67/1991. (XII. 21.) AB határozat
67/1991. (XII. 21.) AB határozat1
1991.12.21.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása irtánt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, és a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 138. § (2) bekezdés a), c), d), f), g) pontjai és a 138. § (3) bekezdés a)— f) pontjai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz három olyan indítvány érkezett, amelyek a helyi önkormányzatok adómegállapítási jogára vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezik. Az Alkotmánybíróság az indítványokat tárgyi összefüggésükre tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény, valamint az 1991. évi XX. törvény azon szabályainak alkotmányosságát vitatják, amelyek a képviselő-testület adóügyi feladatait és hatáskörét rendezik.
1. Más-más érveléssel, de az indítványok mindegyikében megtalálható az az álláspont, mely szerint a jogalkotási hatáskörökre vonatkozó alkotmányos rendelkezésekbe ütközik az a törvényi felhatalmazás, amely a helyi adókkal kapcsolatos szabályozásra jogosítja fel az önkormányzatokat.
Az egyik indítványozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, más indítványozók az állami pénzügyekről, valamint a jogalkotásról szóló törvények rendelkezéseire alapítják álláspontjukat, amelyet a következő érvekkel támasztanak alá:
a) Az Alkotmány 70/I. § alapján az adózás alapvető állampolgári kötelezettség. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvényben kell szabályozni. Ezen alkotmányi szabályok alapján alkotmányellenesek azok a törvényi rendelkezések, amelyek az adózás szabályainak megállapítására adnak jogot a helyi önkormányzatoknak.
b) Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény 6. §-a, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 4. §-a alapján az adókra vonatkozó szabályokat megállapítani, adót bevezetni, mértékét vagy az adóalanyok körét megállapítani csak törvényben lehet. E törvényi rendelkezéseknek megfelelően az adókra vonatkozó szabályok megállapítása az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik, amelyet az indítványozók megállapítása szerint átruházni nem lehet. A helyi adókról szóló törvény kerettörvény, amely a helyi adókra vonatkozó lényeges szabályok megállapítását a helyi önkormányzatokra bízza. Ezzel az Országgyűlés olyan felhatalmazást adott az önkormányzatoknak, amelyre nem jogosult.
2. A vitatott jogszabályok az indítványozók álláspontja szerint Alkotmányban rögzített alapvető jogokat is sértenek.
a) Miután lehetőséget adnak arra, hogy az egyébként teljesen azonos feltételekkel rendelkező állampolgárok területenként különböző adókat viseljenek, sértik az Alkotmány 70/A. §-át, amely megtiltja az állampolgárok bármely megkülönböztetését.
b) Sértik az Alkotmány 9. § (2) bekezdését, mert sérti az Alkotmány ezen rendelkezése által biztosított versenysemlegesség követelményét az, hogy ugyanolyan adottságú vállalkozók az ország egyes területein magasabb adókat fizessenek, mint más területek vállalkozói, illetve egyes vállalkozók adófizetésre köteleztessenek, mások, más területen nem. Sőt kedvezmények adására feljogosítva, az önkormányzat saját területén is teremthet különbözőségeket.
c) Ellentétesek az Alkotmány 70/I. §-ával is.
Az Alkotmány e szabálya kimondja, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A helyi önkormányzatok számára adómegállapítási jogot biztosító törvények lehetőséget adnak arra, hogy azonos jövedelmi és vagyoni viszonyok között élő adóalanyok különböző területeken lényegesen eltérő adóterheket viseljenek. Így az adóterhek nem az adózók jövedelmi és vagyoni viszonyaihoz, hanem az önkormányzatok helyzetéhez és céljaihoz igazodnak.
Az Alkotmány e szabálya alapján csak a magyar állampolgárokat terheli adófizetési kötelezettség. Ezért alkotmányellenes a helyi adókról szóló törvénynek az a rendelkezése, mely szerint a helyi adóknak alanya lehet külföldi magánszemély és jogi személy is.
3. Az egyik indítvány kifogásolja a helyi adókról szóló törvény 49—50. §-aiban foglaltakat is, mert e rendelkezések szerint az ott hivatkozott adók, adójellegű kötelezetteségek, illetőleg a rájuk vonatkozó jogszabályok az önkormányzat döntésétől függően vesztik hatályukat az adott önkormányzat működési területén. Álláspontja szerint ez a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 11. § (1) bekezdésébe, valamint 13. §-ába ütközik és sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, valamint 70/A. §-ában megfogalmazott jogbiztonság és jogegyenlőség elvét, és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
II.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok alaptalanok.
1. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, valamint az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény 5. § (3) bekezdése és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 4. § c) pontja kizárólagos törvényhozási tárggyá nyilvánítja az adók, adójellegű kötelezettségek szabályozását.
A helyi adók tekintetében azonban a jogalkotási hatáskör nem ezekből a rendelkezésekből, hanem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjából származik.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja a helyi önkormányzatok alapvető jogaként szabályozza a helyi adók fajtáinak és mértékének meghatározásához való jogot. Ezzel a Alkotmány az adómegállapítás jogát megosztotta az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok között. Jogot ad a helyi önkormányzatoknak arra, hogy a helyi közszolgáltatásokhoz szükséges pénzügyi fedezet biztosítására adót vezessen be.
Az önkormányzatokat a helyi adóztatás joga az Alkotmány idézett rendelkezése alapján csak a törvény keretei között illeti meg. E szabályból következően az önkormányzatok a helyi adókra vonatkozó jogalkotó hatáskörüket nem gyakorolhatják szabad belátásuk szerint, hanem csak törvényi korlátok között, törvény által meghatározott körben, mértékben és módon élhetnek adómegállapítási jogukkal.
Az Országgyűlés ennek megfelelően nem a saját, Alkotmányban megállapított törvényalkotási hatáskörét ruházta át az önkormányzatokra az 1990. évi C. törvény megalkotásakor, hanem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt alkotmányos felhatalmazásnak tett eleget akkor, amikor a helyi adókról szóló törvényt megalkotta.
2. Az indítványozók fő érve a helyi adókról szóló törvény alkotmányellenességének bizonyítására az, hogy a törvény alapján jelentős különbségek keletkezhetnek állampolgárok, vállalkozók között, amely különbségtételnek az alapját nem az adóalanyok jövedelmi és vagyoni viszonyai közötti különbség, hanem a területi hovatartozás határozza meg. Álláspontjuk szerint ez a különbségtétel alapvető alkotmányos jogokat sért.
Az Alkotmány 42. §-a, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1. §-a a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe utalja a helyi közügyek intézését, a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátását. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja a helyi önkormányzatok jogilag garantált önállóságát az önkormányzati ügyek körében. A helyi közszolgáltatások szervezésében az önkormányzatokat megillető önállóság csak akkor valósulhat meg, ha adottak annak gazdasági feltételei, az igazgatási önállóság gazdasági önállósággal párosul.
A gazdasági önállóság biztosításának egyik eszköze a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában és ennek alapján az 1990. évi C. törvényben meghatározott adómegállapítási jog.
A helyi önkormányzatok adóztatási joga az önkormányzatok gazdasági autonómiájának tradicionális és a fejlett önkormányzati rendszerrel rendelkező országokban általánosan alkalmazott garanciális intézménye.
A hazai megoldás e tekintetben megfelel annak az európai standardnak, amelyet a Helyi Önkormányzatok Európai Kartája 9. cikkelyének 3. §-ában úgy rögzít, hogy ,,a helyi hatóságok pénzügyi forrásainak egy részét az olyan helyi adók és díjak tegyék ki, amelyek mértékének meghatározására — törvényadta keretek között — ezen hatóságoknak lehetőségük van''.
A helyi adó lényegéhez tartozik, annak önkormányzatonkénti különbözősége.
A helyi önkormányzatok eltérő települési feltételek között látják el feladataikat, eltérő az egyes települések fejlettsége, közszolgáltatásokkal való ellátottsága, a közszolgáltatások színvonala, és eltérő a lakosságnak a közösségi szolgáltatások iránti igénye. Ennek megfelelően különbően alakulnak a települési önkormányzatok önkormányzati feladatai, és e különböző feladatok ellátásához eltérő gazdasági feltételek szükségesek.
A helyi adó intézményének lényege a helyi közszolgáltatások szervezése során felmerülő kiadásokhoz, azaz a helyi közterhekhez való hozzájárulás, a települési önkormányzatok eltérő feladatai, az eltérő közössági igények szükségszerűen azt eredményezik, hogy az önkormányzatok élve az alkotmányi felhatalmazással, a törvény keretei között egymástól eltérően döntenek, s ezzel a polgárok, vállalkozók között — területi alapon — különbségek alakulnak ki.
Ez a megkülönböztetés azonban nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció tilalmába ütköző, a jogegyenlőséget sértő hátrányos megkülönböztetésnek.
A diszkrimináció tilalmának az Alkotmánybíróság által már több alkalommal kifejtett értelmezése alapján megállapítható, hogy ebben az esetben nem személyek közötti hátrányos megkülönböztetésről van szó, hanem az ország egyes települései közötti különbségeket tükröző, alkotmányi felhatalmazáson alapuló, partikuláris jogi szabályozásból eredő területi különbözőségről.
Ennek megfelelően nincs tartalmi összefüggés az önkormányzatok adómegállapítási jogát szabályozó törvényi rendelkezések és az Alkotmánynak a diszkrimináció tilalmát kimondó 70/A. §-a és a gazdasági verseny szabadságának elismerését magában foglaló 9. § (2) bekezdése között.
3. Nem helytálló az indítványozóknak az az álláspontja sem, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény ellentétes az Alkotmánynak az arányos közteherviselés elvét kimondó 70/I. §-ával. Az Alkotmánynak ez a szabálya úgy rendelkezik, hogy ,,a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közteherhekhez hozzájárulni.''
a) Minthogy a helyi adókról szóló törvény és az annak alapján megalkotható, helyi adókat megállapító önkormányzati rendeletek célja a helyi közszolgáltatások pénzügyi feltételeinek biztosítása, a helyi adó is a közterhekhez való hozzájárulás egy formája. A helyi adókról szóló törvény a helyi adóztatás kereteit határozza meg. A 6. § c) pontjában kimondja, hogy az önkormányzat a helyi adókat a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és a lakossság teherviselő-képességéhez igazodóan állapítja meg. A törvény keretei között az önkormányzat kötelezettsége, hogy rendeletében az állampolgárok vagyoni és jövedelmi viszonyainak megfelelő adókat vezessen be. Ennek megfelelően a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény önmagában nem ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ában foglaltakkal.
b) A fent idézett alkotmányi rendelkezés valóban a magyar állampolgárokat terhelő kötelezettségként írja elő a közterhekhez való hozzájárulást, ennek alapján azonban nem tekinthetők alkotmányellenesnek azok az adójogi szabályok, amelyek a külföldiek adóztatásáról szólnak. Az az alkotmányos szabály, amely a magyar állampolgárok számára kimondja a közteherviselés kötelezettségét, nem értelmezhető egyúttal a külföldiek adóztatásának tilalmát magában foglaló rendelkezésként.
4. Alaptalanok az indítványozóknak az 1990. évi C. törvény 49—50. §-ai alkotmányellenességének bizonyítására vonatkozó érvei is.
A törvény 48. §-a kimondja, hogy az út- és közműfejlesztési hozzájárulásról, a telekhasználati és -igénybevételi díjról, a telekadóról, a házadóról, a nem lakás céljára szolgáló építmények adójáról, valamint a gyógy- és üdülőhelyi díjról szóló jogszabályok 1992. január 1. napjával hatályukat vesztik. A 49—50. § arról rendelkeznek, hogy amennyiben az önkormányzat 1992. január 1-jét megelőzően bevezette valamelyik helyi adót, a helyi adó bevezetéséről szóló rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a helyi adóval azonos adótárgyat érintő adót megállapító korábbi jogszabály. A törvény e szakaszai pontosan felsorolják mely helyi adók bevezetésével, mely adót, adójellegű kötelezettséget megállapító jogszabályok válnak hatálytalanná, és rendezik az e jogszabályok alapján hozott adómentességet, adókedvezményeket megállapító határozatok hatályát is.
Ebben az esetben — ellentétben az indítványozó feltételezésével — nem az önkormányzat kapott felhatalmazást arra, hogy rendelettel hatályon kívül helyezzen magasabb szintű jogszabályt, hanem maga a törvény helyezi hatályon kívül — az adott önkormányzat működési területére — a felsorolt adót, adójellegű kötelezettséget megállapító jogszabályokat azzal a feltétellel, hogy az önkormányzat meghatározott helyi adót — 1992. január 1-jét megelőzően — bevezetett. Így a vitatott szabályok nem ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal, mely szerint önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasbb szintű jogszabállyal.
Az indítványozó a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 11. § (1) bekezdésének, valamint a 13. §-ának együttes értelmezése alapján arra a következtetésre jut, hogy jogszerűen nem keletkezhet olyan helyzet, mely szerint ,,az ország egyes területén az önkormányzati rendeletnél magasbbb szintű jogszabály hatályos, más területeken pedig nem.''
Véleménye szerint ez a megoldás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság, valamint a 70/A. §-ban szabályozott jogegyenlőség elvét. Sem a jogalkotásról szóló törvény idézett rendelkezései, sem az Alkotmány nem zárja ki, hogy a jogalkotó a központi szerv által alkotott jogszabály területi hatályát az ország meghatározott területére, településeire korlátozza. Miután a vitatott rendelkezések az ugyanazon adótárgyra vonatkozó többes adóztatás elkerülését hivatottak biztosítani, a jogbiztonság és jogegyenlőség alkotmányos elvét nem sértik, hanem éppen azok érvényesítését szolgálják.
Mindezekre tekintettel a Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Alkotmánybírósági ügyszám: 245/B/1991.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás