22/1993. (IV. 2.) AB határozat
22/1993. (IV. 2.) AB határozat1
1993.04.02.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránti indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 46. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványt és megsemmisítésére vonatkozó kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 46. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Ötv.-nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezése a helyi népszavazásra nem bocsátható önkormányzati ügyek körét állapítja meg.
Az indítványozó álláspontja szerint az Ötv.-nek a helyi népszavazást tiltó szabályai sértik az Alkotmánynak a jogállamiságot és a népfelség elvét megállapító 2. § (1) és (2) bekezdését, és ellentétesek az Alkotmány 42. §-ában, valamint 44. § (1) bekezdésében a helyi önkormányzás jogát és annak gyakorlását meghatározó rendelkezésekkel, továbbá a közügyek vitelében való részvétel alapjogát megfogalmazó 70. § (4) bekezdésével is.
II.
1. Az Alkotmány a népszavazás intézményét nem szabályozza részletesen. A 19. § (5) bekezdése egyrészt előírja, hogy országos népszavazást az Országgyűlés rendelhet el, második mondata pedig szabályozási követelményt állapít meg, amely szerint: ,,A népszavazásról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges''.
Az országos népszavazásra vonatkozó hatályos szabályokat a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) állapítja meg, amely az Ötv. hatálybalépését megelőzően a helyi népszavazásra vonatkozó előírásokat is tartalmazta. Az Alkotmánynak a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozása — az 1990. évi LXIII. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás eredményeként — a helyi népszavazás jogát a helyi önkormányzás alapjogának egyik összetevőjeként állapítja meg.
Az Alkotmány 42. §-a szerint: ,,A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása''. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése alapján pedig: ,,A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják''. Az idézett alkotmányi rendelkezések alapján tehát a helyi önkormányzás jogának alanya a közigazgatási települési, illetve területi egység választópolgárainak közössége, amely az önkormányzás jogát a képviselő-testület útján vagy közvetlenül népszavazással gyakorolja.
Az Alkotmány a helyi népszavazás tárgyköreiről nem rendelkezik. A helyi népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat — az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt felhatalmazás alapján — a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Ötv. tartalmazza. Az Ötv. 115. § (1) bekezdése szerint e törvény hatálybalépésével hatályukat vesztették az Nsztv.-nek a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezései.
2. Az Ötv. a helyi népszavazással összefüggő rendelkezéseket egyrészt az általános szabályok körében, másrészt pedig a ,,Helyi népszavazás, népi kezdeményezés''. c. IV. fejezetében állapítja meg. Tartalmaz a helyi népszavazást érintő rendelkezéseket az Ötv.-nek ,,A község, a város és területük'' c. V. fejezete, valamint ,,a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról'' szóló 1991. évi XXIV. törvény is.
Az Ötv. 2. § (1) bekezdése alapján: ,,A helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot''. E § (2) bekezdése szerint: ,,Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete — annak felhatalmazására az általa választott bizottság vagy személy —, illetőleg a helyi népszavazás hozhat''. Az Ötv. 5. §-a megállapítja: ,,A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat''.
Az Ötv. kifogásolt 46. § (4) bekezdése szerint:
,,Nem rendelhető el helyi népszavazás:
a) a költségvetésről való döntésre,
b) a helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában,
c) a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi kérdésekben''.
Az Ötv. 46. §-a a helyi népszavazásra bocsátható tárgyköröknek bár általános, de egyértelmű megállapítását fogalmazza meg azzal, hogy meghatározza a kötelező, a fakultatív és a tiltott tárgyköröket.
Az Ötv. 48. §-a alapján: ,,A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt''.
Az Ötv. a helyi népszavazás garanciális szabályait állapítja meg, a helyi sajátosságok érvényesítése érdekében a további feltételek, az eljárási rend szabályozását a képviselő-testület rendeletalkotására bízza (50. §).
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakítása során — a vázolt szabályozás alapján — azt vizsgálta, hogy az önkormányzás alapjogának érvényesítésében milyen a képviselet és a népszavazás viszonya, s ezen belül a népszavazás gyakorlása korlátozható-e.
1. Az Alkotmány 42. §-ában megfogalmazott helyi önkormányzás joga a közigazgatási egység választópolgárai közösségének alkotmányos alapjoga. Ez a jog tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, s egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is jelenti [18/1993. (III. 19.) AB határozat].
A helyi önkormányzás alapjoga tartalmát tekintve a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségének a népszuverenitásból fakadó, olyan jogosultsága, amely a helyi közhatalmat megtestesítő önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárait. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése a helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviselő-testület útján, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat.
Az Alkotmány 44/A. §-a meghatározza a helyi képviselőtestület alapjogait. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati alapjogok tartalmának értelmezése révén megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok a képviselő-testület kiemelkedő hatásköri jogosítványai, amelyek elsősorban a Kormánnyal szemben védik az önkormányzatok önállóságát [4/1993. (II. 12.) AB határozat]. Az Alkotmány a képviselő-testület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatáskörök tekintetében a helyi népszavazást nem zárja ki. Mivel azonban ezek az alkotmányi rendelkezések a képviselő-testület alapvető hatáskörét jelölik meg, azok képviseleti úton történő gyakorlása tekintendő elsődlegesnek. Ebből az is következik, hogy az Alkotmány a törvényhozóra bízza annak megállapítását, hogy az önkormányzati alapjogok tekintetében milyen körben teszi lehetővé, illetőleg tiltja meg azok helyi népszavazással történő gyakorlását.
Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezés tárgyában hozott 2/1993. (I. 22.) AB határozatában az országos népszavazással összefüggésben vizsgálta, hogy az Alkotmány miként szabályozza a népszuverenitás gyakorlásában a képviselet és a népszavazás viszonyát. Ebben a határozatában megállapította, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet. Rámutatott arra is, hogy a népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul.
Az Alkotmány és az Ötv. vizsgált szabályozása alapján ugyancsak megállapítható, hogy a helyi önkormányzás jogának gyakorlásában — az országos népszavazáshoz hasonlóan — elsődleges a képviselet és a helyi népszavazás kiegészítő jellegű. Az országos népszavazáshoz viszonyítva a helyi népszavazásnál azonban lényegesen mások lehetnek az arányok azáltal, hogy az Ötv. felhatalmazza az önkormányzatokat további kötelező népszavazási tárgykörök meghatározására.
2. Az Alkotmány az önkormányzás alapjoga két összetevője megvalósulási formáinak és egymáshoz való viszonyainak meghatározási jogát — természetesen a kapcsolódó alkotmányi rendelkezések keretei között — a törvényalkotóra bízza. A két összetevő tartalmának és megvalósulási formáinak szabályozásánál nem hagyhatók figyelmen kívül az alábbi körülmények és követelmények.
a) Az Ötv. feljogosítja az önkormányzatokat, hogy egyrészt az általa meghatározott kötelező helyi népszavazási tárgyakon kívül további kötelező népszavazási tárgyakat állapítsanak meg, a képviselő-testületet pedig arra, hogy a hatáskörébe tartozó ügyekben, ezek között önkormányzati rendelet megerősítésére is helyi népszavazást rendeljen el.
b) Az önkormányzat képviselő-testülete azonban köteles figyelembe venni az Ötv.-nek a helyi népszavazásra vonatkozó valamennyi kötelező rendelkezését, ezek körében azokat is, amelyekben megjelöli, hogy milyen tárgykörökben nem lehet népszavazást tartani.
c) Az önkormányzáshoz való jog két összetevője közötti ésszerű alkotmányos kapcsolódásnak és azon belül a képviselet elsődleges rendeltetésének markáns megnyilvánulása testesül meg abban, hogy az önkormányzati képviselő-testület hatásköre az Ötv. felhatalmazása alapján és keretei között kiterjed a helyi népszavazásra bocsátandó, illetve bocsátható tárgykörök meghatározására.
3. Az Ötv. kifogásolt szabályai a helyi népszavazás tiltott tárgyköreit az önkormányzati gazdálkodás alapjául szolgáló költségvetésről való döntésben, a saját bevételi források között kiemelkedő helyet elfoglaló helyi adónemeket, illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában, valamint a képviselő-testület hatáskörébe tartozó személyi kérdésekben jelöli meg. E tárgykörök jellegüknél fogva az önkormányzati gazdálkodás és működés alapvető pénzügyi és személyi feltételeit és folytonosságát hivatottak biztosítani. Mivel az eredményes népszavazás a képviseleti szervre kötelező, újabb kitűzése pedig korlátozott, az e tárgyakat érintő nemleges döntés az önkormányzat zavartalan müködőképességét veszélyeztetné.
Mindezekre tekintettel a helyi népszavazásnak az Ötv. által megállapított korlátozása nem alkotmányellenes, sőt indokolt. Ez a korlátozás egyébként az Ötv. és a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet alapján helyi népszavazásra bocsátható önkormányzati ügyek széles köréhez képest csekélynek, egyben elengedhetetlennek és arányos mértékünek minősül.
Az Ötv. a vizsgált korlátozó előírásokat az Alkotmány 44/A. §-ában, valamint az Ötv. 10. §-ában foglalt hatásköri rendelkezésekre figyelemmel állapítja meg. Az Alkotmánynak az önkormányzati alapjogokat meghatározó 44/A. § (1) bekezdésének b) pontja szerint a helyi képviselő-testület az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, a d) pontja alapján a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, az e) pontja szerint pedig a törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. kifogásolt rendelkezésében megállapított korlátozások ezekkel az alkotmányi rendelkezésekkel nem ellentétesek, hanem kifejezetten összhangban állanak. Összhangban vannak a kifogásolt előírások az Ötv. 10. § b) és d) pontjában foglaltakkal is, amelyek szerint a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, megbízás, valamint a költségvetés és a helyi adó megállapítása sem.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 46. §-ának a helyi népszavazásra nem bocsátható ügyek körét meghatározó (4) bekezdése nem sérti az Alkotmánynak az önkormányzás alapjogára és annak gyakorlására vonatkozó 42. §-át és 44. § (1) bekezdését.
4. Az Ötv. vizsgált előírásai nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdésével és a 70. § (4) bekezdésével sem.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: ,,A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.'' E § (2) bekezdése megállapítja: ,,A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.'' A 70. § (4) bekezdése szerint: ,,Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.''
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamiság elvét az Alkotmány tételes előírásai részletezik. Az Alkotmánybíróság pedig több határozatában értelmezte a demokratikus jogállam összetevőiként szereplő elveket és követelményeket [pl. a 9/1992. (I. 30.) AB és a 11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározott népszuverenitás elsődlegesen az ország választópolgárainak abban a jogában fejeződik ki, hogy választással létrehozzák a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervet, és többségi szavazással döntsenek az országos népszavazásra bocsátott kérdésekről. Az önkormányzáshoz való jog összefüggésben áll a népszuverenitás elvével, de attól eltérő kategória. A népszuverenitás alanya az ország választópolgárainak összessége, a helyi önkormányzás alapjoga pedig az egymástól közjogilag elkülönített települések és területi egységek választópolgárainak közösségét illeti meg. Az Ötv. kifogásolt szabályai tehát nem állnak közvetlen alkotmányos összefüggésben az Alkotmány 2. §-ában megállapított általános rendelkezésekkel, és azokba nem ütköznek. Az Alkotmány 70. § (4) bekezdése a közügyek vitelében való részvétel és a közhivatal viselés általános alapjogát fogalmazza meg. Az önkormányzás helyi népszavazás útján történő gyakorlásának joga azonban a tárgyi-tartalmi hasonlóság ellenére nem ennek az alapjognak, hanem az önkormányzás alapjogának nevesített összetevője. A közhivatal viselésére megállapított alapjogtól pedig a helyi népszavazással gyakorolt önkormányzási jog feltételeit és gyakorlási rendjét tekintve is eltérő jogosultság.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Dr. Herczegh Géza s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 2235/B/1991.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás