44/1992. (VII. 23.) AB határozat
44/1992. (VII. 23.) AB határozat1
1992.07.23.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés, továbbá közös miniszteri rendelet, valamint közgyűlési rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára vonatkozó indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. Kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az újpesti közterületek használatának engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 1/1991. (II. 26.) rendelete nem alkotmányellenes, ezért a megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közterület-használat engedélyezésével kapcsolatos eljárásra kiadott 22/1970. (XI. 18.) ÉVM—KPM együttes rendelet 9. § (4) bekezdése első mondatában, a 10. § (2) bekezdése b) pontjában és a 10. § (3) bekezdésében írt, a ,,fővárosi közgyűlés'' részére hatáskört megállapító rendelkezések alkotmányellenesek, ezért az együttes rendelet fenti §-aiban található rendelkezésekből a ,,fővárosi közgyűlés'' (eredeti szóhasználat szerint: a ,,fővárosi tanács'') kifejezéseket megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság megállapítja továbbá, hogy Budapest Főváros Közgyűlésének a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 2/1984. sz. önkormányzati rendelete ugyancsak alkotmányellenes, ezért e rendeletet is megsemmisíti.
Az együttes miniszteri rendelet említett rendelkezései és a fővárosi önkormányzati rendelet megsemmisítésének időpontját az Alkotmánybíróság a fővárosi IV. kerület viszonylatában 1991. március hó 1. napjában állapítja meg. A főváros többi kerületei e jogszabályhelyeket és a fővárosi rendeletet attól a naptól kezdődően nem alkalmazhatják, amely napon a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos saját rendeleteiket kihirdették és hatályba léptették.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. A főváros IV. kerületi képviselő-testülete 1/1991. (II. 26.) sz. alatt önkormányzati rendeletet alkotott (a továbbiakban: KÖr.) az újpesti közterületek használatának engedélyezésével kapcsolatos eljárásról.
A köztársasági megbízott a KÖr.-t törvénysértőnek minősítette, s miután felülvizsgálati felhívását a képviselő-testület nem fogadta el, ezért a KÖr. megsemmisítését kezdeményezte.
A köztársasági megbízott az Alkotmánybíróságnak küldött indítványában leírja, hogy a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos eljárást a 22/1970. (XI. 18.) ÉVM—KPM együttes rendelet, valamint a Budapest Főváros Tanácsa által alkotott 2/1984. sz. rendelet (a továbbiakban: FÖr.) szabályozza. Ez utóbbi rendelet 9. § (4) bekezdését a fővárosi közgyűlés 4/1991. sz. rendelete akként módosította, hogy a közterülethasználati díj mértékének megállapítási jogát a kerületi önkormányzatoknak adta át, egyebekben — egy technikai jellegű szövegkiegészítéstől eltekintve — a rendeletet nem változtatta meg. A KÖr. viszont nemcsak a díj mértékét állapítja meg, hanem hatáskörén túlterjeszkedve részletes eljárási szabályokat is előír. Ennek folytán a KÖr. magasabb szintű jogszabályokkal kerül ellentétbe, amit a jogalkotásról szóló 1989. évi XI. törvény kifejezetten tilt.
2. Az eljárás során több önkormányzati tisztségviselő indítványt tett az ÉVM—KPM együttes rendelete és a FÖr. alkotmányellenességének vizsgálatára.
Az ÉVM—KPM rendelet 9. § (4) bekezdése azt tartalmazza, hogy a közterülethasználati díj mértékét és fizetésének módját ,,a községi, városi, fővárosi'' önkormányzat állapítja meg. Az együttes rendelet 10. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közterülethasználati díj fizetése alóli — az (1) bekezdésben tételesen felsorolt — mentesség nem terjed ki a fővárosi önkormányzat által meghatározott partszakaszokra. Az együttes rendelet 10. § (3) bekezdése szerint pedig az engedélyező hatóság a fővárosi önkormányzat által megállapított esetekben felmentést adhat a közterülethasználati díj fizetésének kötelezettsége alól.
A fővárosi közgyűlés — élve az együttes miniszteri rendelet adta felhatalmazásokkal — a FÖr.-ben részletesen szabályozta a közterülethasználat engedélyezésének feltételeit. A közgyűlés 4/1991. (II. 25.) sz. önkormányzati rendelete érdemben a FÖr.-t csak egy helyen módosította. A közterülethasználati díj mértékének rendeleti meghatározását ugyanis a kerületi önkormányzatok hatáskörébe utalta. A díjak beszedését viszont változatlanul a Fővárosi Számítástechnikai és Díjbeszedő Vállalatnál hagyta.
3. Az Alkotmánybíróság a KÖr., az ÉVM—KPM együttes rendelet és a FÖr. támadott rendelkezéseit összevetette az Alkotmány, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről kibocsátott 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) és a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Főv. tv.) rendelkezéseivel, s a rendelkező részben hozott döntése indokait az alábbiakban foglalja össze:
3.1. Az Alkotmány 42. §-a szerint mind a fővárost, mind pedig kerületeit ,,megilleti a helyi önkormányzás joga''. A 43. § (1) bekezdése pedig azt rögzíti, hogy a ,,helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek''. Az Ötv. 1. § (1) bekezdése azt az elvet úgy fejezi ki, hogy a főváros és kerületei a feladat- és hatáskörükbe tartozó ,,helyi érdekű közügyekben'' önállóan járnak el. A Főv. tv. 1. § (2) bekezdése a fentiekhez hasonlóan kimondja, hogy a városi és a fővárosi kerületi önkormányzatok ,,önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlőek''. A (3) bekezdés pedig hozzáteszi, hogy a ,,fővárosi kerületi önkormányzat — törvény keretei között — gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket''.
Fenti törvényi rendelkezésekből következik, hogy ha a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, kapcsolataik és jogszabályaik sem lehetnek közhatalmi értelemben vett fölé, illetve alárendeltségi jellegűek. Ennek folytán nem lehet a fővárosi közgyűlés rendeleteit a kerületi képviselő-testületek rendeleteihez képest magasabb szintű jogszabályoknak tekinteni.
Ütközés természetesen lehet a fővárosi és a kerületi önkormányzatok rendeletei között. Az ellentét azonban nem a nem létező hierarchikus kapcsolatok megsértéséből vezethető le. Az ellentét elvileg abból eredhet, ha az egyik vagy a másik szintű önkormányzat a feladat- vagy hatáskörét megszabó valamely törvényi előírást megszegi.
Az Alkotmánybíróság ezért tévesnek és alkotmányellenesnek tartja a köztársasági megbízott indítványának azt az érvelését, hogy a Kör. magasabb szintű jogszabályt sértett a FÖr. megjelölt rendelkezése figyelmen kívül hagyása miatt.
3.2. A fővárosi és a kerületi önkormányzatok alapjogaikat illető egyenlősége azonban — mert a főváros egy város — feltételezi, hogy kötelezettségeik az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint egymástól eltérően, de félreérthetetlenül legyenek megállapítva. Az Ötv. 63. § (1) bekezdése ezt a követelményt úgy fejezi ki, hogy a ,,kerület főként az alapfokú közszolgáltatások biztosításával kapcsolatos feladatokat látja el, míg a fővárosi önkormányzat azokat a feladat- és hatásköröket gyakorolja, amelyek a főváros egészét vagy nagy részét érintik. A Főv. tv. II. fejezete részletesen felsorolja, mely feladatokról köteles a kerületi önkormányzat gondoskodni, illetve mi tartozik különösen a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe. A 8. § (1) bekezdése — az esetleges hatásköri összeütközések megelőzésére eligazítást adva — azt az elvet teszi általánossá, hogy — ha törvény kivételt nem tesz — a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörét a kerületi önkormányzatok gyakorolják.
A Főv. tv. — feladat- és hatáskör megosztást rendező — II. fejezete sem a kerületi, sem a fővárosi gondoskodási kötelezettségek között nem említi a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos kompetenciát. Ebből az következik, hogy e feladat- és hatáskör nem a fővárost, hanem a kerületet illeti. A kerületi önkormányzatok tehát feladat- és hatáskörükben járnak el, amikor a helyi közterületek használatának engedélyezésével összefüggő anyagi és eljárási jogi kérdéseket rendeletben szabályozzák. A főváros szabályozási jogköre a helyi közterületek használatának engedélyezési feltételeire és módozataira nem terjed ki.
A FÖr. alkotmányellenességét alátámasztja a Htv. 82. §-ában adott felhatalmazás is. E § — amely az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény 54. §-ába iktatott be egy új (3) bekezdést — így rendelkezik: ,,A települési önkormányzat képviselő-testülete az építésügyi igazgatás körébe tartozó helyi társadalmi viszonyok rendezésére rendeletet alkothat.'' A közterülethasználati engedélyezéssel kapcsolatos eljárás pedig az építésügyi igazgatás körébe tartozik. A támadott ÉVM—KPM rendelet preambuluma is az építési törvényre, illetve annak végrehajtására kiadott kormányrendeletre hivatkozik, s a kormányrendeletben adott felhatalmazás alapján szabályozza a közterülethasználati engedélyezési jogviszonyokat.
Az Alkotmány, az Ötv., a Főv. tv. és a Htv. említett rendelkezéseihez képest — összegezésként megállapítható, hogy — a FÖr. idejét múlt, szabályozási tárgyköre az Alkotmánnyal és a felsorolt törvényekkel ütközik, ezért megsemmisítése indokolt.
3.3. Az Alkotmánybíróság a hatásköri összeütközés szemszögéből is elemezte a KÖr és a FÖr kifogásolt szabályait. Bár a rá irányadó 1989. évi XXXII. törvény 50. §-a szerint az Alkotmánybíróságnak az önkormányzatok közötti hatásköri viták megszüntetésében döntési jogosultsága van, ezzel a jogkörével adott esetben nem kellett élnie. Az Alkotmánybíróság ugyanis a két — alapjogaiban egyenlő — önkormányzati szint azonos szabályozási tárgykörre vonatkozó hatásköri összeütközését nem az egyik önkormányzati szerv szabályozásra való kijelölésével oldotta fel, hanem megállapította a FÖr. alkotmányellenességét, s annak megsemmisítésével magának a hatásköri összeütközésnek az okát szüntette meg.
3.4. Az Alkotmány 44. § (2) bekezdése — a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-ában foglalt alapvető rendelkezéssel egyezően — kimondja, hogy a helyi képviselőtestület rendelete ,,nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal''. Az ÉVM—KPM rendelet a jogalkotásról szóló törvény 1. § (1) bekezdése szerint rangsorban magasabb szinten áll, mint az önkormányzati rendelet. E tekintetben tehát a köztársasági megbízott jogi minősítése helytálló.
Az Alkotmánybíróság megállapítja azonban, hogy az ÉVM—KPM rendelet támadott hatásköri rendelkezései egyrészt ellentétesek az együttes rendelethez képest magasabb szintű Ötv., Főv. tv. és a Htv. — 3.2. pontban idézett — tételes előírásaival, másrészt sértik az Alkotmány 37. §-ának (3) bekezdését, amelynek értelmében miniszteri rendelet törvénnyel nem lehet ellentétes.
A jogszabályok alkotmányosságának kérdésében véleményt adó környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter megkülönbözteti egymástól a közterülethasználat és a közterületfenntartás jogi fogalmát. Álláspontja szerint a 22/1970. (XI. 18.) ÉVM—KPM együttes rendelet 2. § (1) bekezdése értelmében a közterületek használatának engedélyezési szabályozása csak a közterületek rendeltetéstől eltérő használatának engedélyezési kérdéseire terjed ki. A közterületfenntartás — tartalmát tekintve — viszont műszaki fogalom, s arra a tevékenységre utal, amelynek célja, hogy a közterületek olyan műszaki állapotban legyenek, hogy rendeltetésszerű használatuk mindenki számára hatósági engedély nélkül biztosított legyen. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése pedig — egyéb kötelezettségek között — csupán a közterületek fenntartását utalja a települési önkormányzatok feladatai közé. Az együttes rendelet viszont ez idő szerint olyan ,,köztes esetet'' szabályoz, amikor ,,a hatóság — meghatározott jogcímeken és eljárási rendben — engedélyezi a közterületek rendeltetésétől eltérő használatát''. Miután pedig az Ötv. 8. § (1) bekezdése előírását — amely a közterületek használatának szabályozását nem adja a települési önkormányzatok hatáskörébe — az ÉVM—KPM együttes rendelet nem sérti, nem lehet a támadott rendelkezések alkotmányellenességét sem megállapítani.
Az Alkotmánybíróság nem tartja logikailag elfogadhatatlannak a miniszter által alkalmazott fogalmi megkülönböztetést. Az együttes miniszteri rendelet fővárosi hatásköri rendelkezéseinek alkotmányosságát azonban nem elégséges csak a települési önkormányzatok mindegyikére hatályos Ötv. 8. § (1) bekezdésében foglalt felsorolásokkal egybevetni. Az Ötv. fővárosra vonatkozó VII. fejezete speciális, a feladat- és hatásköröket a főváros és a kerületek között megosztó szabályai és a Főv. tv. megosztást konkrétan rendező II. fejezeti előírásai a közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatban sajátos fővárosi megoldást nyújtanak. A főszabály az, hogy a kerületek gyakorolják a települési önkormányzatok feladat- és hatáskörét, ha csak törvény nem tesz kivételt. A közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos eljárásra ilyen törvényes kivételezés nincs, így a kerületek szabályozási jogosultsága és kötelezettsége — e feladatkört illetően — csorbítatlan. Mivel pedig az ÉVM—KPM együttes rendeletnek a rendelkező részben felsorolt és a fővárosnak hatáskört adó rendelkezései az Ötv.-vel és a Főv. tv. már említett szabályaival ütköznek, sértik az Alkotmány 42. §-át is, amely biztosítja a fővárosi kerületeknek az őket megillető helyi önkormányzás jogát. E miatt e jogszabályhelyek megsemmisítése indokolt. A Főváros IV. Kerület Újpest Képviselő-testülete pedig ekként a KÖr. meghozatalával nem sért magasabb jogszabályt, sőt alkotmányosan él az újpesti közterületek használatának engedélyezésével kapcsolatos rendeletalkotási jogosultságával.
3.5. Az Alkotmánybíróság vizsgálat tárgyává tette végül, milyen időponttól kezdődően helyezze hatályon kívül az ÉVM—KPM rendelet alkotmányellenessé nyilvánított rendelkezéseit és a FÖr.-t. A szokásos gyakorlat a KÖr. hatálybalépésének a napját tenné indokolttá. A KÖr. 1991. március 1-jével lépett hatályba. Előfordulhat azonban, hogy más fővárosi kerület, más hatályosulási időponttal adott, vagy ad ki — az Alkotmánybíróság elé nem került — rendeletet. Az 1991. március 1-jére tett általános megsemmisítési időpont az ilyen kerületekben végrehajtási nehézségeket okozhatna. A határozat közzététele napjával megállapítandó hatályvesztés viszont mind a IV. kerületben, mind a többi kerületben díjbeszedési és elszámolási bonyodalmakkal járhatna. Az Alkotmánybíróság azt is mérlegelte, hogy az önkormányzati rendszer létrehozásától az Ötv. hatálybalépésének napjától, azaz 1990. szeptember 30-ától helyezze hatályon kívül az ÉVM—KPM együttes rendeletből a ,,fővárosi közgyűlés''-nek hatáskört adó rendelkezéseit, valamint a FÖr.-t.
Az indokolatlan időponti jogviták megelőzése és a jogbiztonság érdekében, valamint a fővárosi kerületek egymástól eltérő hatályú rendeleteiből óhatatlanul következő joghézag megelőzése céljából azonban az Alkotmánybíróság relatív megsemmisítési időpontok megállapítását tartotta célszerűnek. Az újpesti KÖr. viszonylatában ez 1991. március 1-je. Minden más fővárosi kerület számára az ÉVM—KPM rendelet alkotmányellenesnek minősített rendelkezései és a FÖr. előírásai attól a naptól kezdődően nem alkalmazhatók, amely napon saját illetékességükre kiterjedő körben a közterületek használatának engedélyezésével kapcsolatos eljárásról a kerületi rendeletüket jogérvényesen megalkották.
4. A 3. pontban részletezett indokok alapján az Alkotmánybíróság a KÖr. alkotmányellenességének megállapítására és visszamenőleges hatályú megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította; az ÉVM—KPM együttes rendelet 9. § (4) bekezdésének, a 10. § (2) bekezdése b) pontjának és a 10. § (3) bekezdésének a fővárosi közgyűlés részére hatáskört adó rendelkezésére és a fővárosi közgyűlésnek ezen alapuló 2/1984. számú rendeletére vonatkozó indítványok alapján pedig a vonatkozó kerületi rendeletek hatályba lépéséhez igazodó megsemmisítési döntést hozott.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1491/B/1991.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás