25/1994. (V. 10.) AB határozat
25/1994. (V. 10.) AB határozat1
1994.05.10.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pannonhalma Nagyközség Közös Tanácsának a köztisztaság fenntartásáról szóló 1/1983. (XII. 29.) rendelete törvényellenes, ezért azt megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
A megsemmisített rendelet 1994. december 31-én veszti hatályát.
INDOKOLÁS
I.
1. A Győr Városi Bíróság bírája — a bírósági eljárás felfüggesztése mellett — az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte és indítványozta a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 685. § a) pontja, valamint a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM—EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az indítványozó kifogásolta a győri, a péri, a kisbajcsi, a rábapatonai és a pannonhalmi önkormányzatok köztisztasággal kapcsolatos rendeleteit is. Az Alkotmánybíróság a 1131/B/1993/12. végzésével a Ptk. sérelmezett rendelkezése és az R. vizsgálatát, illetve az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát elkülönítette, az 1131/B/1993. AB határozatban (ABK 1994. február, 86.) pedig a Ptk. említett előírása és az R. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az indítványban foglalt álláspont szerint Pannonhalma Nagyközség Közös Tanácsának a köztisztaság fenntartásáról szóló 1/1983. (XII. 29.) rendelete (a továbbiakban: Tr.) — azáltal, hogy a szemétszállításban kizárólagos jogot biztosít a Győri Városgazdálkodási Vállalat számára — sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvét, valamint a 9. §-ban foglalt alkotmányi előírásokat, így ,,a tulajdoni formák egyenlőségét, a versenysemlegességet, valamint a szektorsemleges jogi szabályozás követelményét''.
Az indítványozó kifogásolta, hogy a Tr.-ben megjelölt vállalat szolgáltatásának igénybevétele kötelező. Azt is sérelmezte, hogy a szemétfuvarozási díj megfizetését a Tr. abban az esetben is kötelezővé teszi, ha ,,a ház lakói nem adnak ki szemetet''. Az indítvány utalt arra is, hogy a Tr. összekeveri ,,a szerződéskötési kötelezettséget a szolgáltatási kötelezettséggel, továbbá a közszolgáltató vállalatot terhelő szolgáltatási kötelezettséget kiterjeszti a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztóra is''.
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ,,a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal''. Az Ötv.-nek az indítványban hivatkozott 1. § (3) bekezdés első mondata szerint ,,a helyi önkormányzat — a törvény keretei között — önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket''. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése megállapítja, hogy ,,a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot''.
A 8. § (1) bekezdése előírja, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében ,,a településtisztaság biztosítása''. E § (3) bekezdése szerint pedig ,,törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról … gondoskodjanak''.
A vizsgált tárgykörrel összefüggésben az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény (a továbbiakban: Köt.) 42. §-a a következőket tartalmazza.
,,(1) A települések köztisztaságának fenntartásában mindenki köteles hathatósan közreműködni.
(2) A települési környezetben hulladékot csak az e célra kijelölt helyen és módon szabad tárolni, elhelyezni, kezelni, megsemmisíteni, illetőleg ártalmatlanná tenni.
(3) A hulladék szállítása során biztosítani kell, hogy az a települési környezetet ne szennyezze, fertőzze.
(4) Meghatározott területeken a hulladék összegyűjtéséről, szállításáról, tárolásáról, elhelyezéséről, kezeléséről, megsemmisítéséről, ártalmatlanná tételéről, illetőleg újrafelhasználásáról, továbbá a közterületek tisztán tartásáról szervezett módon kell gondoskodni.''
A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 21. §-a pedig megállapítja: ,,A közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően.''
Az R. 2. § (2) bekezdése a települési önkormányzatok köztisztasági feladataira vonatkozóan a következőket írja elő.
,,Városokban, körzetközpontokban, kiemelt gyógy- és üdülőhelyeken, továbbá, ahol a terület rendeltetése azt szükségessé teszi, a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenység ellátásáról szervezett módon kell gondoskodni.'' Az R. 3. § g) pontja köztisztasági szolgáltatásnak minősíti a települési szilárd hulladék kezelését, e § i) pontja szerint pedig a ,,kezelés: a települési szilárd hulladék összegyűjtése, átmeneti tárolása és a kijelölt lerakóhelyre való elszállítása''. Az R. 8. §-ában foglaltaknak megfelelően a köztisztasági szolgáltatás ellátására — így a települési szilárd hulladék elszállítására — jogosultak
,,a) az e célra létesített közüzemi vállalatok;
b) azok a gazdálkodó szervezetek [Ptk. 685. § c) pont], amelyeknek az a tevékenységi körébe tartozik;
c) az arra vonatkozó jogosítvánnyal rendelkező egyéni vállalkozók, magánszemélyek (ideértve a jogi személyek társulásait és magánszemélyek társaságait is).''
A köztisztaság fenntartásának helyi feladatairól a Tr. 1. §-a a következőket állapítja meg.
,,A hulladékkezelés (ezen belül a gyűjtés, szállítás és ártalmatlanítás) regionális formában történik. Pannonhalma, Écs, Ravazd (Tarjánpuszta) községekben a hulladékkezelést a Győri Városgazdálkodási Vállalat (a továbbiakban: Vállalat) látja el.''
A 4. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik: ,,A rendszeres szemétszállításba bekapcsolt területet a Szakigazgatási Szerv határozza meg, a Vállalat egyetértésével, annak mindenkori kapacitását figyelembe véve. E területeken a Vállalat köztisztasági szolgáltatásának igénybevétele kötelező.'' E § (3) bekezdése meghatározza, hogy ,,a szemetet nem szabad felhalmozni, azt a meghatározott napon elszállítás céljából a Vállalat rendelkezésére kell bocsátani''.
Az 5. § a szemétfuvarozási díjra vonatkozó előírásokat tartalmaz. E § (6) bekezdése szerint ,,a szemétfuvarozási díjat a rendszeres és kötelező szemétszállításba bekapcsolt területen, abban az esetben is meg kell fizetni, ha a ház lakói nem adnak ki szemetet. A szemétfuvarozási díj megfizetése alól egyénileg senki sem mentesíthető''.
2. Az indítványozó a Tr.-t többek között a szerződési szabadság megsértése miatt kifogásolta. A 4. § (1) bekezdésének idézett rendelkezése ugyanis — mivel a szemétszállításhoz a Győri Városgazdálkodási Vállalat igénybevételét kötelezővé teszi — szerződéskötési kötelezettséget állapít meg. Erre utal a Tr. előbbiekben említett 5. §-a is, amikor (1) és (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik.
,,(1) A szemét elszállítása szemétfuvarozási díj ellenében történik. A Vállalat az elsőfokú árhatóság által megállapított díjtételek figyelembevételével a díjakat minden év január 31-ig állapítja meg, és közli az érdekeltekkel.
(2) A szemétfuvarozási díj az ingatlan tulajdonosát, illetőleg használóját terheli. A tulajdonos, illetőleg használó köteles ezt a vállalatnak befizetési lapon, vagy a Vállalat pénzbeszedője útján befizetni.''
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a szerződési szabadság alkotmányos intézményével. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban (ABH 1991. 146, 159.) megállapította, hogy a szerződési szabadság a piacgazdaság egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Alapjog jellege önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. A 43/1991. (VII. 12.) AB határozat (ABH 1991. 201, 203.) pedig a következőket állapítja meg: ,,Abban a kérdésben, hogy a szerződési szabadságot korlátozó konkrét jogszabályok alkotmánysértőek-e, a szabályozás tárgyával összefüggő jogforrási szintre és a szabályozás tartalmára figyelemmel esetenként lehet állást foglalni.''
A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint ,,jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti''. A közüzemi szerződést a Ptk. 387. és 388. §-a szabályozza. [Az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény (a továbbiakban: Ávt.) 45. § (2) bekezdése szerint a közüzemi vállalatok körét a Kormány állapítja meg. Az e törvény végrehajtásáról szóló 33/1984. (X. 31.) MT rendelet 47. § (1) bekezdése a köztisztasági szolgáltatást ellátó vállalatot közüzemi vállalatnak minősíti.]
A Ptk. 685. § a) pontja szerint e törvény alkalmazásában ,,jogszabály: a törvény, továbbá a kormányrendelet, a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)—(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése, az 528. § (3) bekezdése és az 530. § tekintetében viszont valamennyi jogszabály''.
Az e határozat indokolásában említett jogszabályi előírásokból kitűnik, hogy a szilárd hulladék elszállítását, mint a településtisztaság biztosítása körébe tartozó, de törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyt az önkormányzat — az Ötv. 16. § (1) bekezdése figyelembevételével — rendezheti. Ebben a vonatkozásban az önkormányzatot az a kötelezettség is terheli, hogy — a Köt. idézett 42. § (4) bekezdése és a Htv. ugyancsak idézett 21. § együttes értelmezésének megfelelően — szervezett módon gondoskodjék a települési szilárd hulladék elszállításáról. Ebből a célból — az Ávt. 46. § (1) bekezdésében foglaltak alapján — az általa alapított közüzem részére szolgáltatási kötelezettséget írhat elő, s a településtisztaság megóvása érdekében önkormányzati rendeletben kötelezettségeket állapíthat meg a település lakossága számára. Az önkormányzati rendeleti kötelezés irányulhat a szilárd hulladék kezelésére, elszállíthatóságának biztosítására is, de a vonatkozó hatályos szabályozás szerint nem tartalmazhat szerződéskötési kötelezettséget valamely köz- vagy egyéb üzem szolgáltatásának igénybevételére. A vizsgált tárgykörrel összefüggésben a 324/B/1991. AB határozat (ABH 1992. 464, 468.) már megállapította, hogy a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatosan ,,a helyi önkormányzatok igazgatási, szabályozási autonómiája a helyi közszolgáltatások szervezésére, szervezeti formáinak kialakítására, működési feltételei biztosítására, fejlesztésére terjed ki''. Ez a határozat arra is utal, hogy a közszolgáltatások ellátása során a szolgáltató és a fogyasztó között szerződéses kapcsolat, polgári jogi jogviszony áll fenn, amelyre a Ptk. rendelkezései az irányadók. E jogviszony létrehozását — a Ptk. idézett előírásainak megfelelően — azonban kizárólag törvény vagy kormányrendelet írhatja elő.
Az említett rendelkezések összevetéséből kitűnik, hogy a Tr. ellentétes a Ptk. 685. § a) pontjában foglalt rendelkezéssel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság — a Tr.-ben foglalt szabályozás összefüggéseire tekintettel — a támadott tanácsrendelet teljes szövegét törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.
3. Az indítványozó a Tr. vonatkozásában a díjfizetést előíró rendelkezéseket, valamint a tulajdoni formák egyenlősége alkotmányos elvének megsértését is kifogásolta. Mivel az előbbiekben vázoltak szerint az Alkotmánybíróság a Tr.-t törvényellenessége miatt megsemmisítette, az indítványokban foglalt további kifogásokat érdemben nem vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság azonban felhívja a figyelmet arra, hogy a közszolgáltatás díja megfizetésére való kötelezést, illetve e díj önkormányzati megállapításának jogosultságát törvényi felhatalmazás alapozhatja meg. (Ilyen felhatalmazást tartalmaz az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény melléklete pl. az önkormányzati tulajdonú víziközmű által biztosított szennyvízelvezetés, szennyvíztisztítás és -kezelés díja vonatkozásában.)
4. Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában már utalt arra, hogy a településtisztaság biztosítása az önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik. E feladat ellátásához azonban a helyi önkormányzatok számára nem mindenütt áll rendelkezésre elegendő pénzügyi eszköz. Az Alkotmánybíróságnak hivatalos tudomása van arról, hogy több településen a szemétszállítást az önkormányzat által megállapított díj ellenében végzik az azzal megbízott vállalatok. Annak érdekében, hogy a települési szilárd hulladék elszállítását — mint közszolgáltatást — a jogi szabályozás hiánya ne veszélyeztesse, az Alkotmánybíróság a Tr.-t a rendelkező részben meghatározott határidővel, a jövőre nézve semmisítette meg. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdésére figyelemmel, a jogbiztonság követelményének megfelelően kellő időt kívánt biztosítani a települési szilárd hulladék elszállítása mint közszolgáltatás díjának önkormányzati megállapításával összefüggő törvényi felhatalmazás megalkotására, illetve a pannonhalmi önkormányzat számára az új, törvényes tartalmú önkormányzati rendelet elfogadására.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 139/B/1994/6.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás