• Tartalom
Oldalmenü

A 2016. évi CL. törvény indokolása

az általános közigazgatási rendtartásról

2018.01.01.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
I.
Az új szabályozás szükségessége
Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen.
A hatóságok évente több tízmillió közigazgatási ügyben járnak el, így az állampolgárok mindennapos találkozása az államhatalommal a közigazgatási ügyeken keresztül történik (pl. igazolvány-kiállítás, stb.). Elengedhetetlen, hogy az ügyek elintézése során a közigazgatás az Alaptörvénynek megfelelő, az ügyfelek jogait és jogos érdekeit garantáló, magas színvonalú, korszerű, az eljárások gyors lezárását és az időszerűséget biztosító, hatékony, átlátható és kiszámítható működéséhez szükséges hatósági eljárásjogi keretek között járjon el.
A jogállammal szemben támasztott alapvető elvárás, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek, vagyis alkotmányos követelmény az is, hogy az eljárási szabályokat a hatóságok is betartsák. Olyan egyértelmű, de kellően differenciált szabályrendszert állít fel, amely biztosítja, hogy a hatóság minden esetben ésszerű (egyúttal törvényes) időn belül, közigazgatási perben elbírálásra alkalmas (vagyis teljeskörűen tisztázott tényálláson alapuló, indokolt, stb.) döntést hozzon.
A sokféle közigazgatási eljárásnak vannak olyan közös elemei, mozzanatai, amelyek magas (törvényi) szinten általánosíthatók. Ezeket az általános szabályokat a korábbi államigazgatási eljárási törvény [az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Et.) és az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.)], majd az azt felváltó, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) állapította meg. A felgyorsult társadalmi és technológiai fejlődés, valamint az egymást váltó kormányok eltérő szemlélete miatt a Ket. nem tudott a hatósági eljárások kiérlelődött törvényi alapjává válni, mert 10 év alatt szinte minden rendelkezése módosult, némelyik többször is, szövege egyre bővült, ugyanakkor a koherenciája meggyengült, (pl. törvénybe nem való ügyviteli jellegű előírások is kerültek bele), és végül valamiféle „ügyintézői kézikönyvvé” vált. Ezzel párhuzamosan egyre több eljárás kikerült a Ket. hatálya alól, gyakorlattá vált az ún. „mögöttes” jogszabályként való alkalmazása, ami megkérdőjelezte a Ket. átfogóan általános jellegét.
Emellett a közigazgatási szervezetrendszer átalakításának folyamata is szükségszerűen érintette az eljárási szabályokat. További lényeges fejlemény, hogy az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése felkérésére a Miniszteri Bizottság 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigazgatás kódexét”, amelynek iránymutatásai általános európai követelményként jelentkeznek.
Mindezek miatt megérlelődött a helyzet arra, hogy a jogalkotó új szemléletű törvényben vonja le a Ket. tíz éves hatályosulásának tapasztalatait, egyben hozzájáruljon a valódi közigazgatási bíráskodás megteremtéséhez is, és egyben az ügyfelek számára ténylegesen érzékelhető, pozitív változásokat eredményező eljárásjogot teremtsen. A közigazgatási hatósági eljárás megújítása így deregulációs folyamatként is leírható, ugyanis az eljárásjogi kódex felülvizsgálata mellett mintegy 180 törvény, 420 kormányrendelet, és 470 miniszteri rendelet legalább részleges felülvizsgálatára is sor került.
Hangsúlyozni kell, hogy az eljárási szabályozás megújítása önmagában nem elegendő, és nem helyettesíti a korszerű igazgatásszervezési, szervezetalakítási megoldásokat, mert csak azokkal együtt tudja a pozitív hatását kifejteni. Ugyanígy a szervezeti és hatásköri szabályok egyszerű változtatása megfelelő eljárásjogi keretek nélkül nem képes elérni a kívánt célját.
Mindezek mellett alapvető célkitűzés volt az általános eljárási kultúra színvonalának növelése is. Ezt szolgálja az is, hogy a Javaslat terjedelmében jóval rövidebb, mint az utóbbi években jelentősen felduzzadt Ket. szabályrendszere, és kifejezetten az egyszerűségre, közérthetőségre és tömörségre törekszik. Számos részletkérdés szabályozása helyett tehát a lényeg helyes megfogalmazására törekszik, felnőttnek és felkészültnek tekinti mind az állampolgárt, mind pedig a hatóságot, és feltételezi, hogy a tömören, de pontosan megfogalmazott általános szabályok elégségesek azok helyes és jogszerű alkalmazásához.
II.
Az Általános Közigazgatási Rendtartásról szóló törvény eszmei alapvetése
A szabályozás egyfelől meg kívánja őrizni a korábbi eljárási kódexek bevált, széles körben elfogadott elemeit és megoldásait, másfelől azonban a XXI. században elvárható eljárásmódoknak kíván megalapozni, messzemenően figyelembe véve mind a közérdeket, mind az eljárások résztvevőinek alkotmányos és nemzetközi jogon alapuló jogai védelmét.
A Javaslat alapeszméje, hogy mivel a több ezer eljárástípus minden lényeges eleme nem rögzíthető egy törvényben, ezért csak azon szabályok megfogalmazására törekszik, amelyek valóban minden eljárásban közösek, és az ezen kívül eső szükségszerű eltérések, illetve kiegészítő eljárási szabályok meghatározása az ágazati, különös eljárási jogszabályok feladata. A kiegészítő, különös eljárási rendelkezések megalkotásának teljes kizárása elkerülhetetlenül szükségessé tenné, hogy minden eljárásjogi részletszabályt maga a Javaslat állapítson meg, ami a – túlméretezett – Ket. terjedelmének többszörösét igényelné, ez pedig kifejezetten ellentétes a szabályozás egyszerűsítésének és általánosabbá tételének céljával. A jogbiztonság és az átlátható jogi szabályozás biztosítása érdekében ugyanakkor miniszteri rendelet nem állapíthat meg a jövőben kiegészítő eljárási rendelkezéseket.
Ugyanakkor ennek ellentételezéseként a ténylegesen általános szabályoktól való eltérés lehetőségét a Javaslat kizárja, illetve jelentősen szűkíti. Az általános közigazgatási rendtartás ezért csak néhány, szigorúan elvi alapokon kiválasztott eljárást (a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a szuverenitással való szoros összefüggései miatt a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint az állampolgársági eljárás, vagy éppen sajátosságai okán a mintaadó európai közigazgatási eljárásjogi törvényekhez hasonlóan az adóigazgatási eljárás) vesz ki a hatálya alól. Ugyanakkor a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárások tekintetében új helyzetet teremt, azokat ugyanis nem tekinti hatósági eljárásoknak; a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljáráshoz hasonlóan, a polgári jog hatálya alá tartozó eljárásokként kezeli. Mindennek eredményeképpen a Javaslat egy rövidebb, egyszerűbb, végrehajthatóbb törvényi szabályozás kialakítását célozza.
III.
Az új törvényi szabályozás jogpolitikai szempontból legjelentősebb újításai
1. Jövőbe mutató jelentős újítás az ún. sommás eljárási forma bevezetése, amelyet a Javaslat koncepciója keretében fogadott el a Kormány 2015 tavaszán (de e jogintézményt időközben a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény már beiktatta a Ket.-be is).
A sommás eljárási form a lényege, hogy ha a kérelem benyújtásakor minden, a döntéshez szükséges bizonyíték rendelkezésre áll, akkor a hatóságnak azonnal – de legkésőbb nyolc napon belül – döntést kell hoznia. Ha azonban a hatóság megállapítja, hogy nem állnak fenn a döntéshozatal feltételei, akkor végzésben rendelkezik azon szükséges eljárási cselekményekről, melyek az eljárásnak az általános szabályok szerint – teljes eljárásként – történő lefolytatását „kényszerítik” ki. Így minden eljárásban kötelezettség, hogy ha az ügyfél minden szükséges adatot szolgáltat, rövid időn belül, akár azonnal is elintézendő az ügye. Az elektronikus ügyintézés megreformálásával összefüggésben továbbá bevezetésre kerül az automatikus döntéshozatali eljárás, amely a sommás eljárás sajátos esetének is tekinthető, ebben az esetben egy napon belül döntést kell hoznia a hatóságnak.
A sommás eljárás nagy könnyebbséget jelent az ügyfeleknek az egyszerű, különösen az okmányokkal, nyilvántartásokkal kapcsolatos ügyeikben.
2. A területi közigazgatás reformja – különösen a fővárosi és megyei kormányhivatalok integrációja – lehetővé teszi a hatóságok együttműködésének általános modellje (a szakhatósági eljárás) mellett egyéb alternatív megoldások bevezetését, amelyek egyszerűbb és gyorsabb eljárásokat eredményeznek. A sok hatóság közreműködését feltételező eljárások hatékonyabbá tétele érdekében a Javaslat a hatóságok együttműködését ösztönző szabályokat állapít meg. Ma megoldatlan számos, egymásra épülő eljárás ügyfélbarát kialakítása, ezért a Javaslat olyan speciális eljárásforma bevezetését irányozta elő, amely a tényleges egyablakos eljárási metódust segítené elő, egy „fő” hatóság kijelölésével, amely az egyéb, érintett további hatóságoktól beszerzi vagy elősegíti az ügyfél kérelmének teljesítéséhez szükséges hatósági döntéseket. Így például egy gyermek születése után a szülőnek az új hatósági együttműködési rendszer szerint elég lenne csupán egy hatósággal kapcsolatot létesíteni ahhoz, hogy gyermeke anyakönyvi kivonatát, lakcímkártyáját, adókártyáját megkaphassa, valamint a családtámogatási ellátásokat (anyasági támogatás, babakötvény, GYES, GYED stb.) igénybe vegye. A Ket. rendszere szerint a szülőnek két hatóságot (jegyző, fővárosi és megyei kormányhivatal) kell személyesen felkeresni ezen ügyek megindításához, az eltérő eljárási határidők miatt többször is. A hatóságok együttműködésének megerősítéséhez ezért a Javaslat megalkotása során elengedhetetlen volt az ágazati szabályok élethelyzet-szemléletű szigorú deregulációja, amely eredményeként már megvalósulhat a valódi, az ügyek széles spektrumát érintő egyablakos ügyintézés Magyarországon. Fontos kiemelni, hogy a Javaslat a kapcsolódó eljárás szabályait olyan esetekben is lehetővé teszi alkalmazni, amikor a döntés olyan más eljárásban hozandó döntés feltétele, melynek meghozatalára ugyanazon hatóság jogosult, azaz a korábbi eljárási szabályok esetén felfüggesztésnek lehetett volna helye.
3. A Javaslat az ügyintézési határidő kérdésében szakítani kíván a határidő folyamatos csökkentésének kétséges eredményű módszerével. A Ket. szerinti 21 napos általános eljárási határidő ésszerűen tovább már nem volt csökkenthető, és – a hatósági eljárási cselekmények határidőrendszere, a határidőbe bele nem számítható időtartamok miatt – egyébként is csak látszatmegoldás lett volna. Ezzel szemben a Javaslat egy olyan , „bruttó” ügyintézési határidőt állapít meg, amely alatt az ügyet érdemi döntéssel le kell zárni. Általános szabályként hatvan nap áll a hatóság rendelkezésére – amely alól csak az ügyfél mulasztása (késedelme), az ügyfél számára előírt kötelezettség teljesítésének időtartama és az indokolt döntéssel történt felfüggesztés, továbbá a szünetelés jelent kivételt –, hogy minden határidő-számítási módtól a döntésig eljuttassa az ügyet. Az ügyintézési határidő a hivatalbóli eljárásokban és azon kérelemre induló eljárásokban, melyekben nincs helye függő hatályú döntés meghozatalának, gyakorlatilag objektívvé válik, ezekben ugyanis csupán a felfüggesztés és a szünetelés eredményezi az ügyintézési határidő nyugvását. A bonyolult ügyek szűk körében ágazati törvény ennél hosszabb végső határidőt is megállapíthat; itt a jogalkotó felelőssége, hogy egyedi mérlegelés alapján megalapozottnak tart-e hosszabb ügyintézési határidőt.
4. A jogorvoslati rendszer kérdésében a törvény jelentős változtatást tűzött ki célul, amely mélyen összefügg a közigazgatási bírósági rendszer kiteljesítésével. A közigazgatási eljárásokra vonatkozó statisztika adatai azt mutatják, hogy az ügyfelek az ügyek elenyésző számában (átlagosan kevesebb, mint 0,5 %) nyújtanak be fellebbezést, de ezen ügyek jelentős részében (mintegy 20 %-ában) bírói jogorvoslatot is kérnek az ügyfelek, így a megfellebbezett ügyek jelentős hányada bíróság elé kerül. A végleges, már nem támadható döntéshez (a bírói döntéssel létrejövő anyagi jogerőhöz) fűződő érdekek mielőbbi érvényesítése érdekében ezért a Javaslat hangsúlyváltást irányoz elő: főszabállyá teszi a bírósághoz való közvetlen fordulás lehetőségét (kizárva a fellebbezést), és kivételes esetekben teszi lehetővé a perlést megelőzően a fellebbezést magasabb szintű közigazgatási hatósághoz. A közigazgatási hatósági ügytípusok egyharmadában korábban is kizárt volt a fellebbezés lehetősége. A Javaslat jogorvoslati rendszerre vonatkozó szemléletváltásával – ügyelve a fellebbezés lehetőségének ésszerű keretek közötti biztosítására – ez az arány jelentősen emelkedni fog.
Alapvető cél a korrupciós kockázatok minimalizálásának révén az államigazgatás integritásának védelme, az állami szervekbe vetett közbizalom erősítése, az Állami Számvevőszék javaslataira is figyelemmel. A jogalkotó szerint a korrupciós kockázatok csökkentésének egyik megfelelő eszköze a bírói jogorvoslat lehetőségének jelentős szélesítése, mivel a bírói függetlenség és a bírósági eljárás nyilvánosságának elvéből fakad a döntési folyamatok átláthatóságának javulása, továbbá a bírósági döntések publikálása eredményeként megismerhető és kiszámítható lesz a joggyakorlat.
A fellebbezés főszabálykénti hiányával összefüggésben ugyanakkor gondoskodni kell arról, hogy ne kerüljenek olyan ügyek a közigazgatási bíróság elé, amelyek tartalmilag nem igényelnek bírói döntést, vagy amelyekben a hatóság képes korrigálni a saját hibás döntését. Ezért – a fellebbezés esetén jelenleg is érvényesülő megoldáshoz hasonlóan – biztosítani kell, hogy a döntés ellen benyújtott keresetlevél alapján maga a döntést hozó hatóság azt érdemben megvizsgálja, és maga orvosolja a törvénysértő döntést. Sommás eljárás és automatikus döntéshozatali eljárás esetén továbbá az ügyfél kérheti a döntés közlését követő öt napon belül ügyében teljes eljárás lefolytatását.
A jogorvoslati rendszer hatékonyságát és időszerűségét különféle perelhárító és permegelőző eljárások kialakításával nagymértékben növelni lehet.
5. Mérlegelve a közigazgatási végrehajtás gyakorlatának tapasztalatait, a Javaslatnak nem indokolt részletes végrehajtási szabályokat megállapítania, hanem a bírósági végrehajtásról szóló törvény rendszerébe helyes átemelni a végrehajtás szabályozását, illetve fontos újítás, hogy általános foganatosító szervként az állami adóhatóság kerül kijelölésre. Ez esélyt nyújt koncentrált erőforrások létrehozására és a hatékony jogérvényesítés megvalósítására.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
I. Fejezet
Alapelvek és a törvény hatálya
Az 1. §-hoz
A Javaslat meghatározza a törvény alapelveinek szerepét a jogalkalmazásban, és kifejezi, hogy a törvényi alapelvek az Alaptörvény XXIV. cikkében megfogalmazott jó közigazgatáshoz való jog és a tisztességes eljáráshoz való alapvető jog konkrét törvényi szintű és részletezettségű meghatározásai.
A 2. §–6. §-hoz
A Javaslat a törvényi alapelveket úgy állapítja meg, hogy azok elvi jellegűek – az Alaptörvény követelményeinek a közigazgatási tevékenységre való konkretizálásaként –, minden hatósági eljárásban érvényesítendők, és az egyedi eljárási szabályok alkalmazása során zsinórmértéket jelentenek, ugyanakkor normatív rendelkezésként közvetlenül végrehajthatók is.
A Javaslat – támaszkodva a hatósági eljárásjog hagyományos alapelvi rendszerére, egyben megújítva és újrafogalmazva azt – meghatározza a hatóság tevékenységére vonatkozó legalapvetőbb követelményeket, főbb alapelveket, kifejezve a hatóság tevékenységének törvényhez kötöttségét, és az ügyfelek érdekeinek a közérdekkel összhangban való érvényesítését. Emellett egyértelműbbé teszi, hogy a hatóság eljárása hivatalból történik, és a hivatalbóliság kétféle értelmet hordoz. Egyrészt azt, hogy a kérelemre indítható ügyek kivételével a hatóság hivatalból indíthat eljárást, másrészt azt is, hogy a hatóság valamennyi ügyben az eljárását hivatalból folytatja le, ezzel hangsúlyozva az érdemi eltérést a polgári bíróság eljárásához képest, ahol a felek indítványaihoz kötöttség a meghatározó, valamint nem elhanyagolható szempontként a felügyeleti szervek szerepét a hatóságok jogszerűtlen hallgatásának felszámolásában. Kiemelt fontosságára tekintettel a Javaslat külön nevesíti azon követelményt, hogy a hatóságnak eljárása során a fejlett technológiák alkalmazását előtérbe kell helyeznie, elsősorban természetesen az elektronikus ügyintézés vívmányait alkalmazva kell minél hatékonyabban megszerveznie saját munkáját.
A Javaslat hangsúlyozza az ügyféli nyilatkozattétel és az üggyel összefüggő lényeges információkhoz jutás jogát, az ügyfél rendelkezhet nyilatkozatával, ugyanakkor a nyilatkozattétel megtagadása nem kerül deklarálásra alapelvi szinten.
A Javaslat kiemeli az ügyfél jóhiszemű és együttműködő magatartásának követelményét, amelynek a hatóság tisztességes eljárásával párhuzamosan kell érvényesülnie a törvényes és megalapozott döntéshozatalhoz fűződő köz- és magánérdek érvényesülése céljából. A Javaslat szerint továbbra is érvényesül az az elvi követelmény, hogy a hatóság köteles vélelmezni az ügyfél jóhiszeműségét, és ennek ellenkezőjét a hatóságnak kell bizonyítania. A Javaslat a jóhiszeműség elve és a bizalmi elv szabályozása során nem „az eljárás egyéb résztvevője”, hanem „valamennyi résztvevője” fordulatot használja. A Jogalkotó ezzel is hangsúlyozni kívánja, hogy a hatósági eljárás valamennyi – az eljárás egyéb résztvevői körébe nem tartozó – szereplőjére, így különösen az eljárás során megkeresett, vagy az eljárásban közreműködő szervekre is vonatkozik.
A 7. §-hoz
A Javaslat a közigazgatási hatósági ügy fogalmát egyszerűsítve, általánosabb módon határozza meg, és rögzíti, hogy a hatósági ügy az ügyfél jogának, kötelezettségének (jogsértésének) megállapítására, jogvitája eldöntésére, adatigazolásra vagy nyilvántartás- vezetésre irányul, és – új elemként – kifejezetten meghatározza, hogy az ezeket érintő döntésének érvényesítése is a hatósági ügy fogalmi elemei közé tartozik. Kiemelendő, hogy – összhangban a hatósági bizonyítványokra vonatkozó rendelkezésekkel is – a Javaslat egységesen az adatok igazolásáról rendelkezik, nem nevesíti külön a tény, állapot igazolását. Ennek dogmatikai alapja abban keresendő, hogy az adat egy általános, mindent felölelő kategória. Tény, illetve állapot közhitelű igazolására a hatóság ugyanis kizárólag akkor képes, ha arról adattal rendelkezik. Ilyenkor pedig nem a tényt, állapotot igazolja, hanem az arról nyilvántartásában szereplő vagy más módon rendelkezésére álló adatot.
A jogirodalomban eddig vitatott volt a hatósági ellenőrzés hatósági ügyhöz való viszonya. A Javaslat értelmében a hatósági ellenőrzés nem hatósági ügy, azonban alkalmazni kell rá a Javaslat szabályait. Ezzel biztosítható, hogy eljárásjogi aktusok szintjén világosan elkülöníthető legyen a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hivatalból indított hatósági ügy.
A 8. §-hoz
A Javaslat újragondolja a közigazgatási eljárásjog rendszerét, és szakít a háromszintű szabályozással, amely a Ket. általánosan érvényesülő szabályai mellett lehetővé tette a Ket. hatálya alól kivett eljárásokat, illetve a részben eltérő szabályok szerint lefolytatott eljárások körét, valamint azokat az eljárásokat, amelyek esetében a Ket. csak háttérjogszabályként érvényesült.
A Javaslat ezzel szemben tételesen meghatározza azokat az eljárásokat, amelyekre a hatálya nem terjed ki, így e törvények önálló, teljes körű eljárási szabályozást állapíthatnak meg. Ezek körébe azok az eljárások tartoznak, amelyek jellegüknél fogva olyan sajátos szabályrendszer alapján érvényesülnek, amelyek nem rendezhetők egy általános eljárási törvény minden más eljárásra is irányadó rendjében. Ezek: a szabálysértési eljárás, a választási eljárás, a népszavazás kezdeményezése és a népszavazási eljárás, az adó-, valamint vámigazgatási eljárás és a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárás. Az ún. kivett eljárások között csupán olyan eljárások feltüntetése indokolható, amelyek egyébként hatósági eljárások lennének, azonban valamely szakmai indok alapján nem célszerű, életszerű vagy kivitelezhető a Javaslat szabályainak alkalmazása. A törvényességi felügyeleti eljárás és a területszervezési eljárás például a dogmatika alapján sem hatósági eljárás. Egy ilyen szabályozási irány esetén kérdésként merülhet fel, hogy pl. a büntető eljárást miért nem sorolja fel a kérdéses rendelkezés? A hatósági ügy Javaslatbeli fogalma alapján a hatósági eljárás az ügyfél és a hatóság részvételével zajlik. A törvényességi felügyeleti eljárásban és a területszervezési eljárásban ezen fogalmi elemek hiányoznak, így eleve kizárt az ügyek hatósági jellege. Az adó- és vámigazgatási eljárások kivett jellegét – hasonlóan a német jogterülethez – az eljárások sui generis jogintézményekkel, fogalmakkal, eljárási logikával történő lefolytatásának igénye indokolja.
A jövőben is alkalmazható azonban az a „bevett” kodifikációs gyakorlat, amely egyes eljárásokban, amelyek nem tartoznak a kódex hatálya alá, alkalmazni rendeli a Javaslat egészének, avagy egyes rendelkezéseinek, részeinek alkalmazását. Ez növeli az adott eljárások átláthatóságát, hozzájárul az egységes és garanciáktól övezett eljárásrend kialakításához. Nem elhanyagolható továbbá, hogy az ilyen gyakorlat a norma-gazdaságosság szempontjából is hasznos, hiszen a külön jogszabályoknak nem kell teljesen új eljárási rendet felállítani.
A Javaslat új helyzetet teremt a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárások tekintetében. Megállapítható, hogy az Európai Unión belül sem egységes a szabályozás jogági elhelyezkedésének megítélése. Vannak olyan tagállamok, ahol a nagyfokú specialitás, sajátos jogintézmények okán nem hatósági eljárásokként tekintenek a szellemi tulajdonnal kapcsolatos eljárásokra (például Németország), vannak olyan tagállamok, ahol a hatályos magyar szabályozáshoz hasonlóan, a hatósági eljárásjogba illeszkednek (elsősorban a visegrádi országok köre).
Annyi azonban mindenképp kijelenthető, hogy a szellemi tulajdoni hatósági eljárások különleges szabályozásának szükségességét az eljárási kódexek a jogterület nemzetközi és európai uniós jogi beágyazottságára, valamint a más közigazgatási hatósági eljárásokra nem jellemző sajátosságaira tekintettel évtizedek óta elismerik. Az első védjegytörvény óta az általános-különös viszony jellemzi a törvények viszonyát, a II. Világháború előtti magyar jogtudomány azonban a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat még nem, mint hatósági eljárások kezelte, hanem a polgári jogviszonyon alapuló, polgári jogi jogviták.
A Javaslat szakít a hatályos jogi felfogással, visszatér a két világháború közti jogfelfogáshoz, és a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat nem tekinti hatósági eljárásoknak. A helyzet teljesen analóg a jegyző birtokvédelmi eljárásához, habár kétségtelen, a szabályozás sokkal szerteágazóbb, összetettebb.
A jegyzői hatáskörbe tartozó birtokvédelmi eljárás egy dologi jogi jogviszonyon alapuló perkisegítő-permegelőző eljárásként definiálható, ezzel teljes mértékben analóg módon közelíthetünk a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokhoz is. A birtoklás tényén alapuló ún. possesorius birtokvédelmet a Ptk. 5:8. § alapján a jegyzőtől lehet kérni. A jegyző előtti birtokvédelem korlátozott birtokvédelem: a birtoklás tényén alapul. Ennek során nem vizsgálható a birtokláshoz való jogcím, a birtoklás jogalapja. Az a tény azonban, hogy a possesorius eljárás során a hatályos eljárási törvény szabályait kell alkalmazni, nem teszi kétségessé azt, hogy közigazgatási úton történő birtokvédelem is polgári (dologi) jogi jogviszonyon alapul. Az eljárás alapja ugyanis a birtokháborítás (Ptk. 5:8. §), vagyis az, hogy a birtokost a birtokánál, mint abszolút szerkezetű dologi jogviszonynál fogva jogvédelem illeti meg; amellyel szintén teljesen analóg módon kezelendők a szellemi tulajdonhoz fűződő – ugyancsak abszolút jellegű – jogviszonyok.
A Ptk. 5:8. § (3) bekezdése alapján az a fél, aki a jegyző birtokvédelem kérdésében hozott határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól a másik féllel szemben indított perben kérheti a határozat megváltoztatását. A jegyző birtokvédelmi ügyben hozott határozatának megváltoztatása iránti per nem tekinthető a közigazgatási pernek, tekintettel arra, hogy e per tárgya nem közigazgatási hatósági ügy, hanem az alapul fekvő polgári jogi jogviszony, továbbá a pert a félnek nem a közigazgatási hatósággal (jegyzővel) szemben kell megindítani, hanem az ellenérdekű féllel szemben. A polgári perrendtartás alapján az is elmondható, hogy a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokban is a polgári bíróság jár el, az ilyen jellegű ügyekben tehát nem közigazgatási per keletkezik, hanem sajátos polgári per.
A Polgári Törvénykönyv az iparjogvédelmi és szerzői jogi törvények anyagát nem integrálja, noha a szellemi tulajdon jogviszonyaiban keletkező alanyi jogok (és megsértésük szankcióinak többsége) egyértelműen magánjogi jellegűek. A Ptk. hangsúlyt helyez ugyanakkor arra, hogy a szellemi alkotások és egyéb szellemi javak védelmének magánjogi természetét a kódex is kifejezze, és ezért megfogalmazza saját szabályainak a külön törvényekhez kapcsolódó háttérnorma jellegét (Ptk. 2:55. §).
Következésképpen az ilyen – perkisegítő-permegelőző – ügyeket nem lehet a közigazgatási hatósági eljárások körébe bevonni; az általános eljárási kódexek szabályainak – szűk keretek közötti – alkalmazhatósága nem jelenti, hogy az eljárások a Javaslat hatálya alá tartoznának, így az új eljárási kódex a szellemi tulajdonnal összefüggő eljárásokat nem tekinti hatósági ügynek, tehát azok felsorolása – kivett eljárásként – nem is szerepel a normaszövegben.
A Javaslat szintén rendezi a felsőoktatási felvételi eljárással kapcsolatos elméleti problémákat. A Ket. szerint a felsőoktatási felvételi eljárás kivett eljárás – tehát pro forma hatósági eljárás –, azonban a kivett eljárási jellege ellenére a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 41/A. §-a szerint bizonyos körben mégis alkalmazni rendeli a felsőoktatási felvételi eljárásban a Ket. szabályait.
A felsőoktatási felvételi eljárás lényege szerint egy olyan eljárás, amelyben a jelentkező jelentkezésében egy vagy több felsőoktatási intézmény irányába pályázik a hallgatói jogviszony megteremtésére, azonban az nem a felvételi eljárással, hanem a beiratkozással jön létre (a felvételről szóló döntés alapján). A felvételi eljárás során létrejövő jogviszony alapjaiban nem különbözik más pályázati eljárásokban (pl. közbeszerzés) keletkezőktől: a pályázó (ez esetben a jelentkező) egy későbbi (a pályázati jogviszonytól eltérő) jogviszony megteremtésére pályázik. Ez jellegéből adódóan nem tekinthető hatósági jogviszonynak, hiába szerepel az egyik félként állami szerv. A Javaslat megalkotása során ezért a felvételi eljárást olyan eljárásnak tekintette a jogalkotó, amely természetéből fakadóan nem kivett (hatósági) eljárás, hanem sui generis pályázati eljárás, így az nem tartozhat a Javaslat hatálya alá.
A termőföldek forgalmával kapcsolatos ügyekről az Alkotmánybíróság a 17/2015. (VI. 5.) AB határozatban kimondta, hogy a földbizottságok nem közhatalmi joggyakorlás keretében járnak el:
„[56] A földbizottság jogállására vonatkozó szabályok alapján, illetve a hatósági jogkörre utaló törvényi rendelkezés hiányából az Alkotmánybíróság azt a következtetést vonta le, hogy a törvényhozó a földbizottságot nem közhatalom gyakorlására hatalmazta fel, nem hatósági jogkört biztosított számára. Ezt erősíti meg az a szabály is, mely szerint a földbizottság a más magánjogi érdekeltekkel nem közvetlenül, hanem a jegyző útján érintkezik. A közhatalmi döntések meghozatalának címzettje kétséget kizáróan a Hatóság. A földbizottságnak olyan sajátos magánjogi jogosultságot biztosít a Földforgalmi törvény, amelyet a termőföld forgalmában érdekelt, de az egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők (nem szerződő felek és nem elővásárlási jogosultak) képviseletében gyakorol. A földbizottság, illetve az általa képviseltek érdekeltsége a Földforgalmi törvény 68. §-ának (3) bekezdése értelmében tehát magánjogi természetű, a (4) bekezdés értelmében pedig – mely szerint a földbizottság tagja a saját vagy hozzátartozója ügyével összefüggő eljárásban nem vehet részt – közvetett jellegű.”
Az Alkotmánybíróság fenti döntése tehát akként rendezi a termőföldek forgalmával kapcsolatos ügyek kérdését, hogy azokban – magánjogi jellegük folytán – a földbizottságok eljárásai nem minősülnek hatósági eljárásnak, így a Javaslat hatálya alá nem tartoznak. Ez megnyugtatóan rendez olyan kérdéseket is, mint például, hogy ezen eljárásokban nem kell függő hatályú döntést hozni.
A Javaslat ugyanakkor tételesen rögzíti, hogy a szabályaival összhangban álló kiegészítő eljárási szabályokat – miniszteri rendelet kivételével – jogszabály megállapíthat. Ez biztosíthatja, hogy a Javaslat kellően általános rendelkezései, kiegészülve a jogszabályok részletes rendelkezéseivel, megfelelően egységes eljárásrendet alkossanak. Kérdésként merülhet fel, hogy mi minősül a Javaslat rendelkezéseivel, szellemiségével összhangban álló, kiegészítő rendelkezésnek? Egzakt és taxatív meghatározás nem adható e tárgykörben. Egészen biztosan megállapíthat olyan rendelkezéseket a különös eljárási joganyag, melyeket maga a Javaslat nem tartalmaz (pl. közmeghallgatás, tanúsító szervezet, védett tanú, stb.). Természetesen nem minősülhet azonban ekkor sem a Javaslat tételes szabályaival és szellemiségével összhangban álló kiegészítő szabálynak az olyan rendelkezés, amely nincs összhangban a törvény alapelvi rendelkezéseivel, például olyan jogintézmény bevezetésével, amely az ügyfél tisztességes eljáráshoz, ügyintézéshez való jogát üresítené ki. Amennyiben a Javaslat egy jogintézményre vonatkozóan tartalmaz rendelkezést, úgy zsinórmértékül szintén az alapelvek és az ezek alapjául szolgáló, az Alaptörvényben rögzített alapvető jogok szolgálhatnak azon kérdés eldöntésében, hogy egy-egy szabály nem megengedhető módon eltér-e a törvény rendelkezéseitől, avagy kiegészítő szabálynak minősül-e. A hatósági eljárások – egyik – fő célja a köz- és a magánérdek közti összhang biztosítása. Így összhangban állónak tekinthető egy ágazati szabály, ha példának okáért ezzel az ügyfél jogosultságai kibővülnek, de ugyanígy a közérdek védelmét szolgáló egyes korlátozások is minősülhetnek ilyennek, feltéve természetesen, hogy azok nem csupán a hatóság „kényelmi” szempontjainak érvényesülését hivatottak szolgálni. Ezeket esetenként kell megítélni, és ennek során az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében az alapjog korlátozására meghatározott feltételrendszert (a szükségesség-arányosság tesztjét) lehet segítségül hívni, összevetve az érintett jogokat és érdekeket, megítélve az általános szabályhoz való viszonyt és a különös szabályozással okozott korlátozás szükségességét és arányosságát.
Annak vizsgálatakor, hogy indokolt-e kiegészítő szabályok megállapítását lehetővé tenni, illetve azokat mely jogszabályi szinten legyen lehetséges megállapítani, több lehetőséget is mérlegelni szükséges. A Javaslathoz képest kiegészítő jellegű különös eljárási rendelkezések más jogszabályban való megalkotásának teljes kizárása, vagy törvényi és kormányrendeleti szintre korlátozása olyan elképzelés, amely sem közpolitikai, sem szakpolitikai támogatással nem bír.
A különös eljárási rendelkezések megalkotásának teljes kizárása a jogalkotás évszázados hazai rendjét borítaná fel, hagyományait tagadná meg, és a jogszabályok hierarchikus rendjét tenné értelmetlenné. Másfelől elkerülhetetlenül szükségessé tenné, hogy minden eljárásjogi részletszabályt maga a Javaslat állapítson meg, ami a – túlméretezett – Ket. terjedelmének többszörösét igényelné, ez pedig kifejezetten ellentétes a Koncepcióval, amely a szabályozás egyszerűsítését, általánosabbá tételét tűzte ki célul. Ez az irány valójában ésszerűen teljesíthetetlen.
A másik lehetőség, a különös eljárási szabályok törvényi és kormányrendeleti szintre korlátozása az önkormányzati hatósági ügyekben, valamint az önálló szabályozó szervek és a Magyar Nemzeti Bank eljárásaiban eredményezne inkoherenciát.
Összegezve: a Javaslattal összhangban lévő, kiegészítő jellegű különös eljárási rendelkezések szabályozási szintjét azok tartalma alapján, az Alkotmánybíróság által megállapított szempontok szerint indokolt meghatározni, és nem az Ákr.-ben, rugalmatlanul, a Kormány és az Országgyűlés munkaterhét elviselhetetlen mértékben növelő módon kell megállapítani.
Külön kell szólni a Javaslat általánosságával összefüggésben az uniós jog és a Javaslat viszonyáról. A Javaslat nem veszi át a hatályos Ket. azon rendelkezését, amely szerint a rendelkezéseitől az Európai Unió kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet. Ez az eltérési lehetőség, illetve kötelezettség ugyanis egyfelől nem a közigazgatási jog általános szabályaiból fakad, hanem az Európai Unió alapító szerződéseiből, így ennek szabályozása nem lehet a Javaslat tárgya, lévén magas szintű alkotmányjogi kérdésről van szó. Másfelől pedig a Javaslat alapvetően nem jogalkotási kérdéseket rendez, így az uniós jog elsődlegességéből folyó jogalkotási követelmények tartalmi kérdései emiatt sem tartozhatnak a Javaslat szabályozási tárgyai körébe. Ugyanakkor ez nem változtat azon, hogy az Alaptörvény E) cikke és az uniós alapszerződések, valamint az Európai Bíróság ítéletei alapján a közösségi hűség elvének a jogalkotás során is érvényesülnie kell.
Modellezve tehát az általános és különös eljárási rendelkezések viszonyát, az alábbiak mondhatók el:
- A Javaslat hatálya alól kivett eljárásokat szabályozó jogszabályok teljesen új eljárási rezsimet állapíthatnak meg. Ez nem zárja ki a kódex alkalmazásának előírását, ilyenkor azonban a Javaslat bármely rendelkezésétől „szabadon” el lehet térni.
- A Javaslat hatálya alá tartozó eljárások esetén hangsúlyozni szükséges a szabályozás kialakításakor szem előtt tartott szemlélet-, paradigmaváltást. A Javaslat azon valóban általános, minden eljárásban érvényesítendő szabályozási „magot” nyújtja, amely az általánosítás magas szintjén áll, s amely garanciáinak megsértése a jogorvoslat során súlyos „szabályszegésnek”, érdemi hibának minősül. Ezen, garanciális követelményektől csupán a Javaslatban megengedett módon lehet eltérni. Kivételt képez ez alól a nemzetközi vagy éppen uniós jogi normákon, bírósági gyakorlaton alapuló szabályozás, amely magától értetődően továbbra is jogalapot teremt a – formálisan – nem megengedett eltérésre.
- Minden más, a Javaslatban nem szabályozott, vagy annak rendelkezéseit kibontó, konkretizáló szabályozás, jogintézmény, stb. különös eljárási joganyagban elhelyezhető. (Tipikus példa e körben a bizonyítási eszközök speciális meghatározása.)
A 9. §-hoz
A Javaslat a hatóság fogalmának meghatározása során – szakítva a Ket. taxatív, szervezettípusokra építő meghatározásával –, figyelemmel a lehetséges további jog- és szervezetfejlődésre is, a legáltalánosabb megfogalmazással élve lényegében azt fejezi ki, hogy hatóság az a szerv(ezet), amely jogszabály alapján hatósági ügyet intéz. Ennek megfelelően a Javaslat nem részletezi, hogy a kifejezetten közigazgatási hatósági feladatok ellátására létrehozott hatósági szerveken kívül a jogalkotó milyen szervezetet és milyen feltételekkel ruházhat fel hatósági hatáskörrel. Ezt a Javaslat a mindenkori közigazgatás-politika feladatává és felelősségévé teszi, egyedi mérlegelést téve lehetővé a jogalkotónak, és nem állít tételes jogi korlátokat, feltételeket az ésszerű hatáskör-telepítés elé. Nyilvánvaló, hogy egy fejlett európai államban a bonyolult életviszonyok hatékony kezelése sajátos megoldásokat tehet szükségessé. Ezért, ha a hatósági ügy intézése hatékonyabb és az ügyfelek szempontjából előnyösebb, jogszabály kivételesen hatósági ügy intézésére felhatalmazhat költségvetési szervet és más szervezetet is. A hatáskör telepítéséről rendelkező jogalkotó mérlegelheti, hogy az érintett ügy a szervezet által ellátott közfeladathoz kapcsolódik-e, az ügy intézésével megbízott alkalmazott az ilyen ügyek intézésére vonatkozó jogszabályi követelményeknek megfelel-e. Ezek a szempontok a szakszerű és elfogulatlan, a közérdeket szolgálni hivatott hatósági ügyintézés elengedhetetlen követelményei.
Minderre tekintettel a Javaslat sem a hatóság, sem a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, sem pedig a felügyeleti szervre vonatkozóan nem tartalmaz mögöttes kijelölést. Egyfelől a Javaslat célja a valóban általános – azaz minden eljárásban alkalmazandó és alkalmazható – valóban eljárásjogi rendelkezések megállapítása. A különböző hatóságok kijelölésére vonatkozó rendelkezések hatáskör-telepítő szabályok, és mint ilyen, nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi jellegűek, melyeknek nincs helyük az eljárásjogi kódexben. Többek között éppen azért szükséges a Ket. teljes felülvizsgálata és új szabályozás kialakítása, mert a Ket.-et az idők során számos anyagi jogi szabállyal terhelte meg a törvényhozó. Mindezekre tekintettel mindenféle hatósági kijelölést az ágazati, anyagi jogi szabályoknak kell tartalmaznia a Javaslatben meghatározott jogszabályi szinten, és a Javaslat nem tartalmaz anyagi jogi (pl. hatáskör-telepítő) szabályokat.
A 10. §-hoz
A Javaslat lényegesen leegyszerűsíti az ügyfél mibenlétére vonatkozó szabályokat a Ket.-hez képest. A klasszikus ügyfélfogalom („az a természetes vagy jogi személy, akinek vagy amelynek jogát vagy jogos érdekét a hatósági ügy érinti”) továbbra is fennmarad. A jogos érdek tekintetében – elsősorban jogalkalmazási okokból – egyértelművé teszi, hogy kizárólag az üggyel kapcsolatos közvetlen érintettség jöhet tekintetbe az ügyféli minőség szempontjából. Külön nevesíti a Javaslat a hatósági ellenőrzés alá vont személy ügyféli minőségét, ezzel egyértelműsítendő, hogy habár az ellenőrzés nem hatósági ügy, az ellenőrzés alá vont személyt ettől függetlenül természetesen ügyféli jogok, jogállás illeti, és kötelezettségek terhelik.
Ugyanakkor az ágazati joganyag továbbra is meghatározhatja azon személyi és szervezeti kört, akik külön, erre irányuló vizsgálat nélkül – az adott eljárásban – ügyféli jogállással rendelkeznek. Vannak továbbá olyan eljárások, amelyekben az ügyféli kör szűkebb, mint a tipikusnak, tömegesnek tekinthető ügyekben. Ezen eljárásokban oly módon lehet az ügyféli kört a szükséges személyekre szabni, hogy meghatározza az ágazati jogszabály – törvény – az ügyféli jogállás igazolásának kötelező, okiraton alapuló módját.
A 11. §-hoz
Ugyancsak lényegesen leegyszerűsödnek az eljárásjogi jogutódlás szabályai. Továbbra is a jogutódlás főszabálya a polgári jogi jogutód belépésének lehetősége, ha azt az ügy személyhez kötött jellege nem zárja ki. Külön rendelkezik a Javaslat a jogutódlás polgári jogi eredetű, az általános szabályhoz képest sajátos esetköréről: a dologi jogot érintő ügy tekintetében való jogutódlásról.
A dologi joggal kapcsolatos új, önálló jogutódlási szabály – mint a jogutódlás egy jellemző esete – azért szükséges, mert egyes esetekben a dologi joghoz kötött jogosultságoknál, nem feltétlenül a polgári jogi jogutód lép az eljárásban a kieső ügyfél helyébe, hanem az ilyen tárgyú ügyeknél a dologi jog jogosultja lesz, aki ügyfélként részt kell, hogy vegyen az eljárásban.
A 12. §-hoz
Az eljárási képességgel kapcsolatos hatályos szabályozás számos, indokolatlanul részletező, helyenként ügyviteli rendelkezést tartalmaz, a Javaslat azok elhagyása mellett a jogintézmény kiemelt eljárásjogi szerepének megfelelően azt külön szabályozza. Elkerülendő az értelmezési kérdéseket egyértelművé válik, hogy az ügyfél abban az esetben rendelkezik eljárási képességgel, amennyiben az ügy tárgyára vonatkozóan cselekvőképesnek minősül.
A szabályozás elhagyja az arra történő utalást, hogy az eljárási képesség hiányának „gyanúja” esetén a hatóság ügygondnok kirendelését kéri. Ennek indoka, hogy ez olyan, a gyámhivatali eljárások szabályozási tárgykörébe tartozó kérdés, amelyet az adott ágazati joganyag már egyébként is tartalmaz, nem az általános eljárási törvény szabályozási terrénuma.
A 13. §–14. §-hoz
A képviselet szabályait a Javaslat a jogalkalmazási gyakorlatra, a magyar eljárásjogi hagyományokra támaszkodva jelentősen egyszerűsítve, logikai szerkezetét ésszerűsítve állapítja meg. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy a Javaslatból következik az is, hogy az ügyfél elsődlegesen személyesen jár el az eljárásban, ha azonban a törvény ezt nem teszi kötelezővé, akkor lehetőséget kell biztosítani számára a képviselő útján történő eljárásban való részvételre. A hatályos szabályozással megegyezően a Javaslat is kizárja, hogy ellenérdekű ügyfeleket ugyanaz a személy képviseljen. A hatósági eljárásokban az ellenérdekűség azt jelenti, hogy a felek ellentétes, vagy legalábbis érdemben különböző döntés meghozatalában érdekeltek. Ennek megfelelőn pl. egy ingatlan tulajdonjogának bejegyzésére irányuló eljárásban az eladó és a vevő egyaránt a tulajdonváltozás bejegyzésében lesznek érdekeltek, közöttük tehát ellentét nem áll fenn, így őket a szerződést készítő és ellenjegyző jogi képviselő az ingatlannyilvántartási hatóság előtti eljárásban képviselheti.
További változás, hogy a Javaslat nem tartalmaz ügyintézési rendelkezéssel kapcsolatos szabályokat, ugyanis azokra az elektronikus kapcsolattartással összefüggésben új törvény tér ki, csupán – a Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) alapján – a meghatalmazás alapvető, formai követelményeit rendezi. A Javaslat ugyanakkor egyértelművé teszi, hogy meghatalmazás esetén a képviseleti jogosultság igazolása csupán akor kötelező, amennyiben azt a rendelkezési nyilvántartás nem tartalmazza.
A képviseletre vonatkozó egyes rendelkezések és az ügyvédekről szóló törvény egyes szabályainak indokolatlan párhuzamossága miatt az ügyvédnek adott meghatalmazásra vonatkozó rendelkezéseket a Javaslat nem állapít meg.
Az eljárás időszerűségét hivatott biztosítani az a szabály, amely szerint a hatóság nyilatkozattételre hívja fel az ügyfelet, ha az eljárás során az ügyfél és a képviselő vagy a képviselők nyilatkozata eltér egymástól, vagy egyéb eljárási cselekményeik ellentétesek. Az ügyfél nyilatkozatának elmaradása esetén a hatóság a későbbi cselekményt, nyilatkozatot tekinti érvényesnek.
II. Fejezet
Alapvető rendelkezések
A 15. §-hoz
Az eljárási kötelezettség szabályai a hatályos szabályozáshoz képest lényegesen lerövidülnek. Összhangban a Javaslat általános jellegével, a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása miatt csak az általános értelemben vett felügyeleti szervet, valamint a közigazgatási bíróságot jelöli meg olyan szervként, amely az elmulasztott eljárási kötelezettség esetében utasítást adhat. Hangsúlyozandó, hogy e § alapján a felügyeleti szerv a mulasztás orvoslása érdekében ad utasítást az eljárás lefolytatására, nem pedig a felügyeleti eljárás keretében jár el.
A hatáskör átruházásának tilalmát a Javaslat expressis verbis nem mondja ki, azonban arra nincs is szükség. A hatóság számára, a jogszabályban ráruházott hatáskör, jogkör gyakorlása nem lehetőség, hanem kötelezettség. Ez nem az eljárási törvényből, hanem a jogállamiság alapelvéből fakadó garanciális követelmény.
A 16. §-hoz
A Javaslat látszólag kis mértékben, ám annál nagyobb jelentőséggel változtat az illetékességi okok 1957 óta alapvetően rögzült körén. Az illetékességi szabályok egyfajta kvázi sorrendiséget rögzítenek. Az illetékesség az adott közigazgatási ügy jellegzetessége alapján dől el – vagy éppen dönti el az ágazati anyagi jogszabály – , amely során elsődlegesen az ügy tárgyát szükséges figyelembe venni, ennek hiányában pedig az ügyfél lakcíme, székhelye alapozza meg azt. Fontos újítás, hogy a Javaslat csak kivételesen, lakóhely hiányában ismeri el az értesítési címet – amely gyakorlatilag egy postafiók cím – mint illetékességet megalapozó tényt. Ehelyütt kerül bevezetésre továbbá a lakóhely és a lakcím fogalma is; előbbi az ügyfél állandó lakóhelyét és tartózkodási helyét, utóbbi pedig ezeken felül értesítési címét fedi. A normaszöveg további részeiben ezen rövidítések alkalmazására kerül sor.
Az ismeretlen lakcímű ügyfél esetén, utolsó ismert lakcím hiányában a Javaslat a fővárosban eljárásra jogosult hatóságot jelöli ki eljárásra, több azonos hatáskörű fővárosi hatóság esetén pedig az illetékességi vita szabályait kell megfelelően alkalmazni, figyelemmel arra, hogy az eljárások sokfélesége miatt nem jelölhető meg egyetlen szerv a vita eldöntésére. Az illetékességi szabályoktól azonban a javaslat biztosítja a jogszabályi eltérés lehetőségét, így a jövőben is lehetőség van kizárólagos illetékesség meghatározására.
A 17. §-hoz
A joghatóság vizsgálatának kötelezettségét a Javaslat elhagyja, mert annak nem alakult ki érdemi gyakorlata, másrészt mert a hazai közigazgatási hatósági ügyek elsöprő többségében a joghatóság kérdése fel sem merül, így valójában nem tekinthető általános szabálynak a joghatóság vizsgálatának szabályozása, azt azokban a különös eljárási rendelkezésekben kell rendezni, ahol az a gyakorlatban felmerülhet. Megjegyzendő e körben, hogy – ahol annak jelentősége van – a joghatóság vizsgálatát eleve feltételezi a hatáskör vizsgálata. A hatáskör és az illetékesség vizsgálatának követelményét a Javaslat fenntartja, azzal, hogy az ügyben hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság ennek hiányában a kérelmet visszautasítja vagy az eljárást megszünteti, az e cselekményekre irányadó feltételek szerint. Az áttétel jogintézményét fenntartja a Javaslat, azonban alkalmazási körét a jogalkalmazásban felmerült problémák kiküszöbölése érdekében a teljesen egyértelmű esetekre szűkíti.
Az ideiglenes intézkedés szabályait a Javaslat a hivatalbóli eljárások szabályai között tárgyalja.
A 18. §-hoz
A Javaslat a hatásköri és illetékességi vitára – Concha Győző 1875-ben alkalmazott kifejezésével élve, „a tagadó és állító illetőségű összeütközések”-re – vonatkozó, az elmúlt évtizedekben kialakult és bevált szabályokat alapvetően fenntartja. A Javaslat a hatásköri és illetékességi vita tárgyában egyeztetési kötelezettséget ír elő a hatóságok között, ami gyors és megnyugtató megoldást biztosíthat a felügyeleti szerv bevonásának mellőzésével. A hatásköri vita eldöntését azonban – ha az érintett hatóságok nem egyeznek meg – a közigazgatási bírósághoz telepíti, összhangban a közigazgatási bíráskodás kiterjesztésével, valamint azzal, hogy ilyen vitában érintettek lehetnek olyan hatóságok is, amelyek nem tartoznak kormányzati alárendeltségbe (pl. önálló szabályozó szerv, köztestület), így ezek hatásköri vitája tekintetében eleve kizárt a megyei és fővárosi kormányhivatal szerepe. Az illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal dönt. A kormányhivatal itt szükségképpeni döntő szerv, amely akkor dönthet, ha nincs közös felügyeleti szerve a vitában érintett hatóságoknak.
A 19. §-hoz
A Javaslat az eljárás költséghatékonysága, időszerűsége érdekében és ügygazdaságossági okokból főszabállyá teszi az illetékességi területen kívüli eljárás lehetőségét. A korszerű közlekedési viszonyok között ugyanis a korábbi korlátozás már idejétmúlt. Ugyanakkor az illetékességi területén kívül eljáró hatóságnak kötelezettsége lesz az illetékes hatóságot értesíteni erről. Hangsúlyozandó, hogy a hatóságnak ezen megoldással nem nyílik jogalapja – külön erre történő jogszabályi felhatalmazás nélkül – arra, hogy például más hatóság adatbázisaihoz hozzáférjen. Amennyiben pedig a költséghatékonyság, célszerűség, stb. azt indokolja, továbbra is alkalmazható megkeresés más szerv felé.
A 20. §–21. §-hoz
A Javaslat a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Kartájával, továbbá a nemzetiségek jogairól szóló törvény anyanyelv-használati szabályaival összhangban állapítja meg a hatósági eljárásban a nyelvhasználat szabályait. Kiemelendő, hogy a tolmácsolásra vonatkozó új szabályozással együtt számos ügytípusban egyszerűsödik a nyelvhasználat, ami segíti az ügy gyors lezárását. Annak érdekében, hogy pl. az egyébként döntésnek minősülő személyazonosító igazolványt, útlevelet, vezetői engedélyt, vagy éppen lakcímet igazoló hatósági igazolványt, stb. kifejezett ügyféli kérelemre se kelljen idegen nyelven kiállítani, indokolt fenntartani, hogy hatósági igazolvány, valamint a hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés módjára jogszabály az általánostól eltérő nyelvhasználati szabályokat állapítson meg. A Javaslat azért ebben az alcímben helyezte el ezt az eltérést engedő szabályt, mert az jellegét tekintve a nyelvhasználattal szorosan összefüggő rendelkezés.
A 22. §–24. §-hoz
A kizárás az ügy elfogulatlan intézéséhez fűződő érdek biztosítéka. A kizárásra vonatkozó szabályokat a Javaslat a jogalkalmazási tapasztalatok figyelembevételével továbbfejleszti, és újragondolva meghatározza a jogintézmény szabályainak logikai rendjét. A legáltalánosabb szabályként első helyen rögzíti, hogy az ügy elintézésében nem vehet részt az a személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése. Ez az ügyintéző és a döntéshozó személyében rejlő szubjektív ok, amely mindenkor mérlegelés tárgya, a Javaslat ilyennek tekinti például a hozzátartozói viszonyt.
Ettől elkülönítve tárgyalja a Javaslat azokat az eseteket, amelyekben a törvény objektíve – az érintett személy tudati viszonyulásától függetlenül – érdekeltnek tekinti az ügyintéző és a döntéshozó személyt, akik így a törvény erejénél fogva kizárás alá esnek. Meghatározza ugyanakkor azokat az ésszerű kivételeket is, amikor a kizárás érvényesítése azért nem indokolt, mert a döntéshozónak a szervezeti rendszerben elfoglalt helye vagy az eljárásban hozható döntés jellege nem jár olyan érintettséggel, amely a döntéshozó bármilyen, az ügyre kiható elfogultságához vezetne.
Új rendelkezés a Ket. kizárási szabályaihoz képest, hogy a kizárásról végzéssel csak akkor kell dönteni, ha a kizárást az ügyfél kéri, ugyanis az ügyintéző általi bejelentés esete a hatóság belső munkaszervezési, ügyelosztási döntési körébe tartozik, amit nem indokolt formális aktushoz kötni (ahogy pl. az ügyek szignálása sem formális aktus). Az ügyfél kizárási kezdeményezése azonban már az ügyféli jogokat közvetlenül érintő döntést tesz szükségessé, amelynek végzési formája garanciális okból indokolt.
A 25. §-hoz
A Javaslat a megkeresett szerv fogalmát használja a megkeresett hatóság helyett, mivel az a Javaslat szervi hatályánál (hatóság) szélesebb kört fed le, így megkeresni nem csak hatóságot, hanem hatóságnak nem minősülő szervezetet vagy személyt (külföldieket is) lehet. A Javaslat – visszatérve a hagyományos és a gyakorlatban rögzült elnevezéshez – megkeresésnek nevezi a belföldi jogsegélyt, elsősorban, mivel a nemzetközi jogsegélyt sem szabályozza, így a megkülönböztetés ilyen elnevezést nem indokol. A tapasztalatok szerint a jogsegély elnevezés nem vált be, valójában az ma is a megkeresést takarja, ezért terminológiai egyszerűsítést jelent a hagyományos megjelölés visszaállítása. További változás, hogy egyrészt mellőzi a technikai részletkérdések szabályozását, másrészt nem szabályozza azt az esetet, ha a megkereső hatóság illetékességi területén kívül kell valamely eljárási cselekményt elvégezni, és azonos hatáskörű szerv nincs. Ilyen esetben ugyanis az illetékességi területen kívüli eljárás szabályai irányadók. Továbbá a megkeresett hatóság által történő áttétel esetén a Javaslat nem rendelkezik külön a megkereső hatóság értesítéséről, hiszen – mivel az áttételről végzés születik – az általános közlési szabályok alapján vele is közölni kell az arról szóló döntést. Garanciális okokból továbbá rögzíti a Javaslat, hogy a megkeresés teljesítésére legalább öt napos határidőt kell biztosítani.
A 26. §-hoz
A Javaslat a kapcsolattartás általános szabályait egyszerűbb, összefogottabb tartalommal jeleníti meg, amely szabályok az eljárás minden szereplőjére irányadók, tehát nem csak az ügyfél-hatóság, hanem a hatóság-hatóság relációban is. Továbbra is lehetővé teszi az ügyfélnek az általa választott kapcsolattartási formáról való áttérést, de nem szabályozza tételesen a visszaélésszerű áttérés tilalmát, ez ugyanis az ügyfél jóhiszemű eljárására vonatkozó alapelvből következik. Utalva az elektronikus ügyintézés reformjára, törvény e körben eltérhet, azaz praktikusan kötelezővé teheti más – tipikusan elektronikus – kapcsolattartási mód alkalmazását. Életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet esetén ugyanakkor – a védendő érték kiemelkedő jellegére tekintettel – nem az ügyfél, hanem a hatóság választja meg a kapcsolattartás módját.
A Javaslat értelmében írásbelinek minősül a kapcsolattartás, ha az akár írásban, akár az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló törvény szerinti elektronikus úton történik; szóbeli kapcsolattartáson pedig együttesen a személyes, valamint az írásbelinek nem minősülő elektronikus utat (telefon, egyszerű e-mail, stb.) tekinti.
A 27. §-hoz
A Javaslat az adatkezelés szabályait általános jelleggel, összhangban az Alaptörvény VI. cikkével, kevésbé részletezően állapítja meg a Ket.-hez képest, természetesen a külön törvényi részletszabályozás lehetősége mellett.
A Javaslat jelentősen egyszerűsíti a hatósági adatkezelés általános szabályait. Két alapvető tételt rögzít: a hatóság jogosult az eljárás résztvevői természetes személyazonosító adatainak és az ügyfajtát szabályozó törvényben meghatározott személyes adatok megismerésére és kezelésére; továbbá – törvény eltérő rendelkezése hiányában – a tényállás tisztázásához elengedhetetlenül szükséges más személyes adatok megismerésére és kezelésére. E rendelkezés esetében az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében biztosított információs önrendelkezéshez való jog védelme érdekében szükséges a törvényi eltérés lehetőségének biztosítása. Emellett a kérelemre induló eljárásban úgy kell tekinteni, hogy a kérelmező ügyfél a tényállás tisztázásához szükséges személyes adatok kezeléséhez hozzájárulást adott. Külön rendelkezik a Javaslat a védett adatok megismerhetőségéről, amelyre jogszabályban meghatározott módon és körben van a hatóságnak lehetősége.
Ezzel teljesülnek az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló törvénynek a személyes adatok kezelésével kapcsolatban előírt legfontosabb garanciái, de itt jelezni kell a kiegészítő törvényi szabályozás lehetőségét.
A 28. §-hoz
A Javaslat az adatok zárt kezelésének intézményét továbbra is hangsúlyosan jeleníti meg, utalva ezzel a védendő érdek kiemelt, alkotmányos fontosságára. Mivel a 27. § biztosítja, hogy a hatóságok ezeket az adatokat megismerhessék, és hasonló tartalmú szabályokat az ügyészségre és bíróságra irányadó törvények is tartalmaznak. Erre figyelemmel külön rendelkezés nélkül is jogosult lesz a zártan kezelt adatok megismerésére a hatóság, a felügyeleti szerv, valamint a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság, az illetékes ügyész és a bíróság. Az adatok zárt kezelésének a cselekvőképességében érintett ügyfélre és az eljárás egyéb résztvevőjére vonatkozó szabályait nem ebben a §-ban, hanem az említett személyekre vonatkozó rendelkezések között tárgyalja a szoros összefüggés okán. Ugyanakkor fontos újítás, hogy az adatok zárt kezelésére hivatalból is sor kerülhet, ezzel biztosítandó az eljárás résztvevőinek mind teljesebb védelmét, adott esetben a tanú befolyásolhatóságának megakadályozását.
A 29. §–31. §-hoz
A Javaslat külön szabályokat és követelményeket állapít meg az eljárási jogaik gyakorlásában személyi körülményeik folytán korlátozott vagy akadályozott személyek fokozottabb védelme érdekében, pozitív megkülönböztetést alkalmazva a hátrányos helyzetük ellensúlyozása céljából, összhangban az Alaptörvény XV. cikkében említett csoportok védelmére vonatkozó szabályozási követelménnyel. A Javaslat a különböző csoportok (a kiskorúak, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorúak és a fogyatékossággal élő személyek) korlátozottságának vagy hátrányos helyzetének jellegéhez igazodó kivételes bánásmódot ír elő, és a hatóság számára proaktív intézkedési kötelezettséget is teremt, így az adatok zárt kezelésének és az iratbetekintési jog korlátozásának, az idézés sajátos szabályainak meghatározásával, vagy általában az ügyféli jogok gyakorlásának elősegítése terén.
A 32. §-hoz
A támogatott döntéshozatal jogintézményét az új Ptk. vezette be. Arra hivatott, hogy azok a személyek, akik bár nincsenek gondnokság alá helyezve, de támogatásra szorulnak, döntéseiket egy számukra biztonságot, támogatást nyújtó személy társaságában, a kérdéseket vele megvitatva hozhassák meg, és tehessenek jognyilatkozatokat. A jogintézmény azonban nem befolyásolja az illető személy cselekvőképességét, és nem ad önálló eljárási jogosultságot a támogatónak, vagyis a támogató önmagában a támogatói minőségére tekintettel nem számít képviselőnek (ugyanakkor természetesen a meghatalmazotti képviselet szabályai alapján a támogatott személy képviseleti jogosultságot is biztosíthat támogatójának, de ez a támogatott döntéshozatal jogintézményétől független lehetőség).
A Javaslat mindössze a támogató jogintézménye és a közigazgatási hatósági eljárás kapcsolódási pontját teremti meg, tekintettel arra, hogy a támogatóra vonatkozó részletszabályokat a támogatott döntéshozatalról szóló 2013. évi CLV. törvény tartalmazza.
A 33. §–34. §-hoz
A Javaslat az iratbetekintési jogot és annak korlátait a hatályos szabályozáshoz képest jóval egyszerűbb és átláthatóbb, általánosabb módon, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló törvény követelményeit figyelembe véve, annak rendelkezéseit nem megismételve állapítja meg. Továbbra is főszabály, hogy az ügyfél az eljárás bármely szakaszában betekinthet az eljárás során keletkezett iratba, az eljárás egyéb résztvevői (a tanú, a szemletárgy birtokosa) a közreműködéséhez kapcsolódó iratba tekinthet be. Más személy pedig akkor, ha igazolja, hogy az adat megismerése joga érvényesítéséhez, kötelezettsége teljesítéséhez szükséges. A Javaslat – a Ket. rendelkezéseihez hasonlóan – rögzíti, hogy az iratbetekintési jog költségtérítés (vagyis a hatóság valóban és kimutathatóan ezzel kapcsolatos költségének megtérítése és nem díj, vagy illeték!) fejében gyakorolható. E körben is rögzítésre kerül, hogy költségtérítés csakis abban az esetben kérhető, ha az iratbetekintést kérő a hatóságtól kér másolatot, amennyiben azt saját maga készíti, vagy kivonatol – ide értve az olyan esetet is, ha például az iratokról fénykép vagy egyéb, elektronikai eszköz útján készít másolatot –, stb., úgy tőle költségtérítés nem kérhető. A költségtérítés szabályainak megállapítására a Javaslat rendeletalkotásra ad felhatalmazást. A Javaslat elvi éllel rögzíti azt is, hogy a törvény egyes ügyfajtákban nem csak az iratbetekintésre jogosultak körét határozhatja meg, hanem az iratbetekintés további feltételeit is. Ez az általános megfogalmazás pedig lehetővé teszi az iratbetekintési jog terjedelmének meghatározását is, ez a szabályozási felhatalmazás teret nyit az olyan specifikus eljárások számára, amelyeknél az iratbetekintési jogot – a büntetőeljárásjogi garanciák érvényesítése érdekében – meghatározott időtartamig vagy személyi kör tekintetében korlátozza, feltételekhez köti.
Ugyancsak a hatályos szabályok elvei alapján a döntés tervezetébe nem lehet betekinteni.
A Javaslat továbbá biztosítja, hogy – a 27. §-beli szabályokkal is összhangban egyértelmű legyen, hogy a védett adatokat a hatóság minden esetben hivatalból védi – azokat is, így például. magántitok, üzleti titok amelyeket nem feltétlenül kell hivatalból észlelnie. Ebben a rendszerben elegendő legkésőbb akkor döntést hozni valamely adat megismerhetőségéről, ha az adat jogosultján kívüli személy be kívánna abba tekinteni; e döntés lehet a kérelem elutasítása ,vagy korlátok közötti engedélyezése, vagy teljes engedélyezése arra tekintettel, hogy az adat- bár akként hivatkoztak rá, mégsem felel meg a külön jogszabályi feltételeknek A szabályozás azt is biztosítani képes, hogy, ha joggyakorlás miatt bizonyos védett adatokba mégis szükséges lenne betekintést engedni, azt – a védelem minél teljesebb körű biztosítása és a kivétel legszükségesebb körre szűkítése érdekében ilyen esetben a másolat vagy kivonatkészítés is korlátozható.
III. Fejezet
A kérelemre induló hatósági eljárás
A 35. §-hoz
A Javaslat – abból kiindulva, hogy a hatósági ügyek túlnyomó többsége kérelemre indul –, a kérelemre induló ügyek szabályozását teszi elsődlegessé, és a hivatalból induló eljárásokra vonatkozó eltéréseket külön fejezetben állapítja meg.
A kérelem előterjesztésének módját a Javaslat a lehető legszélesebben határozza meg: arra személyesen és bármilyen írásbeli formában lehetőség van (az írásbeliség a kapcsolattartásra vonatkozó szabályok értelmében magában foglalja a külön törvény szerinti elektronikus utat is). Indokolt azonban biztosítani annak lehetőségét, hogy egyes eljárásokban a kérelem előterjesztésének módját különös eljárási szabály határozza meg, és szükség szerint az ügyfél személyes megjelenését (pl. egyes hatósági igazolványok kiállítása iránt előterjesztett kérelem), vagy éppen – meghatározott tartalmú és formájú – írásbeli előterjesztést kívánjon meg. Ugyanakkor a szabályozás egyértelművé teszi, hogy a szóbeliség egyéb formái (írásbelinek nem minősülő elektronikus út) főszabály szerint nem alkalmazhatók a kérelmek előterjesztésekor.
A Javaslat – a kérelem mibenlétét érintő, a gyakorlatban és a közigazgatási jogtudományban is felmerülő jogértelmezési bizonytalanságok eloszlatása érdekében – meghatározza a kérelem definícióját. Az általános fogalom alapján azon nyilatkozatokat tekinti kérelemnek, amelyek tárgyában a hatóság köteles döntést hozni, mivel az alanyi jogon illeti meg a kérelmezőt. A kérelmet az ügyfél jogának, jogos érdekének érvényesítése érdekében terjeszti elő, igaz ez akkor is, ha az adott, konkrét ügy az ügyfél számára nem jogosultságot eredményez (például számviteli szétválasztás, versenyfelügyeleti eljárások, kötelező használatbavételi engedély; melyek az ügyfél számára kötelezettséget eredményezhetnek). Ilyen esetekben ugyanis az ügyfél jogos érdeke távolabbi, konkrét példánál maradva, a használatbavételi eljárásban az, hogy az épületet lakhatás céljára igénybe tudja venni, versenyfelügyeleti eljárásban pedig végbemehessen a fúzió. A kérelmező nem feltétlenül ügyfél, más eljárási szereplőknek a hatóság döntési kötelezettségét generáló kérése is kérelem. Az eljárás megindítására irányuló kérelem ügyféli jogállást keletkeztet, azonban más, az eljárásban részt vevők – például tanú – által előterjesztett kérelmek ezt nem, vagy nem feltétlenül eredményezik. Praktikusan tehát, azon kérdésekben van jogosultsága, alanyi joga a kérelmezőnek kérelem előterjesztésére, amelyekben azt a normaszöveg expressis verbis lehetővé teszi.
Minden más nyilatkozat, dokumentum, amely ugyan köznyelvi értelemben vett kérelmet tartalmaz, eljárásjogi szempontból mégsem minősül kérelemnek. Ha azonban jogszabály az adott eljárási cselekmény, intézkedés vonatkozásában nem teszi lehetővé annak kérelmezését (mert például csak hivatalból kerülhet arra sor), úgy azok kezelésére magától értetődően a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló törvény rendelkezései az irányadók.
Fontos újítás, hogy a Javaslat egyértelművé teszi, a kérelem felett előterjesztőjének rendelkezési joga van; azt módosíthatja, visszavonhatja, stb. Ezen jogosultsággal élni a kérelem tárgyában hozott döntés véglegessé válásáig van lehetőség.
A 36. §-hoz
A Javaslat továbbra is meghatározza a kérelem minimális tartalmi elemeit, ezen felül pedig ágazati jogszabály további – az ügy sajátosságaihoz igazodó – anyagi jogi követelményeket állapíthat meg.
Ezen lehetőség szűkítése, például oly módon, hogy azt csak kormányrendelet vagy törvény tegye lehetővé, nem indokolt. Nem indokolt ugyanis anyagi jogi – és egyébként is – részletkérdésekknek minősülő szabályokkal megterhelni a törvényeket, illetve kormányrendeleteket. Ez egyfelől a miniszterek rendeletalkotási jogkörét üresítené ki, másfelől kezelhetetlen mennyiségű joganyag törvényi, illetve kormányrendeleti szintű szabályozását tenné szükségessé. Egy általános eljárási kódex eleve nem képes minden – több ezer fajta – hatósági eljárásban szükséges adat meghatározására, ellenkező esetben pedig a hatóságok önkényére lenne bízva, hogy mely ügyben mit kérnek az ügyféltől a kérelmében megjelölni, feltüntetni.
Az ügyféltől nem kérhető adatok tekintetében is fontos újítást tartalmaz a Javaslat. A Ket. alapján olyan adatok szolgáltatására, melyeket más hatóság, vagy a bíróság nyilvántartása tartalmaz, az ügyfél nem volt kötelezhető. Ez a jelenlegi szabályozási struktúrában úgy jelenik meg, hogy az ágazati jogszabályok mégis kötelezően meghatározzák a szolgáltatandó adatok körét, és amennyiben ezeket az ügyfél nem bocsátja a hatóság rendelkezésére, úgy nem lehet e tekintetben hiánypótlási felhívást kibocsátani. A Javaslat értelmében – a bürokratikus terhek csökkentése és az ügyfélbarát közigazgatás elvének érvényesítése érdekében – a hatóságok által beszerezhető adatok tekintetében az ágazati jogszabály már nem írhatja elő az ügyfél számára, hogy ezeket az eljárás megindításakor szolgáltassa, ehelyett a hatóság tételes kötelezettsége az ügy eldöntéséhez szükséges ilyen jellegű adatok hivatalbóli beszerzése.
A 37. §-hoz
A kérelem előterjesztésének helyét illetően a Javaslat alkalmazkodik a XXI. század követelményeihez és a területi államigazgatás – elmúlt években történt – nagyfokú átalakításához, így a jövőben a kormányablak általános kérelembefogadó helyként is (kvázi „postásként”) funkcionál. Ágazati törvény vagy kormányrendelet ugyanakkor kizárhatja a kormányablaknál történő előterjesztés lehetőségét; ez bizonyos, különösen bonyolult ügyek tekintetében lehet indokolt (például atomenergiával kapcsolatos ügyek). A kormányablakok eljárására vonatkozó szabályokat pedig továbbra is külön kormányrendelet fogja tartalmazni. Ugyanakkor megszűnik a jegyzők hasonló jogköre (általános kérelembefogadó funkció), mivel az a gyakorlatban nem működött. A szakasz továbbá ehelyütt határozza meg az eljárás megindulásának napját (a kérelemnek az eljáró hatósághoz való érkezését követő nap), amit a Ket. tételesen nem rendez, csak a határidő számítására vonatkozó rendelkezéséből lehet arra jogértelmezéssel következtetni.
A 38. §-hoz
A Javaslat fenntartja a magyar közigazgatási jogban évtizedek óta érvényesülő szabályt, hogy a kérelmet nem az elnevezése, hanem a tartalma alapján kell elbírálni.
A közreműködő hatóságra vonatkozó keretszabályokat a Javaslat nem tartalmazza. Ez nem azt jelenti, hogy a jogintézmény megszűnik, csupán arról van szó, hogy azt a Javaslat nem tekinti általános szabálynak. A közreműködő hatóságokra vonatkozó rendelkezéseket a jövőben az ágazati jogszabályok állapíthatják meg, összhangban a Javaslat általános tárgyi hatályával, nevezetesen azzal, hogy a kiegészítő, az adott eljárásra specifikált szabályokat a különös eljárási joganyagnak kell tartalmaznia.
A 39. §–43. §-hoz
A Javaslat meghatározza az eljárás fajtáit, megkülönböztetve a sommás és a teljes eljárást, valamint a sommás eljárás kvázi speciális módozatát, az automatikus döntéshozatali eljárást. Az automatikus döntéshozatali eljárás és a sommás eljárás alapvetően az egyszerű megítélésű ügyekben alkalmazható, feszes eljárási forma, amely az ügy gyors lezárását teszi lehetővé, ha annak feltételei adottak, míg a teljes eljárás a klasszikus közigazgatási eljárási forma, amelyben minden eljárási részcselekmény elvégezhető lehet.
Automatikus döntéshozatali eljárás akkor alkalmazható, ha a döntés mérlegelést nem igényel, nincs ellenérdekű ügyfél, minden – a döntéshez szükséges – adat rendelkezésre áll, és azt törvény vagy kormányrendelet lehetővé teszi. Az automatikus döntéshozatal konkrét eseteit nem lehetséges az általánosság szintjén meghatározni, azt minden esetben az egyes, ágazati jogszabályoknak kell megtenniük. A döntéshozatal konkrét menetét, módszerét, technikáját pedig az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló törvény tartalmazza.
A sommás eljárás lehetősége minden ügyben adott, amelyben a döntés minden jogszabályi feltétele (kérelem, előírt mellékletek és a hatóság által hozzáférhető más adatok) rendelkezésre áll, s így a tényállás tisztázott, a döntést nyolc napon belül meg kell hozni. E körben kiemelendő, hogy a sommás eljárás alkalmazását nagy mértékben elősegítené az olyan típusú ágazati, kiegészítő szabályanyag, amely egyfajta előzetes egyeztetést, „elvi” tényállás- tisztázást tenne lehetővé, amelyet követően már érdemben, pár nap alatt meghozható a végleges döntés. További feltétel, hogy az ügyben ne legyen ellenérdekű ügyfél. Ha bármelyik feltétel hiányzik, a hatóság teljes eljárást folytat le, s ennek keretében függő hatályú döntést hoz (a lentebb részletezettek szerint), avagy más, a függő hatályú döntést kizáró döntést hoz (például megszünteti az eljárást, felfüggeszti az eljárást, stb.).
Fontos újítás, hogy automatikus döntéshozatali eljárás és sommás eljárás esetén az ügyfél a döntés közlését követően öt napon belül kérheti, hogy a hatóság kérelmét teljes eljárásban bírálja el. Ez egyfelől egy kvázi saját hatáskörben lefolytatott új eljárás, ugyanakkor azt hivatott megelőzni, hogy a bíróságok előtt kizárólag ténykérdések vizsgálatára kerüljön sor; a hatóság képes lehet az esetleges hibák, visszásságok kijavítására, orvoslására. A döntések véglegességét mindez nem érinti. Kifogás, jogsérelem esetén ugyanakkor lehetőség van az ügy alaposabb kivizsgálására.
Amennyiben függő hatályú döntés meghozatalának nincs helye, továbbá nem kerül sor az ügy érdemi lezárására, avagy a teljes eljárást kizáró döntés meghozatalára, úgy a hatóság köteles teljes eljárást lefolytatni, de nyolc napon belül meg kell hoznia azon döntéseket, amelyek az eljárást „előre lendítik”; így szükség esetén szakhatóságot keres meg, intézkedik a szükséges eljárási cselekményekről, hiánypótlást bocsát ki, és tájékoztatást ad az ügyintézési határidő túllépésének törvény erejénél fogva (nem pedig hatósági döntés alapján) beálló jogkövetkezményeiről (ld. az ügyintézési határidőnél).
Ezzel a megoldással a Javaslat megteremti a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvényben megjelent, a döntésre nyitva álló objektivizált ügyintézési határidő valóban általánossá válásának lehetőségét, és biztosítja, hogy valóban minden ügyben – ideértve a 2014-ben 670 ezer hatvan napon túl befejeződő földhivatali eljárást is – kikényszerítse a határidőben meghozandó döntést.
A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvény vezette be a függő hatályú döntés jogintézményét, amelyet a Javaslat változatlan tartalommal vett át, csupán annak hatókörét terjesztette ki a hatvan napnál, illetve hatvan napnál hosszabb eljárási határidejű eljárásokra. Továbbra sem kell azonban függő hatályú döntést hozni, ha a hatóság nyolc napon belül érdemben dönt, a kérelmet visszautasítja, az eljárást megszünteti, vagy az eljárást felfüggeszti, vagy a beadvány elintézését függőben tartja. (Vagyis a Javaslat a hatvan napon túl húzódó eljárások közül nem kíván a földhivatali eljárásokra – amely a leggyakoribb elhúzódó eljárás, a 2014-ben hatvan napon túl befejezett 1,3 millió ügyből több mint 670 ezer ebből a körből került ki – is kiterjedő szabályt alkotni.) Ugyanakkor a Javaslat egyfajta „fokozatosságot” teremt azzal, hogy a függő hatályú döntés alkalmazásának mellőzése, vagy annak kizártsága esetén a ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó szabályok lépnek érvénybe, az eljárás tehát a következő három szintből áll:
– főszabály szerint minden eljárás sommás eljárásként vagy automatikus döntéshozatali eljárásként indul,
– amennyiben az eljárást nem lehet sommás eljárásban lefolytatni, a hatóság függő hatályú döntést hoz, és
– a függő hatályú döntés kizártsága esetén teljes eljárás lefolytatására kerül sor annak jogkövetkezményeivel, amely során nyolc napon belül meg kell hozni a teljes eljárást megalapozó, kikényszerítő döntéseket.
A Javaslat továbbá a függő hatályú döntés több „hiányosságát” is kijavítja. A jogintézmény ugyanis nem alkalmazható minden eljárásban, avagy annak alkalmazása komoly kockázatokkal járhat. Ezért azokban az eljárásokban, ahol az államigazgatás jogszerűtlen „hallgatása” esetén az ügyfélnek biztosított jogok valamely, az egyedi ügyféli érdeknél jóval jelentősebb közérdeket érintenek, vagy súlyosan sérthetnek, ott a függő hatályú döntés jogintézményének alkalmazását ki kell zárni. A jogintézmény alkalmazhatóságát tehát az ügyféli érdek és az ügyfélnek biztosított jog által érintett közérdek összemérése alapján kell eldönteni.
Ezen eljárásokra más eljárási megoldás, rezsim – az ügyintézési határidő túllépésének jogkövetkezményei és a jogszerű hallgatás – került kialakításra. Ezen eljárások meghatározását az alábbiak tették szükségessé:
– A jogintézmény nem alkalmazható olyan ügyekben, amelyekben a döntés – központi hivatal kivételével – központi államigazgatási szerv vagy a Magyar Nemzeti Bank hatáskörébe tartozik. Ezen eljárások tipikusan nemzetgazdaságilag stratégiainak tekinthető ügyek, amelyek vonatkozásában nem csupán politikailag, hanem a közérdek, közrend, nemzetbiztonság, stb. érdekében szükséges az eljárás érdemi lefolytatását – szükség esetén – „kivárni”. Ezen eljárások túlnyomó része egyúttal nemzetközi érintettségű, akár környezeti, akár más hatást tekintve. Tipikus példák e körben az atomenergiával, gázvezetékekkel, légi forgalommal, vagy éppen a katonai és honvédelmi építmények létesítésével kapcsolatos ügyek. Általánosságban elmondható ezen eljárásokkal kapcsolatban az is, hogy számos esetben közvetlen összefüggés áll fenn Hazánk szuverenitásával, és elsősorban bizonyos létfontosságú infrastruktúrák védelmével. E körbe sorolhatók a hálózatos infrastruktúrákkal (vasúti közlekedés, internethálózat, légiközlekedés, stb.) ügyek, de az egyes, sajátos építményfajtákkal kapcsolatos ügyek is.
– Továbbá aggályos a függő hatályú döntés jogintézményének alkalmazása az olyan ügyekben, ahol hatósági szerződést kell kötni (pl. frekvenciaügyek). Egyfelől szerződés egyoldalú aktussal nem jöhet létre, másfelől a hatósági szerződés tartalma fogalmilag feltételezi a felek egyedi megegyezését a konkrét szerződéses feltételekben, és ez nem lehet pusztán a kérelem tartalma. Ezért a Javaslat értelmében ilyen esetben a függő hatályú végzésben nem kell rendelkezni a kérelmezett jog gyakorlásáról.
A 44. §-hoz
A hiánypótlás szabályai koncepcionális változást nem hoznak, csupán a Javaslat új szemléletéhez igazodóan, valóban általános szintre kerülnek az eljárási szabályok. Egyértelműsíti a szabályozás azt, hogy a hiánypótlásnak alapvetően két esete különböztethető meg:
– ha a kérelem a benyújtásakor nem felel meg a jogszabályban meghatározott – elsősorban anyagi jogi követelményekből fakadó - követelményeknek,
– ha a tényállás tisztázása során válik szükségessé hiánypótlási felhívás kibocsátása, az eljárás során felmerült új tényre, adatra tekintettel.
A Javaslat a Ket.-tel ellentétben a hiánypótlásra adható határidőnek nem szab felső határt, hiszen az ügyintézési határidő szabályainak szigorítása az eljárás elhúzásának megakadályozását biztosítja. Újdonság továbbá, hogy a hiánypótlás teljesítésére a hatóság tűz határidőt, továbbá, hogy hiánypótlásra csupán egyszer kerülhet sor. Ez utóbbitól azonban az ágazati szabályok eltérhetnek, mivel vannak olyan eljárások, amelyekben az eljárás bonyolultsága miatt többszöri hiánypótlásra lehet szükség.
A 45. §-hoz
A kapcsolódó eljárás a hatóságok együttműködésének újfajta, nevesített módja, amely egyes, egymásra épülő ügyek sorozatában az ügyfelek jobb kiszolgálását, tehermentesítését szolgálja a hatóságok tevékenységének jobb összehangolásával, és az ügyfél személyes közreműködésének mellőzésével.
A kapcsolódó eljárási forma azokban az eljárásokban lehet előnyös, amelyek az ügyfél végső célja (pl. külföldről behozott gépjármű forgalomba helyezése, születéssel kapcsolatos iratok beszerzése és szociális támogatások elnyerése) több, egymásra épülő eljárás lefolytatását is szükségessé teszi. A kapcsolódó eljárásban az ügyfél csupán egy (a folyamat elején álló) hatósággal kerül eljárási kapcsolatba, a további, ehhez kapcsolódó eljárások során pedig az elsőként eljárt hatóság válik közvetítő – lényegében az ügyfél „képviseletét” ellátó – hatósággá. Az elsőként eljárt hatóság továbbítja a saját döntését, a nála előterjesztett kérelmet és a bizonyítékokat a kapcsolódó eljárásban eljáró hatósághoz, és annak döntését is az első hatóság közvetíti a kérelmezőhöz. A Javaslat alapján a jogintézmény alkalmazható olyan egymásra épülő eljárásokban is, melyekben az előfeltételt képező eljárások ugyanazon hatóság hatáskörébe tartoznak.
Mindez jelentősen gyorsíthatja az ügyintézést a gyakran előforduló, és az állampolgárok nagy részét érintő ügyek körében (különösen ilyen egyes adatváltozások átvezetése a különböző nyilvántartásokon). A kapcsolódó eljárás alkalmazásával az ügyfélnek nem kell másik hatóságot felkeresnie, azon ügyintézési pontokon pedig, ahol több hatóság is ügyfélfogadást tart, nem kell másik ablakhoz sem átmennie.
A kapcsolódó eljárás szabályait csak az ügyfél kérelmére lehet alkalmazni. Az új jogintézmény elterjedését segítendő a Javaslat tájékoztatási kötelezettséget ír elő a hatóság számára, így az ügyfél értesülhet többek között arról, hogy
– eredeti kérelméhez kapcsolódóan milyen hatósági eljárásokat indíthat még,
– a kapcsolódó eljárások során milyen bizonyítékok lesznek szükségesek az eljárások sikeres lefolytatásához,
– a kapcsolódó eljárás szabályai mit fognak számára jelenteni az ügyintézés során, így például az ügyintézés várható időigényéről és a kapcsolódó eljárás során felmerülő költségekről is tájékoztatást nyújt a hatóság.
Az ügyfél a kapott tájékoztatás alapján mérlegelheti, hogy az eredeti kérelméhez kapcsolódó eljárásokat szeretné-e a kapcsolódó eljárás szabályai szerint lefolytatni, valamint kérheti azt is, hogy csak bizonyos kapcsolódó eljárásokat folytasson le a hatóság ily módon. Az (1) bekezdése első mondatából az is következik, hogy anyagi jogi szabályban meg kell határozni, hogy a hatóság adott ügyben meghozott döntése egy más hatósági eljárásban meghozható döntés feltétele, és ilyenként megalapozza a kapcsolódó eljárás szabályainak alkalmazhatóságát.
A szabályozás rendezi azt az esetet is, amikor az ügyfél kérelmének elintézéséhez egy másik – megelőző – eljárásban meghozandó döntés szükséges. Ilyen esetekben a hatóság a megelőző eljárásban eljáró hatóságnál kezdeményezi a szükséges döntés meghozatalát, a megelőző eljárás lefolytatásához az ügyfél beleegyezését pedig vélelmezni kell. Ez a megoldás egyébként alkalmas számos olyan kérdés hatékony és gyors kezelésére, amelyek miatt eddig kizárólag az eljárás felfüggesztése állt rendelkezésre.
A 46. §–47. §-hoz
A Javaslat az eljárás lefolytatásának akadályai körében új intézményként nevesíti a kérelem visszautasítását. A kérelem visszautasításának két fő esetét szabályozza: ha az eljárás megindításának ún. „előfeltételei” hiányoznak, vagy ha az ügy az ún. ítélt dolog körébe tartozik (vagyis ha az ugyanazon jog érvényesítésére irányuló kérelmet a bíróság vagy a hatóság érdemben már elbírálta, és a kérelem tartalma, valamint az irányadó jogi szabályozás nem változott).
A kérelem visszautasításának első esete arra a helyzetre válasz, amikor pl. az ügyfél nem a megfelelő helyen nyújtja be a kérelmét (hatáskör hiánya), és áttételnek sincs helye. Így pl. olyan kérelmet nyújt be, amit csak a bíróság bírálhat el, ilyen esetben a hatóságnak a kérelem visszautasítása mellett tájékoztatnia kell a kérelmezőt, hogy hová fordulhat keresettel. Ilyen eset az is, ha a kérelem olyan kérdésre irányul, amelyben nincs döntési lehetőség (mert pl. a kérelmezett jog, lehetőség nincs hatósági döntéshez kötve, vagy lehetetlen célra irányul). A kérelem előfeltételei tekintetében kiemelendő, hogy azokat a külön jogszabályok határozzák meg, valamint visszautasításnak ez esetben csakis akkor van helye, ha a Javaslat az adott feltételhez más jogkövetkezményt nem fűz, ilyen lehet különösen, ha a kérelem előterjesztésére határidőt állapít meg a jogszabály és a kérelem idő előtti vagy elkésett, valamint a kérelem nem a jogosulttól származik.
A másik esetkör, amikor már egyszer eldöntött ügyben kérnek újabb döntést, anélkül, hogy bármilyen lényegi – a döntés megfelelőségének megkérdőjelezésére alapos okot adó – változás állott volna be az eldöntendő kérdésben.
Mivel a Javaslat céljai között nem csak az eljárás gyors befejezése, hanem az ügyfelek érdekeinek méltányos szolgálata is szerepel, speciális visszautasítási okként jelöli meg – hangsúlyozottan a hatóság mérlegelésére bízva, nem kötelező esetként –, ha a kérelmet nem az előírt formában terjesztették elő, ugyanakkor ezt a kérelmező orvosolhatja, ha a kérelmét öt napon belül az előírt formában újra előterjeszti. Ez esetben teljes eljárást kell lefolytatni, a kérelem előterjesztettnek tekintendő, de az ügyintézési határidőt az ismételt benyújtási időpontot követő naptól kell számítani. A Javaslat ugyanakkor azt a vélelmet állítja fel, hogy az első kérelem visszautasítása felől hozott döntés elleni jogorvoslati jogáról való lemondásnak (a jogorvoslati kérelem visszavonásának) minősül, ha a kérelmet ismételten benyújtotta. Ez azon életszerű megközelítésen alapszik, hogy az ismételt benyújtással a kérelmező elfogadta a hatóság döntését, és az eljárást – kedvezményes módon – újra megindítja. A Javaslat e rendelkezése azt szolgálja, hogy az ügyfélnek ne kelljen az eljárást újra megindítania, minden iratot újra beszereznie és benyújtania, ha a mulasztása csak formai jellegű, de egyébként a kérelme érdemben elbírálható.
A Javaslat a hatályos szabályozásnál összefogottabb módon rendezi az eljárás megszüntetésének eseteit. A visszautasítás intézményének bevezetése ugyanis a megszüntetés egyes korábbi eseteit is magában foglalja, így azokat a megszüntetés körében nem kell tárgyalni.
Az eljárás megszüntetésének azt az esetét, ha az eljárás okafogyottá vált, nem lehet tételesen szabályozni, mivel annak sok oka lehet, például a hatáskör megszűnése, az ügyfél jogutód nélküli elhalálozása, az eljárást szabályozó jogszabály hatályon kívül helyezése, az ügy tárgyát képező dolog megsemmisülése, stb. Ez a kérdés a hatóság mérlegelési körébe tartozik, és a megszüntető döntés elleni jogorvoslat keretében felülvizsgálható, felülvizsgálandó.
Ugyanakkor egyértelműsíti a Javaslat, hogy a kérelmet benyújtó ügyfél esetén, amennyiben megtagadja a nyilatkozattételt, és ennek hiányában nem lehet eldönteni az ügyet, úgy az eljárást meg kell szüntetni. A megszüntetési ok tehát nem vonatkozik azon ügyfelek nyilatkozataira, akik nem, mint kérelmezők szerepelnek az eljárásban. Az ő esetükben egyéb eszközöket kell választania a hatóságnak – például eljárási bírság -, hogy ösztönözzék őket az együttműködésre.
A 48. §–49. §-hoz
A Javaslat új alapokra helyezi az eljárás felfüggesztésének intézményét. Az eljárás felfüggesztésétől – hasonlóan a polgári perrendtartáshoz – megkülönbözteti a szünetelés jogintézményét. A felfüggesztés és szünetelés esetei az alábbiak lesznek:
– ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amely más szerv hatáskörébe tartozik vagy ugyanazon hatóság más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem bírálható el (ilyenkor, a hatályos szabályozással egyező módon, külön törvényi előírás szükségeltetik a felfüggesztéshez), ha az előkérdés bíróság hatáskörébe tartozik, valamint külföldi szerv megkeresése esetén felfüggesztésnek van helye,
– ha az ügyfél kéri (vagy ügyfelek együttesen kérik), feltéve, hogy ezt a lehetőséget jogszabály nem zárja ki, az eljárás maximálisan hat hónapi időtartamra szünetel.
Az új rendelkezés ötvözi a Ket. 2016. január 1-je előtt és azóta hatályos szabályozási logikáját. A „más szerv” egy olyan általános kategória, amely magában foglalja a más hatóság, bíróság, vagy akár az uniós szervek fogalmát is, így például egy előzetes döntéshozatali eljárás is megalapozhatja az eljárás felfüggesztését, de kizárólag külön törvényi előírás esetén. Ehhez képest, bíróság és külföldi hatóság megkeresése esetén főszabállyá válik az eljárás felfüggesztésének lehetősége.
Fontos újítás ugyanakkor, hogy – a külföldi szerv megkeresésére alapozott felfüggesztés kivételével - az ügyfél – több ügyfél esetén az ügyfelek együttes – kérelmére a hatóság köteles folytatni eljárását, és érdemben dönteni. Ez – praktikusan – a kérelmek elutasításához vezethet, azonban így egyfajta külön jogorvoslat válik lehetővé, ugyanis a felettes szerv, avagy a közigazgatási bíróság döntésében megállapíthatja, hogy a felfüggesztés nem volt megalapozott.
A Javaslat azt is biztosítja, hogy az előkérdésben eljáró más szerv az eljárás felfüggesztéséről tudomást szerezzen, mert csak ezzel garantálható, hogy az a hatóság számára szükség esetén jelezze, hogy az előtte folyamatban lévő eljárás tárgya nem az, ami a felfüggesztést megalapozta, továbbá azt is, ha az az eljárás bármilyen módon befejeződött.
A Javaslat – ügyfélbarát módon, az eljárás gazdaságosságára is tekintettel és a bürokratikus terhek érdemi, a lakosság számára is érzékelhető csökkentése érdekében – megteremti az ügyfélnek azt a lehetőségét, hogy az eljárás szünetelését maga is kérhesse. A Javaslat abból a megfontolásból indul ki, hogy a kérelmező az „ügy ura”, akinek az érdekeit az ügyfélbarát törvénynek messzemenően figyelembe kell vennie: ahogy a kérelmet előterjesztheti, módosíthatja és visszavonhatja, adott esetben azt is biztosítani kell számára, hogy a kérelmének elbírálására vonatkozó eljárás függő helyzetbe kerüljön.
Ugyanakkor e lehetőséget sem lehet parttalanul biztosítani, a jóhiszemű eljárás elvére figyelemmel a Javaslat ezért úgy rendelkezik, hogy ha az ügyfél az eljárás folytatását hat hónapon belül nem kéri, a csak kérelemre folytatható eljárás ex lege megszűnik, amelyről értesíti a hatóság mindazokat, akikkel egyébként a döntést közölte volna. A hatóság akkor jár el helyesen, ha erre a kérelmező ügyfél figyelmét felhívja a szünetelést megállapító végzésben. Mindez újabb adminisztratív tehercsökkenést jelent, hiszen nem kell az eljárás megszüntetéséről külön, formális döntést hozni. A szünetelés leghosszabb időtartama hat hónap, és az ügyintézési határidőbe nem számítható be, vagyis az nem esik a hatóság terhére.
A szünetelés sok esetben hatékonyabb megoldást, érdemi lezárást eredményezhet, az ügyfelek lehetőséget kapnak adott esetben jogvitáik békés úton történő rendezésére. Ennek elősegítése érdekében pedig ágazati eljárásokban – szintén a polgári perrendtartáshoz hasonlóan – illeték, vagy díjkedvezmény is biztosítható. Hangsúlyozandó, hogy az ügyek érdemi megoldása jelentősebb cél, mint az, hogy statisztikailag lezárt legyen az adott ügy.
Az 50. §-hoz
A Javaslat a kérelemre induló eljárásra irányadó határidő-szabályokat – azok összefüggő jellegére tekintettel – egy alcím alatt tárgyalja.
Az ügyintézési határidő számítása körében azok kezdő időpontját az eljárás megindulásához köti, amit a Javaslat korábban külön meghatároz, így téve egyértelművé, hogy az eljárás megindulása az ügyintézési határidő megkezdődésének joghatásával is jár. Az eljárási határidő kezdő időpontjánál azonban a Javaslat törvényi szinten eltérést enged. Ennek oka, hogy az Alaptörvény P) cikke kimondja, hogy „a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége”. A P) cikken alapuló eljárásoknál ezért szükséges lehet olyan speciális eljáráskezdeti időpontot megállapítani, ami a különböző biológiai, ökológiai törvényszerűségekhez igazodik (pl. vegetációs időszak). A nemzet kulturális örökségének védelme miatt szintén szükséges lehet bizonyos építési ügyekben az általánostól eltérő időpont meghatározása. Ugyancsak szükséges lehet továbbá speciáils eljáráskezdeti időpont meghatározása a társadalombiztosítási, családtámogatási stb. eljárásoknál.
A Javaslat szakít az általános ügyintézési határidő jogintézményének hatályos szabályozásával, mivel a széles kivételi kör miatt az soha nem minősült általánosnak, emellett az ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamok Ket.-ben is megjelenő széles köre okán alkalmatlan volt arra, hogy az ügyfél vagy a hatóság az eljárás várható időtartamára vonatkozóan bármilyen valós következtetést levonhasson. A gyakorlati tapasztalatok szerint olyan mértékű kiszámíthatatlanságot okozott a hatósági jogalkalmazás során, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlenné vált.
Az ügyintézési határidők rendszere az alábbiak szerint épül fel:
– automatikus döntéshozatali eljárásban egy nap,
– – sommás eljárásban nyolc nap,
– teljes eljárásban hatvan nap,
– általános határidőként nyolc napot határoz meg a Javaslat, ha valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről törvény vagy kormányrendelet külön nem rendelkezik.
Az ügyintézési határidő újraszabályozása azt a jogalkotói célt fejezi ki, ami az Alaptörvény XXIV. cikkében említett ésszerű határidőben való ügyintézés követelményében is megfogalmazódik. Eszerint a Javaslat a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvény szabályainak továbbfejlesztésével – intézményesít egy hatvan napos „bruttó” határidőt (ügyintézési határidőt), amely alatt az ügyet érdemi döntéssel le kell zárni.
Az új – a teljes eljárásra irányadó - ügyintézési határidőre alapvetően naptári időszakként kell tekinteni, amelybe csak szűken meghatározott időtartamok nem számíthatók bele, annak érdekében, hogy a törvényi cél teljesüljön: hatvan nap alatt az ügyet döntéssel valóban be kell fejezni.
A be nem számítható időtartamokat ezért a Javaslat jóval szűkebben állapítja meg, mint ami a Ket.-ben az ügyintézési határidővel kapcsolatban érvényesült. Függő hatályú döntés alkalmazása esetén – valamint lásd később, hivatalbóli eljárásokban is – kizárólag a felfüggesztés és a szünetelés az, amely nem számítható be az ügyintézési határidőbe. Amennyiben függő hatályú döntés meghozatalának az adott ügyfajtában nincs helye, úgy ezen időtartamokon felül szintén nem számítanak be az ügyintézési határidőbe az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének, valamint minden, a hatóság által számára előírt kötelezettség teljesítésének időtartama.
Eszerint olyan időtartamok, amelyek a hatóságok oldalán merülnek fel (ideértve a megkeresés, a szakhatósági eljárás stb. idejét is) nem szolgálhatnak az ügyintézési határidő meghosszabbbodására. A függő hatályú döntés esetén pedig így biztosítható, hogy egy valóban objektív, szigorú, naptári napban meghatározható időpontban döntés szülessen az ügyfél kérelme tárgyában.
Hangsúlyozandó, hogy a be nem számító időtartamok további bővítése a jogintézmény általános ügyintézési határidőhöz hasonló kiüresedéséhez vezetne, ezért az jogpolitikai okokból nem támogatható a jövőben sem.
Garanciális követelményként ugyanakkor a Javaslat azt is előírja, hogy az ügyintézési határidő letelte előtt 15 nappal az ügyben már soron kívül kell eljárni, annak érdekében, hogy az ügyintézési határidő utolsó napjáig az ügy határozattal befejezhető legyen. E követelmény alapján a hatóságnak minden ésszerű lépést meg kell tennie az ügy befejezése érdekében a határidő letelte előtt.
Természetesen a Javaslat figyelemmel van arra, hogy az Alaptörvény XXIV. és XXVIII. cikkeiben biztosított megfelelő ügyintézéshez, valamint a tisztességes eljáráshoz való jognak megfelelően a kérelem felőli törvényes, megalapozott döntés egyes bonyolultabb eljárásokban hosszabb ügyintézési határidőt tehet szükségessé. Ezért megengedi, hogy az ilyen ügyekben – törvény rendelkezése alapján – a teljes eljárásra irányadó hatvan napnál hosszabb ügyintézési határidő érvényesüljön.
Az 51. §-hoz
A Javaslat az ügyintézési határidő túllépését a hatóság illeték- és díjvisszafizetési kötelezettségével szankcionálja, illetve mentesíti az ügyfelet az eljárási költségek megfizetése alól. Fontos újítás, hogy ezen jogkövetkezmények alkalmazandóak akkor is, ha a hatóság elmulasztja a függő hatályú döntés meghozatalára irányuló kötelezettségét, de akkor is, ha az automatikus döntéshozatali eljárás vagy a sommás eljárás szabályait indokolatlanul mellőzi. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy ezen jogkövetkezmények nem alkalmazhatók az olyan ügyekben, melyekben függő hatályú döntést kell hozni (ezen esetekre a függő hatályú döntésnél írtak az irányadók).
Az 52. §-hoz
A Javaslat fenntartja a minden eljárásjogban szereplő határidőszámítás intézményét, a napokban, hónapokban és években megállapított határidő mellett új elemként szabályozza az órákban megállapított határidő számítását.
Fontos újítás továbbá, hogy az ügyintézési határidő – a területi közigazgatás fejlesztésével összefüggő célkitűzések érvényesítése érdekében – gyakorlatilag anyagi határidővé válik. A Javaslat értelmében az ügyintézési határidő abban az esetben is lejár, amennyiben annak utolsó napja olyan napra esik, amelyen a hatóságnál a munka szünetel.
Az 53. §–54. §-hoz
Az eljárási szabályok között lényeges szerepet játszanak a határidők, melyek betartása az eljárás ésszerű határidőn belül történő lezárásának záloga. A határidők elmulasztása azonban nem minden esetben róható fel a kötelezettségét nem teljesítőnek. Annak érdekében, hogy az önhibán kívül bekövetkezett mulasztáshoz hátrányos következmények ne kapcsolódjanak, a mulasztó igazolási kérelmet nyújthat be a hatósághoz.
A Javaslat két érdek közt egyensúlyozva, megteremti az összhangot az eljárások gyors és hatékony lezárása, valamint az önhibájukon kívül mulasztó ügyfelek vagy egyéb résztvevők érdekeinek védelme között, ennek érdekében rögzítésre kerül, hogy az igazolási kérelem előterjesztésére az adott eljárási cselekményre irányadó időtartam, de legfeljebb az elmulasztott határidő vagy határnaptól számított negyvenöt napon belül van lehetőség.
Elvi éllel mondja ki a Javaslat továbbá, hogy az igazolási kérelem előterjesztésének, valamint a kérelem alapján megismételt eljárási cselekmény határidejének elmulasztása miatt újabb igazolási kérelem nem terjeszthető elő. Ez a rendelkezés a jogalkalmazás során többször jelzett hiányosságot pótol, emellett pedig a hatóság és az ügyfél közti együttműködést kívánja elősegíteni.
Rögzítésre kerül továbbá, hogy az igazolási kérelem elfogadása esetén milyen intézkedéseket kell megtennie a hatóságnak. A mulasztót olyan eljárásjogi helyzetbe kell hozni, mintha a mulasztás meg sem történt volna, ennek érdekében köteles döntéseit felülvizsgálni, azokat szükség szerint módosítani vagy visszavonni, illetve egyes eljárási cselekményeket – például idézés, szemle – megismételni. Az igazolási kérelemre vonatkozó szabályok közül ugyanakkor minden, ügyvitelinek tekinthető, valamint az általános szabályokból levezethető rendelkezés elhagyásra kerül.
Az 55. §–57. §-hoz
A szakhatósági rendszer a magyar közigazgatási eljárásjog régi intézménye, amelynek alapvető változtatása, elhagyása felmerült a Javaslat előkészítése során, de a szakhatóságok kiemelt fontosságú szerepére tekintettel (amely mind a kiemelt fontosságú ügyekre, mind magában a szakhatóság intézményének kivételességére vonatkozik) annak megtartása mutatkozik indokoltnak. Az új kódex így jelentősen egyszerűsíti a Ket.-ben szereplő szakhatósági eljárásra vonatkozó szabályait, közelítve azt az Áe. szerinti tömör, egyszerű szabály-együtteshez, valamint meghatározza azon szempontokat, kényszerítő körülményeket, amelyekre hivatkozással ágazati törvény vagy a Javaslat végrehajtására kiadott kormányrendelet szakhatósági közreműködést írhat elő. Ezen indokok már kijegecesedett jogalkalmazási gyakorlattal rendelkeznek a szolgáltatási kerettörvény és irányelv alkalmazása révén, így az ún. „közérdeken alapuló kényszerítő indok” fogalmának külön tisztázása nem szükséges. A szakhatóságra egyebekben a hatóságra, a szakhatóság állásfoglalására pedig a döntésre vonatkozó rendelkezések irányadók azzal az eltéréssel, hogy az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezések kizárólag az előzetes szakhatósági állásfoglalás esetén alkalmazandók, míg a „normál” szakhatósági eljárás tekintetében az ágazati jogszabálynak kell meghatároznia az ügyintézési határidőt.
Emellett fel kell hívni arra is a figyelmet, hogy a szakhatósági rendszer szorosan összefügg az ún. egyablakos ügyintézés elvével. A szakhatósági rendszer egészének megszüntetése európai uniós kötelezettség teljesítését is érintheti, mert az a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 6-8. cikkének teljesítéséhez (egyablakos ügyintézési pontok) is elengedhetetlenek.
A Javaslat tekintettel van az utóbbi évek integrációs folyamataira, számol azzal, hogy a szakhatósági állásfoglalások száma töredékére csökkent mára. Az integráció azonban a területi közigazgatás szerveit érintette, más alkotmányos és közigazgatási szerveket (pl. önálló szabályozó szervek, rendvédelmi szervek) nem. Tekintettel arra, hogy a közigazgatás- szervezés nemzetközileg elfogadott fő alapelvei a decentralizáció és dekoncentráció – amely természetesen nem zárja ki a centralizáció és koncentráció alkalmazásának párhuzamos érvényesítését –, a jövőben is lesznek olyan speciális szakértelmet igénylő feladatokra létrehozott szervek, amelyek nem lesznek részei a területi közigazgatási szervezetnek. A Javaslat egyrészt tekintettel van a közigazgatás-szervezés nemzetközileg is elfogadott elveire, másrészt időtálló szabályozásra törekszik, ezért a szakhatósági rendszert továbbra is fenntartja, így biztosítva, hogy a közigazgatási szervezet későbbi racionalizálásához, korrigálásához megfelelő eljárási háttér álljon rendelkezésre. A Javaslat általános közigazgatási rendtartás kialakítását tűzte ki célul, amelyben az általános jelző azt (is) jelenti, hogy a közigazgatási eljárások minden főbb kérdésére tartalmaz alapvető szabályokat. Ilyen főbb kérdésnek tekinthető az is, ha két különböző – egy széleskörű (de nem általános) és egy speciális feladatokat ellátó – szerv szerepel az eljárásban. A szakhatóságok jellegükből fakadóan nem nyilvántartások vezetését végző szervek, hanem speciális szakértelmet nyújtó, az ügyet valóban megvizsgáló hatóságok, amelyek az állam szempontjából hatékonyabban és átláthatóbban, az ügyfél számára pedig olcsóbban folytatnak vizsgálatot, majd hoznak döntést, mint a szakértők.
A Javaslat a hatóságok együttműködésére vonatkozó „vegyes” modellre helyezi a hangsúlyt. Ennek lényege szerint, amennyiben az eljárás során az alapügyben eljáró hatóság több más (szak)hatósággal végeztet eljárási cselekményt, fogad be állásfoglalást, az alapügyben eljáró hatóság helyett a szakhatóság előtt felmerülő, az állásfoglalás kialakításához szükséges előzetes kérdést a szakhatóságok indokolt esetben egymással egyeztetve is eldönthetik. Így az eljárás során a hatóságok közötti eljárási kapcsolódási pontok növelésével csökkenthető az időveszteség, a közvetett megkeresésből eredő esetleges félreértések száma, valamint az egymással ellentétes állásfoglalások kiadásának esélye is. A vegyes modell gyakorlatilag megegyezik a Ket. 45. § (1) bekezdése szerinti szakhatóságok közötti egyeztetéssel, azzal a különbséggel, hogy míg jelenleg a Ket. csak törvényben és kormányrendeletben meghatározott egyes ügyfajtákban biztosít lehetőséget erre, azt a Javaslat főszabállyá teszi.
A Javaslat a bürokratikus terhek csökkentése mellett, az eljárási időtartamok rövidítése és kiszámíthatósága érdekében egyszerűbbé teszi az előzetes szakhatósági állásfoglalás kiadását, mivel főszabályként tételezi ennek lehetőségét. Az előzetes szakhatósági állásfoglalás „felhasználási idejét” általánosan egy évben jelöli meg, amelytől ágazati törvény vagy kormányrendelet eltérhet.
Megjegyzendő azonban, hogy ha a tapasztalatok alapján egyes eljárásfajtákban nincs szükség szakhatósági közreműködés fenntartására, ezt a szakhatósági eljárásokra vonatkozó anyagi jogi szabályok felülvizsgálatával, és nem az általános eljárási szabályok körében lehet megnyugtatóan rendezni.
Az 58. §–61. §-hoz
Az idézés szabályait a Javaslat a magyar eljárásjogi hagyományokra és a jogalkalmazási gyakorlatra támaszkodva jelentősen egyszerűsítve és ésszerűsítve állapítja meg.
Lényeges azonban, hogy a Javaslat kimondja: azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a hatóság kötelezi, hogy a megjelölt helyen jelenjen meg. Ez a szabályozás lehetőséget biztosít a hatóságnak arra, hogy ha az idézett személy kora, egészségügyi állapota, mozgásszervi fogyatékossága vagy más, méltányolható körülmény miatt szükséges, a hatóság előtt megjelenni nem képes személyt a lakóhelyén is meghallgathassa. Másfelől – a Ket.-től eltérően – nem tesz különbséget a kérelmező ügyfél és más ügyfelek között, hiszen a megjelenési kötelezettség a tényállás tisztázását szolgálja, akkor is, ha adott esetben a kérelmező ügyfélnek nem érdeke a megjelenés. Ugyanakkor lehetővé teszi, hogy ha az ügyfél jelenléte nem feltétlenül szükséges az eljárási cselekményhez, akkor arról a hatóság csak értesíti az ügyfelet. Ez biztosítja az ügyféli jogok gyakorlásának lehetőségét, a megjelenési kötelezettség mellőzésével. Változást jelent a hatályos jogszabályi környezethez képest, hogy az idézést – egységesen az értesítésre vonatkozó szabályokkal – úgy kell közölni, hogy azt öt nappal korábban kapja meg az érintett.
A 62. §-hoz
A jogállami eljárásjogokban meghatározó a szabad bizonyítás elve, ami azt jelenti, hogy a hatóság szabadon választja meg az alkalmazandó bizonyítási eszközt, és a bizonyítékokat egyenként és összességükben, szabad meggyőződése szerint értékeli. A közigazgatási hatósági eljárásjogban ismertek azonban olyan, az eljárást gyorsító és egyúttal kiszámíthatóbbá tevő, a szabad bizonyítás elvét áttörő megoldások, amelyekben a jogalkotó egyes bizonyítási eszközök alkalmazását előírja. A tényállás két módon tisztázható:
− a rendelkezésre álló adatok alapján és
− a bizonyítási eljárás útján.
Egyértelművé teszi a Javaslat, hogy a tényállás tisztázása érdekében csak olyan bizonyíték használható fel, amely az ügy szempontjából releváns és feltétlenül szükséges a megalapozott döntéshozatalhoz. A bizonyítás célja tehát a tényállás nem teljeskörű, hanem (az ügy eldöntéséhez nélkülözhetetlenül) kellő tisztázása.
Fontos változás, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog biztosítékaként a Javaslat tételesen rendelkezik arról, hogy minden olyan jogszerűen beszerzett bizonyíték felhasználható, amely a tényállás felderítésére alkalmas, valamint megtiltja, hogy bizonyítékként használják fel a jogszabálysértéssel szerzett bizonyítékokat (ún. „mérgezett fa gyümölcse” szabály).
A bevált különös eljárási szabályokra figyelemmel a Javaslat lehetővé teszi, hogy a jogalkotó indokolt esetben áttörje a szabad bizonyítás elvét, egyúttal csökkenti a hatóság döntésének diszkrecionalitását. A jogalkotó felelős döntése alapján, megfelelően megválasztott szigorú bizonyítási eszközök nem csak az eljárás menetét, hanem annak időtartamát is lényegesen kiszámíthatóbbá, egyszerűbbé teszik. Éppen ezért, egyfajta zsinórmértékként megállapítja a Javaslat azon szempontokat, melyek alapján az ágazati joganyag szigorú bizonyítást írhat elő okirat vagy egyéb irat felhasználására vonatkozóan. Ez a rendelkezés összhangban van a bürokratikus terhek csökkentésére irányuló kormányzati szándékkal, egyben valódi, tartalmi deregulációt tesz szükségessé. Az interoperabilitás meggyökeresedett szabályai szerint itt is külön hangsúlyozandó, hogy mellékletként nem kérhető az ügyféltől szakhatósági állásfoglalás vagy előzetes szakhatósági állásfoglalás csatolása, és az ügyfél azonosításához szükséges adatok kivételével az ügyféltől nem kérhető olyan adat, amely nyilvános, vagy amelyet valamely közhiteles nyilvántartás tartalmaz.
Minden más, nem okirati bizonyíték esetében a Javaslat szakít a kötött bizonyítási elemek előírásának lehetőségével. E rendelkezés szükségessé teszi az ágazati anyagi jogi szabályok felülvizsgálatát, továbbá a jelenlegihez képest sokkal nagyobb felelősséget ró a hatóságokra, azzal, hogy minden egyes eljárásban saját maguk, teljesen szabadon, egyenként határozzák meg az alkalmazandó bizonyítási eszközöket úgy, hogy eközben az eljárás időszerűsége se szenvedjen csorbát.
A 63. §–64. §-hoz
A Javaslat a hatályos szabályozáshoz képest több ponton átalakítja az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket. Az ügyfél nyilatkozatának szerepét, súlyát megnöveli, ami nagyobb lehetőséget, egyúttal felelősséget is ró az ügyfelekre, mert egyes esetekben a nyilatkozat – az azzal ellentétes bizonyítékok hiányában – elsődleges bizonyítási eszközzé válhat. A Ket.-tel ellentétben – amely ezt csak az irat tekintetében engedi meg – a Javaslat általános jelleggel lehetővé teszi, hogy a bizonyítékot az ügyfél nyilatkozatával pótolhassa, amennyiben annak beszerzése nem lehetséges.
A jóhiszemű ügyféli joggyakorlás biztosítékaként a Javaslat megteremti annak lehetőségét, hogy az ügyfél vagy képviselője, ha más tudomása ellenére az ügy szempontjából jelentős valótlan tényt, adatot állít vagy elhallgat, illetve ha a kötelező adatszolgáltatás körében adatszolgáltatási kötelezettségét nem teljesíti, eljárási bírsággal legyen sújtható. Mindez nem sérti sem az ügyvédi titoktartásra vonatkozó szabályokat, sem a más, adatvédelemre vonatkozó rendelkezéseket, hiszen az együttműködés keretében elvárható, hogy az eljárásban minden szereplő jóhiszeműen járjon el, és ne akadályozza szándékosan az érdemi döntés meghozatalát, ugyanakor a más törvényből fakadó titoktartási kötelezettséget a Javaslat nem írja felül. Mindez természetesen nem sérti továbbá az önvádra kötelezés tilalmának érvényesülését sem, erre külön utal is a Javaslat.
A 65. §-hoz
A Javaslat jelentősen egyszerűsíti az irat felhasználására vonatkozó szabályokat. Egyértelművé válik, hogy irat bemutatására abban az esetben lehet kötelezni az ügyfelet, amennyiben annak beszerzése az elektronikus ügyintézés szabályai szerint nem lehetséges, továbbá rögzíti a Javaslat, hogy az ügyfél jogosult másolati példányban benyújtani az adott okiratot, amennyiben nyilatkozik arról, hogy az az eredetivel mindenben megegyezik. A másolati példány elfogadhatósága tekintetében törvény vagy kormányrendelet eltérhet, hiszen vannak olyan eljárások – elég csak az ingatlan-nyilvántartásra gondolni -, melyekben kiemelkedő érdek fűződik az érintett okirat érvényességének megállapításához, az eredetiség követelményéhez. Fontos újítás továbbá, hogy a külföldön kiállított közokirat felülhitelesítését sem általános jelleggel követeli meg, hanem azt a hatóság akkor kérheti, ha a közokirat eredetiségével vagy tartalmával kapcsolatban kételye merül fel. Az eljárás gyorsítását szolgálja az a rendelkezés, amely szerint, ha az ügyfél a nem magyar nyelven kiállított irat mellé annak magyar nyelvű hiteles fordítását is csatolja, a hatóság azt a fordítás szerinti tartalommal fogadja el, vagyis annak az eljárás során fordítása már nem lesz szükséges.
A 66. §–67. §-hoz
Az egyik leggyakrabban igénybe vett bizonyítási eszközként a hatóság az ügyre vonatkozó valamely tényt ismerő személyeket tanúként hallgatja meg. A tanúvallomás-tétel kötelezettség, azonban vannak olyan esetek, amikor valaki nem hallgatható meg tanúként (abszolút akadály), vagy a vallomástételt megtagadhatja (relatív tanúzási akadály). Ha a Javaslat szerint valaki nem hallgatható meg tanúként, akkor sem tehet tanúvallomást, ha egyébként azt felajánlja. A tanúvallomás megtagadásáról – megfelelő, a megtagadás lehetőségére, valamint a hamis tanúzás jogkövetkezményeire is kiterjedő kitanítás után – az érintett dönt. Ha megtagadja a vallomástételt, erre nem kötelezhető, és ezért nem is szankcionálható. Ha viszont tanúvallomást tesz, igazmondási kötelezettség terheli.
A védett adat védelmét szolgálja, hogy a tanú meghallgatásán nem lehet jelen az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője, ha a tanú védett adatról tesz vallomást. Ezzel szemben a tanú védelmét biztosítja, hogy ha a hatóság elrendelte a tanú természetes személyazonosító adatainak és lakcímének zárt kezelését, meghallgatásán az ő érdekében eljárókon kívül csak a hatóság lehet jelen.
A 68. §–70. §-hoz
A Javaslat a szemlére vonatkozó szabályok megalkotása során egyfelől annak a tényállás tisztázása során betöltött szerepére, másfelől a szemletárgy birtokosának magánszférájába történő beavatkozás miatt szükséges garanciális szabályokra helyezte a hangsúlyt. Ennek során a Javaslat a hatályosnál lényegesen egyszerűbb, de az ügyész számára hatékony beavatkozási lehetőséget biztosító szabályt alkotott az azonnali eljárási cselekmény érdekében lefolytatott szemle megtartására. A szabályozás értelmében minden olyan esetben, amikor a szemle eredményes lefolytatása azt kikényszeríti – akár mert azt valaki akadályozza, akár más fontos ok alátámasztja – a hatóság a rendőrség közreműködését kérheti. További újítás, hogy a szemle gyorsabb és hatékonyabb lefolytatása érdekében meghatározott esetekben az ügyésznek nem lesz előzetes jóváhagyási jogköre; hasonlóan a szabálysértési törvényben alkalmazott megoldáshoz, a szemle megtartásáról az ügyészt az arról szóló hatósági döntést követően haladéktalanul, a szemle megtartását megelőzően értesíteni kell.
A 71. §–73. §-hoz
A közigazgatási hatósági eljárásokban betöltött jelentőségük miatt elengedhetetlen a szakértőkre és tolmácsokra vonatkozó legfontosabb szabályok meghatározása. A Javaslat – a jogalkalmazási tapasztalatokra figyelemmel – továbbra is rendelkezik arról, mikor kell, illetve mikor nem lehet szakértőt igénybe venni, azonban nem ismétli meg az igazságügyi szakértőkről szóló törvény rendelkezéseit.
Jelentős, az eljárást gyorsító és költséghatékony szabálya a Javaslatnak, hogy tolmácsként az ügyben eljáró hatóság el nem járó tagja, valamint – ha az a tényállás tisztázáshoz elengedhetetlen – az ellenőrzés helyszínén tartózkodó, idegen nyelvet beszélő személy tolmácsként igénybe vehető.
A 74. §–75. §-hoz
A Javaslat ehelyütt megkülönbözteti az ellenérdekű ügyféllel szemben kérelemre indított (jogvitás eljárások) és az ellenérdekű ügyfelek részvételével zajló eljárásokat.
A felek együttes meghallgatása sok olyan információhoz juttathatja a hatóságot, amelyek relevánsak az ügy eldöntése szempontjából, így a jogintézmény alkalmazását minél szélesebb körben teszi lehetővé a Javaslat. Tárgyalás tartása továbbra sem lesz kötelező, de minden esetben – ha szükség van a felek együttes meghallgatására vagy azt az ügy természete megengedi – dönthet úgy a hatóság, hogy akár jogvitás, akár ellenérdekű ügyfelek részvételével zajló eljárásban tárgyalást tart. A hatóság továbbra is tárgyalást tart továbbá, ha a tényállás tisztázásához szükség van az érintettek együttes meghallgatására. Mindezen körülmények alapos mérlegelése a hatóság feladata és felelőssége, amennyiben egy ügyben nem várható az ügyfelek együttműködése, úgy természetesen a hatóságnak nem kötelező a jogintézményt alkalmazni.
Annak érdekében, hogy elősegítse az ügy az ügyfelek és a hatóság számára is megfelelő, gyors lezárását, a Javaslat előírja, hogy a hatóság a tárgyaláson kísérelje meg az ellenérdekű ügyfelek között egyezség létrehozását.
Figyelemmel arra, hogy a jogalkalmazási tapasztalatok szerint a közmeghallgatás távolról sem volt sem általános jellegű, sem pedig gyakran alkalmazott eljárásjogi jogintézmény, annak az általános hatósági eljárásjogi kódexben való szabályozására nincs szükség. Természetesen e jogintézménynek nagyon is helye lehet az egyes szakigazgatási, különös eljárási szabályok között.
A 76. §-hoz
Az ügyféli jogok érvényesítése érdekében a korábbi szabályozással szemben a Javaslat általános jelleggel írja elő a hatóságnak, ha bizonyítási eljárást folytatott le, és az eljárás folyamán korábban nem biztosította az ügyfél számára a bizonyítékok maradéktalan megismerését, úgy annak befejezését követően értesítse az ügyfelet. Hangsúlyozandó, hogy e § az értesítés céljaként tételezi a bizonyítékok megismerésének és a további bizonyítási indítvány megtételének lehetőségét, azonban e rendelkezésből nem következik, hogy az ügyfélnek a bizonyítékokat ténylegesen meg is kellene ismernie. Annak érdekében, hogy az eljárás ne húzódhasson el, a hatóságnak célszerű a jogalkalmazása során az ügyfelek ez irányú „meghallgatását” egyidőben biztosítani, a határidő tekintetében pedig az általános, nyolc napos határidő irányadó.
A 77. §-hoz
A közigazgatási hatósági szabályozás egyik kulcskérdése, miként tudja az eljárások időszerűségét biztosítani. Minden tapasztalat szerint az eljárások elhúzódásának egyik meghatározó oka lehet, ha az ügyfél, vagy az eljárás bármely résztvevője azt akadályozza. Indokolt ezért olyan rendelkezéseket is megállapítani, amelyek a gyakorlatban is alkalmasak lehetnek az eljárást akadályozó magatartások visszaszorítására. A Javaslat több ponton is átalakítja a hatályos szabályozást: így nem egyszerűen a kiszabott eljárási bírság mellett biztosít lehetőséget az okozott eljárási többletköltségek megtérítésére, hanem – ha azt az ügyfél vagy az eljárásban résztvevő bármely személy vagy szerv önhibájából eljárási kötelezettségszegése okozta – az okozott többletköltségek megtérítésére kötelezést kivételt nem tűrő szabállyá teszi, és emellett biztosítja az eljárási bírság kiszabásának lehetőségét.
A Javaslat megállapítja emellett az eljárási bírság legalacsonyabb és legmagasabb mértékét, és a kiszabás során értékelendő szempontokat. Az eljárási bírság maximális mértéke tekintetében törvény eltérhet, hiszen más összegű szankció jelent hatékony fellépési lehetőséget egy versenyfelügyeleti, avagy éppen egy szociális eljárásban. Annak pedig természetesen továbbra sincs akadálya, hogy az ágazati joganyag az adott ügyfajta sajátosságaihoz igazodó, további mérlegelési szempontot – mint kiegészítő szabály – állapítson meg.
A 78. §–79. §-hoz
Az egyes eljárási cselekmények eredményének és lefolyásának dokumentálása a hatósági eljárás egyik kulcskérdése. Ha az eljárási cselekmény nem rekonstruálható, vagy annak eredménye nem állapítható meg, vagy mindezekkel összefüggésben bármilyen kétely merülne fel, az az eljárás tisztességét veszélyeztetné, és a döntés megalapozottságára is kihatna.
A Javaslat meghatározza, hogy mikor, és milyen tartalommal kell jegyzőkönyvet, vagy feljegyzést készíteni. Kiemelendő, hogy a Javaslat tudatosan használja e helyütt az eljárás „más résztvevője” fordulatot, ugyanis indokolt a jegyzőkönyv előírását nem pusztán az ügyfél és eljárás „egyéb résztvevőinek” részvételével zajló eljárási cselekményekre korlátozni, hanem az akkor is szükséges, ha az pl. úgy zajlott a rendőrség részvételével, hogy azon a szemletárgy birtokosa nem volt jelen. Emellett a technikai haladásra is figyelemmel, egyszerűsíti a kép- és hangfelvétel készítésére vonatkozó szabályokat, amikor kimondja, hogy ilyen esetben a jegyzőkönyvben csak az eljárási cselekményen résztvevő személyek azonosításához szükséges adatokat, az elkészítés helyét, idejét és egyéb körülményeit kell feltüntetni.
Eddig hagyományosan a tanúval együtt szabályozta a jogalkotó a hatósági tanúra vonatkozó szabályokat. Figyelemmel azonban arra, hogy a hatósági tanú rendeltetése nem az ügyben való bizonyítás általában, hanem kizárólag az egyes eljárási cselekmények lefolyásának dokumentálása, továbbá – szemben a tanúvallomás-tétellel – nem hogy nem kötelező, hanem arra senki sem kötelezhető, a Javaslat itt állapítja meg a rá vonatkozó szabályokat.
IV. Fejezet
A hatóság döntései
A 80. §-hoz
A Ket. egyik jelentős újítása volt, hogy elnevezésben is különbséget tett az érdemi (határozat) és az eljárás során hozott más döntések (végzés) között. A döntés e két fajtájával összefüggő évtizedes jogalkalmazási tapasztalatok meglehetősen széttartóak. Gyakran okozott nehézséget a hatóságnak annak megítélése, hogy az eljárás során tett aktusa kíván-e egyáltalán döntést, vagy valamilyen formátlan aktussal (pl. ügyfélnek küldött levél) az megfelelően kezelhető. Az önálló jogorvoslattal támadható végzések körét a Javaslat tételesen meghatározza, a többi (vagyis az önállóan nem, csak az érdemi döntés elleni jogorvoslattal támadható) eljárásvezető végzést azonban képtelenség lenne az általános eljárásjogi szabályok szintjén tételesen meghatározni. Annak érdekében, hogy az ügyfelek és az eljárás egyéb résztvevői számára is egyértelmű legyen, hogy a hatóság nem pusztán udvariasságból levelez vele, és a neki küldött irat kihathat az eljárására, eljárásjogi helyzetére, vagy végső soron az ügy érdemében hozott döntésre is, indokolt az eljárásvezető döntések végzési formájának fenntartása. Figyelemmel azonban arra, hogy az ilyen végzések indokolásának elkészítése jelentős, közigazgatáson belüli, belső bürokráciát is eredményez, a Javaslat a döntés tartalmára vonatkozóan lehetővé teszi, hogy a hatóság az ilyen esetekben egyszerűsített végzést hozzon, amelyben jogorvoslati kitanítás szerepeltetése ugyan kötelező – hiszen innen értesül az ügyfél arról, hogy a döntéssel szemben nincs helye önálló jogorvoslatnak -, az indokolás azonban kizárólag a végzést megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére terjed ki. E rendelkezésekből az is következik, hogy ha a hatóság nem tudja közlendőjének tételes jogszabályi alapját meghatározni, még ilyen egyszerűsített döntést sem kell hoznia. Ugyanakkor fontos rámutatni, hogy ilyen jellegű, egyszerűsített végzés meghozatala nem kötelező, az csupán lehetőség a hatóság oldalán. Ha az ügy összes körülményéből következően az szükséges, természetesen készíthető továbbra is minden tartalmi elemet magában foglaló döntés is. Az érdemi döntések tehát ezen indokokkal és változásokkal a Javaslat szerint továbbra is határozati formát igényelnek, az eljárás során hozott (nem érdemi) döntések pedig végzések.
A Javaslat tartalmazza a hatóság hallgatására vonatkozó rendelkezést, azonban a jogfejlődésre tekintettel jelentős újítást vezet be. Szövegszerűen is megjeleníti a jogszerű hallgatás jogintézményét – a közigazgatási jogfejlődés eredményét általánosítva –, amely annyit jelent, hogy – praktikusan tiltó – döntés hiányában, az ügyintézési határidő eredménytelen elteltével az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Automatikus döntéshozatali eljárásban ez főszabály, amelytől törvény vagy kormányrendelet eltérhet, teljes eljárásban és sommás eljárásban azonban akkor van helye, ha azt a külön törvény vagy kormányrendelet lehetővé teszi, és teljes eljárás esetén is kizárólag akkor, ha az ügyben nincs helye függő hatályú döntés meghozatalának (ebben az esetben ugyanis a függő hatályú döntéshez fűződő jogkövetkezmények alkalmazandók). A szakhatóságra mindezen rendelkezések természetesen megfelelően irányadók a szakhatóságra vonatkozó alkalmazási szabály révén.
Elsősorban a szolgáltatási tevékenység megkezdésével összefüggő uniós joganyag által indukáltan jelent meg egyfajta három lépcsős folyamat a szabályozási struktúrában. Attól függően, hogy egy tevékenység gyakorolhatósága, annak hatóság általi ellenőrzése, figyelemmel kísérése mennyire van szoros kapcsolatban a közérdekkel, lehet egy adott tevékenységet bejelentés, ún. tudomásulvétel vagy engedély alapján gyakorolni. Az engedélyezés legszembetűnőbb – és legjelentősebb – sajátossága a bejelentéssel szemben, hogy az engedély konstitutív hatályú, egy formalizált eljárás és döntés szükséges az ügyfélnek az adott tevékenység végzéséhez. Ilyen esetekben nyilván szoros kapcsolat áll fenn a közérdekkel. A bejelentési modell sajátossága ehhez képest, hogy a tevékenység megkezdéséhez nincs szükség hatósági eljárásra, csupán annak bejelentésére, a tevékenység azonnal gyakorolható. A hatóság pedig utólag ellenőrizheti, szükség esetén megtilthatja a tevékenység gyakorlását. A tudomásulvétel pedig valahol a két „alapmodell” közt helyezkedik el. A bejelentési rendszer alapjait a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXVI. törvény fektette le. Az ún. közigazgatási bejelentések és tudomásulvételek azonban más ágazati, különös eljárásokban is megjelentek (tipikus példa az építésügyi eljárások). A Javaslat dogmatikai szempontból közelít a kérdéskörhöz, és a bejelentések szabályait nem tartalmazza. Ennek indoka az, hogy a bejelentés nem minősül kérelemnek, az alapján nem keletkezik a hatóság számára döntési kötelezettség, mint adminisztratív dokumentum kívül esik a hatósági eljárásjog terrénumán. A bejelentés csupán eredményezhet egy hivatalbóli hatósági eljárást – például bírságolás jogosulatlan tevékenység végzése miatt –, de a cél éppen az, hogy a közérdek szempontjából kevésbé jelentős ügyeket „elterelje” a hatósági eljárásjog hatálya alól. Másfelől a Javaslat célja a valóban általános és valóban eljárásjogi rendelkezések megállapítása, a bejelentések szabályai pedig nem tekinthetők ilyennek. Minden esetben csakis az ágazati joganyag tudja azt meghatározni, hogy mely tevékenységek végezhetők bejelentés alapján, és konkrétan milyen feltételekkel.
A bürokratikus terhek csökkentésére irányuló szándékkal összhangban a Javaslat továbbra is fenntartja azt a – egyes ágazatokban létfontosságú – szabályt, hogy ha az eljárás a jogszabályban meghatározott jogosultak pénzbeli ellátásának mérlegelés nélkül a jogszabályban meghatározott mértékre történő emelésére irányul, a hatóság mellőzi a határozathozatalt, ezekben az ágazatokban ugyanis milliós nagyságrendben lenne szükséges döntések kibocsátása, és a döntés tartalmára tekintettel a jogorvoslat nem életszerű.
A 81. §-hoz
A döntés tartalma, megszövegezése és hordozója körében a Javaslat nem kíván változtatni a már kialakult szabályokon, így a Javaslat általános absztrakciós szintjének megfelelően megtartja a Ket. szabályainak magját. A Ket. rendelkezéseiben szereplő többletelemek, többletszabályok főleg ügyviteli, máshol pedig ágazati jellegűek voltak, azokat a Javaslat nem veszi át. Mivel a Javaslat megengedi a rendelkezéseket kiegészítő szabályok alkalmazását, így egyes ágazatokban továbbra is alkalmazhatják ezeket a döntés formaiságára vonatkozó szabályokat.
A Javaslat jelentősen kiszélesíti az egyszerűsített döntés meghozatalának lehetőségét, ennek eredményeként az nem csak akkor alkalmazható, ha a hatóság a kérelemnek teljes egészében helyt ad, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, vagy a döntés az ellenérdekű ügyfél jogát vagy jogos érdekét nem érinti, hanem az önállóan nem fellebbezhető végzés, valamint az egyezség jóváhagyása is e körbe tartozik. Fontos ugyanakkor megjegyezni, hogy az önálló jogorvoslattal nem támadható végzések rendelkező része „teljes”, azaz abban jogorvoslati kitanítást kell adni, hiszen az ügyfél így értesülhet arról, hogy a döntéssel szemben nem élhet önálló jogorvoslattal. E rendelkezések egyébként abban is orientálják a hatóságot, hogy az adott kérdésben szükséges-e végzést hozni, vagy elegendő „egyszerű levelet” írni: ha a hatóság közlendőjét jogszabályi hivatkozással alá tudja támasztani, végzést hoz, ha azonban nincs olyan jogszabályi hivatkozás, amelyre a döntését alapozná, azonban szükségesnek látszik az eljárás résztvevőjével kommunikálni, azt – a döntés formáját és jogkövetkezményeit nélkülöző – levélben is megteheti.
A 82. §-hoz
Osztva a német közigazgatás-tudomány egyöntetű álláspontját, amely különbséget tesz bíróság döntéséhez kapcsolódó jogerő (Rechtskraft) és a közigazgatási hatósági döntéshez kapcsolódó ún. Bestandskraft között, a javaslat szakít a közigazgatási jogerő fogalmával. Az anyagi jogerő (tehát a döntés megtámadhatatlansága és megváltoztathatatlansága) ugyanis kizárólag a bíróság döntéséhez kapcsolódhat. A jogerő jelenleg is két (alaki és anyagi) értelemben jelenik meg a közigazgatási eljárásban, amely tudományos fogalom lévén nehezen érthető mind az ügyfelek, mind az ügyintézők számára. Összhangban tehát a közigazgatási perrendtartás koncepciójával, a Javaslat a jelenlegi alaki jogerő helyett a döntés véglegessége fogalmat használja, kifejezésre juttatva, hogy a végleges döntés a hatósági eljárás befejezése, azt már a hatóság nem módosíthatja, abból jogok és kötelezettségek fakadnak, tehát a hatóság döntési joga tekintetében véglegesnek minősül.
A 83. §-hoz
Az egyezség jóváhagyására vonatkozó szabályokban fontos, az ügyfelek érdekeire figyelemmel lévő újítás, hogy a hatóság az egyezségi kísérleten kívül kötött egyezséget is jóváhagyhatja, ha az megfelel a garanciális feltételeknek. Az Alaptörvény külön nevesítése azért indokolt, mivel vannak olyan rendelkezései – például az Alaptörvény P) cikke –, melyek megsértésére adott esetben közvetlenül is hivatkozni lehet. A közérdek mint feltétel nevesítése azért nem szerepel, mert a közigazgatási eljárás eleve a közérdek védelme érdekében zajlik, a hatáskörgyakorlás során is a jogszabályban meghatározott közérdeket érvényesíti a hatóság, így ez külön nevesítés nélkül is feltétele az egyezség jóváhagyásának, amelynek a jogszabályszerűség is a feltétele.
A 84. §-hoz
A Javaslat az azonnali végrehajthatóság jogintézményét a jogalkalmazási tapasztalatok alapján egyszerűsítette és közérthetőbbé tette. Hangsúlyozandó e körben, hogy az azonnali végrehajthatóságnak csakis abban az esetben van jelentősége, amennyiben az adott döntéssel szemben fellebbezésnek van helye, hiszen a végleges döntésben szereplő kötelezettségek megsértésekor rögtön megnyílik a végrehajtási jog.
A 85. §-hoz
A döntés közlésére vonatkozó szabályok közül elhagyásra kerültek az általánosság szintjét el nem érő részletszabályok, valamint az elektronikus közlésre vonatkozó rendelkezések, mivel azokat az elektronikus ügyintézésről szóló törvény, valamint az ágazati érdekeknek megfelelően ágazati jogszabályok rendezik.
A 86. §–87. §-hoz
Az eljárásjogok megújítására irányuló kodifikációs munka során egyöntetű álláspont alakult ki abban a kérdésben – mind a jogtudomány, mind az új polgári perrendtartás. tervezetének előkészítő munkálataiban részt vevő gyakorlati szakemberek részéről –, hogy a „kézbesítési vélelem és annak megdöntése” dogmatikailag helytelen megjelölés azokra az esetkörökre, amelyek bekövetkezése esetén a kézbesítési vélelem a jogszabály alapján beáll.
Amint arra a pl. a Polgári Perjogi Kodifikációs Szerkesztőbizottság Koncepció I. tervezete is rámutat a „törvényi vélelem valamilyen valószínű tény bizonyítását teszi szükségtelenné azáltal, hogy e nem bizonyított tényre alapítva kell meghoznia döntését a bíróságnak. A vélelem attól függően lehet megdönthető vagy megdönthetetlen, hogy a törvény lehetőséget biztosít-e e valószínű, ámde bizonyítottként elfogadandó ténnyel szemben az ellenbizonyításra vagy sem. Ezzel szemben a kézbesítési vélelem körében szabályozott két tényállás, az irat átvételének megtagadása, valamint az átvétel elmulasztása esetén biztos, hogy nem történt meg a kézbesítés, hiszen az iratot a feladó részére visszaküldi a postai szolgáltató. Valójában tehát nem a kézbesítési vélelem, hanem a kézbesítési fikció kifejezésének az alkalmazása indokolt, lévén a törvény egy valótlan tény, meg nem történt esemény valóságosnak tekintését írja elő.”
Az eljárási törvények hatályos szabályozása alapján egyértelmű, hogy a kézbesítési vélelem nem kizárólag a postai szolgáltató szabályszerű kézbesítési eljárásának lefolytatásához kötődik, hanem megállapítható, hogy a vélelem beállásával összefüggésben „az átvétel meg nem történtének a tényén” van a hangsúly és nem a postai szolgáltató szabályszerű kézbesítési tevékenységén, amely csak egyik oka lehet az átvétel meghiúsulásának. Erre figyelemmel a Javaslat – a kézbesítési fikció terminus technicus bevezetése nélkül – nem a vélelem megdöntéséről rendelkezik, hanem a kézbesítettnek tekintettséggel szembeni kifogás lehetőségét biztosítja a címzettnek. Hangsúlyozandó, hogy e terminológiai pontosítás (vélelem helyett fikció, illetve megdöntés helyett a kézbesítési fikcióval szembeni kifogás) nem bontja meg a postai kézbesítésre vonatkozó jogszabályokkal való összhangot sem, kizárólag a jogirodalom által is rendszeresen hivatkozott dogmatikai visszásság feloldását szolgálja.
A Javaslat – a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvényben kialakított szabályokhoz hasonlóan – nem írja elő a hatóság számára, hogy a kézbesítettnek tekintettségről külön is tájékoztassa a címzettet.
A Javaslat szerint az iratot továbbra is a kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kell kézbesítettnek tekinteni. Figyelemmel az 50. § (4) bekezdésére, miszerint az ügyintézési határidőn belül a döntés közlése iránt is intézkedni kell, e rendelkezésből nem következhet olyan értelmezés, amely a hatóság e kötelezettségét duplikálná, a szabály a kézbesítő (postai szolgáltató, hatósági kézbesítő, vagy akár kézbesítési végrehajtó stb.) sikertelen kézbesítési kísérletéhez fűz jogkövetkezményt.
Ha az ügyfél magyarországi lakcímmel vagy székhellyel nem rendelkezik, képviselőt nem nevezett meg, és elektronikus kapcsolattartásnak nincs helye, a Javaslat szerint az ügyfél köteles az első kapcsolatfelvétel alkalmával kézbesítési meghatalmazottat állítani. Fontos rámutatni e körben arra, hogy ezek a feltételek konjunktívak, azaz bármelyikük hiányában nem kell kézbesítési meghatalmazottat megnevezni. Emellett a Javaslat megállapítja az ügyféli jogok biztosítása miatt garanciális jelentőségű kézbesítési ügygondnokra vonatkozó szabályokat.
A 88. §–89. §-hoz
A Javaslat a hatályos Ket.-től eltérően az általánosság szintjén a közlés két sajátos módját is szabályozza. Mindkét közlési módban közös, hogy a döntés vagy annak egyes elemei nyilvánosságra hozatalával biztosítja az ügyféli jogok gyakorlásának lehetőségét, így pedig a megfelelő ügyintézéshez, illetve a tisztességes eljáráshoz való jogot. A két közlési módot sajátosságaikra figyelemmel a javaslat elnevezésében is megkülönbözteti.
A kézbesítés – akár előre látható – sikertelensége esetén a hirdetmény az ügy azonosítása szempontjából fontos adatok mellett azt a figyelemfelhívást is tartalmazza, hogy a hatóság az ügyben döntést hozott, de annak kézbesítése akadályba ütközött, ezért az ügyfél vagy képviselője a döntést a hatóságnál átveheti. Ezzel biztosítható, hogy a döntés tartalma illetéktelenek számára ne legyen megismerhető.
Ettől eltér az az esetkör, amikor az ügyfelek köre pontosan nem állapítható meg, számuk nagy, vagy a döntés közérdekű keresettel támadható meg, ilyenkor közhírré tételnek van helye. Ebben az esetben nem elegendő, hogy az ügyfelek pusztán a döntés tényéről szerezzenek tudomást, jogaik gyakorlása, vagy éppen kötelezettségeik teljesítése érdekében szükséges, hogy annak tartalmával is tisztában lehessenek. Ilyenkor a közlemény az ügy azonosítása szempontjából fontos adatokon túl a határozat rendelkező részén és indokolásának kivonatán kívül azt a figyelemfelhívást is tartalmazza, hogy a döntést a hatóságnál megtekintheti.
Mind a hirdetményi közlést, mind pedig a közhírré tétel útján történő közlést az ágazati törvény vagy kormányrendelet kötelezővé teheti, ezzel elérhető az elsősorban sok ügyfeles ügyekben a kapcsolattartás megkönnyítése, az eljárás gyorsítása, természetesen az ügyféli garanciák sérelme nélkül.
A 90. §–91. §-hoz
A döntés kijavítására és kiegészítésére vonatkozó szabályok nem igényeltek alapos revíziót, ezért a Javaslat elsősorban az eddigi szabályokat pontosítja, megfogalmazását egyszerűsíti. A Javaslat ugyanakkor garanciális és permegelőző szerepére tekintettel rögzíti, hogy a döntés kijavítása és kiegészítése kérelemre is történhet. Indokolt ugyanis biztosítani, hogy ha a kijavítás vagy a kiegészítés feltételei fennállnak, a hatóságot akkor is döntési kötelezettség kell, hogy terhelje, ha erre az ügyfél hívja fel a figyelmét. Újítás ugyanakkor, hogy a Javaslat értelmében, a kijavítással érintett döntésrésszel szemben ugyanolyan jogorvoslatnak van helye, mint amilyennek az alapul fekvő döntés ellen volt. Így megelőzhető, hogy bizonyos – kirívóan súlyos esetekben – a hatóságok érdemi hibák kijavítására használják azt a jogintézményt, amely ellen eddig nem volt helye jogorvoslatnak.
A 92. §–93. §-hoz
A Ket. egyik lényeges innovációja volt a hatósági szerződés intézményének bevezetése. A Ket. 76. § (1) bekezdése alapján jogszabály lehetővé teheti, hogy az elsőfokú hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést kössön. Ez lehetőséget biztosít arra, hogy egyes ügyekben a közhatalmi kötelezés helyett a felek – a hatóság és az ügyfél – közösen találjanak olyan módot és kiegyensúlyozott feltételrendszert, amely mindkét fél érdekét kielégítő, biztonságos és megvalósítható (pl. hatékony és költségkímélő) módon garantálja a közcél érvényesítését. Ebben a viszonyban tehát nem a kötelezésen, hanem a felek kölcsönösen előnyös együttműködésén van a hangsúly, ami nagyobb esélyt ad a közérdek érvényesítésére, mint a hatóság közhatalmi fellépése.
A Javaslatnak nem tárgya annak a szabályozási hiánynak a kiküszöbölése, amely az ún. közjogi szerződések vagy közszerződések általános, átfogó rendezése terén mutatkozik, és amely átfogó szabályozás a hatósági szerződés intézményének hátteret biztosíthat. Ugyanakkor e tízéves jogintézmény fenntartásával és továbbfejlesztésével biztosítja, hogy ennek az egyre terjedő megoldásnak rugalmas, a közérdeket jól szolgáló jellege a jövőbeli változásoknak is megfelelő keretet kínáljon.
A Javaslat lényeges újítása, hogy jogszabály nemcsak lehetővé, hanem kötelezővé is teheti a hatósági szerződés megkötését. Az újabb jogfejlődés ugyanis ebbe az irányba mutat: egyes törvények ezt a megoldást nem a hatóság által választható, hanem kötelező döntési formaként intézményesítik.
A hatósági szerződés mint sajátos döntési forma a benne foglalt kötelezettségek végrehajtása tekintetében is sajátos megoldásokat igényel. Ez azonban – éppen a hatósági szerződési forma által lehetővé tett rugalmasság miatt – részletezően nem határozható meg a Javaslatban. Ezért a Javaslat előírja, hogy a hatósági szerződésben rendelkezni kell a szerződésszegés jogkövetkezményeiről is. Az ágazati szabályozásban nyílik lehetőség ezek konkrétabb meghatározására. Másfelől a végrehajthatóság érdekében a hatóságnak úgy kell megkötnie az egyedi hatósági szerződést, hogy az alkalmas eszközöket nyújtson a szerződő felek által vállalt kötelezettségek kikényszerítésére. Ezek az eszközök lehetnek hagyományos közigazgatási végrehajtási eszközök is, de akár polgári jogi jellegű biztosítékok is. Mindezekre tekintettel a Javaslat a szerződésszegés esetére általánosságban a végrehajtás megindításáról rendelkezik. Utalni kell arra, hogy az ágazati norma – kiegészítő szabályozásként – sajátos végrehajtási intézkedési formákat is megállapíthat.
V. Fejezet
Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás
A 94. §-hoz
A Javaslat V. fejezete azokat az eltérő szabályokat állapítja meg, amelyeket a hatósági bizonyítvánnyal, hatósági igazolvánnyal és hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban kell alkalmazni. A szabályozás koncepcionális változást nem hoz a Ket.-hez képest, azonban a szabályanyag jelentős rövidítésen, ésszerűsítésen, valódi általánosításon ment keresztül. A fejezet hatálya továbbra is csak azon bizonyítványokra, igazolványokra és nyilvántartásokra terjed ki, melyeket hatóságok hatósági jogkörben állítanak ki, illetve vezetnek. Így nem vonatkoznak a szabályok példának okáért olyan nyilvántartásokra, mikor hatóságok nem hatósági jogkörben vezetnek nyilvántartást – tipikusan belső nyilvántartások –, vagy olyan nyilvántartásokra, melyeket nem hatóságok – hanem például bíróságok – vezetnek. A Javaslat értelmében a hatósági bizonyítvány, igazolvány, valamint a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés továbbra is határozatnak minősül, természetesen kiegészítő eljárási szabály – garanciális okokból – lehetővé teheti külön, alakszerű határozat meghozatalát ilyen esetekben is.
Fontos eltérés a Ket. szabályaihoz képest, hogy a nyilvántartásokra vonatkozó ágazati szabályanyag tekintetében a Javaslat rendelkezéseitől való eltérés már nem lehetséges. Ezt a szabályanyag „lakonikussága”, valóban általános jellege indokolja, ezzel is erősítve a Javaslat kódex jellegét.
A 95. §-hoz
A Javaslat szerint a hatósági bizonyítvány kiadására irányuló eljárás továbbra is kérelemre induló hatósági eljárás, amelynek tárgya, hogy az ügyfél valamely tény, állapot vagy egyéb adat igazolását kéri a közigazgatási hatóságtól.
Egy hatósági bizonyítvány tartalma kizárólag igazolás lehet, azonban közvetlenül a hatósági bizonyítványból sem jog, sem kötelezettség nem származhat. Ez nem zárja ki azt, hogy a hatósági bizonyítvány kiállításához ügyfélként bárkinek ne fűződhetne joga vagy jogos érdeke. Az ügyfél jogosultságát vagy kötelezettségét azonban nem a hatósági bizonyítvány teremti meg, azt nem konstituálja.
A normaszöveg ugyan tételesen nem rendelkezik róla, de az általános szabályokból továbbra is levezethető, hogy hatósági bizonyítványnak kell tekinteni minden dokumentumot, amelyet különös eljárási szabály nem ekként nevesít, azonban a hatósági bizonyítvány a Javaslatban meghatározott feltételeinek megfelel.
A hatósági bizonyítvány – akárcsak egy formális hatósági határozat is – közokirat. A közokiratoknak két típusa különböztethető meg: a rendelkező és a bizonyító közokirat. A hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány bizonyító közokirat: a benne foglalt tények és adatok valódiságát vélelmezni kell. A jogorvoslat ebből fakadóan speciális ezen jogintézmények tekintetében, a Javaslat azonban megteremti a rendes jogorvoslati út igénybevételének lehetőségét ezen aktusokkal szemben is az ellenérdekű ügyfelek védelme érdekében.
A 96. §-hoz
A hatósági igazolvány abban különbözik a hatósági bizonyítványtól, hogy tartalmát tekintve az ügyfél adatainak és jogainak rendszeres igazolására szolgál, és tartalmát jogszabály minden esetben pontosan meghatározza. A hatósági bizonyítvány esetén ez utóbbi nem érvényesül minden esetben. A Javaslat a Ket. szerinti ügyviteli jellegű rendelkezéseket mellőzi, és az ágazati – a hatósági igazolványt rendszeresítő – jogszabályokban rendezendő kérdéseknek tekinti.
A 97. §-hoz
A hatósági nyilvántartásokra vonatkozó szabályanyag nem hoz koncepcionális változást, azonban hangsúlyozandó, hogy a tárgykörben jelentős egyértelműsítés, pontosítás történt. A szabályok alapján tehát egyértelművé válik, hogy:
– csak az minősül hatósági nyilvántartásnak, amely nyilvántartás közhiteles, azaz a hatóságok által vezetett, nem közhiteles nyilvántartások vezetése nem minősül hatósági ügynek, így azokra nem terjed ki a kódex hatálya, és
– szükségszerűen, ha egy hatóság valamely adatról hatósági nyilvántartást vezet, az közhitelesnek minősül.
Minden más belső, technikai, kizárólag a hatóság tevékenységét szolgáló nyilvántartás nem tekintendő hatósági nyilvántartásnak. Erre a körülményre az ágazati jogszabályok utalnak is, tipikusan a „közhiteles hatósági nyilvántartásnak minősül” fordulattal. Ezzel kapcsolatban kiemelendő, hogy ez a meghatározás csupán egy „orientáló” szabály, hiszen ezen – konkrét – meghatározás nélkül is hatósági nyilvántartásnak minősül minden olyan nyilvántartás, melynek vezetése közvetlenül kihat az ügyfél jogára, jogos érdekére. Ezt az „orientáló” jelleget erősíti meg a (2) bekezdés törvényi eltérést engedő kitétele is, amely alapján pl. az ingatlannyilvántartásra vonatkozó elvek változatlan formában élhetnek tovább.
A szabályanyag a nyilvántartások egyik csoportosítását veszi alapul, azaz, hogy egy hatósági nyilvántartás konstitutív, vagy deklaratív. A konstitutív nyilvántartás az ügyfél jogát keletkezteti, módosítja, vagy megszünteti. A deklaratív nyilvántartások ezzel szemben csupán a benne foglalt adatok, tények közhiteles – a közbizalmi elem védelme érdekében – igazolására szolgálnak. Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy a Javaslatban meghatározott követelmények nem konjunktívak, a hatósági nyilvántartás vagy konstitutív, vagy deklaratív.
VI. Fejezet
Hatósági ellenőrzés
A 98. §–102. §-hoz
A hatósági ellenőrzést (a jelenlegi szabályozáshoz hasonlóan) önálló fejezetben szükséges megjeleníteni az általános közigazgatási rendtartásban, hiszen a hatósági ellenőrzés egy olyan, sajátos hatósági tevékenység, amely nem minősül hatósági ügynek. A hatósági ellenőrzésnél utalás történik arra, hogy az ellenőrzés alapján indulhat meg maga a hatósági eljárás, ez tehát egy azt megelőző cselekménysorozat. Ennek megfelelően a struktúra is úgy került kialakításra, hogy a hivatalbóli eljárások szabályait megelőzően rendezi a Javaslat a hatósági ellenőrzés témakörét.
Ugyanakkor az ellenőrzésre – normagazdaságossági szempontok miatt – a hatósági eljárás releváns, a hivatalbóli eljárásokban irányadó szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az alkalmazandó szabályok egzakt, taxatív felsorolása lehetetlen. Minden rendelkezés, amely az adott ágazati eljárás sajátosságaihoz igazodóan értelmezhető, releváns lehet a hatósági ellenőrzés során, s így alkalmazandó. Csak a teljesség igénye nélkül néhány példa: az alapelvek, az ügyfél értesítése, a szemle, vagy éppen az eljárási cselekmények dokumentálására vonatkozó rendelkezések. Ennek közelebbi meghatározása nem is kívánatos, hiszen egyes ágazatokban más jogintézmények bírnak jelentőséggel, és így ágazati különös szabályozás tárgya lehet. Éppen erre tekintettel a Javaslat nem tartalmaz külön rendelkezést az ellenőrzés időtartamára vonatkozóan, hiszen ez nem az általános szabályozás körébe tartozik. Az ügyintézési határidő alkalmazását nem zárja ki a hatósági ellenőrzésre vonatkozó fejezet, annak alkalmazása más – életszerűségi – okból sem kifogásolható, így a jogintézmény rendelkezésre áll. Ettől eltérni pedig az általános szabályok alapján lehet.
A hatósági ellenőrzés önálló közigazgatási tevékenységfajta. A hatósági ellenőrzés sajátos konstrukció, ugyanis a hatósági ellenőrzés és az ellenőrzés eredményeként megállapított jogsértés tárgyában a jogkövetkezmény-alkalmazás nem egy egységes eljárásban történik. A hatósági ellenőrzés elkülönült – részleges, nem teljes – hatósági cselekménysor, melyet jogsértés megállapítása esetén egy másik, mégpedig hatósági vagy más eljárás követ, jogsértés hiányában pedig ennek megállapításával lezárul. Igaz ez akkor is, ha az való életben ez külső szemlélő számára nem feltétlenül jelenik meg, hiszen lehetőség van jogsértés esetén, így a hatósági tevékenység e két szakasza nem feltétlenül különül el időben. A szabályozás logikai tisztasága azonban megküveteli e dogmatikai elkülönítés megjelenítését.
A hatósági ellenőrzés számos eljárási, közpénzügyi és költségvetési előnye miatt az új szabályozásban tovább fejlesztendő, sőt erősítendő, valamint alkalmazását ösztönzendő szabályok is szükségesek lehetnek az ágazati szabályozásokban.
A hatósági ellenőrzés eszközével történő tényfeltárás, vizsgálat jelentősen csökkentheti a hatósági eljárások számát, másfelől feltárhat hatósági intézkedéseket szükségessé tevő tényeket. A hatósági döntések végrehajtásának ellenőrzése mellett ugyanis egyre fontosabb az a funkció, amely annak megállapítását célozza, hogy szükséges-e hatósági eljárást, eljárásokat indítani. A hatóság feladata a jogalanyok jogkövető magatartásának ellenőrzése is. Így pl. egy széleskörű piacfelügyeleti ellenőrzés alapján feltárható, hogy szükség van-e akár sok száz egyedi hatósági eljárásra. A hatósági ellenőrzés ezen módja fölöslegessé teheti tényleges, teljes eljárások tömeges megindítását is. Az ellenőrzés eredménye alapján a hatóság koncentrálhat azokra az egyedi esetekre, amelyekben intézkedést igénylő jogsértést állapított meg. Ez jelentős költséghatékonyságot eredményez, valamint alapvetően érinti az eljárásrend rugalmasságát, ügyfél-orientáltságát.
A hatósági ellenőrzés nem formalizált hatósági határozattal zárul, hanem a jogsértéssel vagy annak hiányával összefüggő ténymegállapítással, illetve esetleg eljárás-kezdeményezéssel más hatóságnál vagy bíróságnál (pl. büntetőeljárás), vagy más állami szervnél. E tárgykörben újdonság, hogy a Javaslat nem rendelkezik – főszabály szerint – az ellenőrzés lezárásának mikéntjéről, dokumentálásáról, amennyiben az ellenőrzés eredményeként hatósági eljárás indul. Az eljárási cselekmények dokumentálásának hiteles, bizonyítható módon történő rögzítése ugyanis az adott hatóság feladata és felelőssége. Jogsértés hiánya esetén kérelemre folytatott hatósági ellenőrzéskor minden esetben, hivatalból folytatott ellenőrzést követően pedig az ügyfél külön kérelmére köteles a hatóság hatósági bizonyítványt kiállítani ezen körülmény – közhitelű – igazolhatósága érdekében. A folyamatos ellenőrzési feladatok hatékony ellátásának biztosítása érdekében ugyanakkor rögzítésre kerül, hogy ilyen típusú hatósági ellenőrzés esetén az ügyfél előzetes értesítése mellőzhető.
Kiemelendő, hogy – amint az a Javaslat ügyintézési határidőre vonatkozó szabályaiból kényszerítően következik – a jogsértés megállapítását követően a hatóság azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik a hatósági eljárás megindításáról, vagyis kizárja azt, hogy a hatósági ellenőrzés során feltárt jogsértés esetén hetekkel, vagy hónapokkal később induljon csak meg a hatósági eljárás.
A hatósági ellenőrzés egyik – specifikus, leginkább erre a tevékenységfajtára jellemző – lezárási módja azonban a felhívás jogintézménye, amely kötelezésre vagy szankcionálásra irányuló hatósági eljárás megindítása nélkül biztosíthatja a jogszerű állapot helyreállítását. A szabályrendszer azonban tipikusan anyagi jogi rendelkezésekből állt a hatályos Ket.-ben, így a jövőben ezen témakör az ágazati szabályanyag terrénumába fog tartozni, ahogyan az például a kis- és középvállalkozások védelmével összefüggő törvényi szabályozásban meg is jelenik.
A Javaslat nem tartalmazza sem az ellenőrzési tervre és jelentésre, sem az ellenőrzés eszközeire vonatkozó rendelkezéseket. Előbbi indoka az, hogy azok teljes mértékben ügyviteli, illetve hatósági tevékenységszervezési jellegű szabályok voltak a Ket.-ben, nem pedig általános eljárásjogi rendelkezések. Az ezekre vonatkozó követelményeket ugyanakkor az ágazati joganyag – kiegészítő szabályként – továbbra is tartalmazhatja.
A Javaslat nem határozza meg a folyamatos ellenőrzési feladat fogalmát sem. Nem lehetséges ugyanis valamennyi ágazat sajátosságait felölelő definíció megalkotása a tárgykörben, legfeljebb oly módon, amely szubszidiáriusan lenne alkalmazandó. Hiszen az egyik ágazatban folyamatos ellenőrzési feladatnak tekintendő az online kapcsolattal megvalósított ellenőrzés, de a ciklikusan – például hetente – tartott ellenőrzés is lehet folyamatos ellenőrzési tevékenység. Egy eltérést lehetővé tévő meghatározás éppen a szabályozás általánosságát rontaná le. Az általánosság igénye és a terjedelmi korlátok miatt sem lehetséges, hogy valamennyi, a jelenlegi jogszabályi környezetben megjelenő folyamatos ellenőrzési formát a Javaslat tartalmazzon. Ez minden esetben az adott különös eljárásjogi normában határozható meg, ahogy az a hatályos joganyagban meg is jelenik.
VII. Fejezet
A hivatalbóli eljárások közös szabályai
A 103. §–105. §-hoz
A Javaslat teljesen új megközelítésből szabályozza a hivatalbóli eljárásokat. Ennek megfelelően a Javaslat kétféle aspektusban tárgyalja a hivatalbóli eljárást, illetve az eljárások hivatalbóli jellegét.
Egyfelől alapelvi szinten kimondja, hogy az eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül a tényállás megállapítása, a bizonyítás módja és terjedelme, az ügy szempontjából fontos valamennyi körülmény figyelembe vétele, a hatóság döntéseinek önálló felülvizsgálata tekintetében (függetlenül attól, hogy az eljárást ki kezdeményezi). Ezzel lényegében a Javaslat – hasonlóan a Ket.-hez – a hatósági eljárásnak a bíróság eljárásától különböző jellegét rögzíti, vagyis nem a felek indítványai szerint folyik az eljárás, a hatóság ebben az értelemben nem bekötött szemű, semleges fél, hanem az eljárási cselekmények aktív alakítására köteles.
Másfelől a szűkebb értelemben vett hivatalból indított eljárásokat szabályozza: elkülöníti a csak kérelemre induló eljárásoktól azt az esetkört, amikor maga a hatóság a saját elhatározásából indít eljárást (vagy a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytatja). Ettől megkülönböztetendő a Javaslat külön fejezetében szereplő hatósági intézkedések köre. Fontos kiemelni, hogy a hatósági intézkedések megtételére a hatóság szintén hivatalból jogosult – és a feltételek fennállása esetén köteles is –, azonban azok nem önálló eljárások, így alkalmazásukra kérelemre induló eljárásokban is lehetőség van.
A kétféle eljárási (eljárás-indítási) mód az eljárás tárgyának a közérdekkel való szorosabb vagy távolabbi kapcsolatán alapszik. A kérelemre induló eljárásokban a kérelmező (ügyfél) törvényes magánérdekének védelme, érvényesítése dominál, amely csak annyiban érint közérdeket, hogy a jogos magánérdek törvényes keretek közötti érvényesíthetősége maga a közérdek. Itt tehát valójában a magánérdek és a közérdek összehangolására szolgál a hatósági eljárás.
Az eleve hivatalból indítható eljárások viszont közvetlenül a közérdek érvényesítésére irányulnak, általában valamely olyan magánérdekkel szemben, amelyek sértik a közérdek megvalósulását (de akár többféle közérdek ütközése esetén is lehetséges). Ezek alapvetően azért hivatalból indíthatók, mert a közérdek védelme érdekében az eljárást nem lehet kizárólag kérelemtől függővé tenni, az a hatóság aktív fellépését, kezdeményező magatartását igényli.
Tekintve, hogy a hatósági ügyek elsöprő többsége – azok jellegére tekintettel – kérelemre indul, a Javaslat ezt tekinti az eljárás alapvető típusának, és ehhez képest állapítja meg az általános eljárási szabályok szemléletét a VII. fejezetben. Megjegyezve ugyanakkor, hogy – a hivatalbóliság alapelvére tekintettel – az eljárás lefolytatása, részcselekményei szempontjából (az általános szabályok szintjén) nagyrészt nincs különbség, mert nem az eljárás megindításának módja vagy a kezdeményező személye dönti el az eljárás jellegét.
A hivatalbóli eljárásokra vonatkozó – a kérelemre induló eljárásokhoz képest – különös szabályai közt több, a joggyakorlat által is jelzett ellentmondást kiküszöböl a Javaslat. Ezek közül a legfontosabbak a következők.
A Javaslat egyértelművé teszi, hogy a hivatalbóli eljárásoknak két típusa különböztethető meg: egyik eset, amikor az eljárás kizárólag hivatalból indulhat meg, másik típusa pedig az, amikor a kérelemre induló eljárást a hatóság hivatalból folytatja.
A Javaslat – összhangban a kérelem definíciójával – egyértelműsíti, hogy a hivatalbóli eljárás lefolytatásához, kezdeményezéséhez az ügyfélnek nem fűződik alanyi joga, azaz önmagában az ügyfél beadványa a hatóságra nem ró döntési kötelezettséget.
A hivatalbóli eljárás megindítása körében kerül szabályozásra az eljárás megindításáról való értesítés (annak tartalma, illetve mellőzésének esetei), lényegesen csökkentve az eltérés lehetőségét, egyúttal garanciális okokból bizonyos esetekben ahhoz legalább törvényi szintet megkívánva, és jelentősen egyszerűsítve az irányadó szabályozást. Külön törvényi előírás nélkül is mellőzhető ugyanakkor az értesítés, ha az az eljárás eredményességét meghiúsítaná. Ez egy magasabb védelmi szintet jelent, mint az egyszerű veszélyeztetés, mert tényleges kényszerítő indokok szükségesek hozzá. Az, hogy ez az adott ügyben fennáll-e, az ügy összes körülményének alapos mérlegelését követően állapítható meg, és a hatóság feladata, felelőssége annak indokoltságának alátámasztása.
Az ügyfelek jogát nem sérti, ha a kérelemre induló eljárásban nem lesz általánosan kötelező az ügyfelek értesítése, hiszen a tényállás-tisztázás keretében rögzíti a Javaslat, hogy minden esetben, amikor bizonyítás lefolytatására kerül sor, az ügyfelet értesíteni kell – ha addig például nyilatkozattételre felhívás keretében nem történt meg – annak érdekében, hogy betekinthessen az iratokba, nyilatkozatot tegyen, stb. Amennyiben erre nem kerül sor mégsem, úgy a bizonyítékok ismertetésére vonatkozó szabályok alapján az ügyfél számára biztosítani kell a lehetőséget a további bizonyítási indítványok megtételére, biztosítani kell számára az iratbetekintést, stb. Így ezen jogintézmény, habár nagyon jelentős, garanciális szerepet csupán a hivatalbóli eljárásokban tölt be. A hatóságok munkáját sem nehezíti meg az értesítés intézménye, hiszen minden olyan eljárásban, amely jellegénél fogva igényli az azonnali intézkedést, és amennyiben az értesítés meghiúsítaná az eljárás eredményességét, vagy azt törvény – kiemelten fontos közérdekre tekintettel - kizárja, úgy a jogintézmény mellőzhető. Életszerűtlen ugyanis adott esetben egy közúti ellenőrzés keretében előre értesíteni a – feltehetően – megbírságolandó ügyfelet.
Rögzíti a Javaslat, hogy, amennyiben a hatósági ellenőrzés jogsértést tárt fel, és a döntés feltételei egyébként fennállnak, a hatóság az ügyben érdemben dönt, és azt a jelenlévő ügyféllel nyomban közölheti. Ezzel a megoldással lehetővé válik, hogy a dogmatikailag ugyan elkülönülő, de a valóságban nem feltétlenül megjelenő, a hatósági ellenőrzést követő hivatalbóli eljárásban a döntés azonnal meghozható legyen.
Az eljárás megszüntetésének a hivatalbóli eljárásokban alkalmazható esetei kikerülnek a szabályozásból. Ennek indoka, hogy a hatáskör hiánya miatti megszüntetési ok a kérelem visszautasítására vonatkozó szabályok miatt okafogyottá vált. Az eljárás megszüntetése további esetköreinek – mikor a hivatalbóli eljárás jogsértést nem tárt fel, továbbá, mikor hivatalbóli eljárásban a tényállás nem volt tisztázható, és további eljárási cselekménytől eredmény nem várható – kikerülését az indokolja, hogy nem tekinthető valódi adminisztratív tehercsökkenésnek azon körülmény, miszerint ilyen esetben nem határozattal, hanem végzéssel dönt a hatóság. Az eredmény – lényegét tekintve – ugyanaz, így a jövőben ilyen esetben a hatóságoknak érdemi határozatot kell hozniuk. Kiemelendő továbbá, hogy az ügyfélnek jogos érdeke fűződik ahhoz, hogy érdemi – végleges – határozat álljon rendelkezésre azon körülményről, hogy jogsértés nem történt, hiszen ez teremt res iudicata-t (ítélt dolog esetét), csökkentve ezzel a visszaélés lehetőségét a hatóságok oldalán.
A Javaslat nem állapít meg más jogkövetkezményeket hivatalbóli eljárásban az ügyintézési határidő jogszerűtlen túllépésére, mint a kérelemre induló eljárásoknál. Azaz, határidő túllépés esetén költségmentesség illeti az ügyfelet és díjfizetési kötelezettség terheli a hatóságot. Azonban, evidens módon kizárt a kérelmezett jog gyakorlásáról beszélni, hiszen nincs az ügyben kérelem. Mindezekre tekintettel egyébként hivatalbóli eljárásokban természetesen nem alkalmazhatók a függő hatályú döntés és a sommás eljárás szabályai sem. A Javaslat ugyanakkor hivatalbóli eljárásokban is gyakorlatilag objektívvé teszi az ügyintézési határidőt, ugyanis abba kizárólag az eljárás felfüggesztésének időtartama nem számít be. Ezen megoldásokkal a Javaslat egyfelől a hatóságot ösztönzi eljárásának hatékony és gyors lefolytatására, továbbá az ügyfél szempontjából is előnyös, hiszen kizárja, hogy a hatóság gyakorlatilag időkorlát nélkül vizsgálhassa jogsértését, és ezáltal jogbizonytalanságot okozzon.
További újdonság, hogy a Javaslat csupán a hivatalbóli eljárásokban teszi lehetővé – itt azonban főszabállyá téve – az ügyfél adatszolgáltatásra történő kötelezését. Ennek indoka abban keresendő, hogy hivatalbóli eljárásban kiemelten elvárható az ügyfél eljárást segítő, együttműködő magatartása, , továbbá ilyen eljárásokban az ügyfél tipikusan nem is érdekelt a hatóság munkájának elősegítésében, éppen ezért teszi lehetővé a Javaslat, hogy az ágazati joganyag – az eljárási bírságon túl – jogkövetkezményeket állapítson meg az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztására.
A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) és a módosítását tartalmazó 2012. évi XXXI. törvény 2012. április 15-ei hatállyal átalakította a közigazgatási bírságolás rendszerét. A Szabstv. hatálybalépésével mintegy száz korábbi tényállás szabálysértési szankcionálása szűnt meg, figyelemmel azok közigazgatás-ellenes voltára, ezzel – részben – megszűnt a szabálysértési és közigazgatási kettős szankcionálás rendszere [Szabstv. 1. § (1) bekezdése, 2. § (4) bekezdése].
A cselekmények társadalomra veszélyessége ezzel nem szűnt meg, így azok önkormányzati rendeletben közigazgatási bírsággal büntethető jogsértésekké alakultak, ezzel egyidejűleg a Ket. kiegészült a közigazgatási bírságolás keretjellegű szabályaival, amelyek a hatóságok számára biztosították a szabálysértési eljáráshoz hasonló eszközök igénybevételét: a közigazgatási bírságokra és a helyszíni bírságokra vonatkozó keretszabályok, az elkobzás szabályai, valamint az önkormányzati rendelet alapján kiszabható közigazgatási bírságok keretszabályai (bírság összegének keretei, a bírság közérdekű munkával történő megváltása).
Ezen rendelkezések azonban anyagi jogi rendelkezések, melyek dogmatikailag idegenek egy eljárási törvénytől. Az önkormányzati rendelet alapján kiszabható közigazgatási bírságok keretszabályai továbbá egyáltalán nem tekinthetőek általánosnak, hiszen azok csupán az ezzel összefüggő hatósági eljárásokra vonatkoznak. Sőt, a közigazgatási bírság mértékére vonatkozó minimum és maximum az önkormányzati rendeletalkotás egyik garanciájának, korlátjának is tekinthető. Az Alkotmánybíróság éppen a garanciális szabályok hiánya miatt semmisítette meg a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) önkormányzati rendeletalkotásra felhatalmazást adó rendelkezését [38/2012. (XI. 14.) AB határozat]. A rendeletalkotás azóta a Mötv. 8. §-án alapszik, azonban a garanciális szabályok továbbra is hiányoznak, így a szabályozási struktúra az Alkotmánybíróság előtt a jövőben is számos problémát okozhat.
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy „a jogbiztonság követelménye magában foglalja azt, hogy ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen, alkotmányellenes helyzet áll elő azáltal, hogy az önkormányzat képviselő-testülete a szükséges jogi szabályozás hiányában, jogi kötöttségek nélkül, szabad belátása szerint korlátozhat alapjogot.” [vö. 6/1999. (IV. 21.) AB határozat] Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata pedig egyértelművé teszi, hogy az ilyen jellegű szankcionálás során is érvényesülnie kell a büntetőjogi garanciáknak.
Fentiekre tekintettel ilyen rendelkezéseket a Javaslat nem tartalmaz, és – ahol a jogintézményekre szükség van az eljárás specialitása miatt – azok szabályozása különös eljárási szabályként bekerülhetnek az ágazati törvényekbe, például a Mötv.-be, amely megoldás számos előnnyel jár. Egyfelől a szabályok dogmatikailag oda illenek, másfelől a rendelkezések abban a jogszabályban kerülnek elhelyezésre, amely a tárgykört tekintve általános.
További érv a szabályozási struktúra átalakítása mellett, hogy az Alkotmánybíróság kifogásai mind a rendeletalkotási garanciák hiányára vezethetőek vissza, márpedig a Javaslat funkciója nem az önkormányzatok „korlátozása”, hanem az általános eljárási szabályok megállapítása.
VIII. Fejezet
Az egyes hatósági intézkedések különös szabályai
A 106. §–110. §-hoz
Koncepcionális változást, újítást eredményez a Javaslat VIII. fejezete, amely a hatósági intézkedések eljárásjogi intézménye jogi minőségének – eddig elmaradt – tisztázását valósítja meg a törvény szintjén. A hatósági intézkedések számos szakigazgatási területen érvényesülnek és sok esetben jelentős beavatkozást jelent az érintettek társadalmi, gazdasági, illetve jogviszonyaiba, valamint bizonyos esetekben (pl. katasztrófavédelem) kiemelten jelentősek a közigazgatási jogérvényesítés, „közérdek-érvényesítés” keretében. A hatósági intézkedés hatósági jogviszonyt eredményez, ezért – a jogintézmény sajátosságaihoz igazodó – garanciális rendelkezéseket kell megfogalmazni. Ennek különös jelentőségét húzza alá, hogy a bírósági gyakorlat is bizonytalan a jogintézmény megítélése tekintetében (pl. ismert olyan bírósági döntés is, mely a hatósági intézkedést hatósági döntésnek minősíti tartalmában, függetlenül attól, hogy az intézkedés formájában alapvetően szóbeli).
A hatósági intézkedések általános eljárásjogi szabályozásának legfőbb problémája, hogy a hatósági intézkedés közlése szóbeli, és azonnali végrehajtásra irányul (pl.: katasztrófavédelmi intézkedések, rendőri intézkedések, járványügyi, közegészségügyi, rádiófrekvencia által okozott zavarokkal kapcsolatos intézkedések), amikor a rendes eljárás lefolytatása a célt veszélyeztető időveszteséggel járna.
A hatósági intézkedés hatékonyságát megőrizve alkotmányos követelmény a megfelelő eljárási garanciák társítása a jogintézményhez. Elsődleges fontosságú e jogintézmény eljárásjogi „státuszának” rendezése. Erre tekintettel a Javaslat egyértelműsíti, hogy a hatósági intézkedés nem önálló hatósági ügy, hanem a hatóság azonnal végrehajtható cselekvése az ágazati szabályozásban foglalt esetekben és feltételek mellett. Mindazon által, ahogy arra fentebb már történt utalás, a hatósági intézkedések nem csupán hivatalbóli eljárásokban alkalmazandók, alkalmazhatók, hiszen kérelemre induló eljárásban is helye lehet példának okáért ideiglenes intézkedésnek. Ez is indokolja a jogintézmények külön fejezetben történő nevesítését.
Az egyes hatósági intézkedések – biztosítási intézkedés, lefoglalás – körében az alábbi módosítások, pontosítások érdemelnek kiemelést.
Az ideiglenes biztosítási intézkedés körében a Javaslat egyértelművé teszi, hogy annak alkalmazása nem függhet a hatóság szabad mérlegelésétől, arra csakis akkor van lehetőség, ha megalapozottan feltételezhető, hogy az érdemi döntésben elrendelhető kötelezettség teljesítésének veszélye áll fenn. E körben kiemelést érdemel, hogy számos ágazati törvény részletezi a jogintézmény alkalmazását. Így példának okáért a Magyar Neemzeti Bank piacfelügyeleti eljárásaiban lehetőség van a jogosulatlan tevékenységet végző szolgáltató számláit a befektetők érdekeinek védelmére történő hivatkozással zárolni. Erre természetesen az általános szabályok is lehetőséget biztosítanak, hiszen az eljárás tárgya, a kötelezettség későbbi teljesítése ilyen módon biztosítható. Ezen ágazati előírások tehát nem eltérő, csupán kiegészítő, konkretizáló szabályok.
A Javaslat külön bontja a hatályos lefoglalás szabályait, és megkülönbözteti a zár alá vételt és a lefoglalást. Zár alá vétel esetén a meghatározott dolog birtoklását megvonja a hatóság, míg lefoglalás esetén a dolog a birtokosának őrizetében marad.
A Javaslat meghatározza azokat a dolgokat, melyek az ügyfél birtokából nem vonhatók el, azaz zár alá vételüknek nincs helye. A zár alá vétel alól „mentes” dolgok két csoportba sorolhatóak. Nem zárolhatók azon dolgok, melyek nélkülözhetetlenek az ügyfél életfenntartásához. Mentesek továbbá – hasonlóan a médiajogi szabályozáshoz – a zár alá vétel alól azon dolgok, melyek védett adatot tartalmaznak, és a dolog birtokosa nem kapott felmentést a titoktartás alól. Ilyen esetekben a dolgot a hatóságnak le kell foglalnia, a birtokos őrizetében hagyja, aki a dolgot rendeltetésének megfelelően használhatja is.
Szintén elvi éllel rendelkezik úgy a Javaslat, hogy a romlandó dolgok kivételével tilos a zárolt dolog előzetes értékesítése. Az előzetes értékesítést, annak módját szigorú keretek közé indokolt terelni, mert a tulajdonjogi kérdések rendezése nem a közigazgatási hatóság hatásköre, arra csak akkor adható alkotmányosan lehetőség, ha a tulajdonjog felőli döntés késedelme a tulajdonjog tárgyának elenyészéséhez vezethet.
Egyebekben – garanciális okokból – a Javaslat a bírósági végrehajtásról szóló törvény rendelkezéseit rendeli alkalmazni a lefoglalás és a zár alá vétel vonatkozásában.
IX. Fejezet
Jogorvoslat
A 111. §–113. §-hoz
Alapvetően eltérő jellegükre, így különösen az ügyfél nézőpontjából való különbözőségükre tekintettel feltétlenül indokolt a Javaslatban is fenntartani a Ket.-ben kialakított határvonalat a jogorvoslás két fő fajtája, az ügyféli aktivitást feltételező kérelem alapú jogorvoslási formák, illetve az ügyfél passzivitása mellett vagy akár az ügyfél akarata ellenében, hivatalból indított döntés-felülvizsgálati formák között. A terminológiát ugyanakkor megváltoztatja az új eljárási kódex, mindkét „típust” jogorvoslatnak tekinti, csupán a kezdeményezésük mikéntje más.
A Javaslat a hatályos döntés-felülvizsgálati – azaz hivatalból indítható jogorvoslati – eljárások típusait, szabályait a mai kor viszonyaihoz igazítva fejleszti, illetve hozzáigazítja az előkészítés alatt lévő közigazgatási perrendtartás szabályaihoz, az új bírósági felülvizsgálati rendszerhez. Elvégzi továbbá a jelenlegi hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások hatályos szabályainak felülvizsgálatát, amelynek során kijavítja a jogalkalmazást akadályozó hibákat, illetve hiányosságokat.
Fontos kiemelni, hogy megszűnik két – a hatályos Ket. szerint – kérelemre induló jogorvoslati forma szabályozása. Az újrafelvételi eljárásra vonatkozó rendelkezések elhagyásának indoka, hogy a jogintézmény nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a statisztikai adatok azt mutatják, hogy valójában a gyakorlatban nem alkalmazzák. Ahol az ágazati eljárásban szükséges, ott természetesen – mint kiegészítő eljárási rendelkezés – az adott törvénynek továbbra is lehetősége van arra, hogy szabályozza ezt a jogorvoslati formát, de nem általános eljárási szabályként. Az Alkotmánybíróság határozata alapján folytatott eljárás szabályozása pedig okafogyottá vált az új kódexben. A jelenlegi szabályok azért bírtak jelentőséggel, mivel az egyezség jóváhagyásáról szóló határozat ellen nem volt biztosítva jogorvoslat. A Javaslat azonban ilyen esetben is lehetővé teszi az egyezség megtámadását, így a rendelkezésekre nincs szükség. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény teljes mértékben rendezi az alkotmányjogi panasszal összefüggő kérdéseket.
Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény) 13. cikke biztosítja a hatékony jogorvoslathoz való jogot („Bárkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg”). Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata akkor tart egy jogorvoslatot hatékonynak, ha annak igénybevételére a kérelmezőnek alanyi joga van. További kritériuma a hatékonyságnak, hogy a jogkör gyakorlója érdemi felülbírálatot végezhessen, megváltoztathassa, vagy hatályon kívül helyezhesse a határozatot. Alapkövetelmény, hogy a jogkör gyakorlója a kérelem érdemét, jogkérdéseket és az ügy ténybeli megalapozottságát is vizsgálhassa.
Hangsúlyozandó ugyanakkor az Egyezmény 13. cikke nem a jogorvoslat egy bizonyos formájához való jogot biztosítja. Az Egyezmény értelmében a hazai hatóság előtti jogorvoslatot szükséges biztosítani, azonban ebből éppúgy nem következik sem a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat fenntartásának kötelezettsége, ahogyan a minden döntéssel szembeni közigazgatási bírói fórum igénybevételének lehetősége sem. A lényeg ugyanis az érdemi felülvizsgálati jogkör, és nem a hatáskörrel rendelkező szerv közigazgatási, vagy éppen a szervezet bírói volta.
Figyelemmel arra, hogy a fellebbezés a magyar hatósági eljárásjogban hagyományosan nem kötött jogcímhez, és abban teljesen új érveket is fel lehet hozni, az ügyfelek és gyakran a hatóságok is a kétfokú közigazgatási eljárásra gyakran egységes eljárásként tekintenek, ezért a tényállás teljes körű tisztázására csak a másodfokú eljárásban kerül sor. A rendelkezésre álló adatok alapján a legtöbb területen elenyésző – gyakrabban 0,5 % alatti – a fellebbezéssel támadott döntések aránya, azonban a fellebbezési eljárásban született határozat bírósági felülvizsgálatát akár az ügyek 20-25%-ában is kezdeményezték a felek.
Már a Ket. koncepciója is kiindulópontként határozta meg, hogy „Jogorvoslati fórumként csak olyan szerv jöhet szóba, amelynek elfogulatlansága – a konkrét ügyhöz való viszonya alapján – nem kérdőjelezhető meg”.
A mintaadó európai közigazgatási hatósági jogorvoslati modellek áttekintése alapján megállapítható, hogy az Áe. (és ennek nyomán a Ket.) jogorvoslati rendszerével – lényegi elemeit tekintve – megegyező posztszocialista hatósági eljárásjogok ismerik a jogcímhez nem kötött, indokolás nélkül előterjeszthető fellebbezést, amelyben korlátozás nélkül lehet új tényre hivatkozni, s amelyet a hatóság felettes szerve (szervezeti egysége) bírál el.
A Javaslat új szabályozás kialakításakor a legújabb európai tendenciákhoz hasonlóan a jogállamiság elvének inkább megfelelő közigazgatási szervezeten kívüli eljárási típust, a közigazgatási pert tartja követendőnek a közigazgatási szervezeten belüli jogorvoslat, a fellebbezés általános jogorvoslati eszköz szerepe helyett. Az eljárási szabályok egyik fő célja a végleges döntés meghozatalának, kikényszerítésének elősegítése (biztosítása). Így kiemelkedő szereppel rendelkezik az anyagi jogerő intézménye, amely a döntést megváltoztathatatlanná teszi, azt véglegesen lezárja. A Javaslat szem előtt tartja a közigazgatási ügyek végleges rendezésének elsődleges kívánalmát, így a jogorvoslati rendszer kialakítása során a döntések ellen igénybe vehető jogorvoslati eszköztárat az anyagi jogerő mielőbbi beálltához igazítja.
Mindezekre figyelemmel a jogorvoslati alapmodell három elemből áll:
– közigazgatási (elsőfok) eljárás,
– elsőfokú közigazgatási bírósági eljárás, valamint
– kivételes jelleggel a másodfokú közigazgatási bírósági eljárás.
Az új rendszer biztosítani tudja az objektívebb elbírálást, ezáltal az ügyféli jogok hatékonyabb érvényesülését azzal, hogy nem hagy teret a szervezeten belüli egyéb érdek, elfogultság megjelenésének. Az új rendszer előnye még, hogy a bírói függetlenség és a bírósági eljárás nyilvánosságának elvéből fakad a döntési folyamatok átláthatóságának javulása, továbbá a bírósági döntések publikálása eredményeként megismerhető és kiszámítható lesz a joggyakorlat, amely önmagában is jelentősen csökkenti a korrupciós kockázatot.
A 114. §–115. §-hoz
A Javaslat rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályok egy teljesen új kódex, a közigazgatási peres és nemperes eljárásokról szóló törvény tárgykörébe tartoznak. Így az eljárási törvény csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezheti, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadhatja meg (a jogorvoslat igénybevételének lehetősége, illetve azon kérdés, hogy mit tehet a döntést hozó hatóság a keresetlevél alapján).
Ehelyütt rendezi továbbá a Javaslat azon kérdéskört is, hogy az ügyészi felhívás, illetve fellépés lehetősége a hatóság jogellenes mulasztása esetén is lehetséges, ezzel is mind teljesebben érvényre juttatva a közérdek védelmét.
Fontos rámutatni arra, hogy a jogorvoslati rendszer átalakításának meg kell találnia az összhangot a közérdek hatékony védelme, és az ügyfelek jogainak érvényesítése közt. Így a Javaslat egyfajta előszűrő, önkorrekciós mechanizmust is szabályoz. Az új jogorvoslati rendben a keresetlevél a hagyományos fellebbezés funkcióját is betölti, ha a hatóság maga megállapítja, hogy a támadott döntés törvénysértő, és ennek alapján módosíthatja vagy visszavonhatja azt. Ez azonban nem eredményezheti egyúttal azt, hogy a hatóság „elvonja” a bíróságtól a döntés jogát, illetve az ügyféltől azt a jogot, hogy a bíróság vizsgálja felül a döntést. A Javaslat a bírói felülvizsgálatot e döntés ellen is biztosítja, a közigazgatás bírói kontroll alá vetettsége csak így érvényesülhet a hatóság „új” döntése tekintetében.
E helyütt csak utalni szükséges arra, hogy a jogorvoslati rendszer hatékonyságát és időszerűségét különféle perelhárító és permegelőző eljárások kialakításával nagymértékben növelni lehet.
Fontos kiemelni azt is, hogy eme önkorrekciós mechanizmus alkalmazására – együttesen – ugyanazon ügyben csak egy ízben kerülhet sor, ezzel megelőzve az ún. „jojó-effektust”. Szintén kiemelendő az is, hogy a döntést hozó hatóságnak az új döntését is fel kell terjesztenie a bírósághoz, és a perjogi szabályok értelmében ekkor a per tárgya az új döntés lesz (amennyiben a felperes keresetét az új döntés tekintetében is fenntartja).
A 116. §-hoz
A Javaslat jogorvoslati rendszerében fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha azt a kódex maga kifejezetten megengedi, vagy, ha azt – kivételes jelleggel – ágazati törvény teszi lehetővé.
A fellebbezés elvi alapját az jelenti, hogy akár a végzések, vagy éppen a járási hivatal vezetője, vagy a képviselő testület kivételével helyi önkormányzat szerve (tipikusan jegyző) által hozott egyes döntések esetén nem indokolt a jogorvoslat bírói útra terelése, a felettes szerv ezen ügyekben – vita esetén – hatékonyabban tudja tisztázni a tényállást, s így a bíróságok sem lesznek oly mértékben leterhelve, hogy az a munkájukat ellehetetlenítse.
Sommás eljárásban és automatikus döntéshozatali eljárásban hozott döntések esetén külön fellebbezés biztosítása nem indokolt, hiszen az elsőfokú eljárás szabályai közt rögzítésre kerül, hogy ilyen esetekben öt napon belül az ügyfél kérheti teljes eljárás lefolytatását. Ez egy kvázi saját hatáskörben lefolytatott új eljárás. A bíróságok leterheltsége ez által megelőzhető, hiszen ehelyütt csupán arra kell utalni, hogy automatizált elektronikus döntések közvetlen bírói útra terelésével éves szinten mintegy kilencszázezer ügyben lehetne bírósághoz fordulni közvetlenül, amely ellehetetlenítené a bíróságok munkáját. Indokolatlan lenne abból a szempontból is, hogy ilyen ügyekben tipikusan nem jog, hanem ténykérdések „vitatására” kerül sor.
A jegyzők és járási hivatalok által hozott döntések esetén az teszi ésszerűvé a fellebbezés – főszabály szerinti – lehetővé tételét, hogy az államigazgatási ügyek túlnyomó többsége ezen hatóságok előtt zajlik. Hasonlóképp, a szervezeti struktúra változásaira reagálni tudó, tartós szabályozás megteremtését célozza azon előírás, hogy rendvédelmi szerv helyi szerve által hozott döntés ellen is fellebbezést biztosít a Javaslat.
Ezzel együtt – garanciális okokból – indokolt meghatározni azokat az eseteket, amelyekben a fellebbezés a fenti esetekben is kizárt, de közigazgatási per kezdeményezhető bennük.
A 117. §-hoz
A fellebbezésnek – hasonlóan a jelenleg hatályos szabályozáshoz – a végrehajtásra halasztó hatálya van, kivéve, ha a hatóság döntését azonnal végrehajthatónak nyilvánította meghatározott feltételek fennállása esetén. Rögzítésre kerül továbbá azon végzések köre, melyek esetén a fellebbezés a törvény erejénél fogva nem bír halasztó hatállyal.
A 118. §–119. §-hoz
A fellebbezés szabályai közt fontos újítás, hogy a Javaslat szakít azzal a „hagyománnyal”, hogy a fellebbezésben korlátlanul hozhatóak fel új tények, és az ügyfélnek semmiféle indokolási kötelezettsége nincs. Az alapelvekből is következően elvárható, hogy az ügyfél legalább annyiban támassza alá fellebbezési kérelmét, hogy a döntést milyen okból tartja sérelmesnek. A hatóságok számára is fenntarthatatlan az a gyakorlat, hogy az ügyféltől származó – akár egy kockás lapon benyújtott – bármi féle beadványt a döntés elleni fellebbezésnek kell tekinteni.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának az Egyezmény 13. cikkéhez kapcsolódó gyakorlatával összhangban rendelkezik tehát úgy a Javaslat, hogy fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva, indokolt kérelemmel lehet. Nem lehet továbbá olyan új tényre hivatkozni, melyről az ügyfélnek előzetesen már tudomása volt.
A fellebbezés felterjesztésével összefüggésben kiemelendő, hogy a fellebbezési határidő lejártának bevárása azért szükséges, mert egyfelől az ügyfél a fellebbezési kérelmét vissza is vonhatja, másfelől azért, mert a határidő lejártáig más – addig nem ismert – ügyfél is jelentkezhet, akire nézve a fellebbezési határidőt biztosítani kell. Ennek az időnek a megtakarítása nem jelentene jelentős előnyt a hatóság oldaláról és az időszerűség szempontjából sem.
Fontos kiemelni, hogy a Javaslat értelmében a másodfokú hatóság eljárásában a teljes revízió elve csakis jogszabálysértő döntés tekintetében érvényesül, azaz, érdeksérelemre hivatkozott fellebbezések esetén a fellebbezési kérelemhez kötve van. A szabályozás így megfelelő és életszerű rendezést nyújt e körben, a polgári perekhez hasonló, teljes körű kérelemhez – keresethez – kötöttség elve hatósági eljárásokban nem érvényesülhet, hiszen egyfelől a közérdek védelme ezt igényli, másfelől a hivatalbóli jogorvoslati eljárásokban a fellebbezés folytán esetleg nem vizsgálható kifogásoknak egyébként is érvényt szerezhetne.
További újítás, amely összhangban van a Kormány bürokrácia-csökkentésre irányuló törekvéseivel és elősegíti az ügyek gyorsabb lezárását, hogy fellebbezés esetén a kiegészítő bizonyítást minden esetben a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságnak kell lefolytatni, nincs helye új eljárásra utasításnak.
A fellebbezés elbírálására jogosult, másodfokú hatóság kijelölése tárgyában kiemelendő, hogy az – mint a hatósági jogkör telepítése – anyagi jogi rendelkezésnek minősül. Így a jövőben az eljárási törvény nem tartalmazza még háttérjelleggel sem a másodfokú hatóságok kijelölésére vonatkozó szabályanyagot, azt – mint anyagi jogi rendelkezések - minden eljárásban az adott ágazati jogszabályoknak kell meghatározni.
A 120. §-hoz
A döntés saját hatáskörben történő módosítására, illetve visszavonására vonatkozó szabályanyag jelentős egyszerűsítésen ment keresztül, az általános szabályokból levezethető kérdéseket a Javaslat nem tartalmazza. Kiemelendő továbbá, hogy a jövőben ilyen jellegű jogorvoslatra csupán egy alkalommal kerülhet sor a jogbiztonság követelményére tekintettel.
A 121. §-hoz
A Javaslat rögzíti, hogy felügyeleti jogkörben a döntést hozó hatóság döntésének megváltoztatására, megsemmisítésére csupán egy ízben kerülhet sor, ezzel is elősegítve az ügyek mielőbbi, végleges lezárását.
A normaszövegből kikerült az a – tipikusan kamarai hatósági ügyekre vonatkozó – rendelkezés, amely értelmében nem lehet felügyeleti jogkörben döntésüket megváltoztatni, illetve megsemmisíteni. Egyfelől indokolt, hogy adott esetben egy országos kamara, hatósági ügyben megváltoztathassa a területi kamara döntését, másfelől a felügyeleti szerv szabályozásából következően nem fordulhat elő azon eset, hogy egy államigazgatási szerv ilyen módon avatkozzon be a kamara hatósági ügyeibe, esetlegesen sértve ezzel az önkormányzatiság alapelvét is.
Fontos újítás, hogy a Javaslat expressis verbis kimondja, hogy a felügyeleti eljárásban hozott döntések ellen közigazgatási pernek van helye. Ezzel az esetleges jogértelmezési bizonytalanságokat elkerülendő egyértelművé válik, hogy – még ha lenne is helye – felügyeleti jogkörben hozott döntéssel szemben nincs helye újabb, adott esetben harmad- vagy negyedfokot jelentő fellebbezésnek.
A felügyeleti szerv kijelölése is, akárcsak a hatóságok és a másodfokú hatóságok kijelölése, a Javaslat értelmében – mint hatásköri, anyagi jogi rendelkezés – a jövőben az ágazati eljárási jogszabályok terrénuma.
A 122. §-hoz
A Javaslat rögzíti az ügyészi felhívás – illetve annak eredménytelensége esetén az ügyészi fellépés – alapján fennálló, a hatóságot terhelő kötelezettségeket. A közérdek védelmét biztosítandó, ügyészi közreműködés esetén időkorlátozás nélkül lehetőség van a döntés korrigálására, akár saját hatáskörben történő döntés módosítással vagy visszavonással (megsemmisítéssel), akár felügyeleti jogkörben abban az esetben is, ha egyébként a hatósági eljárásra vonatkozó szabályok azt már nem tennék lehetővé.
A 123. §-hoz
A semmisség tárgykörében fontos változás, hogy a vádemelés elhalasztása is jogalapul szolgál a döntés megsemmisítésére, illetve visszavonására. Ha a semmisség bűncselekmény következménye, a semmisség megállapításához jogerős, bűnösséget kimondó bírói ítélet szükséges, ami a vádemelés elhalasztása esetén hiányzik. Ilyen esetben a hatályos szabályozás alapján a semmisség közigazgatási jogi jogkövetkezménye sem vonható le. A vádemelés elhalasztása intézménye esetén a vádhatóság meg van győződve a terhelt bűnösségéről, azonban a bűncselekmény súlyára, és a rendkívüli enyhítő körülményekre figyelemmel a vádemelést határozattal elhalaszthatja, ha ennek a gyanúsított jövőbeni magatartásában mutatkozó kedvező hatása feltételezhető. Az a körülmény azonban, hogy az adott büntetőügyben az állam lemond büntetőigényének érvényesítéséről, nem eredményezheti azt, hogy – a nagyközönség számára is felismerhető módon – bűncselekmény elkövetése által befolyásolt hatósági eljárásokban született döntések ne legyenek megsemmisíthetőek. A vádemelés elhalasztásának időtartama természetesen eredményesen el kell, hogy teljen, hiszen ellenkező esetben előfordulhatna, hogy egy későbbi bírósági ítélet, amely bűnösséget nem állapít meg, felülírná a korábbi vádemelés alapján történő megsemmisítés, illetve visszavonás, új eljárás jogalapját.
X. Fejezet
Eljárási költség, az eljárási költség előlegezése és viselése
A 124. §–130. §-hoz
Az eljárási költségek szabályozása tekintetében a legfontosabb változás, hogy a Javaslat amellett, hogy meghatározza az eljárási költség fogalmát, nem tartalmaz taxatív felsorolást arra nézve, hogy milyen költségek tartoznak ebbe a körbe. A Javaslat – mint általános hatósági eljárásjogi kódex – az általánosítás megfelelő szintjén határozza meg az eljárási költségeket. Ennél részletesebb meghatározás csakis olyan kazuisztikus szabályzást eredményezne, amely a jelenleg hatályos Ket. szabályozási rendszerében is számos problémához vezetett. Az egyes, eljárási specialitásokhoz igazodó költségek megállapítása, kötelezően figyelembeveendő szempontok meghatározása a Javaslat végrehajtására kiadandó kormányrendelet terrénumába kerül.
A Javaslat nem rendelkezik arról, hogy milyen költségelemeket tartalmaz az igazgatási szolgáltatási díj, az ugyanis nem eljárásjogi, hanem közpénzügyi szabályozás körében rendezendő kérdés.
Emellett a korábbi rendelkezések egyszerűbben és közérthetőbben kerültek újrafogalmazásra.
Kiemelendő továbbá, hogy az új szabályozás eredményeként törvény és kormányrendelet mellett önkormányzati rendelet is meghatározhat olyan ügyfajtát, amelyben az ügyfelet költségmentesség illeti meg.
XI. Fejezet
Végrehajtás
A 131. §-hoz
A közigazgatási hatósági eljárás elkülönült, sajátos és nem szükségképpeni szakasza a végrehajtás. A Javaslat nem tartalmaz a hatósági döntések végrehajtására vonatkozó átfogó saját szabályozást, hanem az általános eljárási szabályokhoz és a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvényhez (a továbbiakban: Vht.) képest állapít meg végrehajtás-specifikus rendelkezéseket.
A 132. §-hoz
A Javaslat az elmúlt években felmerült tapasztalatok alapján a Ket.-hez képest jelentős egyszerűsítést végez el a végrehajtható döntések meghatározásakor. Szakít a részletező, minden esetet nevesítő szabályozási gyakorlattal, amely azt eredményezte, hogy bár a Ket. hatályba lépése óta időről-időre bővült a végrehajtható döntések köre, a jogalkalmazás mégis rendszeresen elbizonytalanodott a konkrét döntése végrehajthatóságát vizsgálva. Erre figyelemmel a Javaslat egy generálklauzulát határoz meg, amely szerint a végrehajtás feltétele, hogy az ügyfél a hatóság végleges döntésének nem tesz eleget. E megfogalmazás nem csak lefedi a Ket.-ben meghatározott valamennyi esetet, hanem a jövőben felmerülő esetekre is megnyugtató választ ad. E rendelkezés a maga egyszerű, és könnyen érthető formájából okszerűen következik, hogy a végrehajthatóság feltétele a kötelezett (önkéntes) teljesítésének elmaradása. A kötelezett teljesítésének elmaradása pedig mindazt a mulasztást, vagy cselekvést jelenti, amely a döntés rendelkező részében meghatározott kötelezettséget megszegi. Indokolatlan ennek valamennyi lehetséges esetét (határidő, vagy határnap elmulasztása, tartózkodásra kötelezés megsértése, stb.) tételezni.
A 133. §–134. §-hoz
A Javaslat a végrehajtás elrendelésére vonatkozó szabályok körében koncepcionális változtatást nem valósít meg, hanem azokat az általános eljárási szabályokhoz és a jogorvoslati rendszerhez igazítja. Ennek megfelelően azt a döntést hozó hatóság, másodfokú döntés esetén pedig az elsőfokú hatóság hivatalból vagy a jogosult kérelmére rendeli el.
A végrehajtás foganatosítása terén ugyanakkor nagy újítást vezet be a Javaslat. Ennek értelmében, törvény, kormányrendelet, illetve önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában, az általános végrehajtást foganatosító szerv az állami adóhatóság lesz. Az állami adóhatóságot a kódex hatálybalépéséig tehát alkalmassá kell tenni mind személyi állományt, mind anyagi eszközöket tekintve, hogy az egyes speciális, meghatározott cselekmények végrehajtására is képes legyen, hogy így, egyfajta általános végrehajtói szolgálattá válhasson, hasonló képpen, mint a 2004-ben elfogadott Ket. tervezte egy önálló végrehajtói szolgálat felállítását.
A Javaslat továbbra is biztosítja a foganatosító szerv számára, hogy önálló bírósági végrehajtóval szerződést köthessen.
A 135. §-hoz
A Javaslat megállapítja a késedelmi pótlékra vonatkozó szabályokat, amelyek a magánjogi követelés késedelme esetén fizetendő törvényes késedelmi kamathoz igazítják a késedelem jogkövetkezményeit.
A 136. §-hoz
A Javaslat nem csak a végrehajtás felfüggesztésére jogosult szerveket határozza meg, hanem tételesen felsorolja azokat az eseteket, amikor arra – a Vht.-ban meghatározott eseteken felül - hivatalból, kötelezően kerül sor. Annak érdekében, hogy a felfüggesztési okról a végrehajtást elrendelő szerv megfelelően értesülhessen, a Javaslat a végrehajtást foganatosító szerv számára a tudomására jutott felfüggesztési okokkal kapcsolatban értesítési kötelezettséget ír elő. E § biztosítja annak lehetőségét, hogy az elrendelő hatóság a kötelezett kérelmére, az azt megalapozó méltányolható körülmény igazolása esetén felfüggeszthesse. A Javaslat értelmében, ha a felfüggesztésre okot adó körülmény megszűnt, a végrehajtás folytatásáról a végrehajtást elrendelő hatóság dönt.
A 137. §-hoz
A tapasztalatok szerint a jogalkalmazó szervek számára jelentős nehézséget okozott annak megítélése, hogy milyen esetekben kell a végrehajtást megszüntetni. Ennek megfelelően az elmúlt évtizedben folyamatosan bővült az az oklista, amely ezt megalapozta. A Javaslat szakít ezzel a szabályozási gyakorlattal és abból indul ki, hogy az eljárás általános szabályai és a Vht. rendelkezései alapján a végrehajtás megszüntetésére alapot adó okokat csak néhány sajátos, de a közigazgatási végrehajtásban általánosan előforduló esettel kell bővíteni. Ezt a „végrehajtást akkor is megszünteti” fordulattal teszi egyértelművé. Így viszont nem szükséges a Vht. 40. § és 41. §-ainak szabályait megismételni, ezért a Javaslat nem rendelkezik pl. az adós teljesítése nyomán történő megszüntetésről, mert azt a Vht. megfelelően rendezi.
Annak érdekében, hogy a végrehajtás megszüntetésére jogosult elrendelő hatóság időszerű döntést hozhasson, a Javaslat a végrehajtást foganatosító szerv számára előírja, hogy a tudomására jutott megszüntetési okokról és a végrehajtás befejezéséről a végrehajtást elrendelő hatóságot értesítse.
A 138. §-hoz
Az Alaptörvény B) cikkében deklarált jogállamiság elvéből fakadó követelmény, hogy a végrehajtható döntésben megállapított kötelezettség teljesítésének kikényszerítésének törvényben meghatározott időbeli korlátja is legyen. Annak érdekében, hogy a végrehajtásban résztvevő szerveket ösztönözze az aktívabb fellépésére, a Javaslat a közigazgatási hatósági végrehajtás elévülési idejét öt évről három évre csökkenti, amelynél rövidebb időtartamot törvény vagy kormányrendelet megállapíthat. Az elévülés nyugszik a végrehajtás felfüggesztése, a végrehajtási eljárásban engedélyezett fizetési kedvezmény, és a pénzfizetési
kötelezettség folyamatos végrehajtásának időtartama alatt. Az elévülést bármely végrehajtási cselekmény megszakítja. Nyugszik az elévülés a végrehajtási eljárásban engedélyezett fizetési kedvezmények időtartama alatt is. (A döntés meghozatala előtt kért fizetési kedvezmény esetében azért nem, mert ilyenkor a döntés a kötelezett teljesítése miatt nem lesz végrehajtható.) A Javaslat a végrehajtás elévülésének objektív időtartamát is csökkentette, azt hat évben határozza meg.
XII. Fejezet
Záró rendelkezések
A 139. §–140. §-hoz
A kódex végrehajtását szolgáló, kormányrendeleti, illetve miniszteri rendeleti szintű jogszabályok megalkotásához szükséges felhatalmazó rendelkezéseket állapítja meg. E körben kiemelendő, hogy a jövőben minden, kormányrendeleti szinten szereplő szakhatósági kijelölést a Javaslat végrehajtására kiadandó kormányrendeletnek kell egységesen tartalmaznia, megkönnyítendő ezzel a joganyag áttekinthetőségét.
A 141. §-hoz
A szakasz a törvény hatálybalépéséről rendelkezik.
A 142. §-hoz
A Javaslat hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a Ket.
A 143. §-hoz
A törvény alkalmazásához szükséges átmeneti rendelkezéseket tartalmazza a szakasz. Ennek értelmében – hasonlóan az eddigi gyakorlathoz – főszabályként rögzítésre kerül, hogy az eljárási törvény rendelkezéseit a hatálybalépést követően indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni.
A fenti szabály alól kivételt képeznek a végrehajtási eljárások. A végrehajtás egy sok problémával, folyamatos alulfinanszírozással és szakemberhiánnyal küzdő terület. Különösen igaz ez a közigazgatási végrehajtásokra. Jelenleg, a XXI. században sem kivételes, hogy egy- egy végrehajtási ügy már évtizedek óta folyamatban van, mivel a Ket.-et megelőző Áe. értelmében a végrehajtási jog nem évült el, így az Áe. alapján a mai napig nem került sor az ügyek lezárására. Ezért a Javaslat rögzíti, hogy a folyamatban lévő végrehajtási eljárásokat is az új törvény alapján kell lefolytatni, lezárni.
Rögzíti továbbá a szakasz, hogy a terminológiai változást követően a korábbi jogerős közigazgatási döntéseket véglegessé vált döntéseknek kell tekinteni.
_