28/1991. (VI. 3.) AB határozat
28/1991. (VI. 3.) AB határozat1
1991.06.03.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályosnak tartott rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata iránti indítványa alapján — dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a következő
határozatot.
I.
A tulajdonviszonyok rendezése érdekében az állam által 1949. június 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló, az Országgyűlés 1991. április 24-i ülésén elfogadott törvény (a továbbiakban: törvény) egyes rendelkezései vonatkozásában az Alkotmánybíróság az indítvány kérdései sorrendjében a következőket állapítja meg:
a) A törvény 1. §-a — kivéve az 1949. június 8-i időpontról szóló rendelkezést — nem alkotmányellenes.
b) Önmagában nem alkotmányellenes az, hogy ez a törvény nem rendelkezik a nem tulajdoni kárt, hanem egyéb vagyoni kárt, vagy anyagi kihatású sérelmet szenvedettek kárpótlásáról.
Nem alkotmányellenes az, hogy a törvény 2. § (2), (3) és (4) bekezdése a meghalt jogosult leszármazói és házastársa számára biztosít kárpótlási igényt.
c) Alkotmányellenes az a különbség, amely a törvény 4. § (2) és (3) bekezdése szerint az igényelt földtulajdon és az egyéb javak között a 100%-os kárpótlás értékhatárára nézve fennáll. Alkotmányba ütközik továbbá az a különbségtétel, amely a kárpótlás eltérő számítási módjából adódóan a földtulajdon esetében teljes természetbeni helyreállításra vezethet, míg a kárpótlási jegyek egyéb felhasználásával csupán olyan részleges kárpótlás érhető el, amely az elvesztett tulajdoni tárgy mai értékét meg sem közelíti.
d) Nem alkotmányellenes az, hogy a tulajdonban esett sérelmek kárpótlásáról nem egyetlen átfogó törvény rendelkezik.
A törvény 25. §-a határozatlan tartalma miatt alkotmányellenes. Ennek folytán a törvény 1. §-ában az 1949. június 8-i határidő meghatározása is alkotmányellenes. Ezek a rendelkezések azzal tehetők alkotmányossá, hogy a törvény meghatározza azokat a jogszabályokat, amelyek alkalmazása alapján bekövetkezett tulajdoni sérelmek kárpótlására törvényeket kell hozni, és megjelöli az ezek megalkotására szabott végső határidőt.
e) A törvény 7. § (2) bekezdése alkotmányellenes a törvény hatálybalépésekor az önkormányzatok tulajdonában lévő lakások tekintetében; nem alkotmányellenes azokat a lakásokat tekintve, amelyek a törvény hatálybalépése után kerülnek önkormányzati tulajdonba.
f) Önmagában nem alkotmányellenes a kárpótlási törvényen alapuló, a termelőszövetkezeteket terhelő vételi jog.
II.
A törvény egészének — az indítványban konkrétan megjelölt egyes rendelkezésein túlmenő — vizsgálatára irányuló indítványt, továbbá annak vizsgálatát, hogy a törvény egyes rendelkezései a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénnyel ellentétben állnak-e, az Alkotmánybíróság visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A) ,,Figyelemmel a különböző államosítási törvények esetleges alkotmányellenességének részben vagy egészben történő megállapítására (függetlenül attól, hogy ez a törvények viszaható hatállyal való megsemmisítését jelenti-e vagy sem), megfelel-e az alkotmányosság elveinek a kárpótlási törvény azon szabályozási koncepciója, hogy az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem a törvény általános indokolásában foglaltaknak megfelelően »erkölcsi kötelezettségként«, lényegében tehát »méltányosságból« juttat »részleges kárpótlásként« javakat a kedvezményezetteknek. Alkotmányos-e továbbá a tulajdon visszajuttatásának (ún. reprivatizáció) törvénnyel történő kizárása, amire a kárpótlási törvény indokolása többször utal? Ha pedig részben vagy egészben kártérítési vagy jogalappal bíró kártalanítási igények kielégítéséről van szó, a törvényhozó szabadsága a különféle személyi és tárgyi megkülönböztetésekre jóval kisebb alkotmányossági szempontból, mint méltányossági alapon nyugvó kárpótlás esetén.''
1. Az Alkotmánybíróság kizárólag a törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességéről foglalhat állást; a törvény szabályozási koncepciójával, illetve indokolásával kapcsolatos alkotmányossági aggályokat tehát annyiban bírálhatja el, amennyiben ezek a törvény szövege alapján is felvethetők. Az Alkotmánybíróság a törvény aggályosnak tartott rendelkezéséről csakis az indítványban felvetett szempontból mond véleményt. Az idézett kérdés vonatkozásában az Alkotmánybíróság a törvény 1. §-át és 1. számú mellékletét vizsgálta; s a törvény indokolását, amely nem a törvényt elfogadó Országgyűlés, hanem az azt előterjesztő Kormány véleményét tartalmazza, csupán az értelmezés során vette figyelembe.
A törvény 1. §-a szerint a törvény alapján részleges kárpótlás illeti meg azokat a 2. §-ban meghatározott természetes személyeket, akiknek magántulajdona az 1949. június 8-át követően alkotott, az 1. sz. mellékletben felsorolt jogszabályok alkalmazása által sérelmet szenvedett.
Az így okozott károkat nevezi a törvény preambuluma és címe is ,,igazságtalanul okozott károknak''. A mellékletben megadott jogszabályok ,,alkalmazása által'' okozott károk körében a törvény nem különböztet az e jogszabályok betartásával, illetve az alkalmazásuk során jogszabályellenesen okozott károk között. Ugyancsak nem tesz különbséget a törvény aszerint, hogy egyes jogszabályok kártalanítási kötelezettséget írtak elő, mások nem. A kárpótlás jogalapját a törvény külön nem jelöli meg.
A fentiek szerint az alkotmányossági aggályra adandó válasz előfeltétele bizonyos jogi összefüggések helyreállítása. Különösen tisztázandó, hogy a kárpótlás alapja valóban a ,,méltányosság''-e, igaz-e, hogy ,,nem jogi igényeket elégít ki'' az állam. Tisztázni kell továbbá, hogy mi az összefüggés az ,,igazságtalanul okozott károk orvoslása'' és a törvény egyéb céljai között, ugyanis az egyes rendelkezések alkotmányossága ebből kiragadva nem ítélhető meg.
2. A törvény célja a preambulum szerint kettős: ,,az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk orvoslása'', úgy, hogy egyben megtörténik a ,,tulajdonviszonyok rendezése'', s ezáltal megteremtik a forgalmi viszonyok és vállalkozások biztonságát.
Ennek eszköze a részleges kárpótlás mindazok részére, akiknek tulajdona a törvény mellékletében felsorolt jogszabályok alkalmazása által sérelmet szenvedett (1. §).
A törvény koncepcióját tartalmazó 1. § indokai valójában a törvény általános indokolásában találhatók. Eszerint a ,,modern piacgazdaságnak megfelelő stabil tulajdoni viszonyok kialakítása, és a tulajdoni állapotok bizonytalanságának felszámolása érdekében'' nem reprivatizációval, hanem részleges vagyoni kárpótlással orvosolják a magántulajdonban okozott sérelmeket; ezt a megoldást indokolja továbbá a nemzet jelenlegi anyagi teherbíróképessége és az a körülmény is, hogy a nem-tulajdonosok is elszenvedtek anyagi kihatású sérelmeket a múltban, amelyeknek még részleges orvoslására sincs mód. Az általános indokolás kiemeli, hogy ,,a rendszerváltással összefüggésben a volt tulajdonosok részéről erőteljes igény jelentkezett a magántulajdonban igazságtalanul okozott egykori sérelmek, károk orvoslására'', s hogy az állam ,,erkölcsi kötelessége'' a vagyoni sérelmet szenvedettek anyagi kárpótlásáról való gondoskodás.
A törvény 1. §-a tehát önmagában nem zárja ki sem a reprivatizáció, sem a teljes kártalanítás lehetőségét. Az indokolásból derül csak ki, hogy az előterjesztő a részleges kárpótlást a tulajdoni sérelmek végleges elintézésének szánja; továbbá, hogy ezt az állam erkölcsi kötelesség teljesítéseként, tehát nem jogi kötelezettség alapján nyújtja. Az ugyancsak a kárpótlási törvény tárgyában folyamatban volt 952/A/1991. ügyben [lezárva a 16/1991. (IV. 20.) AB határozattal, a továbbiakban: 2. ABh] az igazságügyminiszternek az Alkotmánybírósághoz intézett beadványa (4. old.) éppúgy, mint a jelen ügyben előterjesztett álláspontja (1. old.) adottnak veszi, hogy az államnak nincs jogi kötelezettsége a tulajdonelvonások miatti kártalanításra, illetve senkinek nincs alanyi joga tulajdona visszaállítására.
2.1. A fentiek szerint a törvény egyik alapgondolata az, hogy az ,,igazságtalanul okozott'' tulajdoni károkat az állam méltányosságból orvosolja. Az ,,igazságtalanság'' kritériuma igen eltérő jogi megítélésű tulajdonváltozásokat von egységes megítélés alá. A törvény 1. számú mellékletéből tűnik ki, hogy egyrészt a negyvenes évek végén és az ötvenes évek elején lefolytatott államosításokról; másrészt a földosztást követő birtokrendezéssel, majd a földfelajánlással, illetve a mezőgazdasági termelőszövetkezetek megszervezésével és a termelőszövetkezeti tulajdon megteremtésével kapcsolatos sokféle tulajdonmozgásról; harmadrészt néhány, végső soron politikai indíttatású állami ingatlan-tulajdonszerzésről van szó, mint pl. az ún. disszidensek vagyonának esetében.
A kárpótlás alapjául megjelölt jogszabályok között szereplő államosítási jogszabályok szerint az államosítás kártalanítás ellenében történik, úgy, hogy a kártalanítás módjáról és mértékéről külön jogszabály fog rendelkezni. Ezeket a kártalanítási jogszabályokat nem alkották meg. Az Alkotmánybíróság már a jelen eljárás előzményét képező 21/1990. (X. 4.) AB határozatában (a továbbiakban: 1. ABh) utalt arra, hogy folyamatban van előtte különböző államosítási jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata. Sem a törvényjavaslat, sem a törvényhozás nem volt figyelemmel arra, hogy az államosítási kártalanítások elmulasztásának az új Alkotmány alapján levont következményeit és a politikai jóvátétel részét képező, az ,,igazságosságon'' nyugvó kárpótlást össze kell egyeztetni. Az Alkotmánybíróság a törvény elfogadásával körülbelül egy időben mondta ki az államosítási jogszabályok alkotmányellenességét. [27/1991. (V. 20.) AB határozat, a továbbiakban: 3. ABh.] Az Alkotmánybíróság az államosítási kártalanítások kérdésében az eljárást felfüggesztette, de az indokolásban egyértelművé tette, hogy az államosítási jogszabályokban kilátásba helyezett kártalanítási kötelezettséget fennállónak tekinti. Az államnak az államosításokkal okozott ,,igazságtalanság'' körében tehát jogi kötelezettsége van a kártalanításra.
A termőföld-tulajdon állami tulajdonba vételével kapcsolatban is számos jogszabály alkotmányosságának vizsgálata folyik az Alkotmánybíróság előtt, ezek egy része a törvény mellékletében is szerepel, más része ezeknek előzményét képezi. E jogszabályok is rendszerint előírnak kártalanítási kötelezettséget, amelyek egy részének teljesítését később jogszabállyal felfüggesztették vagy érvényesítését kizárták. Az Alkotmánybíróság döntésétől függően tehát a föld állami tulajdonba vételét elrendelő jogszabályok egy részével kapcsolatban az államnak szintén jogi kötelezettsége lehet a kártalanítás.
A 2. ABh-ban az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a törvényhozó — különböző alapú kötelezettségeit mintegy a nováció mintájára megújítva — új jogcímen, új terjedelemben és új feltételekkel tartja fenn lényegét tekintve ugyanazt a tartozását. Ilyen új jogalapot látott az Alkotmánybíróság a törvényben.
A ,,méltányosság'' a törvény megalkotásának egységes motívuma. Ugyanakkor a törvény által konstituált egységes kárpótlási jogalap mögött egyes esetekben más kártalanítási kötelezettség áll, s ilyenkor vizsgálni kell azt is, hogy ennek a kárpótláshoz való viszonya alkotmányosan rendezett-e.
2.2. A törvény másik célja a ,,tulajdonviszonyok rendezése''.
,,A tulajdonviszonyok rendezése'' alkotmányos feladat, mivel az Alkotmány preambuluma célul tűzi ki a szociális piacgazdaságot. Ez a tulajdonrendezés egyben olyan komplex folyamat, amelyben mind a ,,múlt lezárásának'', mind a múlt rendszer alapját képező társadalmi tulajdon átalakításának, mind az új tulajdonszerzéseknek alkotmányosnak kell lenniük, mégpedig a volt, a jelenlegi és a jövendő tulajdonosok szempontjából egyaránt. Mindezek az aspektusok csakis összefüggésükben bírálhatók el; másrészt éppen e ,,tulajdonrendezésnek'' az összefüggésekben látható rendkívüli, egyszeri történelmi volta maga is lényeges szempontja az egyes megoldások alkotmányossága megítélésének.
3. A kárpótlási törvény csupán része e folyamatnak. Mivel megalkotása során a törvény tárgykörében releváns jogi szempontot, ti. az állam kártalanítási kötelezettségét figyelmen kívül hagyták, másrészt, mert különböző indítványok folytán a tulajdonrendezésnek ezzel a vonatkozásával az Alkotmánybíróságnak foglalkoznia kellett, az Alkotmánybíróságra hárult az a feladat, hogy a ,,tulajdonviszonyok rendezése'' említett összefüggéseit alkotmányossági szempontból értékelje, s a tulajdoni rendszerváltás koherens jogi megalapozását megkezdje. Erre az adott alkalmat, hogy a privatizálás, a reprivatizálás és a kártalanítás problémája először elvi síkon, absztrakt alkotmányértelmezésként került az Alkotmánybíróság elé, majd a kárpótlási törvény kapcsán módja nyílt további elvi állásfoglalásra, s a jelen ügyben határoz a törvény egyes rendelkezései alkotmányosságáról. Ezzel egyidejűleg vizsgált az Alkotmánybíróság több, 1948 és 1952 közötti államosítási jogszabályt. E körülmények folytán az Alkotmánybíróság saját határozatai által is következetességre késztetve, s ugyanakkor a napi politikától függetlenül reflektált alkotmányossági szempontból a tulajdonrendezés eseményeire. A tulajdoni rendszerváltás így lépésről lépésre körvonalazódó alkotmányos kerete az Alkotmánybíróságot is köti.
Az Alkotmánybíróság eddigi fontosabb megállapításai a következők:
3.1. Az Alkotmánybíróság az 1. ABh-ban kimondta, hogy a személyeknek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti megkülönböztetését jelenti, tehát alkotmányellenes az, ha alkotmányos indok hiányában egyes személyek volt tulajdonát aszerint, hogy mi volt a tulajdon tárgya, reprivatizálják, másokét viszont nem. E határozatában az Alkotmánybíróság nem talált alkotmányos indokot arra, hogy a volt földtulajdonosok természetben visszakapják tulajdonukat, míg más korábbi tulajdonosok csupán részleges pénzbeli kárpótlásban részesülnek.
A határozat indokolásában az Alkotmánybíróság az adott esetre alkalmazva igen részletesen kifejtette a pozitív diszkrimináció megengedhetőségének feltételeit.
Ugyanebben az ügyben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. §-át értelmezve kimondta, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a mezőgazdasági termelőszövetkezeteknek a tulajdonukban lévő termőföldhöz való jogát is. Nincs tehát alkotmányos lehetőség arra, hogy a termelőszövetkezetek földtulajdonát bár törvény rendelkezése alapján, de azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás nélkül elvonják (az adott esetben eredeti tulajdonosuk részére).
3.2. A 2. ABh-ban az Alkotmánybíróság már a kárpótlási törvényjavaslat rendelkezései kapcsán felmerült lényegesebb alkotmányossági kérdésekben foglalt állást, anélkül, hogy egyes rendelkezések alkotmányellenességéről döntött volna.
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a reprivatizációt elvető, s minden volt tulajdonosnak részleges vagyoni kárpótlást nyújtó szabályozási koncepción belül a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy, mindenekelőtt azért, mert nem eleve jogosultakat különböztet meg. Ekkor a pozitív diszkrimináció elvi határain belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek.
Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy elvileg és önmagában nem alkotmányellenes az, ha a törvény a termőföldnek, mint a kárpótlás korlátozottan rendelkezésre álló, és sajátos jogi helyzetű fedezetének elosztását a kárpótlás alapjául szolgáló egyéb vagyontól eltérően állapítja meg.
A termelőszövetkezetekkel szemben a törvényben bevezetendő vételi joggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság kijelentette, hogy az nem az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alá tartozó tulajdonelvonás, hanem a tulajdonjog olyan korlátozása, amelynek alkotmányosságát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és a 8. § (2) bekezdése szerint kell elbírálni. A vételi jog alkotmányosságát az Alkotmánybíróság szerint a társadalmi tulajdon lebontása mint alkotmányos feladat összefüggéseiben kell vizsgálni.
Ezzel a követelménnyel kezdte meg az Alkotmánybíróság az arra vonatkozó elvi tételek kialakítását, hogy a rendszerváltás egyszeri, sajátos történelmi követelményei hogyan valósíthatók meg alkotmányosan, a jogfolytonosság alapján maradva. Az Alkotmánybíróság kimondta: nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a tulajdoni rendszert átalakító törvények a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából származó terheket és az 1989. október 23-ai alkotmánymódosítás folytán esedékessé vált kötelezettségeket is elosszák azok között, akik a társadalmi tulajdont ingyenesen megszerzik. (Ilyen ingyenes szerzők lesznek pl. az önkormányzatok, illetve azok a tsz-tagok, akik között az új szövetkezeti törvény a tsz-tulajdont magántulajdonként fel fogja osztani. Szóbajöhető teher pl. az államosítási kártalanítás, vagy a szövetkezeti tulajdont gyarapító tulajdonelvonások következményei.)
Az Alkotmánybíróság már fentebb idézett megállapítása utalt arra, hogy a törvényhozó az állam kötelezettségeit a nováció mintájára megújíthatja, ezúton lehetővé téve a múlt rendszerből eredő kötelezettségeknek a fennálló jogi és gazdasági körülményekhez való alkalmazását és különösen azt, hogy kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást.
3.3. A 3. ABh alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette az 1948 és 1952 közötti államosítási jogszabályokat. Az Alkotmánybíróság függőben tartotta a kártalanítási rendelkezések elbírálását. Az indokolásban kimondta, hogy egyrészt az államosítási jogszabályokban kilátásba helyezett kártalanítási kötelezettségeket továbbra is fennállónak tekinti, másrészt elismeri az állam jogát e kötelezettségek megújítására, s ezzel összefüggésben — mivel a kártalanításról való döntést a kárpótlási törvényhozás megindulására tekintettel függesztette fel — nem zárta ki a kárpótlási törvénnyel nyújtott kárpótlások teljesítésként való elismerését.
Az állam kötelezettségeinek ,,megújítása'' nem feltétel nélkül alkotmányos. Az államosításokért ígért, de elmaradt kártalanítások ügyében a nováció módszerének alkalmazása azért engedhető meg, mert ha ezeket összességükben tekintjük, látható, hogy nem szokványos államosítások voltak, hanem a magántulajdon módszeres felszámolására irányultak. Arra is figyelemmel, hogy a kártalanítás az alkotmányosság helyreállítása során történik, amikor a rendszerváltásból folyó terhek és előnyök elosztásának is alkotmányosnak kell lennie, nem eleve alkotmányellenes az, hogy a kártalanítás kapcsán a törvény az alkotmányszerű államosítások esetére szóló garanciák helyett a tulajdon védelméről és más alkotmányos alapelvek érvényesüléséről más módon gondoskodik. Az adott esetben a nováció módszere alkalmas és megengedett eszköz arra, hogy a törvényhozó az államosítások akkori és felülvizsgálatuk mostani rendkívüli voltára és körülményeire tekintettel legyen. Maga a megújítás azonban nem sérthet alkotmányos jogot vagy elvet. Ezért a tulajdon védelme és a jogállamiság elve alapján az államnak kötelessége minden egykori államosításból folyó kötelezettségét — akár megújítás révén is — rendezni, úgy, hogy eközben az érintettek egyetlen csoportja se kerüljön hátrányba.
4. A fentiek alapján a törvény 1. §-a és 1. sz. melléklete — az 1949. június 8-i időpontról szóló rendelkezés kivételével, lásd d) pont — nem alkotmányellenes. Értelemszerűen nem alkotmányellenes a bennük kifejezésre jutó koncepció sem. A törvény egységes jogalapot teremt kárpótlás követelésére a hatálya alá tartozók részére. Az ,,erkölcsi kötelezettségből'' adott jogi igények mögött az esetek jelentős részében az államnak egy korábbi, más jogalapból származó jogi kötelezettsége áll a károsult kártalanítására. Ilyen kötelezettségek fennállását az államosítási jogszabályok alapján az Alkotmánybíróság is megállapította; hasonló jogi kötelezettség a termőföld elvonásáról rendelkező jogszabályok tekintetében az Alkotmánybíróság vizsgálata eredményeképpen valószínűsíthető. Mivel mindazok a rendkívüli körülmények és meggondolások, amelyekre tekintettel a Alkotmánybíróság az államosítási kártalanítással kapcsolatban alkotmányosan megengedhetőnek tartotta a kötelezettség megújítását és a részleges kárpótlással való teljesítését, a törvénnyel érintett többi kártérítési és kártalanítási kötelezettségre is érvényesek, a nováció módszerének alkalmazása önmagában nem alkotmányellenes.
A kötelezettségek megújítása révén közös jogalapja lesz az eredetileg is jogi kötelezettségen alapuló, s a törvény által, korábbi kötelezettség fennállása nélkül adott kárpótlási igényeknek.
A nováció módszere kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást. Mivel a nováció alkotmányosan megengedett, nincs értelme vizsgálni, hogy az érintett tulajdoni károk körében egyáltalán volt-e, vagy keletkezhetett-e igény a reprivatizációra.
Az, hogy az Alkotmánybíróság az adott ügyben a nováció módszerét alkotmányosan megengedhetőnek tartotta, nem jelent állásfoglalást abban, hogy a kártalanítási kötelezettségek tényleges megújítása nem sérti-e az Alkotmányt. Erre a kérdésre csak a kárpótlási törvény egyes rendelkezéseinek vizsgálata adhat választ.
B) ,,A kárpótlásban részesülők személyi körének a törvényben történt meghatározása (2. §) megfelel-e az ún. pozitív diszkrimináció elvének, nem áll-e ellentétben az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt jogegyenlőség alkotmányos alapjogával. Ezen belül különösen az anyagi kihatású, nem vagyoni kárt szenvedettek kihagyása alkotmányos-e, valamint a törvényes öröklés Polgári Törvénykönyvben foglalt szabályaitól — a kárpótlásra való jogosultság szempontjából — történt eltérés nem ütközik-e az Alkotmány 14. §-ával''.
1.1. A jelen vizsgálat előzményét képező, az 1. ABh-val lezárt ügyben a Kormány teljes kártalanítási és reprivatizációs koncepciója az Alkotmánybíróság elé került. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában tekintetbe vette, hogy a tervezett kártalanítás alapja nemcsak az elvett tulajdon, hanem az elszenvedett sérelmek általában. Időközben az Országgyűlés 19/1989. (XI. 1.) és 20/1989. (XI. 1.) OGY határozataival felhatalmazást adott a törvénysértő elítélések, internálások és kitelepítések áldozatainak kártalanítására, illetve az internált és kitelepített személyek sérelmeinek orvoslására. E határozatok végrehajtásáról a Kormány több rendeletben intézkedett. Megállapítható tehát, hogy a jelen kárpótlási törvény a politikai jóvátételt szolgáló, s ezen belül az anyagi orvoslást is nyújtó intézkedések folyamatába illeszkedik. Az alkotmányossági aggály a tekintetben merült fel, hogy nem jelent-e alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést az, hogy a törvény csak a tulajdonukban kárt szenvedetteket kárpótolja, miközben kihagyja ,,az anyagi kihatású, nem vagyoni kárt szenvedetteket''. Ez utóbbi körről a törvény általános indokolása mint a tulajdonnal nem rendelkező, de a mai életviszonyokra is kiható anyagi sérelmet szenvedett személyekről szól, s megállapítja, hogy sérelmeik orvoslására még részlegesen sincs mód.
Jogi kötelezettsége nincs az államnak arra, hogy a múlt rendszerben bármilyen sérelmet szenvedetteket, vagy akár csak az anyagi kihatású sérelmet szenvedetteket csupán a hátrányok ténye miatt bármilyen elégtételben, s különösen anyagi juttatásban részesítse. Tekintettel arra, hogy különféle elégtételi intézkedések indultak meg, a kedvezményezettek körét és a juttatások mértékét tekintve is elvileg fennáll a tiltott megkülönböztetés lehetősége. Mivel nem eleve jogosultakról van szó, csupán önkényes megkülönböztetésük alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróságnak most abban kell döntenie, hogy van-e ésszerű indoka annak, hogy a jóvátételi folyamatban a vizsgált törvény a tulajdonukat elvesztettekre korlátozódik.
1.2. Sem azoknak a körét, akiket az indítvány szerint a kárpótlási törvény hátrányos helyzetbe hoz, sem sérelmeik természetét és mértékét nem lehet meghatározni. Gyakorlatilag mindenkire érvényes lehet, aki a múlt rendszerben Magyarországon élt, hogy noha tulajdonát nem vonták el, ,,anyagi kihatású sérelem'' érte. Tekintettel a kárpótlásra fordítható fedezet korlátozottságára és az ország gazdasági helyzetére, nem önkényes az, hogy az anyagi kihatású sérelmek orvoslására általános jelleggel most nem került sor.
Ugyancsak nem önkényes annak a csoportnak a kiválasztása, amelyet a törvény kárpótlásban részesít. Az Alkotmánybíróság fent rámutatott arra, hogy a törvénnyel érintett volt tulajdonosok jelentős részével szemben az államnak jogi kötelessége volt a kártalanításra. E kötelességek teljesítését a rendszerváltás után nem lehet tovább sem hallgatólagosan mellőzni, sem esetleges felfüggesztésük és végrehajthatatlanságuk fölött alkotmányossági vizsgálat nélkül átsiklani. Az államosítások és földelvonások károsult tulajdonosainak kártalanítását tehát rendezni kellett, ennek elmaradása sértené a tulajdon védelmét és a jogállamiság elvét. Ezt a kárrendezést a törvényhozás a kötelezettségek megújításával alkotmányosan megoldhatja. Ésszerű, hogy az új jogcímen történő kárpótlásba bevonja a törvény azt a tulajdonosi csoportot is, amelynek földtulajdona a kötelező megváltással került termelőszövetkezeti tulajdonba. A kárpótolt tulajdonosok csoportképző ismérve az, hogy tulajdonukat a magántulajdonnak társadalmi tulajdonba vétele során, jogszabály erejénél, vagy jogellenes végrehajtásánál fogva vesztették el. A volt tulajdonos szempontjából mindegy volt az elvonás jogi eszköze és az új tulajdonos kiléte is (a föld egy része később állami tulajdonból került szövetkezeti tulajdonba). A volt tulajdonosok köre tehát nem önkényesen kialakított csoport, s az eredetileg kártérítésre jogosultak körének kiegészítése a fenti ismérvek alapján szintén ésszerű volt.
1.3. A törvény céljának kettőssége is ésszerűvé teszi a kárpótoltak körének a tulajdonosokra korlátozását. A ,,tulajdonviszonyok rendezése'' első lépéseként, azaz a társadalmi tulajdonnak magántulajdonná, önkormányzati tulajdonná stb. átalakítása előtt a társadalmi tulajdon egykori létrehozásából még esedékes kötelezettségek rendezése nem önkényes. Így az ezzel közvetlenül érintett tulajdonosok csoportjának megkülönböztetése más, közvetetten érintettekkel szemben nem alkotmányellenes.
1.4. A törvény személyi hatálya alkotmányosságának megítélése nem választható el az időbeli hatálytól. Erről az Alkotmánybíróság a d) pont alatt foglal állást, de itt is megjegyzi, hogy az anyagi jóvátétel különböző formáiban részesülők közötti különbségek alkotmányosságáról véleményt formálni csak a konkrét szabályozás ismeretében, a folyamat lezárása után lehet. Elvileg alkotmányellenes lehet, ha egy részszabály később ki nem egyenlíthető megkülönböztetést vezet be — pl. fedezeti alapot pótolhatatlanul elvon. A jelen törvényben az Alkotmánybíróság ilyen veszélyt nem látott. Ugyanez vonatkozik azokra a tulajdonosokra is, akik nem esnek a törvény 2. § (1) bekezdésében meghatározott körbe.
1.5. A fenteik alapján nem alkotmányellenes az, hogy a törvény nem rendelkezik a nem tulajdonukban, hanem egyébként vagyoni kárt, vagy anyagi kihatású sérelmet szenvedettek kárpótlásáról.
2. Ha a kárpótlásra jogosult meghalt, a kárpótlásra a törvény szerint leszármazója, ennek hiányában házastársa tarthat igényt, olyan szabályok szerint, amelyek a törvényes öröklés rendjétől eltérnek. [2. § (2), (3) és (4) bekezdés.]
2.1. A törvény azokra az igényekre vonatkozik, amelyeket maga alapoz meg. Mint az Alkotmánybíróság fent rámutatott, a nováció kizárja a régi jogcímekre való hivatkozást. Mivel a törvénnyel érintett kártalanítási kötelezettségekkel kapcsolatban a nováció alkotmányosan megengedett, az örökléshez való jogot sem sérti. Ezért nem kell vizsgálni azt, hogy a már a kárpótlási törvény előtt is kártalanításra vagy kártérítésre jogosultak közül kiknek volt olyan követelése, amely a polgári jog szabályai szerint vagyona részét képezte, s így örökölhető volt. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az állam jogszabályban előírt kártérítési kötelezettsége legtöbbször nem alapozott meg alanyi jogot a kártalanítás követelésére, mert a kártalanítás módjának és mértékének szabályozása elmaradt.
2.2. A törvény szerint kárpótlásra jogosult hozzátartozók nem öröklik a kárpótlásra való igényt, hanem azt a törvénynél fogva szerzik meg. Az örökléshez való alkotmányos jog (Alkotmány 14. §) és a kárpótlási törvény 2. §-a között tehát nincs releváns összefüggés. A törvényes öröklésnek a Polgári Törvénykönyv szerinti szabályaitól való eltérést tartalmilag ezért, formailag pedig azért nem vizsgálja az Alkotmánybíróság, mert törvények közötti összeütközés nem tartozik hatáskörébe.
3. Nem alkotmányellenes tehát a törvény 2. § (2), (3) és (4) bekezdése, amely a meghalt jogosult leszármazóinak és házastársának kárpótlási igényét szabályozza.
C) ,,A kárpótlás nagyságának és módjának törvényben történt szabályozása, a törvényben alkalmazott különböző megkülönböztetések részben a sérelmet szenvedett tulajdon tárgyai között, részben a tulajdon mértéke szempontjából (3—4. §, 13. §, 2. számú melléklet), megfelelnek-e az alkotmányosság alapelveinek.''
1. A törvényhozó a kár és a kárpótlás mértéke meghatározása tekintetében nagy szabadsággal rendelkezik, mivel a juttatás új, egységes jogalapját a méltányosság figyelembevételével maga teremti meg. A kár és a kárpótlás kiszámításának módszere — a kár mértékének átalányértéken való számítása, a kárpótlás mértékének sávos degressziója, valamint a kárpótlás felső határának meghatározása — önmagában nem alkotmányellenes.
2. A kár mértéke kiszámításánál a törvény más-más átalányértéket rendel figyelembe venni az ingatlanokra (lakás, üzlet, műhely és üres belterületi telek), a vállalatokra, illetve a termőföldre. Az átalányértéket a törvény a lakás és más ingatlan esetén négyzetméterenként (és az ingatlan fekvése szerint osztályokba sorolva), vállalatoknál az állandó alkalmazottak száma szerint határozza meg, termőföld esetében pedig a föld kataszteri tiszta jövedelme (AK érték) a mértékegység. Ezek, a törvény 3. §-ában, a 2. számú mellékletben és a 13. §-ban meghatározott szabályok ésszerű megkülönböztetéseket tartalmaznak, amelyek figyelembe veszik a kárpótlás technikai lebonyolításának egyszerűsítését, másrészt a vagyontárgyak jellegében lévő különbségeket.
3. A kárpótlás mértékének megállapításában a törvény két szempontból különbséget tesz aszerint, hogy a jogosult termőföldet igényel-e kárpótlásként, vagy csupán kárpótlási jegy kiállítását kéri. Az egyik szempont a kárpótlás mértékének degresszivitása, a másik a kárpótlásnak föld esetében AK értékben, a többi kárnál forintértékben történő kiadása.
3.1. Az általános szabályok szerint a kárpótlás mértéke 200 000 Ft kárig 100%, ha viszont a kárpótlási kérelem alapjául termőföld szolgál és a jogosult a kárpótlást termőföldben kéri, a kárpótlás mértéke 1000 AK értékig 100%. (A termőföld esetén alkalmazott kármérték szorzója, 1000 Ft/AK szerint ez 1 millió Ft-nak felel meg.)
Ezt a termőföldszerzés tekintetében nyilvánvalóan igen nagy kedvezményt nyújtó megkülönböztetést a 3—4. §-hoz fűzött indokolás azzal magyarázza, hogy a termőföldnek az egyéb tőkejavakhoz képest nagyságrendekkel alacsonyabb a hozadéka; hogy az igényjogosult jelentős többletköltségeket vállal a kárpótlásnak ezzel a módjával (pl. földkimérés); továbbá, hogy a termőföld tulajdonszerzés az igényjogosult leendő vállalkozását alapozza meg, ehhez azonban jelentős, később megtérülő beruházás szükséges, olyan, amelyek költségei a kárpótlás egyéb módját (pl. részvény-szerzés) választó igényjogosultat nem terhelik. Lényegében hasonló indokokat fejtett ki bővebben az igazságügyminiszter az Alkotmánybírósághoz a jelen ügyben előterjesztett állásfoglalásában és szóbeli meghallgatása során.
A teljes kárpótlás mértékének ez a különbsége a földet igénylők és a többi károsult között kirívó, és alkotmányosan akkor sem indokolható, ha a pozitív diszkriminációnak a 3. ABh-ban kifejtett, a törvényhozónak nagy szabadságot adó mércéjével mérjük.
Az 1000 AK értéknél kezdődő degressziót a törvényjavaslat, illetve az igazságügyminiszter a termőföld gazdasági sajátosságaival és a kárpótlási törvény által az igénylőt terhelő külön kötelezettségekkel indokolták. Ezek a terhek azonban az Alkotmánybíróság szerint nem alapozzák meg az 1000 AK értékhatár és a nem-termőföldre meghatározott 200 000 Ft-os határ közötti különbséget. A Földügyi és Térképészeti Hivatal kimutatása szerint, az 1947-es birtokviszonyokat tekintve, a földbirtokok 98,5%-a 30 ha-nál kisebb volt. Ebből az következik, hogy 1 ha termőterület átlagos 15,25 AK értékével számolva a volt földtulajdonok 98,5%-a akkor is teljes természetbeni kárpótláshoz juthatott volna, ha a 100%-os kárpótlás 457,5 AK értékig járt volna. Sőt, ha a degresszió kezdete csupán 183 AK lett volna — ami a törvény szerint átszámolva az általános 200 000 forintos értékhatárnál is kevesebb, tehát ha a degresszió mértékében a termőföld és más vagyontárgyak között semmilyen különbséget nem tett volna a törvény —, még mindig a földbirtokok 94,2%-a esett volna a 100%-os kárpótlás sávjába. Az 1000 AK degressziós határ előnyét csupán a birtokok 1,5%-a élvezi. Külön degressziós határ megállapításában is csak a birtokok kevesebb, mint 6%-a érdekelt. Legkevesebb 94% számára az eltérő degressziós határ közömbös, tehát a földtulajdonosok túlnyomó többsége számára az indokolásban fölhozott külön terheket nem ellensúlyozza az eltérő kárpótlási mértékkel adott kedvezmény. Rájuk nézve tehát ezek az indokok nem érvényesek, s más indokolás híján az Alkotmánybíróság az 1000 AK, illetve a 200 000 Ft értékhatár közötti különbséget önkényesnek és az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétesnek tartja.
3.2. A törvény 16. §-a alapján az a jogosult, aki termőföldet igényelt, a kárrendezési hivatal határozatában feltüntetett AK értéknek megfelelő termőföld kiadását igényelheti a földtulajdonában bekövetkezett sérelem miatt kibocsátott kárpótlási jegyek erejéig. Ezzel szemben a nem termőföldre váltott kárpótlási jegy névértékben testesít meg követelést az állammal szemben, s forintértékben használható fel a törvényben megjelölt célokra.
A kárpótlás viszonya a kárhoz tehát alapvetően különbözik a földet igénylők és az egyéb kárpótlási móddal élők között. Mivel a földtulajdonban esett kárt AK értékben állapítják meg, s föld igénylése esetén az elvesztett tulajdon AK értékében szerezhető földtulajdon, ez a számítási mód — amely tehát a kár és a kárpótlás kiszámításakor is ugyanazt az értékőrző mércét használja — eredeti értéken kárpótol. Ezt a számítási módot csakis az elvesztett földtulajdon földdel való kárpótlására lehet alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy a törvény a jogosult földigénylők 1949-es földtulajdona mértékét állítja vissza természetben.
A földdel való kárpótlásnak ezen a restitutiv jellegén nem változtat az, hogy a termőföldért kapott térítéseket a kárpótlás mértékéből le kell vonni: ez egyébként is az AK akkori és a törvényben alkalmazott forintértékének különbsége miatt a tulajdonosnak igen kedvező. A teljes természetbeni kárpótlás jelleget erősíti az, hogy az eredeti tulajdon és a csereföld közötti AK érték is most földre váltható. Ezzel szemben mindenki másnál a kárpótlás valóban részleges marad. Az átalányértéken számított kárért járó forintkövetelés a kárpótlás címén megszerezhető javak mai piaci értékétől teljesen független. A 2. számú mellékletben meghatározott négyzetméterenkénti átalány pl. a mai lakásáraknak tizedét sem teszi ki. A lakásért való kárpótlás módszere akkor lenne a termőföldéhez hasonló, ha az egykori lakástulajdonos a melléklet szerinti azonos övezetben ugyanannyi négyzetméter lakás szerzésére lenne jogosult, mint amekkorát elvettek tőle. A különbség a kétfajta kártalanítás között fordítva is megszüntethető: ha ugyanis az elvett föld 1000 Ft/AK alapon kiszámított értékének megfelelő földet a jogosult mai áron venne meg kárpótlási jegyével. Ekkor a károsultak mindkét csoportja hasonlóan arányosan részesedne a múlt terhéből. (Vélhetően az 1000 Ft/AK átszámítással jutnak földtulajdonhoz azok a tsz-tag jogosultak, akik nem földért kapott kárpótlási jegyüket váltják földre; a törvény ezt nem tisztázza.)
A törvény szerint tehát egyes volt földtulajdonosok eredeti földtulajdonuk mértékében természetbeni kárpótlást kapnak, más tulajdonosok viszont csupán részleges pénzértékbeni kárpótláshoz jutnak. Ez a megkülönböztetés áttöri a törvénynek azt az koncepcióját, amely elveti a reprivatizációt és részleges kárpótlást nyújt. Az Alkotmánybíróság az 1. ABh-ban már kimondta, hogy a földtulajdon visszaállítása és más tulajdonosok részleges pénzbeli kártalanítása az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik, hacsak nem bizonyítják a pozitív diszkrimináció alkotmányos indokoltságát az ott kifejtett szempontok szerint. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megvizsgált dokumentumokban ilyen bizonyítékokat nem talált.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a föld sajátos voltának figyelembe vételét és a földdel kapcsolatos gazdaságpolitikai preferenciák érvényesítését a számítási módok közötti különbség megszüntetése nem akadályozza. (A kárpótlási jegy forintértékéért kb. egynegyede—egyharmada szerezhető meg annak a földterületnek, amelyet az AK értékkel természetben helyreállítottak volna, de ez még mindig 2,5—3-szorosa annak, amit az egyéb károsultak vásárolhatnak.)
4. A fentiek alapján alkotmányellenes az a különbség, amely a törvény 4. § (2) és (3) bekezdése szerint az igényelt földtulajdon és az egyéb javak között a 100%-os kárpótlás értékhatárára nézve fennáll. Alkotmányba ütközik továbbá az a különbség, amely a kárpótlás eltérő számítási módjából adódóan a földtulajdon esetében teljes természetbeni helyreállításra vezethet, míg a kárpótlási jegyek egyéb felhasználásával csupán olyan részleges kárpótlás érhető el, amely az elvesztett tulajdoni tárgy mai értékét meg sem közelíti.
D) ,,Összhangban van-e a jogalkotás alkotmányos elveivel egy komplex, átfogó törvény helyett a kárpótlás különböző időpontokban alkotandó, jövőbeli külön törvényekre utalása a részben egyes jogi személyek vagyona (pl. egyházi tulajdon), részben a meghatározott időpont (1949. június 8.) előtt történt tulajdonelvonások esetén [25. § (2) bekezdés], különösen arra tekintettel, hogy így a kárpótlás elveinek áttekintése, társadalmi költségeinek felmérése csökkentett mértékben lehetséges, illetve, hogy ilyen törvényhozói módszer esetén esetlegesen mód nyílhat egyes állampolgári csoportok között nemzetiségi, illetve faji alapú differenciálásra is a kárpótlás módja és mértéke tekintetében. Az egyházi tulajdonnal kapcsolatos törvénytervezet szabályozói koncepciója egészen más, a volt tulajdonosok elővásárlási jogát az 1990. évi LXXIV. törvény egészen másként szabályozza stb.''
1. A kárpótlási törvény egy politikai jóvátételi folyamat indokoltan elkülönített része. Mivel a folyamat egésze politikai indíttatású, s ugyanakkor az orvosolandó sérelmek köre is elmosódó, a korábbi igények kielégítése egy szimbolikus időponttal lezárható. Egyes jóvátételi esettipusokra nézve azonban ez az időpont nem lehet önkényes.
A kárpótlási törvénnyel jóvátenni szándékolt sérelmek a törvény hatálya alá tartozó időben, azaz 1949. június 8-a után, jól elhatárolhatóak az akkori tulajdoni rendszerváltás ismérvével: magántulajdon elvonása az állami, illetve termelőszövetkezeti tulajdon javára. Ugyanakkor ebből a szempontból az 1949-es dátum nem releváns, hiszen az államosítás és a termőföld igénybevétele már az előző években megkezdődött. 1949 előtt azonban történtek más ,,igazságtalan'' tulajdoni sérelmek is, melyeket orvosolni a mai államnak — akár, mert a korábbi rendszer ezt elmulasztotta — szintén ,,erkölcsi kötelessége'' lehet.
Az Alkotmánybíróság a 2. ABh-ban kimondta, hogy ex gratia kárpótlás esetén nem emelhető kifogás az ellen, ha a kárpótlás szakaszoltan történik. A szakaszolás azonban feltételezi, hogy a folyamat egésze tartalmában és időben is belátható. A szakaszolás tehát a végrehajtás beosztása.
A kárpótlási törvényhozás elkészült része homogén. A benne lévő rendkívüli megoldásokra az adott alapot, hogy a sérelmezett és most orvosolt tulajdonváltozások az un. társadalmi tulajdon kiépítésének részei. Ez a folyamat időben is körülhatárolható, és kiterjed az 1949. június 8-a előtti időszakra is. úgyszintén meghatározhatók azok a tulajdonelvonások is, amelyek — noha eredetileg más céljuk volt — ennek a folyamatnak a sodrába kerültek. Más, időben szintén meghatározható tulajdonelvonások viszonylatában nemzetközi összefüggések indokolják az elkülönített törvényi szabályozást.
2. A fenti meggondolások alapján nem alkotmányellenes az, hogy a tulajdonban esett sérelmeket nem egy átfogó törvény tartalmazza. Esetleges hátrányos megkülönböztetés a károsultak csoportjai között elvileg bármely törvényhozási módszer követése esetén felmerülhet; ennek veszélye akkor sem tenné egyik módszert sem alkotmányellenessé, ha valamelyikük alkalmazása a megkülönböztetésre nagyobb esélyt adna.
A tulajdoni sérelmeknek a kárpótlási törvénnyel érintett egységes körére nézve azonban az 1949. június 8-ai kezdő időpont egymagában alkotmányellenes; s ezt nem orvosolja a törvény 25. §-ának rendelkezése, amely szerint az ezt megelőző időben az állam által az állampolgárok tulajdonában okozott károk részleges kárpótlására az e törvényben meghatározott elvek szerint, külön törvény rendelkezései alapján kerül sor. 1949. június 8-a átalakítható a kárpótlás alkotmányosan megengedhető szakaszolásán belül egy szakasz nem alkotmányellenes kezdő időpontjává. Ennek egyik lehetséges módja az, hogy a kárpótlási törvény meghatározza azokat a jogszabályokat, amelyek alkalmazása 1949. június 8-a előtt a jelen törvénnyel kárpótolt sérelmekkel azonos tipusú károkat okozott, s megjelöli azt a végső határidőt, amelyen belül az ezekre vonatkozó kárpótlási törvényeket megalkotják.
E) ,,A törvény a települési önkormányzatok terhére kötelezettséget megállapító szabályai [elővásárlási joggal való terhelés, az esetleg nem vagy alacsony értéken értékesíthető kárpótlási jegy elfogadásának kötelezettsége önkormányzati lakástulajdon esetén — 9. §, 7. § (2) bekezdés —] nem állnak-e ellentétben az önkormányzati törvénnyel, illetve az Alkotmány önkormányzati tulajdont garantáló 12. § (2) bekezdésével.''
1. Az Alkotmánybíróság a kárpótlási törvény kifogásolt rendelkezéseinek kizárólag az Alkotmányhoz való viszonyát vizsgálja, az önkormányzati törvénnyel való ütközésük nem tartozik hatáskörébe. A kárpótlási törvény 9. §-a szerinti elővásárlási jog és az önkormányzati tulajdon [Alkotmány 44/A. § b) pont] között nincs összefüggés; az elővásárlási jog a vevők egymás közötti viszonyát érinti, s az eladónak nincs alkotmányosan védett joga a vevő személyének kiválasztására.
2. A kárpótlási törvény 7. § (2) bekezdése szerint a kárpótlásra jogosult kárpótlási jegyét az önkormányzat tulajdonában lévő lakás értékesítése során fizetőeszközként névértékben felhasználhatja.
2.1. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint a 44/A. §-ban meghatározott jogok a helyi önkormányzatok alapjogai. A 44/A. § (1) bekezdés b) pontja tartalmazza az önkormányzati tulajdon jogát. A 44/C. § szerint az önkormányzati alapjogok korlátozásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A kárpótlási jegyek fizetőeszközként elfogadásának kötelezettsége korlátozza az eladó önkormányzat tulajdona feletti rendelkezési jogát, mert rátelepíti a kárpótlási jegy felhasználásában rejlő kockázatot. Befektetési lehetőség híján a kárpótlási jegy alacsonyabb kamatozású, mint a pénz; forgalmazása esetén viselni kell a névérték és árfolyam eltérésének kockázatát. Az önkormányzati tulajdont ezzel a kockázattal megterhelni csakis kétharmados törvénnyel lehet. Egy ilyen törvény elfogadása esetén külön vizsgálat tárgya lehet a tulajdonjog korlátozásának alkotmányossága.
A rendelkezési jog korlátozása csak azokra a lakásokra nézve merül fel, amelyek a korlátozást bevezető kárpótlási törvény hatálybalépésekor az önkormányzat tulajdonában vannak. Ezek vonatkozásában a kárpótlási törvény 7. § (2) bekezdése alkotmányellenes.
2.2. Azoknak a lakásoknak eladása tekintetében, amelyek tulajdonjogát az önkormányzat a kárpótlási törvény hatálybalépése után szerzi meg, a 7. § (2) bekezdésében meghatározott kötelezettség nem alkotmányellenes.
A kárpótlási törvény koncepciója szerint részleges pénzbeli kárpótlást nyújt. Nincs az államnak semmiféle kötelezettsége arra, hogy a privatizációs kínálatot összehangolja a kárpótlásra jogosultak kívánságaival, illetve hogy a megvehető javak között minden olyan tulajdon-fajtát szerepeltessen, amelyet annak idején elvettek. Ugyanakkor az állam a kínálat kialakítását szabadon igazíthatja saját gazdaság- és társadalompolitikai céljaihoz, többek között figyelembe veheti a tömeges keresletet. A lakások privatizálása már régebben megindult, társadalmilag sikeres folyamat, amely a kárpótlási jegyek felhasználásának várhatóan jelentős részét leköti. A kárpótlási törvény a jegyek lakásvásárlásra való felhasználását külön megerősíti, azaz ezzel a kötelezettségvállalással megterheli a lakások privatizálását.
A 2. ABh-ban kifejtettek szerint nincs alkotmányos akadálya annak, hogy az állami tulajdon önkormányzati tulajdonba adása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények az állami tulajdon egykori létrehozásából származó terheket és kötelezettségeket elosszák a tulajdont ingyenesen megszerző önkormányzatok között. Az önkormányzati törvény és az állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat önkormányzati tulajdonba adó törvények alapján az önkormányzatok ingyenesen megszerzik azokat a lakásokat, amelyek államosítással kerültek állami tulajdonba. E lakások államosításért járó kártalanítási kötelezettségének az állam a kárpótlással tesz eleget, s egyszersmint kötelezettséget vállalt arra is, hogy lakások eladás esetén a kárpótlási jegyek fizetésre felhasználhatók lesznek. Ez a teher tehát már az előtt létezett, hogy az állami tulajdonú lakás az önkormányzat tulajdonába került, s az ingyenesen szerző önkormányzatnak nincs joga arra, hogy a volt állami tulajdont tehermentesen szerezze meg.
F) ,,A törvényben a szövetkezetek terhére megállapított kötelezettségek (15. §, 17—19. §) összeegyeztethetők-e az Alkotmány szövetkezeti tulajdont, mint sajátos társas (társasági) magántulajdont garantáló rendelkezéseivel [12. § (1) bekezdés], figyelemmel különösen arra, hogy a Ptk szerint a vételi jog gyakorlása az adott vagyontárgyon fennálló tulajdonjog szükségképpeni megszűnését eredményezi, valamint, hogy a szövetkezetek közvetlenül nem az államosítási törvények eredményeként jutottak földtulajdonukhoz, és az általuk esetlegesen nem jogszerűen szerzett, »jogilag nem hibátlan« földtulajdon viszakövetelésére a polgári jog általános szabályai szerint a bírói út rendelkezésre áll.''
1. A törvény 15. §-a szerint azt a jogosultat, aki a termőföld iránti igényét bejelentette, a kárpótlási jegy ellenében vételi jog illeti meg annak a szövetkezetnek vagy jogutódjának a tulajdonában álló földjére, amely a kárpótlás alapjául szolgáló és tulajdonában vagy használatában lévő termőföldet a törvény mellékletében szereplő jogszabályok alapján szerezte meg.
Az eredeti tulajdonrendezési koncepció szerint a termőföldön az eredeti tulajdonviszonyokat állították volna helyre. Ezzel kapcsolatban az 1. ABh-tal lezárt ügyben a miniszterelnök az Alkotmány 13. §-ának a 12. §-sal összefüggésben való értelmezését indítványozta, a tekintetben, hogy mód nyílik-e a szövetkezetek tulajdonának elvonására törvény rendelkezése alapján, de kisajátítási eljárás és kártalanítás mellőzésével. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 12. § (1) bekezdésében biztosított védelem olyan szövetkezetekre vonatkozik, amelyek az alapítás körülményeitől függetlenül önkéntes társulás alapján állnak fenn. Annak eldöntésére, hogy a szövetkezet önkéntes társulás alapján áll-e fenn, a szövetkezet közgyűlése illetékes.
A hatályos jog ugyan lehetővé teszi a tag kilépését, illetve a szövetkezet megszüntetését a közgyűlés határozatával, de nincs lehetőség a szövetkezet vagyonának szétosztására — ami pedig az önkéntesség garanciája lenne. Az 1. ABh rámutatott arra, hogy a szövetkezeti vagyon szétosztásának problémája törvénymódosítással megoldható lenne.
Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a szövetkezeti tulajdon — éppúgy, mint bármely tulajdon — az Alkotmány védelme alatt áll. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági aktussal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. Ezért az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szövetkezetek tulajdonának, bár törvény alapján, de azonnali, feltétlen és teljes kártalanítás mellőzésével végrehajtott elvonása alkotmányellenes.
2.1. Miután az 1. ABh alkotmányellenesnek mondta ki a termelőszövetkezeti tulajdon törvénnyel elrendelt, kártalanítás nélküli elvonását, a kárpótlási törvény javaslata úgy vonta be a szövetkezetek tulajdonában álló termőföldeket a kárpótlásba, hogy ezekre a földekre nézve a károsultak egy szűkebb körének kárpótlási jegyeik erejéig vételi jogot adott. (Ettől függetlenül minden károsult felhasználhatja kárpótlási jegyét az állami tulajdonból privatizálásra kínált föld megvételére.) E megoldásról a javaslat indokolása jogi szempontból csak annyit mond, hogy a termőföldek jelentős része szövetkezeti tulajdon, s kiadásukat a jogosultnak a vételi jog biztosítja.
Az Alkotmánybíróság a 2. ABh-ban elvileg állást foglalt abban, hogy a vételi jog a tulajdonjog korlátozása, amelynek alkotmányosságát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és a 8. § (2) bekezdése szerint kell elbírálni. Az Alkotmánybíróság szerint a törvényen alapuló vételi jog akkor sem minősül át kisajátítássá vagy azzal egy tekintet alá eső jogintézménnyé, ha alkotmányellenes — ilyenkor a vételi jogot alapító törvényt meg kell semmisíteni.
2.2. A kárpótlási törvényben alkalmazott ,,vételi jog'' alkotmányosságát a tulajdonviszonyok rendezése keretében kell elbírálni. Ez alkotmányos feladat. Ennek az összetett folyamatnak része a szövetkezetek, valamint a jelenlegi oszthatatlan szövetkezeti tulajdon átalakítása. Az Országgyűléshez már benyújtott szövetkezeti törvényjavaslat és a Kormány előtt fekvő átalakulási törvény tervezete szerint ez úgy történik, hogy a szövetkezeti tulajdont a közgyűlés által meghatározott arányban az egyes tagok (és a közgyűlés döntése alapján az alkalmazottak és a családtagok) magántulajdonába adják. Az így kapott földjükkel együtt, vagy anélkül, az új tulajdonosok választásuk szerint maradnak szövetkezeti tagok. A kárpótlási törvény 17. §-a a szövetkezeti törvény szerint átalakításra kerülő termőföldtulajdon minimális mértékének biztosítására vételi joggal meg nem szerezhető földalap képzését rendelte el. Ez a termelőszövetkezeti tulajdonban lévő földek 29,7%-át foglalja magában.
A tulajdonrendezés nemcsak a termelőszövetkezeti tulajdon magántulajdonná alakítását jelenti, hanem azoknak a kötelezettségeknek a rendezését is, amelyek az államot a szövetkezeti tulajdon egykori létrehozása alapján terhelik. A két feladatot egymásra tekintettel kell megoldani. Nincs alkotmányos akadálya annak, hogy az állam ezekből a terhekből azokra is telepítsen, akik a szövetkezeti tulajdont ingyenesen megszerzik. Ez a megterhelhetőség a szövetkezetek jogutódaira is mindaddig vonatkozik, amíg földtulajdonuk át nem alakult magántulajdonná.
Az átalakuló szövetkezetek jelentős részben olyan földön jönnek majd létre, amelyet magántulajdonba adásuk előtt a termelőszövetkezet azon jogszabályok alapján szerzett meg, amelyek a kárpótlási törvény szerint a volt tulajdonosokat igazságtalanul károsították. (A Földügyi és Térképészeti Hivatal adatai alapján 3,5 millió ha szövetkezeti tulajdonból 3,1 millió ha-t érint a törvény.) Ezen belül az állami tulajdonból termelőszövetkezeti tulajdonba adott föld (1,8 millió ha) után az Alkotmánybíróság döntésétől függően az állam kártalanítással tartozhat a volt tulajdonosoknak, amelyet — az államosítási kártalanítások mintájára — elvileg a törvény szerinti kárpótlással is teljesíthet. A kötelező megváltás révén termelőszövetkezeti tulajdonba került földek után az állam a kárpótlási törvénnyel vállal kárpótlást.
A termelőszövetkezeti tagoknak nincs alkotmányos joguk arra, hogy a szövetkezeti tulajdont oszthatóvá tegyék, és hogy annak részeit magántulajdonként ingyenesen megkapják. Ez a törvényhozó elhatározásától függ, s egyben az eddigi szövetkezeti tulajdon teljes megszüntetését jelenti. Amíg a termelőszövetkezeti tagok a szövetkezeti tulajdon megfelelő részén a törvény alapján nem szereznek tulajdont, addig nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a termelőszövetkezeti tulajdon ingyenes szétosztásánál az említett terheket a kárpótlási törvény és az átalakulást szabályozó törvény figyelembe vegye.
A jövendő tulajdonosok megterhelésének — az adott esetben annak, hogy az ingyenes tulajdonszerzés előtt mintegy el kell számolniuk azokkal, akiktől a termelőszövetkezet a tulajdont szerezte, s ezért kevesebb föld kerül köztük felosztásra — nem akadálya az, hogy az állam ebben az esetben nem saját tulajdonát alakítja át, s terheli meg állami kötelezettségek következményeivel az ingyenes szerzőt. A termelőszövetkezeti tulajdon átalakítása alkotmányos feladata az államnak. Ugyanígy feladata az is, hogy amíg a szövetkezeti tulajdon fennáll, alkotmányos védelmét biztosítsa. E kettős feladat része annak a rendkívüli történelmi helyzetnek, amelyben az Alkotmányban feladatként meghatározott tulajdoni rendszerváltás folyik, s amelyben egy korábbi, ellentétes irányú, s ma több vonatkozásban alkotmányellenesnek minősülő tulajdoni rendszerváltás következményeit kell rendezni. A szövetkezetek tulajdonában álló föld kivételével az összes többi vagyontárgy tekintetében a kárpótlási jegyek felhasználásának fedezetéül az állami tulajdon szolgál. Az állam azonban a törvény 1. számú mellékletében felsorolt jogszabályok alapján a tulajdonába került termőföld jelentős részét a termelőszövetkezetek tulajdonába adata. Ha tehát a föld esetében is csupán az állami tulajdonban maradt földterület terhére valósulhatna meg a kárpótlás, ez a volt földtulajdonosok olyan hátrányos megkülönböztetése lenne, amely összeegyeztethetetlen az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakkal. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság e folyamaton belül lehetségesnek tartja, hogy a törvény a tulajdon védelméről és más alkotmányos alapelvek védelméről a sajátos helyzetnek megfelelően gondoskodjon, mint ahogy ezt pl. az államosítási kártalanítások esetében is tette.
Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a törvény eltérő rendelkezésének hiányában a termelőszövetkezet élhet azzal a Ptk. 375. § (3) bekezdésében biztosított lehetőséggel, hogy a bíróság mentesítheti a vételi jogból folyó kötelezettsége alól, ha a tulajdonos bizonyítja, hogy a vételi jog engedése (a vizsgált esetben a kárpótlási törvény hatálybalépése) után körülményeiben olyan lényeges változás állott be, hogy a kötelezettség teljesítése tőle nem várható el.
Mindezekre figyelemmel a vizsgált tulajdonkorlátozás szükséges és az elérni kívánt alkotmányos célhoz képest arányos. Ezért az Alkotmánybíróság nem tartja önmagában alkotmányellenesnek a termelőszövetkezeteket terhelő törvényen alapuló vételi jog alkalmazását a kárpótlási törvényben adott igények kielégítésére.
3. A vételi jog alapján szerezhető tulajdon mértékét a kárpótlási törvénynek azok a rendelkezései szabják meg, amelyeket az Alkotmánybíróság fent, a c) pont alatt vizsgált. Az Alkotmánybíróság megállapította ezeknek a rendelkezéseknek alkotmányellenességét. Amíg a kárpótlás mértékének alkotmányellenességét meg nem szünteti a törvényhozó, ez az alkotmányellenesség kihat a törvénynek a vételi jogra vonatkozó rendelkezéseire is.
II.
Az indítványozó kérte, hogy a fent tárgyalt aggályokon túlmenően ,,az Alkotmánybíróság a kárpótlási törvényt a maga egészében és részleteiben is vizsgálja meg, és a törvény kihirdetése szempontjából releváns alkotmányjogi véleményét'' közölje. Az indítvány e) pontja továbbá kérte annak vizsgálatát, hogy a törvény 9. §-a és 7. § (2) bekezdése nem áll-e ellentétben az önkormányzati törvénnyel.
Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontja és 35. §-a szerint a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára van hatásköre. Ezért a törvény egészének vizsgálatát, illetve a törvény egyes rendelkezései más törvénnyel való ütközésének megvizsgálását az Alkotmánybíróság hatáskör hiányában visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k., Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k., Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k., Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Az Alkotmánybíróság ügyszáma: 1160/A/1991/3
Dr. Vörös Imre alkotmánybíró különvéleménye
Az állam által 1949. junius 8-a után az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk kárpótlásáról szóló törvény (a továbbiakban: Kpt.) — az Alkotmánybíróság döntésében foglaltakon túl — a következő részeiben alkotmányellenes:
preambulum, 1. §, 2. § (1) bekezdés, 7. § (1) bekezdés b) pontja, (2) bekezdés, (4) bekezdés, 9. §, 13. § (1) bekezdés, 15. § (1) bekezdés, 25. § (2) bekezdés és 2. sz. melléklete.
Ez az álláspont a következőképpen indokolható:
A Kpt. — a preambulum szerint — két jogpolitikai célt tűzött maga elé:
A) az elmúlt rendszer által az állampolgárok tulajdonában okozott károk részleges kártalanítását,
B) a tulajdonviszonyok rendezése révén a piacgazdaság megteremtését.
Minthogy a Kpt. szövegében a kétféle jogpolitikai cél nem különül el világosan, a kétféle célból adódó jogi szabályozás alkotmányosságának vizsgálatát elkülönítetten szükséges elvégezni.
A) Az állampolgárok tulajdonában okozott károk részleges kártalanítása
A kárpótlás nem tekinthető jogi fogalomnak; nem ad lehetőséget a jogellenesen, illetve a jogszabályok alkalmazása során okozott károk megtérítési kötelezettsége közötti különbségtételre. A másnak jogellenesen okozott kár kiküszöbölésére, a károkozás előtti helyzet visszaállítására irányuló kötelezettség a kártérítés; a jogszerű (jogszabály alapján végzett) tevékenységgel okozott kár kiegyenlítése pedig a kártalanítás fogalmi körébe tartozik.
A Kpt. meghatározott jogszabályok végrehajtása kapcsán keletkezett károk kiegyenlítésére, tehát — a jogszabály szóhasználata ellenére — kártalanításra irányul.
1. Ebben a körben elsődlegesen abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy megfelel-e az Alkotmánynak a Kpt. azon koncepciója, hogy az állam ,,erkölcsi kötelezettségként'' (általános indokolás harmadik bekezdés), tehát ,,méltányosságból'' juttat javakat a kedvezményezetteknek.
Az Alkotmánybíróság 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában arra az esetre, amikor az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek, úgy foglalt állást, hogy a kártalanítás részleteinek meghatározásában a törvényhozó széleskörű szabadsággal rendelkezik. A részletekben való megkülönböztetés ebben az esetben sem lehet önkényes, nem sértheti az Alkotmány 70/A. §-át.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben hozott határozatában (a továbbiakban: Határozat) pedig rögzítette, hogy a méltányosság a Kpt. megalkotásának egységes motívuma.
A méltányosság azonban nem jogcím, hanem a ,,summum ius summa iniuria'' következményeinek korrigálására szolgáló jogalkalmazói eszköz. A méltányosság, mint jogcím a jogalkotás területén fogalmilag kizárt — még akkor is, ha az adott esetben a jogalkotói szándék az igazságosság szolgálatára (az igazságtalanul okozott sérelmek orvoslására) irányul.
A méltányosság tehát a kártalanítási jogalkotásnak fogalmilag nem lehet a jogalapja. A méltányosság nem fogható fel olyan, a jogalkotó által konstituált jogcímnek, amely a károkozó kártalanítási kötelezettségével, illetve a jogosultnak a kártalanításra fennálló jogával bármiféle összefüggésben állna.
A kártalanítás méltányosságból történő juttatása, illetve a kártalanítási kötelezettségnek csupán erkölcsi kötelezettségként tételezése tehát jogilag nem szakszerű, ezért az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns.
Mivel a méltányosság nem kártalanítási jogcím, és kifejezetten a jogalkalmazás, nem pedig a jogalkotás körébe tartozó kategória, fogalmilag nem áll kapcsolatban a kártalanítással, következésképpen nem befolyásolhatja: nem csökkentheti és nem növelheti a törvényhozó szabadságát a kártalanítással kapcsolatos személyi és tárgyi különbségtétel tekintetében. Nincs ilyen kapcsolat akkor sem, ha az államnak eredetileg — mint az államosítások egy részében, és a mezőgazdaság kollektivizálása egészében — egyáltalán nem volt jogszabályban kilátásba helyezett kártalanítási kötelezettsége. Az említett körülményekből fakadóan ma a törvényhozás ezek tekintetében a kártalanítás ,,erkölcsi kötezettségét'' felismerve azt jogi kötelezettséggé avathatja (mint pl. ahogy a Kpt.-ben tette), ez azonban már jogi kötelezettségvállalás és a méltányosság jogalkalmazói kategóriájához nincs köze. A jogalkotó szabadságának határait ugyanis ekkor már nem a ,,méltányosság,'' hanem kizárólag az Alkotmány jelöli ki.
A kártalanítás személyi és tárgyi hatályának jogalkotói meghatározásakor a részletekben való megkülönböztetés ezért nem lehet önkényes, nem sértheti az Alkotmány rendelkezéseit — így különösen annak 70/A. §-át.
2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a megkülönböztetésnek az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie. A diszkrimináció tilalma azonban nem jelenti azt, hogy minden, még végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. Ha például valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek tekinteni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat; 21/1990. (X. 4.) AB határozat].
A megkülönböztetés alkotmányos határok között maradásának vizsgálata csak a mindenkori szabályozás alanyi és tárgyi összefüggéseiben történhet meg. Kellő súlyú alkotmányos indok hiányában az adott szabályozási koncepción belül valamely csoportra vonatkozó eltérő szabályozás a megkülönböztetés tilalmába ütközik [21/1990. (X. 4.) AB határozat].
Annak bizonyítása során, hogy egyes személyek vagy csoportok közötti különbségtétel a tökéletesebb társadalmi egyenlőség feltétele, nem fogadhatók el preferált csoportokra vonatkozó olyan érvek, amelyek nem kizárólag ezekre a csoportokra érvényesek.
Ezen, már rögzített elvek fényében kell vizsgálni, hogy a Kpt. személyi és tárgyi hatályára vonatkozó rendelkezések tartalmaznak-e tiltott diszkriminációt, illetve, hogy vizsgált szabályozási koncepción belül a személyek vagy csoportok közötti különbségtételnek van-e objektív alapja, a pozitív diszkriminációt megalapozó alkotmányos indoka.
2.1 A kártalanítás által érintettek körének, vagyis a Kpt. személyi hatályának a meghatározása során a jogszabály preambuluma és az 1. §-a a volt tulajdonosoknak a múlt rendszerben elszenvedett sérelmei részleges vagyoni kárpótlásának alapjára helyezkedik. Ezzel a kárpótlás személyi körét úgy határozza meg, hogy a korábban tulajdonnal rendelkezőket a múlt rendszerben sérelmet szenvedettek köréből kiemeli.
A korábban tulajdonnal nem rendelkezők körére nézve a törvényjavaslat általános indokolása elismeri, hogy a ,,múltban — a mai életviszonyokra is kihatóan — nemcsak a tulajdonosok, hanem a tulajdonnal nem rendelkezők is szenvedtek anyagi kihatású sérelmeket,'' azonban arra az álláspontra helyezkedik, hogy e sérelmek orvoslására ,,még részleges jelleggel sincsen mód,,.
Ezzel szemben az Országgyűlés a 19/1989. (XI. 1.) és 20/1989. (XI. 1.) OGY határozataival a törvénysértő elítélések, internálások és kitelepítések áldozatainak kártalanítására, illetve a rendőrhatósági őrizetben fogva tartott (internált), valamint a kitelepített személyek sérelmeinek orvoslására adott felhatalmazást, elismerve, hogy — részleges kártalanítás révén — a nem a tulajdonnal összefüggő anyagi kihatású sérelmek orvoslására is mód van. A felhatalmazások alapján a Kormány több rendeletet alkotott a fenti körben meghatározott sérelmek orvoslására.
Az Országgyűlés említett határozatai és a Kpt. között alkotmányjogi konzekvenciákkal járó ellentmondás található.
A Kpt. azzal, hogy a tulajdonban okozott sérelmek részleges kárpótlására vállalkozik, a tulajdonnal nem rendelkezőket ért anyagi hátrányokért való kárpótlás nyújtásától azonban elzárkózik (holott ezek körén belüli differenciálás révén egy részük kárpótlása már megindult, sőt a Kormány további, e kört érintő kártalanítási jogszabályalkotást helyez kilátásba), e két társadalmi csoport között nyilvánvaló különbséget tesz.
Önmagában az a tény, hogy adott szabályozási koncepció különbséget tesz egyfelől a tulajdonban, másfelől a tulajdontól függetlenül okozott anyagi kihatású sérelmek között, nem alkotmányellenes. Az ilyen különbségtétel a károkozás jellegéből adódik, és csupán a kártalanítás technikája tekintetében vezet megkülönböztetéshez, de nem a kártalanítás ténye tekintetében. Ha tehát a múlt rendszerben anyagi kihatású sérelmet szenvedetteknek a megkülönböztetés szempontjából releváns homogén személyi köre jut részleges kártalanításhoz, önmagában az nem kifogásolható, ha a kártalanítás módja a sérelem jellegétől függően különböző.
Ha azonban a múlt rendszerben anyagi kihatású sérelmet szenvedettek körén belül preferálják a tulajdonukban anyagi kihatású sérelmet szenvedetteket, és a nem a tulajdonukban anyagi kihatású sérelmeket szenvedetteket nem kártalanítják, ez a személyek közötti — bármiféle alkotmányos indokot nélkülöző — olyan különbségtételhez vezet, amely az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik, ezért alkotmányellenes.
2.2 Különös jelentősége van a múltban okozott sérelmek közül a részleges kártalanítás alapját képező sérelmek időbeli kiválasztásának (az 1949. június 8-i időpont meghatározásának) is.
Bár a Kpt. a ,,múlt rendszer'' jogilag egyébként is értékelhetetlen kategóriájával húzza meg a részleges kártalanítás időbeli határait, ezalatt — figyelemmel az 1949. június 8-i határidő megállapitására — feltehetően a kommunista társadalom-, és gazdaságpolitikai kísérlet időszakát kell érteni. Meg kell azonban jegyezni, hogy e kísérlet már korábban — az 1948-as államosításokkal — megindult, ezen államosításokra nézve az állam az államosítási jogszabályok legnagyobb részében kártalanítást helyezett kilátásba.
Az Alkotmánybíróság a Kpt. Országgyűlés által történő megszavazását úgy tekintette, mint amellyel az állam részben eleget tesz az államosítási jogszabályokban kilátásba helyezett kártalanítási kötelezettségének. § A Kpt. azonban a szóbanforgó kötelezettségeknek csak a jelzett időpontot követő részét fedi le (91/E/1990. sz. ügyben hozott határozat). A múlt rendszer által okozott sérelmek orvoslása és a károk részleges megtérítése ezen szempontok következetes alapul vételével nem köthető a kárpótlási törvényben meghatározott időponthoz.
Abból következően, hogy a kommunista társadalom- és gazdaságpolitikai kísérlet által okozott sérelmek anyagi kihatásai következtében okozott károk nem köthetők az 1949. június 8-i időponthoz, az ezen időpontot megelőző és az ezt követően okozott károk közötti különbségtételnek szintén nincs alkotmányjogilag értékelhető, pozitív diszkriminációt megalapozó indoka. Ez a megkülönböztetés is az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik, ezért alkotmányellenes.
További alkotmányjogi aggályokat kelt az a kormányzati intézkedés és szándék, amely szerint — az Országgyűlés említett felhatalmazása alapján és ebben a körben a jelenleg hatályos 93/1990. (XI. 20.) Korm. rendelet szabályain túlmenően — a nem tulajdonukban anyagi kihatású sérelmet szenvedettek személyi körén belül tovább differenciálva kártalanítani kívánnak egyes csoportokat, míg más sérelmet szenvedett csoportok a kártalanítás lehetőségéből változatlanul ki lesznek zárva.
Már a tulajdonukban sérelmet szenvedettek körének a sérelmet szenvedettek homogén csoportjából történő kiemelése is nélkülözi az alkotmányos indokot. A nem a tulajdonukban anyagi kihatású sérelmet szenvedettek körén belül — a Kpt. 1. §-a által lehetőségként biztosított — önkényes válogatás eredményeként meghatározott további csoportok kiemelése és a kártalanítás körébe vonása, míg mások kizárása szintén alkotmányellenességet eredményez.
Ebben a körben elfogadható az az álláspont, hogy az anyagi jóvátétel különböző formáiban részesülők közötti különbségek alkotmányosságáról véleményt formálni csak a konkrét szabályozás ismeretében, a folyamat lezárása után lehet (Határozat b) rész 1.4 pontjának 2. mondata). Nem osztható azonban az a vélemény, miszerint nem áll fenn az a veszély, hogy a Kpt. később ki nem egyenlíthető megkülönböztetést vezet be, a kártalanítás fedezeti alapját pótolhatatlanul elvonja más kártalanítani kívánt csoportok elől (Határozat b) rész 1.4 pontjának 3. és 4. mondata).
A Kpt. személyi hatályának alkotmányjogilag aggálytalan meghatározásához egyértelműen tisztázni kellene, hogy
a) a Kpt. pontosan mit ért a ,,múlt rendszer'' fogalma alatt. Ha ezalatt a kommunista társadalom-, és gazdaságpolitikai kísérlet időszakát kell érteni, ennek a jogszabály szövegéből világosan ki kellene tűnnie, és időbelileg ezen időszak kezdetéhez kellene kötni a kárpótlás szempontjából releváns kör meghatározását.
b) a Kpt. pontosan mit ért a kárpótlandó ,,sérelmek'' fogalma alatt. Ehhez világosan — és az említett országgyűlési határozatok, illetve kormányrendeletek kontextusában — következetesen ki kellene mondani, hogy a sérelmek orvoslása — a személyi hatály tekintetében — mind a tulajdonban, mind pedig az egyéb körben (nem a tulajdonban) okozott anyagi kihatású sérelmekre kiterjed. Ennek hiányában a tulajdonban és a nem a tulajdonban okozott anyagi kihatású sérelmek közötti különbségtételnek jogilag értékelhető, alkotmányos indokát kellene adni.
Tekintettel arra, hogy a Kpt. által átfogott időszak, illetve a sérelmek természete tekintetében a különbségtételnek alkotmányos indoka — a fent kifejtettek értelmében — nincs, a Kpt. személyi hatályát meghatározó Preambuluma és 1. §-a az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik, ezért alkotmányellenes.
Önmagában a Kpt. 25. § (2) bekezdése alapján nem lehet elbírálni azon kormányzati elképzeléseknek az alkotmányosságát, amelyek a kártalanítást az 1949. június 8-át, továbbá egyáltalán a kommunista társadalmi-, és gazdaságpolitikai kísérletet megelőző — pontosabban meg nem határozott — időszakra, és közelebbről meg nem határozott személyi körre (a zsidóságra, a kitelepítések németajkú áldozataira stb.) terjesztenék ki.
2.3 A kártalanításra jogosult személyi kör meghatározásánál vizsgálni kell a Kpt. 2. §-ának rendelkezéseit is. Eszerint kárpótlásra csak természetes személy és csak a Kpt.-ben meghatározott feltételek fennállása esetén jogosult.
A Kpt. nem rendezi tehát a jogi személyek tulajdonában okozott károk megtérítését.
Az Alkotmányban meghatározott alapjogkategóriák [mint pl. az 57. § (5) bekezdésében írt jogorvoslathoz való jog, a 13. § (2) bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog, a 70/A. §-ában írt diszkrimináció tilalma, stb.] — annak ellenére, hogy az Alkotmány azokat állampolgári aspektusból fogalmazza meg — a jogi személyekre is vonatkoznak [21/1990. (X. 4.) AB., 7/1991 (II. 28.) AB határozat]. Így a jogi személy számára is biztosított, hogy alkotmányos jogait bármely megkülönböztetés nélkül érvényesíthesse.
A kártalanításra jogosultak köréből a jogi személyek kirekesztése — mivel a Kpt. a megkülönböztetésnek semmiféle értékelhető okát nem adja meg — tehát szintén tiltott diszkriminációhoz vezet.
A válogatásra ugyanis nem ad kellő alapot az — a javaslat indokolásában rögzített magyarázat —, hogy ,,a jogi személyek többsége ma már nem található meg,'' hiszen a természetes személy jogosultak kiesése (halála) esetére tartalmaz a Kpt. rendelkezéseket. A korábban kifejtett indokok alapján további megkülönböztetésre ad lehetőséget a jogi személyek meghatározott köre tulajdonának külön jogszabállyal történő rendezésére tett, jogszabály kötelező erejével nem bíró, a javaslat indokolásában szerepeltetett (l. a 2. §-hoz fűzött indokolás utolsó bekezdés) ígéret.
2.4 A Kpt. 2. §-a a természetes személy jogosult halála esetén érvényesíthető igények kedvezményezettjeinek meghatározásánál az öröklési jognak a Polgári Törvénykönyvben meghatározott szabályaitól eltér.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint azonban alkotmányellenesség a jogszabályi rendelkezések ütközéséből csak akkor keletkezik, ha eltérő jogforrási szinten elhelyezkedő jogi normák rendezik ellentétesen ugyanazt a tényállást. Azonos szintű jogszabályok közötti ellentmondás feloldása nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ha alkotmányellenesség más okból nem áll fenn.
Az Alkotmánybíróság hatáskörének hiánya pedig — szemben a Határozat b) rész 2.2 pontjában foglaltakkal — kizárja a tartalmi kérdésben való állásfoglalás lehetőségét.
2.5 Ö s s z e g e z v e: az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, emberek és embercsoportok közötti tiltott diszkriminációt jelent, ha az igazságtalanul sérelmet szenvedetteknek e kritérium alapján homogén módon meghatározható köréből önkényesen választják ki, hogy mely személy, illetve mely csoport kap részleges kártalanítást, és melyik nem, minthogy e különbségtételnek nincs bármiféle felismerhető, a pozitív diszkriminációt megalapozó objektív alapja, alkotmányos indoka.
A Kpt. személyi hatályát megállapító Preambulum és 1—2. § tehát személyek és csoportok között alkotmányellenesen tesz különbséget. Az Alkotmány 70/A. § tilalmába ütközik az a rendelkezés, amely a múlt rendszerben sérelmet szenvedettek közül általános jelleggel kártalanítja a tulajdonukban jogszabály megalkotása és végrehajtása következtében sérelmet szenvedetteket, de nem kárpótolja a nem a tulajdonukban, de ugyancsak anyagi kihatású sérelmet szenvedetteket.
Emberek és embercsoportok közötti alkotmányellenes megkülönböztetéshez vezet — a múlt rendszer fogalmának tisztázatlansága folytán — a Kpt. 1. §-a azért is, mert ennek alapján kártalanítják az 1949. június 8-a utáni jogszabályok megalkotásával és végrehajtásával tulajdonukban sérelmet szenvedetteket, de nem kártalanítják az ezt megelőzően, de már a múlt rendszer kiépítése kapcsán sérelmet szenvedetteket.
Személyek közötti megkülönböztetéshez vezet a Kpt. 2. , mert ennek alapján kártalanítják a természetes személyek egy meghatározott körét, de nem kártalanítják a tulajdonukban sérelmet szenvedett jogi személyeket.
Alkotmányjogilag aggályos továbbá a Kpt.-vel megvalósítandó szakaszos kárpótlás — annak ellenére, hogy ez a szakaszosság önmagában nem alkotmányellenes —, mert a törvény nem jogilag világosan és egyértelműen értelmezhető módon — határidő tűzésével — helyezi kilátásba az első fokozatként kiválasztott időpont előtt okozott károk, valamint a későbbiekben a nem a tulajdonban okozott anyagi kihatású sérelmek orvoslását, és homályban hagyja azt a személyi kört, amelyet az ebben a körben meghozandó jogszabályokkal a jövőben kárpótolni kívánnak.
3. A Kpt. tárgyi hatálya részben a kártalanítás módjának meghatározására, részben a kártalanítás fedezetének megteremtésére vonatkozik.
3.1 A kártalanítás módja tekintetében a Kpt. általában a kárpótlási jeggyel történő kártalanítást rendeli el. A kárpótlásra jogosult a kárpótlási jegyet állami tulajdonban álló vagyontárgyak, részvények, üzletrészek, lakások, valamint önkormányzati tulajdonban lévő lakások értékesítésénél fizetőeszközként felhasználhatja, szövetkezeti tulajdonban lévő termőföld megszerzése esetén pedig a jogosultat a kárpótlási jegy ellenében vételi jog illeti meg [Kpt. 7. § (1) és (2) bekezdés, 15. § (1) bekezdés].
3.11 A kártalanítás módjának meghatározásában tehát a Kpt. különbséget tesz aszerint, hogy a kárt termőföld tekintetében, vagy más dologban okozták. Előző esetben a károsult javára a vételi jogot biztosítva megteremti az azonos fajtájú dolog tulajdonjoga megszerzésének jogi alapját, míg az utóbbi esetben a károsultnak nincsen vételi joga, így teljesen esetleges, hogy azonos fajtájú dolog tulajdonjogát szerezheti-e meg.
Ebben a körben vizsgálni kell, hogy a kárpótlás tárgya körében tett különbségtétel eredményeként a volt tulajdonosok közötti megkülönböztetésnek van-e objektív alapja, kellő súlyú alkotmányos indoka.
Az államosításokkal érintett tulajdoni tárgyakat (házingatlan, üzlet, ipari üzem stb.), a mezőgazdaság kollektivizálása által érintett termőfölddel összevetve ez utóbbi tulajdoni tárgynak azonban nem fedezhető fel olyan sajátossága, amely a Kpt. által alkalmazott megkülönböztetést indokolná. A megkülönböztetés indokoltságát nem alapozza meg az — a javaslat indokolásában rögzített ok — sem, hogy ,,a termőföld mennyiségileg véges és az általánostól eltérő jövedelmezőségű,'' mert a mennyiségi korlátozottság, és a jövedelmezőség szempontjábóli különbözőség fennáll az egyéb tulajdoni tárgyak (pl. házingatlanok, gyógyszertárak) esetén is.
3.12 A kárpótlás módjának meghatározásánál a tulajdoni tárgyak közötti különbségtétel — mivel tulajdonszerzésre vonatkozik — személyek közötti hátrányos megkülönböztetéshez vezet, amely — összhangban az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kifejtettekkel — az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző diszkriminációnak tekintendő. A kárpótlásnak a Kpt. 7. § (1) bekezdésében és 15. § (1) bekezdésében meghatározott módja tehát alkotmányellenes.
3.2 A kártalanítás — amint arra az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában rámutatott — a jogosan okozott hátrányok és károk, — így a jogszabállyal történő tulajdonelvonás — jóvátételét jelenti.
A kártalanítás a károkozó jogi kötelezettsége, fedezetének megteremtése a károkozó terhe.
Adott esetben a kárt az állam okozta a Kpt. mellékletében felsorolt jogszabályok alapján végrehajtott államosítással, valamint a mezőgazdasági termelőszövetkezetek megszervezésével összefüggő tulajdonelvonásokkal.
Az államosítással okozott károk megtérítésére az állam — az államosításról rendelkező jogszabályok többségében — kötelezettséget vállalt. Ez a kötelezettsége törvényhozási úton megújítható: az államosítási jogszabályok megsemmisítése következtében új, alkotmányos elvekre épülő jogszabályban megismételhető. Ezzel ugyanazon kötelezettet/jogosultat ugyanazon kötelezettség/jogosultság (kártalanítás) terheli/illeti.
A mezőgazdaság kollektivizálásával okozott károk folytán nyújtandó kártalanítás kötelezettsége a termelőszövetkezetekre vonatkozó törvények egy részébe nincs — és korábban sem volt — belefoglalva. A károkozásért nyújtandó kártalanítási kötelezettséget azonban a Kpt. megalkotásával a törvényhozás az állam jogi kötelezettségévé emelte.
3.21 A kártalanítás fedezetének megteremtéséről tehát a törvényhozásnak kell gondoskodnia [erre utalt az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában is], amelynek határait az Alkotmány szabja meg.
A kártalanítás fedezetének az állam tulajdonában álló tárgyak körén túl a mezőgazdasági termelőszövetkezetek (és jogutódaik) tulajdonában álló termőföldre a vételi jog biztosításával történő, a Kpt. 15. § (1) bekezdése szerinti kiterjesztése oda vezet, hogy a kártalanítást nyújtó állam a kárpótlási törvény által konstituált jogi kötelezettségének teljesítésébe a termőföld tekintetében — az állam tulajdonában álló termőföldön túlmenően — bevonja a mezőgazdasági termelőszövetkezeteket (és jogutódaikat) is. A kérdés tehát az, hogy az állam kártalanítási kötelezettségének ténylegesen a termelőszövetkezetekre (és jogutódaikra) való részbeni áthárítása — amellett, hogy eleve nem marad meg a novatio analógiájának az Alkotmánybíróság által elfogadhatónak ítélt határai között — alkotmányos szempontból aggálytalanul megvalósítható-e.
A mezőgazdasági termelőszövetkezeteknek kártalanítási kötelezettséggel való megterhelésére csak azesetben lenne mód, ha a kárt — a Kpt. mellékletében felsorolt jogszabályok megalkotásával és végrehajtásával — a szövetkezetek okozták volna. A mezőgazdasági termelőszövetkezetek azonban nemhogy nem okoztak kárt, hanem — a megjelölt jogszabályok megalkotásában és végrehajtásában, azaz — a termelőszövetkezetek megszervezésében manifesztálódó károkozás idején még nem is léteztek.
A kár azáltal keletkezett, hogy az állam a termelőszövetkezeteket erőszakkal hozta létre. Az állam tehát, mint a kár okozója, és a Kpt. szabályozási koncepciójában a kártalanítást nyújtó a kártalanítás terhét nem háríthatja át részben sem azokra a jogi személyekre (gazdasági társaságokra), amelyek a károkozásnak ugyan haszonélvezői, ám nem maguk a károkozók voltak.
Mivel a kártalanítás államot terhelő kötelezettsége a fenti okokból a termelőszövetkezetekre nem hárítható át, a termelőszövetkezetek esetleges átalakulása esetén e kötelezettség nem szállhat át a jogutódokra sem.
A kártalanítást nyújtó állam tehát mind az államosítási jogszabályokkal, mind pedig a mezőgazdasági termelőszövetkezetek megszervezésével kapcsolatos jogszabályokkal okozott károkat — a Kpt.-re tekintettel is — köteles részleges kártalanítás révén megtéríteni. Ennek fedezetét azonban csak saját tulajdona, vagy saját egyéb anyagi erőforrása terhére (költségvetés, hitelfelvétel) teremtheti meg.
A kártalanítás fedezete adott módon — a károkozásban részt nem vevő, illetve kártalanításra nem köteles (jogi) személy tulajdonának bevonásával — történő, a kárpótlási törvény 7. § (1) bekezdés b) pontja és 15. § (1) bekezdése szerinti megteremtésének semmiféle jogcíme nincsen. A mezőgazdasági termelőszövetkezet kártalanításra nem köteles, tulajdonának a károkozó, illetve a kártalanítási kötelezettséget vállaló által a kártalanítás fedezetébe való bevonása sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, ezért alkotmányellenes. Megállapítható tehát, hogy a kárpótlási törvény alapján az állam — eltérően a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában kifejtettektől — alkotmányellenesen valósítaná meg a nem állami tulajdonban álló termőföldnek a kárpótlás fedezetébe történő bevonását.
3.22 A kártalanítás fedezetének megteremtésével összefüggésben azt is vizsgálni kell, hogy noha a termelőszövetkezet (és jogutóda) a kártalanításra jogilag nem köteles, tulajdonjogának — mint alkotmányos alapjognak a — korlátozására az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel az adott kontextusban mégis van-e alkotmányos lehetőség.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jogot az Alkotmány alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben akkor is, ha bizonyos körben a tulajdoni részjogosítványokat egyes törvények korlátozzák. A rendelkezési jog adott esetben történő korlátozása azonban csak akkor jelenti a tulajdonhoz való jog, mint alkotmányos alapjog lényeges tartalmának az Alkotmány 8. § (2) bekezdése által tiltott korlátozását, ha elkerülhetetlen ok nélkül történik, és ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. Más jogának védelme, vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos célok védelme adott esetben ugyanis más módon, mint arányos korlátozással, nem is érhető el. Alkotmányos alapjog lényeges tartalmának korlátozása is alkotmányos lehet tehát két feltétellel: ha a korlátozás elkerülhetetlen, és az elérni kivánt célhoz képest arányos [7/1991. (II. 28.) AB; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, valamint a 18/B/1990. és a 113/B/1990. sz. ügyben hozott határozat].
Jelen esetben a kártalanítás fedezetének megteremtése az állami tulajdon e célra történő felhasználásával, valamint pótlólagos anyagi források állam általi és az ő terhére eső biztosításával jogilag lehetséges, a termelőszövetkezetek tulajdonjogának a kártalanítás fedezetének biztosítása céljából történő elvonása elkerülhető. A korlátozás ugyanakkor aránytalan is, mivel a jogszabályon alapuló vételi jog intézményével a tulajdontól való megfosztást jelenti, amely viszont már ezen alkotmányos alapjog lényeges tartalmának sérelmét involválja [7/1991. (II. 28.) AB határozat].
3.23 Ebben a körben tehát vizsgálni kell a Kpt. által konstituált vételi jog intézményét is.
A vételi jogot a Ptk. 375. §-a határozza meg. Eszerint vételi jog létesítésének törvényi ismérvei a következők:
a) vételi jogot (opciót) a tulajdonos enged másnak;
b) a vételi jog alapján a jogosult a dolgot egyoldalú jognyilatkozattal megvásárolhatja.
Minthogy olyan hatalmasságról van szó, amely a tulajdonos tulajdonjoga rendelkezési jogra vonatkozó részjogosítványát — ugyan saját akaratából, mégis — jelentősen korlátozza, a Ptk. a fenti fogalmi ismérvek, mint már önmagukban is garanciális értékű szabályok mellett a vételi jog létesítésére vonatkozó, alaki előírásokban megtestesülő további garanciális szabályok betartását írja elő.
Alakszerűségre vonatkozó szabályként vételi jog csak írásban, a dolog és a vételár megjelölésével alapítható. Az alakszerűségi szabály tehát egy anyagi érvényességi szabállyal (a dolog és a vételár megjelölése, mint érvényességi kellék megjelölésével) kiegészülve szolgálja a tulajdonjog korlátozásának garanciális szabályokkal körülbástyázott megvalósulását.
Ebből vezethető le az a tétel, miszerint vételi jog gyakorlásával csak olyan dolgot lehet megvásárolni, amelynek tulajdonjoga a vételi nyilatkozat egyoldalú megtételével megszerezhető.
A bírósági gyakorlat szerint nem tekinthető opciós szerződésnek az olyan szerződés, amely a megvásárolandó területet és a vételárat nem határozza meg.
További garanciális szabály, hogy a Ptk. 375. § (2) bekezdése értelmében a határozatlan időre kikötött vételi jog hat hónap elteltével megszűnik, az ezzel ellentétes megállapodás semmis.
E szabály beiktatására azért volt szükség, mert a vételi jog nagymértékben korlátozza a tulajdonost a dolgával való rendelkezésben.
A Ptk. 375. §-ának rendelkezései alapján egyértelmű, hogy a vételi jog a felek akaratmegegyezésén alapuló szerződéssel jöhet csak létre, amelyben maga a tulajdonos enged — az említett megfontolások alapján — másnak vételi jogot. Ezzel áll összhangban a vételi jog alapjául szolgáló jogpolitikai cél is, nevezetesen a vétel lehetőségének meghatározott időre történő biztosítása, ha a vevő valamilyen oknál fogva még nem tud vételi nyilatkozatot tenni.
Ebből vezethető le a vételi jog személyes jellege is, amely egyfelől abban nyilvánul meg, hogy a bíróság a tulajdonost a vételi jogból folyó kötelezettsége alól a körülmények lényeges megváltozása miatt (melynek következtében tőle teljesítés nem várható el) mentesítheti [Ptk. 375. § (3) bekezdés].
A Ptk. 375. §-a nem teszi lehetővé azt, hogy jogszabály vételi jogot alapítson; az adásvétel különös nemei közül egyedül az elővásárlási jog esetén szól arról a lehetőségről, hogy elővásárlási jog jogszabályon is alapulhat [Ptk. 373. § (5) bekezdés].
Minthogy azonban visszavásárlási jog is alapul jogszabályon [Ptk. 118. §, 576. §, a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény (a továbbiakban: Gt.) 244. §] anélkül, hogy a Ptk. 374. §-a ezt kifejezetten említené, a 375. §-ának hallgatása önmagában nem lenne akadálya annak, hogy vételi jog jogszabályon alapuljon. A jogszabályon alapuló vételi jog példájaként szokták említeni a Ptk. 118. § és 576. § által rendezett esetet, azonban annak ellenére, hogy az 576. § (2) bekezdése szóhasználata szerint is vételi jogról beszél, nyilvánvaló, hogy egyik esetben sincs valójában vételi jogról szó. A Ptk. 118. §-a nem-tulajdonostól való tulajdonszerzés szabályait tartalmazza azzal, hogy a tulajdonos — akinek a tulajdonát képező dolgot a nem-tulajdonostól jóhiszeműen megszerezték — a dolgot egy éven belül az ellenszolgáltatás megtérítése fejében visszaválthatja. § A ,,visszaváltás'' joga nem jogi szakkifejezés, hanem kifejezetten törvényen alapuló visszavásárlási jogot jelent.
A Ptk. 576. § (2) bekezdése az építőközösségből kizárt tag tulajdoni illetősége terhére és a tagok többsége által kiválasztott, a kizárt helyébe belépő új tag javára enged ,,vételi jog''-ot. E szabály jogi természetének megítélésénél azonban arra kell tekintettel lenni, hogy a Ptk. 577. §-a szerint az építőközösségre a társaságra vonatkozó szabályok egy részét [Ptk. 570. § (1)—(3) bekezdés, 571. § (4) bekezdés, 572. §) kell megfelelően alkalmazni. Az építőközösség ugyanis a Ptk. XLVI. fejezetében szabályozott társaságnak egyik — a gazdasági és a polgári jogi társaság melletti — nevesített faja. Hasonló szabályt tartalmaz a felmondás, így az azonnali hatályú felmondás tekintetében a gazdasági társaságra és a polgári jogi társaságra vonatkozóan a Ptk. 571. § (5) bekezdése, lehetővé téve a rendelkezésre bocsátott állóeszköz kiadását, vagy a társaság általi további használatra, vagy tulajdonának megszerzésére irányuló szerződés kötését. Építőközösségből azonban a tulajdoni illetőséget nem lehet természetben kivinni, ezért a rendelkezést az építőközösség sajátossága teszi szükségessé, és az nem egyéb, mint a társasági taggal szemben gyakorolt azonnali hatályú felmondáshoz hasonló, a tagság megszűnésével, a közösség és a tag belső viszonyával, a vele való elszámolással kapcsolatos szabály.
A Ptk. 576. § (2) bekezdése tehát nyilvánvaló kodifikációs tévedés folytán használja a ,,vételi jog'' kifejezést: az elszámolásnak a 375. § által fogalmilag pontosan körülírott vételi joghoz semmi köze nincs.
Hasonló kodifikációs tévedésre vezethető vissza a Gt. 244. §-ában szabályozott dolgozói részvénnyel kapcsolatban a kibocsátó részvénytársaság által gyakorolható ,,vételi jog'' is. Ezesetben is jogszabályon alapuló visszavásárlási jogról van szó, amelynek — meghatározott feltételek bekövetkezése (pl. a részvényes halála, vagy munkaviszonyának megszűnése) esetén — a részvényt kibocsátó és eredetileg dolgozójának kedvezményesen eladó vagy ingyenesen ajándékozó részvénytársaság a kedvezményezettje.
A 70-es évek reakciós társadalom- és gazdaságpolitikai fordulata idején elrendelt tulajdonszerzési korlátozásokkal összefüggésben a tulajdonhoz való jogot alkotmányos alapjogként nem is ismerő korábbi, elmúlt rendszernek a tulajdonhoz való joggal kapcsolatos viszonyát jól tükröző, már hatályon kívül helyezett jogszabályok [31/1971. (X. 5.) Korm. rendelet, 32/1971. (X. 5.) Korm. rendelet] is használták a ,,vételi jog'' kifejezést a többlet-tulajdon kényszerértékesítésével kapcsolatban. Ezek azonban legfeljebb annak példái, hogy a jogszabályon alapuló vételi jog ilyen alkalmazása visszaélésre, a polgári jogi tulajdonjogtól való megfosztásra, a tulajdonhoz való alkotmányos jog flagráns és önkényes megsértésére használható fel. [A Kpt. egyébként maga is elismeri ezen, jogszabályon alapuló vételi jog magántulajdont alapjaiban csorbító voltát azzal, hogy a hivatkozott kormányrendeleteket a kárpótlás alapjául szolgáló állami intézkedésként jelöli meg (Kpt. 1. sz. melléklet 26., 27. pontja).]
Megállapítható tehát, hogy a jogszabályon alapuló hatályos vételi jogokat a jogszabályok tévedés folytán nevezik annak, tartalmuk szerint per definitionem más polgári jogi jogintézmény fogalmi körébe tartoznak. A már nem hatályos vételi jogok viszont — ha ma kellene azok alkotmányosságát elbírálni — kétséget kizáróan alkotmányellenesnek minősülnének, igy a ,,törvényen alapuló vételi jog'' példáiként nem, legfeljebb annak cáfolataként hozhatók fel.
Az Alkotmánybíróság 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában egyértelműen leszögezte, hogy a törvényen alapuló vételi jog alkotmányosságát nem a kisajátítás, tehát az Alkotmány 13. § (2) bekezdése, hanem a 8. § (2) bekezdése és a 13. § (1) bekezdése alapján kell elbírálni. A törvényen alapuló vételi jog ugyanis a tulajdonjog megterhelése, korlátozása.
Az Alkotmánybíróság ezen álláspontja világossá teszi, hogy különbséget kell tenni a tulajdonjog polgári jogi intézménye és a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog alkotmányjogi intézménye között.
A polgári jogi tulajdonjog megterhelésének, korlátozásá-nak alkotmányosságát ennek megfelelően nemcsak a vételi jog, hanem az elővásárlási, és a visszavásárlási jog esetében is elkülönítetten kell vizsgálni.
Az elővásárlási jog a polgári jogi tulajdonjognak — részjogosítványa, a rendelkezési jog korlátozásában megjelenő — megterhelése. Jogi természetét tekintve azonban nem érinti a tulajdonjog, mint dologi jogi jogviszony abszolút szerkezetét és negatív tartalmát, mivel a tulajdonjog megterhelése passzív: a tulajdonos akarati autonómiájának gyakorlásán keresztül aktivizálódik akkor is, ha törvényen alapul. Alkotmányjogi szempontból a törvényen alapuló elővásárlási jog alkotmányosságának az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és a 13. § (1) bekezdése szab határt.
A Kpt. 9. §-a szerinti elővásárlási jog pl. az Alkotmány 8. § (2) bekezdése összefüggésében alkotmányos, mivel a tulajdonos tulajdonjogának más — a kártalanításra jogosult — jogának érvényesülését szolgáló olyan megterhelése, amely a sérelmet szenvedett kártalanításra jogosult jogainak más kártalanításra jogosultakat megelőző védelme érdekében elkerülhetetlen, ugyanakkor az elérni kívánt célhoz képest — tekintettel arra, hogy azonos körültekintéssel mérlegeli és veszi figyelembe mind a tulajdonos, mind pedig a kártalanításra jogosult érdekeit — arányos is. A szabály ugyanakkor az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szempontjából is aggálytalan, hiszen egyfelől a tulajdonjogi részjogosítványt is csak korlátozza, de nem szünteti meg, a birtoklási és használati részjogosítványt pedig nem is érinti. A tulajdonhoz való alkotmányos alapjog sérelme ezért — figyelemmel a 8. § (2) bekezdésének az Alkotmánybíróság által tulajdonított értelemre is — nem állapítható meg.
Ugyanez mondható el a visszavásárlási jog polgári jogi jogintézményéről. A rendelkezési jog korlátozása nem érinti a tulajdonjog abszolút szerkezetét és negatív tartalmát, jóllehet ezesetben a korábbi tulajdonos — az eladó — egyoldalú hatalmassága korlátozza a tulajdonjog rendelkezési részjogosítványát. A tulajdonos akarati autonómiájának korlátozása azonban csak látszólagos, hiszen ő a dolog tulajdonjogát eleve abban a tudatban szerezte meg, hogy az korlátozott. Ha a volt tulajdonos visszavásárlási joga fennáll, a tulajdonos nem kifogásolhatja az ebben a tudatban megszerzett tulajdonjoga korlátozottságát, hiszen ez a ,,venire contra factum proprium'' tilalmába ütközne. Minthogy a tulajdonos akarati autonómiája közbeiktatásával valósul meg a tulajdonjog korlátozása, ez a korlátozás más — adott esetben releváns — jogának védelme vagy érvényesítése érdekében — elkerülhetetlen lehet. Ha a korlátozás arányos is, a visszavásárlási jog törvényi alapítása alkotmányossági szempontból elvileg lehetséges és nem kifogásolható. Az Alkotmány — a tulajdonhoz való jog címén — egyébként sem biztosíthat nagyobb terjedelmű védelmet, mint amekkorát az egyébként alkotmányosan korlátozott tulajdonjog maga is involvál.
Más a helyzet mind polgári, mind alkotmányjogilag a vételi jog törvénnyel való konstituálásával. A vételi jog ugyanis az előző kettőhöz képest a tulajdonjog rendelkezési részjogosítványát nem egyszerűen korlátozza, hanem megszünteti. A Ptk. 375. §-a éppen azért fogalmazza meg a korábban említett szigorú garanciális szabályokat, mert a rendelkezési részjogosítvány megszüntetésében megnyilvánuló tulajdonjog-megterhelés, korlátozás — még akkor is, ha a tulajdonos akaratából történik — ebből kifolyóan önmagában véve is visszaélésre igen alkalmassá, a tulajdonjognak a tulajdonosi akarat autonómiáját megkerülő átszállása eszközévé válhat.
Ha viszont a tulajdonjog a tulajdonos akaratától függetlenül, adott esetben — a törvény rendelkezése alapján — a tulajdonos akarata ellenére száll át, akkor ennek már semmi köze a Ptk. 375. §-ában intézményesített vételi jog dogmatikai és jogpolitikai konstrukciójához. A törvényen alapuló vételi jog ugyanis a tulajdonjognak a felek akaratmegegyezését nélkülöző, a tulajdonjog mint jogviszony abszolút szerkezetét és negatív tartalmát semmibe vevő átszállását eredményezi, a tulajdonos akarati autonómiáját nem csupán korlátozza, hanem törvényileg kiiktatja. Egy ilyen intézmény azonban a polgári jogban még törvénnyel sem konstituálható — legfeljebb a közigazgatási jog, vagy a büntetőjog intézményeként: kisajátítás vagy elkobzás jogcímén lehetséges. A törvényen alapuló vételi jog tehát polgári jogilag önellentmondás. Dogmatikailag ellentétes a vételi jog természetével, de nem magyarázható annak jogpolitikai céljával sem. Törvényen alapuló vételi jog tehát a polgári jogban nem létezik, legfeljebb formailag: kodifikációs elnézés eredményeként. A ,,törvényen alapuló vételi jog'' konstrukciója ugyanis a rendelkezési jog megsemmisítésén és a Ptk. 375. §-ába foglalt garanciális szabályok figyelmen kívül hagyásán keresztül fellazítja a tulajdonjog és a tulajdonvédelem egész dogmatikai rendszerét, az abszolút szerkezetű tulajdonjogi jogviszonyt relatív szerkezetűvé változtatja azáltal, hogy a törvény által kijelölt kedvezményezettel szemben a tulajdonjog polgári jogi védelme már nem érvényesül.
A rendelkezési jog megsemmisítése révén a tulajdonhoz való alkotmányos jog is sérelmet szenved. A tulajdonjog megterhelése, korlátozása ugyanis azt involválja, hogy valami a korlátozás mellett is marad belőle. A ,,törvényen alapuló vételi jog'' azonban azt jelenti, hogy megteremtik a tulajdonjog elvonásának lehetőségét. Így azonban a tulajdonos tulajdonhoz való jogából, az erre irányuló alkotmányos védelemből semmi nem marad.
Alkotmányos alapjog törvényen alapuló teljes megsemmisítése alkotmányos szempontból viszont nem fogadható el [23/1990. (X. 31.) AB határozat].
Ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének említett értelmezése szerinti korlátozási lehetőségen túlmenően a tulajdonhoz való jog megsemmisítését akárcsak egyetlen esetben is elfogadná, ezzel alkotmányos alapot adna további — ,,törvényen alapuló vételi jog'' konstrukciójára épülő — tulajdonelvonások számára.
Ebben az összefüggésben az Alkotmány 8. §-ának (az alapvető jog lényeges tartalmának elkerülhetetlen és arányos korlátozására vonatkozó) értelmezése — az alapjog megsemmisítéséről lévén szó — fel sem merülhet. A törvényen alapuló vételi jog tehát — igy a Kpt. 15. § (1) bekezdése is — önmagában véve sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, ezért alkotmányellenes.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése megsértésének akárcsak egyetlen esetben történő eltűrése ezt az alkotmányos garanciát minden hitelétől megfosztaná és a vételi jog polgári jogi jogintézményével való jogalkotói visszaélés számára teremtene alkotmányos alapot. A ,,törvényen alapuló vételi jog'' konstrukciója tehát általában is sérti a jogbiztonságnak a jogállamiság alkotmányos kategóriájába foglalt követelményét: az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért ez okból is alkotmányellenes.
Így nem elegendő annak kimondása, hogy a vételi jog alkotmányellenessége kizárólag a kárpótlás mértéke alkotmányellenességének megszüntetéséig áll fenn (Határozat f) rész 3. pont).
3.23 A kártalanítás fedezetének megteremtésével összefüggésben az állam kártalanítási kötelezettségének további áthárítását eredményezi a Kpt. 7. § (2) bekezdésének az önkormányzati tulajdonra és a 7. § (4) bekezdésének a társadalombiztosítás által fizetendő életjáradékra vonatkozó rendelkezése is.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. § törvény 107. § (1) bekezdése elvi jelleggel sorolja fel az önkormányzatok lehetséges tulajdoni körét. A (2) bekezdés azokat a vagyontárgyakat (köztük a volt tanácsi bérlakásokat) jelöli meg, amelyek 1990. szeptember 30-ával automatikusan az önkormányzat tulajdonába kerültek.
Az önkormányzat tulajdonjogának korlátozása önmagában véve, és az Alkotmány 12. § (2) bekezdésére is figyelemmel, alkotmányossági szempontból nem kifogásolható.
Az önkormányzat ezen joga korlátozásának mikéntjét és határait azonban az Alkotmány 44/C. §-a jelöli meg.
Eszerint az önkormányzatok alapjogai — így a tulajdonhoz való joga — csak ugyanolyan (kétharmados) szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók, mint amilyen szavazatarány (a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmada) magának az önkormányzati törvénynek az elfogadásához szükséges.
A Kpt. 7. § (2) bekezdése — azzal, hogy a pénzfedezet nélküli kárpótlási jegy fizetőszközként való felhasználását lehetővé teszi az önkormányzati tulajdonban lévő lakás értékesítése esetén — nem vitásan korlátozza az önkormányzat alapjogát: a tulajdonhoz való jogát, ez pedig kizárólag a jelenlévő képviselők kétharmadának igenlő szavazatával elfogadott törvény-hely alapján lehetséges. A Kpt. 7. § (2) bekezdésének az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó rendelkezése tehát formai okból alkotmányellenes.
Az elővásárlási jog a tulajdonjog megterhelése, a tulajdonnal való rendelkezési jog korlátozása (lásd különvélemény A. rész 3.23 pont), ezért nem osztható az az álláspont, hogy az elővásárlási jog és az (önkormányzati) tulajdon között nincs összefüggés (Határozat e) rész 1. pont).
A Kpt. 9. §-a az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatosan is tartalmaz az elővásárlási jogra utalást. A tulajdonhoz való jog ilyen korlátozása tartalmilag alkotmányosnak tekinthető, a fent kifejtettek értelmében azonban a minősített többségű szavazásnak ebben a körben is meg kellett volna történnie. A formai alkotmányellenesség tehát a Kpt. 9. §-a esetére is megállaptíható.
Ebben a körben — a Határozat indokolásával (e) rész 2.1 és 2.2 pont) szemben — hangsúlyozni kell azt is, hogy a Kpt. 7. § (2) bekezdése nem a Kpt. hatálybalépésekor az önkormányzat tulajdonában lévő lakásokra, hanem a lakás értékesítésekor (azaz a kárpótlási jegy felhasználásakor) az önkormányzat tulajdonában lévő lakásokra vonatkoztatva engedi a kárpótlási jegy fizetőeszközként történő felhasználását.
Az önkormányzat alapjogának korlátozása (formai) alkotmányellenességének megállapításánál tehát nem választható külön a már önkormányzati tulajdonba került, illetve a még nem önkormányzati tulajdonú lakás vonatkozásában meghatározott szabályozás (ez a különbségtétel az 1990. évi LXV. 107. § helyes értelmezésével egyébként is fogalmilag kizárt). Ezzel pedig aktualitását veszti a Határozat azon okfejtése, miszerint a Kpt.-vel megteremtendő jogcím alapján fennálló követelés tulajdoni teherként a tulajdonnal együtt száll át az új tulajdonosra.
3.24 A kárpótlás fedezetének áthárítása kérdésével szorosan összefügg, ezért — az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata értelmében — az indítvány konkrét tartalmán túlterjeszkedve — vizsgálni kell a kárpótlási jegy életjáradékra váltása lehetőségének alkotmányosságát is.
A kárpótlási jegy életjáradékra váltásának lehetősége alkotmányos jogalap nélkül a társadalom valamennyi tagjára hárítja az állam kártalanítási kötelezettségét, veszélyeztetve a társadalombiztosítás által teljesítendő egyéb kötelezettségek anyagi fedezetét. Ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/E. §-ában biztosított szociális biztonsághoz való jogot, és annak ellenére, hogy az állam kártalanítási kötelezettségéről van szó, közteherviselésre kötelez, noha ennek az Alkotmány 70/I. §-ában írt feltétele nem áll fenn. Ennek alapján tehát megállapítható a Kpt. 7. § (4) bekezdésének alkotmányellenessége is.
3.25 Alkotmányossági szempontból aggályos a Kpt. azon megoldása is, amely a Kormány számára lehetővé teszi a kárpótlási jegyek meghatározott sorozatának vásárlási célú felhasználása felfüggesztését. Ez a rendelkezés a kárpótlás megvalósítása során szintén emberek közötti tiltott különbségtételhez vezethet, mert
— a kárpótlási jegyek sorozatának felfüggesztése termőföld tulajdon megszerzésénél nem, csak más [a Kpt. 7. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott] vagyontárgyak értékesítésénél lehetséges, és
— mivel egy jogosultnak csak azonos sorozatjellel ellátott kárpótlási jegy adható [Kpt. 5. § (1) bekezdés], a kárpótlási jegyek beválthatósága manipulálható, amellyel szemben a Kpt. 8. § (2) bekezdésében írt rendelkezés nem nyújt megfelelő garanciát.
3.3 Ö s s z e g e z v e : a Kpt. tárgyi hatályát megállapító említett rendelkezések alkotmányellenesek, mert
a) a tulajdon tárgya szerint, alkotmányos indok nélkül különbséget téve eltérően szabályozzák a kárpótlási jeggyel történő tulajdonszerzés lehetőségét, amelynek eredményeként a tulajdoni tárgyak közötti különbségtétel személyek közötti, az Alkotmány 70/A. §-a által tiltott diszkriminációvá válik;
b) a kárpótlás fedezetének megteremtése érdekében a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonában álló földek tulajdonjogát alkotmányos jogcím nélkül, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 8. § (2) bekezdésébe és 13. § (1) bekezdésébe ütköző módon elvonják;
c) a kárpótlási jegy önkormányzati lakás értékesítésekor fizetőeszközként felhasználhatósága, illetve életjáradékra válthatósága tekintetében az Alkotmány 44/C., § 70/E. §, és 70/I. §-aiba ütköző szabályokat tartalmaznak.
4. Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában kifejtette, hogy önmagában nem alkotmányellenes a kártalanítás alapjául szolgáló érték eltérő számítási módja. Ha azonban az eltérő számítási mód miatt a különböző vagyontárgyakért kapott kártalanítás mértékét tekintve kirívó a különbség, az — alkotmányos indok hiányában — személyek közötti, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző diszkriminációhoz vezethet.
A Kpt. 4. §-ában, a kártalanítás mértékére alkalmazott — a vagyontárgyak körétől függően meghatározott — eltérő számítási mód azt eredményezi, hogy termőföld esetén teljes (1 millió Ft-ig 100 %-os), egyéb vagyontárgyak esetén pedig részleges (csak 200 eFt-ig 100 %-os) lehet a kártalanítás. Ez az alkotmányos indok nélküli megkülönböztetés pedig — túl azon, hogy nincs összhangban a javaslat általános indokolásában alapelvként hangsúlyozott részleges kártalanítás koncepciójával sem — az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott tilalomba ütközik, ezért alkotmányellenes.
A Kpt. alkotmányellenességét ebben a körben a Határozat is megállapította, rögzítve, hogy a kárpótlás eltérő számítási módjából adódóan a földtulajdon esetében a tulajdon teljes, természetbeni helyreállítása érhető el.
A Határozat azonban az ebből eredő következtetésig nem jut el, miszerint a Kpt. ezen megoldása egyes földtulajdonok esetén rejtett reprivatizációt jelent. Ha egyes személyek tulajdona reprivatizálásra kerül, másoké pedig nem, az az Alkotmánybíróság korábbi döntése [21/1990. (X. 4.) AB határozat] értelmében alkotmányellenesnek minősül.
B) A tulajdonviszonyok rendezése és a piacgazdaság megteremtése
1. Az Alkotmánybíróság a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kifejtette, hogy az állami tulajdon lebontása (társadalmi összeredményét tekintve) lehet olyan alkotmányos cél, amely megalapozhatja egyébként diszkriminatív, vagy alapjogot korlátozó intézkedés alkotmányos voltát.
A mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonának — a hivatkozott határozat meghozatalakor még csak — tervezett, kisajátítási eljárás és kártalanítás nélküli elvonásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy e szövetkezetek — mint gazdasági társaságok — tulajdona alkotmányos védelem alatt áll. Ezt az álláspontját az Alkotmánybíróság a 7/1991. (II. 28.) AB határozatában megerősítette.
A szövetkezeti tulajdon létjogosultsága egyébként az 1991. évi XIV. törvény meghozatalával az Országgyűlés által is elismerést nyert azzal, hogy a Polgári Törvénykönyv rendelkezéseinek az Alkotmány vagyoni viszonyokat érintő legalapvetőbb előírásaival és a piacgazdaság kialakítását célzó jogalkotási törekvésekkel való összhangba hozatala során a tulajdonformák egyenrangúsítása, illetve a társadalmi tulajdon — mint tulajdonforma — előjogainak és kedvezményeinek megszüntetése kapcsán nem vonta meg az alkotmányos/jogi védelmet a szövetkezeti tulajdontól (illetve annak egy részétől).
A mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonáról vallott felfogását az Alkotmánybíróság tovább árnyalta a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában, kimondva, hogy a termelőszövetkezetek tulajdonjogának vételi joggal való megterhelése alkotmányosságát a korábbi társadalmi és politikai rendszer gazdasági és politikai alapját képező társadalmi tulajdon figyelembevételével kell megítélni. A szociális piacgazdaság kialakításának feltétele a társadalmi tulajdon lebontása, magántulajdonná alakítása. A tulajdoni rendszer átalakításának egyik célja lehet pl. a jelenlegi szövetkezeti tulajdon átalakítása a szövetkezeti tagok (mint magántulajdonosok) közös tulajdonává.
A szociális piacgazdaság kialakítása, a társadalmi tulajdon lebontása kapcsán az Alkotmánybíróságnak azt kell vizsgálnia,
a) hogyan viszonyul egymáshoz ma a társadalmi tulajdon és a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdona, továbbá
b) a szövetkezeti tulajdon magántulajdonos tagok közös tulajdonává való átalakítása hogyan viszonyul az állami tulajdon lebontásához, privatizálásához.
1.1 Az Alkotmány 12. § (1) bekezdése értelmében az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, és elismeri a szövetkezetek önállóságát.
Ez a rendelkezés olyan szövetkezetekre vonatkozik, amelyek az alapítás körülményeitől függetlenül önkéntes társulás alapján állnak fenn [21/1990. (X. 4.) AB határozat]. A szövetkezet önkéntes társulási jellegének eldöntésére egyedül a szövetkezet tagjaiból álló közgyűlés illetékes.
Az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy a mezőgazdasági termelőszövetkezetekről szóló 1967. évi III. törvény — annak 13. § (1) bekezdése — alapján a tagok a szövetkezetből kiléphetnek, földjüket kivihetik, és velük el kell számolni. Egyedül annak van akadálya, hogy a szövetkezet tulajdonában álló földet elosszák, azonban ennek lehetősége a törvényhely módosításával biztosítható.
1.2 A mezőgazdasági termelőszövetkezetek esetében absztrakt módon nem lehet — sem törvényben, sem az Alkotmánybíróság határozatában — megállapítani azt, hogy a szövetkezetek általában önkéntes, vagy általában nem önkéntes társulás alapján állnak-e fenn. Az Alkotmánybíróság csak azt teheti, hogy megállapítja: a kérdés eldöntésére az egyes szövetkezetek közgyűlése bír — a törvény alapján — hatáskörrel (kimondhatja a szövetkezet feloszlatását, vagy más gazdasági társasággá való átalakulását is).
A közgyűlés döntése nyújt ugyanis indikációt arra nézve, hogy az adott szövetkezet önkéntes társulás alapján áll-e fenn, amely döntés egyben a társadalmi tulajdon körébe történő besorolás feltétele is. Ma tehát nincs lehetőség arra, hogy absztrakt módon és általános érvénnyel besorolják a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonát a társadalmi tulajdon kategóriájába. Egy ilyen besorolás mind szociológilag, mind politológiailag, mind pedig alkotmányjogilag és polgári jogilag sablonos, mechanikus lenne, alkotmányjogi aggályokkal járna.
1.3 Más a helyzet az állami tulajdonnal. Az állami vállalatok tulajdonosa kizárólag az állam, amely egyedül dönt a tulajdonában álló dolgok jogi sorsáról.
A kétféle tulajdonforma átalakításának mikéntje ennek megfelelően különbözik.
Az állam saját tulajdona tekintetében értelemszerűen csak saját maga (illetve e jogkör átruházásával az Állami Vagyonügynökség) rendelkezhet, így természetes, hogy az állami tulajdon, mint egyértelműen a társadalmi tulajdon körébe sorolandó tulajdoni forma tekintetében a társadalmi tulajdon lebontása is csak az állam, mint tulajdonos közreműködésével történhet. Az állami tulajdon lebontásának sajátos vonást kölcsönöz, hogy a tulajdonos egyben a közhatalom gyakorlója is.
Ez a kettős vonás természetessé, sőt elkerülhetetlenné teszi, hogy az állam az állami tulajdon, mint társadalmi tulajdon tekintetében kezdeményező-vezérlő szerepet lásson el. Az állam mint tulajdonos megteheti, hogy a Polgári Törvénykönyv 375. §-a szerint másnak — pl. kárpótlási jegy birtokosának — a saját tulajdonában álló termőföldön, vagy más dolgon vételi jogot engedjen. A Kpt. 7. § alkotmányjogilag aggálytalanul ezt a megoldást (is) tartalmazza. Ugyanígy aggálytalan rendelkezést tartalmaz a Kpt.-nek az elővásárlási jogot alapító 9. §-a az állami tulajdon tárgyainak az Állami Vagyonügynökség általi értékesítése vonatkozásában.
1.4 Az állami tulajdon, mint társadalmi tulajdon lebontása, a szociális piacgazdaság kialakítása e tekintetben fogalmilag másként, mint a tulajdonos-közhatalom kezdeményezése és folyamatos közreműködése, beavatkozása nélkül el sem képzelhető.
A mezőgazdasági termelőszövetkezetek esetén azonban mód van a tagok kilépésére, a feloszlásnak (megszűnésnek), átalakulásnak a közgyűlés általi kimondására, vagyis arra, hogy a szövetkezet tagjai maguk szüntessék meg a szövetkezetnek adott esetben a társadalmi tulajdon fogalmi körébe tartozásra jellemző, mindenekelőtt az önkéntesség hiányából adódó jegyeit. Ennek politológiai feltételei már fennállnak, jogi feltételrendszere pedig vagy a szövetkezeti törvény említett 13. § (1) bekezdése módosításával: a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tulajdonának feloszlathatóvá tételével, vagy pedig — a tervezet formájában készen álló — a kifejezetten a magántulajdonos tagok szövetkezésének alapján álló új szövetkezeti törvény megalkotásával megteremthető.
1.5 A mezőgazdasági termelőszövetkezetek adott esetben fennálló, a társadalmi tulajdoni jelleggel összefüggő, ezért lebontandó jegyeinek megszüntetése következésképpen nem igényli feltétlenül a szövetkezeti tulajdonra kiható állami közreműködést. E jegyek megszüntetése, a szövetkezeteknek a magántulajdonosok szövetkezése irányába való átalakítása alulról jövően, a tagok privátautonóm, a polgári jog keretei között mozgó aktivitásával már a szabad választások óta lehetséges. Ez ugyanakkor a szövetkezetek tulajdoni viszonyainak organikus, és piackonform átalakítását is biztosítja.
Ha ugyanis maga a közgyűlés vezérli a szövetkezet tulajdonviszonyainak — több említett lehetőség közötti választást is lehetővé tévő — átalakítását, jóval nagyobb a valószínűsége annak, hogy a döntés a valós gazdasági érdekeket, ezen keresztül a piaci hatásokat fogja tükrözni, mintha a döntés egy absztrakt — a társadalmi tulajdon körébe történő mechanikus — besorolás eredményeként adódik. A piacgazdaság kialakulása, a tulajdonviszonyok átalakítása tehát ezesetben — eltérően az állami tulajdontól — ott mehet végbe, ahol a szövetkezet tekintetében nagyrészt tulajdonos tagokat a piaci hatások erre kényszerítik. Az Alkotmánybíróság tudatában van annak, hogy a jelenlegi szövetkezetek tagjainak tulajdonosi státusa messze van a piacgazdaságokra jellemző szövetkezeti tagokétól. Éppen ezért nem kívánja a termelőszövetkezetek tulajdonát a tagok tulajdonosi döntésével (kilépés, megszűnés) szemben alkotmányos védelem alá helyezni, hiszen a szövetkezeti tulajdont sem illeti meg több védelem, mint a tulajdont általában [21/1990. (X. 4.) AB határozat]. Ugyanakkor sem szociológiailag, sem közgazdaságilag, sem jogilag nem indokolt az állami vállalat és a szövetkezet tulajdoni viszonyainak differenciálatlan azonosítása.
2. A piacgazdaságnak a mezőgazdasági termelőszövetkezetek tekintetében a tagok alulról kezdeményezett, organikus önszerveződésével történő kialakítása tehát nemcsak lehetséges, hanem az adott körülmények között szükséges is, hiszen ilymódon a piacgazdaság induló feltételei, a társadalmi tulajdon lebontásának — a 21/1990. (X. 4.) AB határozatban hangsúlyozott — társadalmi összeredménye kedvezőbbek lennének. Minthogy a tag-tulajdonosok — a szövetkezet jelenleg feloszthatatlan tulajdona kivételével — nagyrészt már ma is maguk tudják vezérelni a szövetkezettel kapcsolatos tulajdoni viszonyaik alakítását, továbbá mivel a szövetkezeti tulajdon feloszthatóvá tétele egyszerű törvénymódosítással, illetve még inkább az új szövetkezeti törvény megalkotásával megvalósítható, nyilvánvaló, hogy a társadalmi tulajdon ilyen módon történő privátautonóm, organikus lebontása során az Alkotmány 12. § (1) bekezdésének, illetve a 13. § (1) bekezdésének sérelme szóba sem jön.
2.1 A Kpt. 15. § (1) bekezdése — a 7. § (1) bekezdéssel összefüggésben — a piacgazdaság mezőgazdaságbeli kialakításának nem a privátautonóm-organikus útját választja, hanem — a mezőgazdasági szövetkezet és az állami tulajdon egyformán társadalmi tulajdonkénti kezeléséből kiindulva — az átalakítást ,,törvényen alapuló vételi jog'' és az ezt adminisztráló hivatali szervezet határozata [12. § (4) bekezdés] intézményesítésével közjogi-igazgatási útra tereli. Ez nem csak a piaci hatások érvényesülését korlátozza, vagy zárja ki, hanem fogalmilag a tulajdonhoz való alkotmányos alapjognak a szövetkezeti tulajdon elvonásában megnyilvánuló megsemmisítéséhez vezet, amely a korábban kifejtettek alapján is alkotmányellenes.
2.2 Nem követhető a Határozat f) részében kifejtett értelmezés, miszerint a mezőgazdasági termelőszövetkezetek átalakulása nyomán a jelenlegi tagok ingyenesen szereznének tulajdonjogot (ajándékba kapnának földet), és így nem kifogásolható, hogy a kártalanítás állami terhéből részt kell vállalniuk.
A termelőszövetkezetekbe történő (erőszakos) beléptetések nyomán, a Kpt.-vel kártalanítani kívánt (az 1. sz. mellékletben felsorolt) jogszabályok végrehajtásával okozott sérelmek nagyrészt abból keletkeztek, hogy a belépők tulajdonukat a közösbe vitték.
2.3 A piacgazdaság megteremtése, és ennek érdekében a társadalmi tulajdon adott aspektusban történő lebontása kétféle módon is történhet: a tulajdonjog, mint alapvető alkotmányos jog kolátozásával, vagy anélkül. Minthogy a piacgazdaság megteremtésének alkotmányos célja a mezőgazdasági termelőszövetkezetek vonatkozásában a tulajdonjog sérelme nélkül is megvalósítható, a Kpt. által kodifikált az a mód, amelyik a tulajdonhoz való jog korlátozásával, sőt az attól — vételi jog gyakorlásával történő — megfosztással jár, ebből az aspektusból is elkerülhető, így alapvető alkotmányos jog lényeges tartalmának korlátozása kényszerítő ok nélkül történik. A Kpt. 15. § (1) bekezdése az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is sérti, tehát ebből az okból is alkotmányellenes.
2.4 A termőföldre irányuló kárpótlás végrehajtása a tervezett módon mindemellett hosszú időre jogbizonytalanságot teremt. A Kpt. 17. § ugyanis előírja, hogy a 15. § (1)—(2) bekezdése szerinti igények kielégítését megelőzően a szövetkezetben a szövetkezeti tagok és alkalmazottak földtulajdonhoz juttatása céljából — a Kpt.-ben meghatározott mértékű — földalapot kell képezni. Amennyiben e földalap után fennmaradó termőföld mennyiség valamennyi érvényesített vételi jog teljes kielégítésére nem elegendő, a termőföldeket a vételi jogról szóló határozatban foglalt AK értékek figyelembevételével, arányosan kell kiadni. Ezt a rendelkezést az Alkotmánynak a jogállamiság elvét kimondó, és ezzel a jogbiztonság követelményét involváló 2. § (1) bekezdése összefüggésében vizsgálva megállapítható, hogy a termőfölddel kapcsolatos igények kielégítése a Kpt. 17. §-ában meghatározott módon alkotmányjogilag legalábbis aggályos. Az ugyanis, hogy valamennyi érvényesíteni kívánt vételi jogi igény kielégítésére elegendő-e a termelőszövetkezet termőföldje, csak valamennyi — az igények érvényesítésével kapcsolatos — eljárás (Kárpótlási Hivatal eljárása, esetleges első-, másodfokú bírósági eljárás, rendkívüli jogorvoslat esetén az ezzel kapcsolatos eljárás) jogerős befejezése után állapítható meg, ez pedig — tekintettel a hatóságok leterhelésére és az eljárások becsülhető időtartamára — legalább 4—5 évre jogbizonytalanságot (a tulajdoni viszonyok kialakulatlanságát, a birtokviszonyok rendezetlenségét, a jogvédelem hiányát, stb.) fog eredményezni.
2.5 A piacgazdaság kiépítésének az Alkotmány Preambulumában megfogalmazott alkotmányos célja csak akkor érhető el, ha — többek között — a vételi jog törvény általi konstituálása megfelel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság, az ezáltal involvált jogbiztonság követelményének, ha tehát a tulajdonosok a tulajdonhoz való jognak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott védelme mellett tulajdonukat a jogállamiság és a jogbiztonság védőpajzsa alatt is tudhatják. Ez nem csak a kiépülő piacgazdaság belföldi, hanem a magyar piacgazdaságba beruházni, bekapcsolódni kívánó külföldi vállalkozók szempontjából, továbbá egyáltalán a magyar piacgazdaságnak a világgazdaságba való integrálódása szempontjából is alapvető fontosságú, garanciális kérdés.
A fentiek alapján az indítványozó által feltett kérdésekre — szemben a Határozatban foglaltakkal — az alábbi válaszok adandók:
1. A Kpt. azon koncepciója, hogy az állam méltányosságból juttat részleges kárpótlásként javakat a kedvezményezetteknek, szakszerűtlensége miatt az alkotmányossági vizsgálat szempontjából irreleváns.
2. A Kpt. a kártalanítás személyi hatályának meghatározásánál alkotmányellenesen tesz különbséget a tulajdonos és a tulajdonnal nem rendelkező károsultak között, és ez utóbbiakat kirekesztve a kártalanításból lehetővé teszi, hogy a jogalkotás alkotmányos indokok nélkül, önkényesen válogasson az esetleg mégis kártalanítandó azon személyek és csoportok között, amelyek nem a tulajdonukban szenvedtek anyagi kihatású sérelmet.
3. A Kpt. alkotmányos indok nélkül különbséget téve eltérően szabályozza a kárpótlási jeggyel történő tulajdonszerzés lehetőségét, ennek következtében a tulajdoni tárgyak közötti megkülönböztetés — miszerint termőföld tekintetében azonos fajtájú dolog megszerzése válik lehetségessé, míg más vagyontárgyak esetén ez nem biztosított — személyek közötti, alkotmányellenes diszkriminációvá válik.
Ezt a különbségtételt a törvényen alapuló vételi jog intézménye teszi lehetővé, ezért erre az okra a vételi jog ilyen alkalmazásának alkotmányellenessége is visszavezethető.
4. A kártalanítás mértékében előálló különbség — alkotmányos indokolatlansága miatt — szintén személyek közötti tiltott különbségtételhez vezet, amely nem felel meg az alkotmányosság követelményének, és a földtulajdon tekintetében korábbi határozattal már alkotmányellenesnek minősített reprivatizációt rejt magában.
5. A Kpt. alkotmányellenesen tesz különbséget az 1949. június 8-a előtt és után okozott károk károsultjai között, nem gondoskodva jogi kötelezettségként az említett időpontot megelőzően okozott károk szakaszos kártalanításáról, amely miatt a különbségtétel — a kárpótlás további szakaszai előli fedezetelvonással — később ki nem egyenlíthetővé válik.
6. A Kpt.-nek az önkormányzati tulajdont érintő, korlátozó rendelkezései önmagukban nem alkotmányellenesek. Tekintettel azonban arra, hogy ezek a rendelkezések az önkormányzat alapjogát érintik, elfogadásukhoz kétharmados szavazatarány szükséges, ennek hiánya miatt ezek a rendelkezések formai szempontból alkotmányellenesek. Ez az alkotmányellenesség az önkormányzati tulajdon átszállásának módja és időpontja tekintetében — a Határozatban foglalt — eltérő értelmezéstől függetlenül fennáll.
7. A Kpt. a kártalanítás fedezetének megteremtésébe bevonja a mezőgazdasági termelőszövetkezetek (illetve jogutódaik) tulajdonában álló termőföldet, és e tulajdonhoz való alkotmányos jog egyébként elkerülhető és aránytalan korlátozása végső soron a tulajdonjognak — alkotmányos indok nélküli — alkotmányellenes elvonásához vezet.
[A szövetkezetek jogutódainak bevonása a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban foglalt álláspont figyelmen kívül hagyásával történt.]
8. A Kpt. törvényen alapuló vételi jogot megteremtő rendelkezése — a Határozatban foglalt okon és mértéken túl azért is — alkotmányellenes, mert a tulajdonos akarati autonómiáját nem egyszerűen korlátozza, hanem kizárja, ezzel a tulajdonjog rendelkezési részjogosítványát megszünteti.
Sérelmet szenved ezáltal nemcsak a tulajdonjog polgári jogi értelemben, hanem a tulajdonhoz való alkotmányos jog is, mivel a tulajdon számára az Alkotmány által biztosított védelem megsemmisül. Alkotmányos alapjog törvényen alapuló teljes megsemmisítése pedig alkotmányellenes. Ilyen megoldás elfogadása alapot adna további — a törvényen alapuló vételi jog konstrukcióját felhasználó jogalkotói visszaélés révén megvalósuló — alkotmányos jogcímet nélkülöző tulajdonelvonások számára. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésébe foglalt tulajdonhoz való jog megsértésének akárcsak egyetlen esetben történő eltűrése ezt az alkotmányos garanciát minden hitelétől megfosztaná.
A vételi jog alkotmányellenessége ezenkívül megállapítható a termelőszövetkezetek jogutódaira, azok személyi körének meghatározása nélkül történő kiterjesztés tekintetében is.
9. Az eljárás során vizsgált kérdésekkel szorosan összefüggő körben — az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően — a Kpt. bizonyos rendelkezéseit annak ellenére érdemben vizsgálni kell, hogy az indítvány nevesítetten nem, csak általánosságban irányul rá. Így:
— alkotmányellenes a kártalanításra jogosultak köréből a jogi személyek alkotmányos indok nélküli kirekesztése;
— alkotmányellenes a kártalanítás fedezetének a társadalombiztosítás terhére történő megteremtése;
— alkotmányellenes a kárpótlási jegyek beválthatósága felfüggesztésének lehetősége is,
mert részben emberek vagy embercsoportok tiltott megkülönböztetéséhez vezet, részben pedig a szociális biztonsághoz illetve a jogbiztonsághoz való jog sérelmével a jogállamiság garanciáinak megvalósulását veszélyezteti.
Dr. Vörös Imre s. k.
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás