Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

39/1996. (IX. 25.) AB határozat

39/1996. (IX. 25.) AB határozat1

1996.10.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!2
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 134/A. §-a, 134/B. § (1) és (3) bekezdése, 134/D. § (3) bekezdése és 134/E. § (2)–(5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmány 24. §-ának az 1995. évi XLIV. törvény 1. §-ával beiktatott (5) bekezdése szerint: ,,Az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges''.
A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Hsz.) IV. Részének ,,Különleges eljárások'' cím 4. fejezetét a 62/1995. (VI. 17.) OGY határozat (a továbbiakban: OGYh.) 1. §-a ,,Az új Alkotmány megalkotása'' cím alatt 134/A–134/F. §-al egészítette ki.
A Hsz.-nek az indítványozók által sérelmezett rendelkezései a következők:
,,134/A. § A Magyar Köztársaság új alkotmányának megalkotása során a Házszabály általános rendelkezéseit a 134/B–134/F. §-ba foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
134/B. § (1) A Magyar Köztársaság új alkotmányának kidolgozását, az alkotmánytörvény-javaslat előterjesztését és a kijelölt bizottság feladatának ellátását az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő bizottsága végzi.
(3) Az Alkotmányelőkészítő bizottság terjeszti az Országgyűlés elé a tervezett alkotmány elveire, majd az új alkotmány kidolgozott szövegére vonatkozó javaslatot, tökéletesítve az emberi jogok érvényesülésének garanciáit és a szabályozás egészét, megőrizve a kialakult közjogi berendezkedés alapjait.
134/D. § (3) Az Alkotmányelőkészítő bizottság határozatainak meghozatala során a legszélesebb körű egyetértésre törekszik. Az Alkotmányelőkészítő bizottság határozatának meghozatalához legalább öt igenlő szavazat, valamint az szükséges, hogy a javaslatot támogató képviselőcsoportok tagjainak száma érje el a képviselők kétharmadát. A szükséges számú igenlő szavazat hiányában az Alkotmányelőkészítő bizottság az adott kérdésben a hatályos alkotmánynak megfelelő rendelkezést terjeszti elő.
134/E. § (2) Az Alkotmányelőkészítő bizottság csak a Kormány vagy a képviselőcsoportok által előterjesztett javaslatokról és tárgyalási anyagokról tárgyalhat.
(3) Az Országgyűlés napirendjére csak az Alkotmányelőkészítő bizottság által előterjesztett javaslat kerülhet, mind a tervezett alkotmány elveire, mind az új alkotmány kidolgozott szövegére vonatkozóan.
(4) Az Alkotmányelőkészítő bizottság által előterjesztett, a tervezett alkotmány elveire és az új alkotmány kidolgozott szövegére vonatkozó javaslatot érintően csak olyan módosító indítvány, illetve a 107. § szerinti indítvány bocsátható az Országgyűlés ülésén szavazásra, amely a bizottságban a 134/D. § (3) bekezdés szerinti támogatást megkapta. A 107. § (2) bekezdése nem alkalmazható.
(5) Az Országgyűlés együttesen szavaz az Alkotmányelőkészítő bizottság által a 134/E. § (4) bekezdés szerint támogatott módosító indítványokról. A 106. § (3) bekezdésében foglaltak nem alkalmazhatók.''
2. a) Az indítványozók – az Alkotmánybíróság által egyesített és egyébként azonos tartalmú – beadványaikban elsődlegesen a Hsz. fentiekben idézett rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérték az alábbi indokok alapján:
A Hsz. 134/A. §-a az új alkotmány megalkotása során különleges házszabályi rendelkezések alkalmazását írja elő. Mivel ezek között alkotmányellenes rendelkezések is találhatók, ezért az ezeket alkalmazni rendelő szabály is alkotmányellenes.
A Hsz. 134/B. § (1) bekezdésében foglalt, az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő bizottságának kizárólagos hatáskörét megállapító előírás – figyelemmel a Hsz. további rendelkezéseire is – kizárja az alkotmányozási folyamatból a társadalom széles körét, csak az aktuálpolitikai konszenzust teszi lehetővé. Ezzel akadályozza a társadalmi közmegegyezés létrejöttét, ezért az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének sérelmére vezet.
A Hsz. 134/B. § (3) bekezdése az alkotmány körébe tartozó szabályozási tárgyra nézve tartalmaz rendelkezést azzal, hogy ,,a kialakult közjogi berendezkedés alapjai'' megőrzésének kötelezettségét rögzíti. Ezért ez az előírás ellentétes az Alkotmány 19. § (2) bekezdésével és (3) bekezdésének a) pontjával.
A Hsz. 134/D. § (3) bekezdése a szükséges bizottsági többségi döntés hiányában tartalmilag meghatározott kötelezettséget ró az Alkotmányelőkészítő bizottságra és ezzel az új alkotmány szabályozási tárgyára nézve tartalmaz kötelező rendelkezést. Ezért ez a rendelkezés is az Alkotmány 19. § (2) bekezdésébe és 19. § (3) bekezdés a) pontjába ütközik.
A Hsz. 134/E. § (2) bekezdése súlyosan sérti a népszuverenitás elvét, mert megfosztja az állampolgárokat és a képviselőket az alkotmányozás tekintetében indítványozási, javaslattételi és észrevételezési jogaiktól, akaratérvényesítési lehetőségeiktől. A parlamenti képviselettel rendelkező pártok szerveit pedig olyan jogkörrel ruházza fel, amely a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködés helyett kizárólagos akaratérvényesítési lehetőséget teremt. Ezért ez a szabály sérti az Alkotmány 2. § (2) bekezdését és 3. § (2) bekezdését.
A Hsz. 134/E. § (3) bekezdése gyakorlatilag teljes mértékben kizárja a népfelség elvének érvényesülését az alkotmányozási folyamatban, az új alkotmány konkrét normaszövegét a jelenleg parlamenti képviselettel rendelkező politikai pártok képviselőcsoportjainak paktuma tárgyává teszi, az Országgyűlést megfosztja ügydöntő hatáskörétől és akadályozza az országgyűlési képviselőket közérdekű tevékenységük ellátásában. Ezért ez a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével, 19. § (1) és (2) bekezdésével, valamint (3) bekezdés a) pontjával és 20. § (2) bekezdésével.
A Hsz. 134/E. § (4) bekezdése kizárja, hogy a társadalmi vita során felvetődött és a társadalmi konszenzus megteremtését célzó javaslatok a parlament elé kerülhessenek, korlátozza az Országgyűlés és a képviselők alkotmányos jogkörét, ezért ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével, 19. § (1), (2) és (3) bekezdésével, valamint 20. § (2) bekezdésével.
A Hsz. 134/E. § (5) bekezdése megtiltja, hogy az Országgyűlés az alkotmányozási folyamatban az Alkotmányelőkészítő bizottság által előterjesztett módosító indítványokról külön szavazzon. Ez a rendelkezés az Országgyűlés szerepét az alkotmányozásban a passzív tudomásulvételre vagy elutasításra korlátozza. Ezért ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (2) bekezdését, 19. § (1), (2) és (3) bekezdését, valamint 20. § (2) bekezdését.
b) Az indítványozók mulasztásos alkotmánysértés megállapítását és megszüntetését is kérték. Álláspontjuk szerint a mulasztásos alkotmánysértés azért áll fenn, mert az Országgyűlés az Alkotmány 24. § (5) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján nem alkotta meg az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló külön országgyűlési határozatot. Megállapításuk szerint az Alkotmány 24. § (5) bekezdésében megjelölt országgyűlési határozat nem helyettesíthető a Házszabállyal, mert arról az Alkotmány külön bekezdésben rendelkezik.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt határozatát a következőkre alapozta:
1. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése kinyilvánítja a népfelség elvét, amely szerint: ,,A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja''.
A 3. § (2) bekezdése alapján: ,,A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában''.
A 19. § (2) bekezdése szerint: ,,Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit''. A 19. § (3) bekezdés a) pontja értelmében e jogkörében az Országgyűlés ,,megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát''.
A 20. § (2) bekezdése alapján: ,,Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik''.
A 25. § (4) bekezdése szerint: ,,Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges''.
A 77. § (1) bekezdése megállapítja: ,,Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye''.
A népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 7. §-a előírja, hogy ,,Az Alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazás útján kell dönteni''.
2. Az Alkotmánynak a népfelség elvét megállapító rendelkezése alapján a népszuverenitás népképviselet útján és közvetlenül érvényesül. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány hatásköri szabályokkal nem osztja meg a népszuverenitás gyakorlását az Országgyűlés és a népszavazás között [894/B/1990. AB határozat, ABH 1990. 248. és a 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993. 36.]. Bár az Nsztv. 7. §-a az Alkotmány egészét népszavazási megerősítésre utalja, az Alkotmányból ennek szükségessége nem következik. Az Alkotmánybíróság már a 28/1990. (XI. 22.) AB határozatában kinyilvánította, hogy az Alkotmány a közvetlen hatalomgyakorlás mikéntjére, módozataira részletes szabályokat nem állapít meg (ABH 1990. 123, 124.).
Az új alkotmány előkészítésének és elfogadásának rendjét a hatályos Alkotmány alapján és keretei között kell megállapítani, alkalmazni és elbírálni. Az Alkotmány azonban az alkotmányozásról részletesen nem rendelkezik. Az Alkotmánnyal összefüggésben csupán a fentiekben idézett hatásköri, valamint felhatalmazási szabályokat állapítja meg. E rendelkezések alapján az új alkotmány – megalkotása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – előkészítésének szabályait az országgyűlési képviselők négyötödének szavazatával az Országgyűlés határozatban állapítja meg.
– Az Alkotmány nem tartalmaz valamely rendelkezését megváltoztathatatlannak vagy hatályon kívül helyezhetetlennek minősítő rendelkezést. Az új alkotmány tartalmi összetevőinek kialakítását és normaszövegét tehát a hatályos Alkotmány nem köti. Mindez nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az Országgyűlés az Alkotmányban rögzített eljárási szabályok megtartásával az új alkotmány előkészítésével összefüggő tartalmi célkitűzéseket állapítson meg.
– Mivel az Alkotmány az új alkotmány előkészítésének módjáról nem rendelkezik, ezért azokat az alkotmányi felhatalmazás alapján az Országgyűlés állapíthatta meg. A felhatalmazás az e tárgyban hozott országgyűlési határozat elfogadását kiemelkedően magas egyetértéshez, négyötödös szavazatarányhoz köti. E felhatalmazás alapján alkotott eljárási szabályok eltérhetnek az Országgyűlés Házszabályának előírásaitól.
3. a) Az OGYh. 1. §-a az új alkotmány megalkotására megállapított sajátos szabályokat a Hsz. IV. Részének ,,Különleges eljárások'' című 4. fejezetébe iktatta. A Hsz. különleges eljárási szabályai az általános szabályoktól eltérő előírásokat tartalmaznak.
A Hsz. kifogásolt 134/A. §-a alkalmazási szabály, amely az új alkotmány megalkotása során az OGYh. által beiktatott rendelkezésekben foglalt eltérésekkel teszi lehetővé az általános előírások alkalmazását. Az indítványozók e szabály konkrét alkotmányellenességét – alkotmányos elvbe vagy rendelekezésbe ütközését – nem jelölték meg. Mivel az Alkotmánybíróság nem nyilvánította a Hsz. kifogásolt rendelkezéseit alkotmányellenessé, a 134/A. § alkotmányellenessége sem állapítható meg.
b) Az Országgyűlés az Alkotmány 24. § (5) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján megalkotott OGYh.-ban az új alkotmány előkészítésére külön országgyűlési bizottságot hozott létre. A Hsz. 134/B. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) hatáskörébe tartozik az új alkotmány kidolgozása, az alkotmánytörvény-javaslat előterjesztése és az ún. kijelölt bizottság feladatának ellátása. A Bizottság az Országgyűlés bizottsága, tagjai országgyűlési képviselők a képviselőcsoportok szerinti paritásos részvétellel.
Az új alkotmány előkészítésének a Hsz. 134/B. § (1) bekezdésében meghatározott rendjét az irányadó alkotmányi felhatalmazás lehetővé teszi, nem ütközik az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjába és a népképviselet érvényesülését sem zárja ki. Az Alkotmány nem rendelkezik a társadalom széles körének részvételéről, valamint a társadalmi közmegegyezés létrejöttének módjáról az alkotmányozási folyamatban. Ezért a Hsz. 134/B. § (1) bekezdésének alkotmányellenessége, az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének sérelme ebben az összefüggésben nem állapítható meg.
c) A Hsz. 134/B. § (3) bekezdésének ,,tökéletesítve az emberi jogok érvényesülésének garanciáit és a szabályozás egészét, megőrizve a kialakult közjogi berendezkedés alapjait'' szövegrésze az új alkotmány kidolgozásában általános célkitűzéseket fogalmaz meg.
Ilyennek minősíthető az indítványozók által kifogásolt, a kialakult közjogi berendezkedés alapjainak megőrzésére való törekvés is. Mivel az Alkotmány nem állapít meg követelményeket az új alkotmány tartalmával szemben, a Hsz. vitatott szövegrésze nem ellentétes az Alkotmány 19. § (2) bekezdésével és (3) bekezdésének a) pontjával.
d) A Hsz. 134/D. § (3) bekezdése meghatározza a Bizottság határozatainak érvényességi feltételeit. E rendelkezések kifogásolt utolsó fordulata értelmében az előírt többségi döntés hiányában a Bizottság a hatályos Alkotmánynak megfelelő döntést terjeszti elő.
Bár a Hsz. e rendelkezése a Bizottságra meghatározott előterjesztési kötelezettséget ró, az Országgyűlést azonban az így előterjesztett javaslat nem köti. Az Alkotmány pedig e vonatkozásban sem foglal magában tartalmi korlátokat. A Hsz. 134/D. § (3) bekezdésének utolsó mondata ezért nem ütközik az Alkotmány 19. § (2) bekezdésébe és (3) bekezdésének a) pontjába.
e) Az Alkotmány 24. § (5) bekezdése az Országgyűlésnek az új alkotmány előkészítési szabályainak meghatározására adott felhatalmazást. A Hsz.-nek az OGYh. által beiktatott része az új alkotmány megalkotásáról szól. A Hsz. 134/E. §-a az új alkotmány parlamenti elfogadásának szabályait is megállapítja.
A 134/E. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a Bizottság csak a Kormány vagy a képviselőcsoportok által előterjesztett javaslatokról tárgyalhat, e § (3) bekezdése szerint pedig az Országgyűlés napirendjére csak az Alkotmányelőkészítő bizottság által előterjesztett javaslat kerülhet. Ezek a megszorító előírások kizárják, hogy az országgyűlési képviselők képviselőcsoport által nem támogatott egyéni javaslatai a Bizottságban és az Országgyűlés napirendjén tárgyalásra kerüljenek. E szabályok lehetetlenné teszik továbbá képviselőcsoporthoz nem tartozó, vagy a Hsz. alapján annak nem minősülő csoporthoz tartozó képviselők indítványainak tárgyalását is. A (4) bekezdése alapján csak a Bizottság által minősített egyetértéssel támogatott javaslatok bocsáthatók az Országgyűlés ülésén szavazásra. Az (5) bekezdés pedig a Bizottság által támogatott javaslatokról csak együttes szavazást tesz lehetővé és kizárja, hogy bármely képviselőcsoport vagy országgyűlési bizottság kérhessen valamely módosító javaslatról külön szavazást.
A képviselői és egyéb indítványok fajtáit és az indítványozás gyakorlásának – számos megszorítást tartalmazó – általános szabályait a Hsz. IV. Részének 3. fejezete tartalmazza. Ezek körében a Hsz. 98. § (3) bekezdése például előírja: ,,A képviselő által benyújtott törvényjavaslat csak az esetben kerül az Országgyűlés tárgysorozatára, ha azt a kijelölt bizottság támogatja''. A Hsz. 97. § (4) bekezdése szerint pedig: ,,A nem szabályszerű formában benyújtott indítványt az Országgyűlés elnöke visszautasíthatja''. Ezeket és az egyéb általános eljárási szabályokat az Országgyűlés az Alkotmány 24. § (4) bekezdése alapján állapította meg. E szerint ugyanis: ,,Az Országgyűlés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét''. Az Alkotmány 24. § (5) bekezdésében megállapított felhatalmazás azt is lehetővé teszi, hogy a Hsz. 134/E. § (2)–(5) bekezdésében rögzített önkorlátozás se minősüljön alkotmányellenesnek.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásos alkotmánysértés akkor áll fenn, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
Az Alkotmány 24. §-ának (5) bekezdése felhatalmazást adott az Országgyűlésnek, hogy az új alkotmány előkészítésének részletes szabályait országgyűlési határozatban megállapítsa. Az Alkotmány e felhatalmazása alapján alkotta meg az Országgyűlés az OGYh.-t. Az Országgyűlés ezáltal az alkotmányi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatának eleget tett.
A jogalkotói feladat elmulasztása nem áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés az új alkotmány előkészítésének OGYh.-ban megállapított szabályait a Hsz. különleges eljárási szabályai közé iktatta és ezáltal lehetővé tette a Hsz. e sajátos szabályokkal nem ellentétes általános rendelkezéseinek alkalmazását is. Nem alapozza meg a jogalkotói feladat elmulasztásának megállapítását az indítványokban foglalt az az állítás sem, hogy az Alkotmány a Házszabályról külön rendelkezést tartalmaz. A Hsz.-nek az OGYh.-val beiktatott szabályai tekintetében az Alkotmány 24. § (5) bekezdése az irányadó, amely vonatkozik e külön rendelkezések megváltoztatására is.
Az Alkotmány felhatalmazó rendelkezése az új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat megalkotásának általános feladatát és e határozat elfogadásának érvényességi feltételeit állapította meg. Az Országgyűlés az OGYh.-t az Alkotmány 24. § (5) bekezdése alapján, annak megfelelően fogadta el. Ezért jogalkotói feladat elmulasztása miatt alkotmányellenesség nem állapítható meg.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítványokat elutasította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Az Alkotmánybíróság e határozat tárgyának jelentőségére tekintettel rendelte el annak közzétételét a Magyar Közlönyben.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 771/B/1996/3.
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

2

A 40/1996. (X.1.) AB végzésnek megfelelő szöveg.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére