, hogy egy másik szervező által időközben, ugyanazon tárgyban benyújtott kezdeményezés megelőzze az eredeti kezdeményezést, a szervező az Országos Választási Iroda vezetője által hozott határozat közlésétől számított 15 napon belüli ismételt benyújtásával biztosíthatja eredeti helyét a kérdések benyújtásának sorrendjében.
A 11. §-hoz
A népszavazásra javasolt kérdést – ha az a törvényes feltételeknek megfelel – az Országos Választási Bizottság harminc napon belül hitelesíti, ellenkező esetben a hitelesítést – ugyancsak harminc napon belül – megtagadja.
A 12. §-hoz
A népszavazás választópolgári kezdeményezése során az Országos Választási Bizottság nemcsak a kérdés, hanem az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának jogszabályi megfelelőségét is megvizsgálja.
A 13. §-hoz
A jogorvoslathoz való jog érvényesülésének, valamit a választópolgárok tájékoztatásának elősegítése érdekében az Országos Választási Bizottságnak a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntését a Magyar Közlönyben kell közzétenni.
A 14. §-hoz
Ha az Országos Választási Bizottság hitelesíti a kérdést, határozatának jogerőssé válását követően az Országos Választási Iroda vezetője a hitelesítés megtörténtét hitelesítési záradékkal igazolja az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán.
Ha a népszavazást a köztársasági elnök vagy a Kormány kezdeményezi, nincs aláírásgyűjtés, az Országos Választási Bizottság elnöke a hitelesítő határozat jogerőre emelkedését követően az Országgyűlés elnökét tájékoztatja a hitelesítés megtörténtéről annak érdekében, hogy az Országgyűlés dönthessen a népszavazás elrendelésének kérdésében.
A 15. §-hoz
Az aláírásgyűjtő ív Országos Választási Iroda vezetőjétől átvett, hitelesítési záradékkal ellátott mintapéldányáról készített másolatokon gyűjthető a választópolgárok aláírása. A javaslat rögzíti, hogy a választópolgár nem vonhatja vissza az aláírását.
A kezdeményezés támogatásakor a választópolgárnak csak a nevét és a személyi azonosítóját kell megadnia. A lakcím megadása a javaslat szerint már nem szükséges, ugyanis a polgár választójogosultsága a személyi azonosító alapján ellenőrizhető.
Az egyes íveken gyűjtött aláírások hitelességének garanciáját jelenti, hogy az aláírásokat gyűjtő személynek fel kell tüntetnie az íven a saját személyes adatait, amelyek alapján beazonosítható. Ez az ív érvényességének feltétele is.
A javaslat – a választópolgárok akaratának figyelembevétele érdekében – a többszörös aláírás esetén egy aláírást érvényesnek fogad el, csak a második és további aláírások érvénytelenek.
A 16. §-hoz
Az aláírások gyűjtésével kapcsolatos szabályok a jelöltajánlásra irányadó rendelkezéseken alapulnak. A javaslat a munkahellyel kapcsolatos gyűjtési tilalmat pontosítva rögzíti, hogy a tilalom az aláírást gyűjtő és az aláíró munkahelyére és munkaidejére vonatkozik. Ugyancsak pontosítás, hogy a Magyar Honvédségnél és a rendvédelmi szerveknél a szolgálati helyen és a szolgálati feladat teljesítése közben senki nem gyűjthet, és senki nem adhat aláírást. A javaslat az aláírásgyűjtési tilalmi helyeket kiegészíti az egészségügyi szolgáltatók helyiségeivel.
A 17. §-hoz és a 19. § (2) bekezdéshez
Érvénytelen az aláírás, ha
    nem a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatán szerepel,
    a választópolgár a nevét, a személyi azonosítóját vagy az aláírását nem, vagy nem azon az oldalon tünteti fel, amelyen a kérdés szerepel,
    a választópolgár második vagy további alkalommal írta alá az ívet,
    az íven nem szerepelnek az aláírást gyűjtő személy adatai és aláírása,
    tiltott helyen gyűjtötték,
    tiltott módon előnyt adtak vagy ígértek, kértek vagy elfogadtak érte,
    az aláírásgyűjtő ívet késedelmesen vagy pótlólag nyújtotta be a szervező,
    az aláírásgyűjtő ívet nem a szervező nyújtotta be.
A 18. §-hoz
A javaslat az aláírásgyűjtési moratóriurnra irányadó hatályos szabályozást kiegészíti az Európai Parlament tagjainak, továbbá a nemzetiségi önkormányzatok általános választásával, valamint – annak érdekében, hogy (ha a választást vasárnap tartották) a határidő ne heti pihenőnapra essen – a 41 napos tilalmi időszakot 40 naposra módosítja.
A 19. §-hoz
A javaslat az aláírások benyújtására vonatkozó hatályos szabályozást kiegészítve rögzíti, hogy a nem a szervező által benyújtott aláírásgyűjtő ívek érvénytelenek. Így az egyetlen, a benyújtásra rendelkezésre álló alkalmat nem merítheti ki egy aláírásgyűjtő vagy a kezdeményezést aláíró választópolgár egy ív esetleges beküldésével.
A 20. §-hoz
A javaslat – az Alkotmánybíróság által megfogalmazott követelménynek megfelelően – rendezi a kezdeményezés visszavonhatóságának kérdését. Míg a köztársasági elnök és a Kormány egészen a népszavazás elrendeléséig ura marad a kezdeményezésnek, a választópolgári kezdeményezés esetén a szervező csak az aláírások benyújtásáig jogosult a kezdeményezés folyamatának megszakítására. Az aláírások benyújtását követően már a támogató választópolgárok a kezdeményezés urai, másnak, így a szervezőnek sincs lehetősége a kezdeményezéstől eltérő jognyilatkozatot tenni.
A 21. §-hoz
A benyújtott aláírások ellenőrzése a javaslat szerint a választópolgárok adatainak tételes vizsgálatával történik. Ez a módszer a korábbi statisztikai módszernél pontosabb, hiteles eredményt ad. Nincs szükség valamennyi aláírás ellenőrzésére: csak addig kell folytatni az ellenőrzést, amíg a már érvényesnek elfogadott aláírások száma eléri a kezdeményezéshez szükséges számot, vagy amíg – az érvénytelennek talált aláírások miatt – a még nem ellenőrzött aláírásokkal együtt már nincs matematikai esélye a kezdeményezés érvényességének.
Azoknak a választópolgároknak, akik már a kérdés hitelesítésre való benyújtását támogatták aláírásukkal, a kezdeményezést nem kell ismételten aláírniuk: a hitelesítést támogató aláírásukat érvényes aláírásként kell elfogadni akkor is, ha az aláírásgyűjtő ívet nem írták ismét alá.
A 22. §-hoz
A tételes vizsgálatra tekintettel a javaslat az aláírások ellenőrzésére rendelkezésre álló határidőt 45 napról 60 napra emeli.
A 23. §-hoz
Ha a kezdeményezés sikeres, erről az Országos Választási Bizottság elnöke – az Országgyűlés döntésének meghozatala érdekében – tájékoztatja az Országgyűlés elnökét.
A 24. §-hoz
A javaslat az aláírásgyűjtő ívet aláíró, az aláírásokat gyűjtő és a szervező választópolgárok adatainak védelmét biztosító szabályokat állapít meg.
A 25. §-hoz
Az Országos Választási Bizottságtól kapott tájékoztatást követő ülésnapon kell az Országgyűlés elnökének bejelentenie, hogy
a) a köztársasági elnök vagy a Kormány által kezdeményezett kérdést az Országos Választási Bizottság hitelesítette, vagy
b) a választópolgári kezdeményezés érvényes aláírásainak száma eléri az Alaptörvényben
meghatározott minimumot.
Az Országgyűlésnek 30 napon belül el kell rendelnie a népszavazást, ha az érvényes aláírások száma eléri a kétszázezret, illetőleg döntenie kell arról, hogy elrendeli-e a népszavazást, ha az érvényes aláírások száma százezer és kétszázezer között van.
A 26. §-hoz
A köztársasági elnök és a Kormány egészen a népszavazás elrendeléséig ura marad a kezdeményezésnek, és azt visszavonhatja.
A 27. §-hoz
A javaslat a hatályos szabályozást tartalmazza, azzal az eltéréssel, hogy a népszavazás kötőerejéről – mivel a véleménynyilvánító népszavazás intézménye az Alaptörvény szerint megszűnt – nem kell rendelkezni az Országgyűlés határozatában.
A 28–30. §-hoz
E §-ok a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatos jogorvoslati szabályokat állapítanak meg.
Az aláírásgyűjtéssel és az aláírások ellenőrzésével kapcsolatos jogorvoslati határidők – a Ve. 130. §-ának módosítása révén – a jelenlegi 3 napról 5 napra hosszabbodnak.
A kérdés hitelesítésével – kapcsolatos OVB döntés elleni jogorvoslat elbírálása az Alkotmánybíróságtól átkerül a Kúriához. Változás, hogy ha a Kúria nem találja törvényesnek az Országos Választási Bizottság határozatát, azt meg kell változtatnia, s nincs lehetősége arra, hogy az OVB-t új eljárásra utasítsa.
Az Országgyűlés népszavazás elrendelésével kapcsolatos döntésével szembeni jogorvoslati fórum a javaslat szerint az Alkotmánybíróság marad. Az Országgyűlés határozatának felülvizsgálata során megmarad a kasszációs jogkör, hiszen az országgyűlési határozatban kell rendelkezni a népszavazás költségvetéséről is, amely hatáskört az Alkotmánybíróság nem vonhat el az Országgyűléstől a jogorvoslati eljárásban.
Új rendelkezés az is, amely szerint az Alkotmánybíróság és a Kúria – az eddigi bizonytalan „soron kívüli” eljárás helyett – 3 hónapon belül köteles döntést hozni.
A 31. §-hoz
Ha a népszavazás eredménye· alapján az Országgyűlésnek törvényt kell alkotnia, e kötelezettségének 6 hónapon belül köteles eleget tenni. Ez az időtartam a népszavazás napját követő jogorvoslati eljárások hosszát – beleértve a szavazás egyes szavazókörökben történő megismételtetését is –, az ülésszakok közötti szüneteket, a jogalkotási határidőket figyelembe véve elegendő a szükséges törvény elfogadásához.
Az érvényes és eredményes népszavazási döntés három évig köti az Országgyűlést.
A 32–34. §-hoz
E §-ok a helyi önkormányzatokról szóló törvény helyi népszavazással kapcsolatos rendelkezéseit veszik át.
A helyi népszavazási tárgykörök tekintetében nincs jelentősége annak, ha a törvényességi felügyeletet ellátó szerv az Alaptörvény rendelkezése szerint rendeletet alkot a rendeletalkotási kötelezettségét elmulasztó önkormányzat rendeletének pótlására.
A javaslat a helyi népszavazás tiltott tárgyköreit kiegészíti a zárszámadással, valamint a helyi adókkal kapcsolatos minden kérdésben megtiltja a népszavazást. A kötelező népszavazási tárgyköröket kiegészíti a fővárosi területszervezési kérdésekkel.
A javaslat a népszavazás kezdeményezésére jogosultak közül – mint a jogintézménytől idegen elemet – kiveszi a helyi társadalmi szervezet vezető testületét.
A javaslat – a hatályos szabályozással ellentétben – nem nevesíti a helyi népszavazás tárgykörei között az önkormányzati rendelet megerősítését, tekintettel arra, hogy az önkormányzati rendelet tartalma a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyként egyébként is népszavazás tárgya lehet.
A 35–60. §-hoz
E §-ok a helyi népszavazás kezdeményezésére irányadó rendelkezéseket az országos népszavazás kezdeményezésének szabályaival összhangban tartalmazzák. Az országos népszavazási kezdeményezéstől való fontosabb eltérések a következők:
A helyi népszavazási kezdeményezés kérdésének hitelesítésére irányuló eljáráshoz nem szükséges választópolgári támogatás. Ebből következik, hogy helyi népszavazás kezdeményezése esetén elegendő a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív átadásáig bejelentkezni az adatvédelmi nyilvántartásba.
Az aláírásokat egy hónapig lehet gyűjteni.
A kérdés hitelesítésével, valamint a helyi népszavazás elrendelésével kapcsolatos jogorvoslat elbírálása a megyei vagy a fővárosi bíróság hatáskörébe tartozik, amely 30 napon belül dönt.
Az érvényes és eredményes népszavazás döntése a képviselő-testületre egy évig kötelező.
A 61. §-hoz
Helyi népszavazást nemcsak települési (vagy településrészi) szinten, hanem megyei vagy fővárosi szinten is lehet kezdeményezni. Az ilyen területi szintű helyi népszavazásra a települési szintű népszavazás szabályait kell alkalmazni, a helyi választási szervek helyett azonban a területi választási szervek járnak el.
A 62–64. §-hoz
Az Európai Parlament és a Tanács európai polgári kezdeményezésről szóló, 2011. február 16-i 211/2011/EU rendeletének végrehajtására a javaslat az OVB-t jelöli ki az online gyűjtési rendszer megfelelőségéről szóló igazolás kiállításáért, valamint az aláírások ellenőrzéséért felelős hatóságként.
Az európai polgári kezdeményezés támogatásának nem feltétele a választójog, ezért a kezdeményezést támogató polgárok választójogát nem, csak állampolgárságát és nagykorúságát kell ellenőrizni. Mivel a kezdeményezés támogatásához a személyi azonosító helyett az útlevélszám vagy a személyazonosító igazolvány száma is megadható, ezen okmányok nyilvántartását is fel kell használni az aláírások ellenőrzéséhez.
A 65–70. §-hoz
E §-ok felhatalmazással, a hatálybalépéssel kapcsolatos, átmeneti, továbbá a sarkalatosságra vonatkozó rendelkezéseket és jogharmonizációs záradékot tartalmaznak.
A 71. §-hoz
A javaslat a népi kezdeményezés intézményének megszűnése miatt, továbbá a tényállásnak az európai polgári kezdeményezésre való kiterjesztése érdekében a büntető törvénykönyv 211. §-át módosítja.
A 72. §-hoz
Az Alkotmánybíróság 23/2005. (VI. 17.) AB határozatában megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet megszüntetése érdekében, a választópolgárok jogorvoslathoz való jogának minél teljesebb érvényesülésének biztosítására a népszavazással kapcsolatos jogorvoslati határidőket – a kétnapos általános határidőtől eltérve – öt napban állapítja meg úgy, hogy ha a határidő utolsó napja nem munkanap, akkor a határidő a következő munkanapon jár le.
A 73–78. §-hoz
E §-ok módosító és hatályon kívül helyező rendelkezéseket állapítanak meg.
_