706/B/1996. AB határozat
706/B/1996. AB határozat*
2001.12.22.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában lévő, nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996. (IV. 23.) számú rendelete 2–4. §-ai, 5. § (1)–(2) bekezdése, a (3) bekezdés első tagmondata, (4) bekezdése, 6–11. §-ai, 12. § (1) bekezdése, (3)–(7) bekezdései, 14–18. §-ai, 20. §-a, és 22–26. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzat tulajdonában lévő, nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 11/1996. (IV. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2–4. §-ai, az 5. § (1)–(2) bekezdése, s (3) bekezdés első tagmondata, s (4) bekezdés, a 6–11. §-ai, a 12. § (1) és (3)–(7) bekezdései, 14–18. §-ai, 20. §, és 22–26. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
1. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 2–4. §-ai, az 5. § (1)–(2) bekezdése, a (3) bekezdés első tagmondata, s (4) bekezdés, a 6–11. §-ai, a 12. § (1) és (3)–(7) bekezdései, 14–18. §-ai, 20. §, és 22–26. §-ok előírásai túllépik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. §-ában, és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdésében megjelölt önkormányzati rendeletalkotási kereteket. Sértik továbbá a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 58. § (2) bekezdését, valamint az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Övt.) 2. § (7) bekezdését, mert azok az e törvényekben megjelölt önkormányzati rendeletalkotási tárgyköröket meghaladó szabályozást tartalmaznak. Az indítványozó nézete szerint az önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó törvényi felhatalmazás nem terjed ki az elidegenítésben résztvevő szervezetek meghatározására, munkamegosztásuk kijelölésére, hatáskörük megállapítására, a szerződéskötés módjának részletezésére, az elidegenítésre kerülő helyiségek megjelölésére, a vételár megállapításán túl egyéb feltételek kikötésére.
2. Az indítványozó szerint az Ör. 14–16. §-ai a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 231. § (2) bekezdése, a 232. § (1) bekezdése, valamint a 376. § (1) bekezdése előírásaiba ütköznek, mert a Ptk. 685. § a) pontja értelmében az önkormányzati rendelet – a pénztartozás kamata mértékének megállapítása, valamint a vételár részletekben történő megfizetése tekintetében – nem minősül jogszabálynak, így az Ör. ezekre nézve nem tartalmazhat rendelkezéseket.
3. Az Ör. 15. § (4) bekezdése előírásai sértik még a Ptk. 4. § (1) bekezdésében foglalt tisztességes joggyakorlás elvét, mert a bérlői beruházások vételárba történő beszámításának érvényesítését csak azon helyiségek esetében teszi lehetővé, amelyeket a bérlő a bérbeadó hozzájárulásával létesített, a jelentős költségekkel korszerűsített és átalakított helyiségek tekintetében azonban a helyiséget megvásárló bérlő ,,saját beruházásait ismét megfizetheti”.
Az indítványozó kéri az Ör. fentiekben kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, mert azok ellentétesek a magasabb szintű jogszabályokkal, ezért sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó jogviszony törvény által szabályozott jogviszony, amelyek tartalmát az Ltv. szabályozza. Az Ltv. 1. § (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy az Ltv.-ben nem szabályozott kérdésekben a Ptk. rendelkezései az irányadók. A nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályozására az Ltv. 58. § (2) bekezdése ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak. Eszerint az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségre annak elidegenítése esetén az önkormányzat rendeletben határozza meg a vételár mértékét, megfizetésének módját és feltételeit. Az Ltv. 58. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az önkormányzatnak rendeletalkotásra, abban az esetben is, amikor a nem lakás céljára szolgáló helyiség tulajdonosa nem az állam volt, hanem az eredetét tekintve is az önkormányzat tulajdonát képezi. Ez utóbbi esetben a törvényi felhatalmazás a helyiségek eladásának feltételeire terjed ki, tehát kiterjedtebb, mint az államtól az önkormányzat tulajdonába került helyiségek elidegenítése esetére adott törvényi felhatalmazás. Ez esetben a rendeletalkotás tárgya nemcsak a vételár megállapítása, a megfizetés módjának és feltételeinek meghatározása, hanem a helyiségek értékesítése valamennyi feltételének szabályozása.
2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja egyik alkotmányos alapjogként határozza meg a testületnek azt a jogát, amely szerint törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. 1. § (6) bekezdés a) pontja ugyanilyen tartalommal hangsúlyozza a helyi önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, önálló működési rendje meghatározását.
Az Ötv. 18. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület működésének a részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg. Az Ötv. 2. § (2) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete – annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester – illetőleg a helyi népszavazás hozhat.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja úgy rendelkezik, hogy ,,A helyi képviselő-testület… b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat.” A joggyakorlás azonban nem jelenti azt, hogy minden konkrét tulajdonosi döntést magának a testületnek kell meghoznia. Az Ötv. 80. § (1) bekezdésének ide tartozó előírása szerint: ,,A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” Az Ötv. 9. § (3) bekezdése azonban korlátok között megengedi a testületi jogok átruházását: ,,A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja.”
3. Az Ör.-nek az indítványban kifogásolt – az indítványozó állítása szerint törvényi felhatalmazás nélkül született – rendelkezései összefoglalóan a következő kérdésekre terjednek ki. Az általános rendelkezések között az Ör. meghatározza az elidegenítéssel kapcsolatos feladatokban résztvevők körét és az elidegenítés előkészítésében és lebonyolításában közreműködők főbb feladatait, az értékesítés ellenőrzésében az önkormányzati bizottságok szerepét, a helyiségek eladására vonatkozó döntési eljárás rendjét (2–12. §, 14. §, 17–18. §, 20. §. 26. §), meghatározza a helyiségek vételára megállapítása elveit és mértékét, a vételár megfizetésének módját és feltételeit. (15–16. §)
Az Alkotmánybíróság a fentiekben hivatkozott jogszabályok összevetése alapján megállapította, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezései e törvényi felhatalmazások rendelkezésein alapulnak. Amikor az Ör. a támadott előírásaiban meghatározta a helyiségek elidegenítésével kapcsolatos feladatokban résztvevők körét, az előkészítést lebonyolító szervezetek főbb hatáskörét, az önkormányzati bizottságok ellenőrzési feladatait, a döntéselőkészítés egyes mozzanatait, nem lépte túl a törvényi felhatalmazás kereteit, hanem éppen az autonóm szervezeti és működési rend részletszabályaiként állapította meg a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítését célzó önkormányzati eljárásban alkalmazandó előírásokat.
Az önkormányzati rendeletalkotás egymásra épülő rendszert képez. Az önkormányzat képviselő-testülete valamely tárgykör rendeleti szabályozása során nem csupán az arra közvetlenül felhatalmazást adó, ún. ágazati törvény (Ltv.), hanem más törvényi rendelkezések (itt különösen: Ötv. és Övt.) figyelembevételével jár el. Az Ör. – az Ltv. lakásgazdálkodási rendelkezései mellett – az Ötv. egyes, önkormányzati szervezeti rendelkezésére is tekintettel volt, amikor a nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének általános és különös szabályait, az értékesítés eljárási rendjét és az értékesítési folyamatban részt vevő önkormányzati szervezetek feladatait, hatásköreit megállapította.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványozónak az Ör. felsorolt rendelkezéseinek, törvényi felhatalmazás hiányában történő megalkotását kifogásoló – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköző – előírásai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezését elutasította.
4. Megalapozatlan – az alábbiakban kifejtettek szerint – az indítványozónak az az érvelése, hogy a helyi önkormányzat a vételár hátralékos összegét illetően a kamat mértékének meghatározására rendeletet nem alkothat.
Az Ltv. több tárgykörben is rendeletalkotási felhatalmazást állapít meg a helyi önkormányzat képviselő-testülete számára. E törvény 53. § (3) bekezdése a következőket tartalmazza: ,,Az eladó a szerződés megkötésekor a vételárhátralékra kamatot köthet ki.” Az Ltv. 54. § (1) bekezdés c) pontja alapján önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény szerint vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a szerződéses kamat mértékét. Az Ltv. a kamat megállapításáról, illetve mértékéről további rendelkezést nem tartalmaz.
Az Ltv. 1. § (3) bekezdése arra utal, hogy ,,az e törvényben nem szabályozott kérdésekben … a Ptk. rendelkezései az irányadóak.” A Ptk. 232. § (1) bekezdés első mondata alapján ,,a szerződéses kapcsolatokban – ha jogszabály kivételt nem tesz – kamat jár”. Az Ör. megalkotása idején hatályos 232. § (2) bekezdése szerint ,,a kamat mértéke – ha jogszabály kivételt nem tesz, vagy a felek másként nem állapodnak meg – évi húsz százalék”. A jogszabály fogalmát a Ptk. alkalmazásában a 685. § a) pontja határozza meg. Eszerint ,,jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)–(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály”.
Az Ör. 23. § (3) bekezdése a vételárrészlet után a kamat kikötését illetően kétféle rendelkezést tartalmaz. A Ptk.-ban meghatározott szerződéses kamat mértékével megegyező kamat kikötését írja elő azokra az esetekre, amikor a bérelt helyiséget a bérlő vagy más elővásárlásra jogosult vásárolja meg, továbbá arra az esetre, amikor a bérlő a tulajdonos (bérbeadó) hozzájárulásával létesítette a helyiséget és azt a bérlő maga vásárolja meg. Az indítvány által vitatott esetben az Ör. azonban a Ptk. szerinti szerződéses kamat felének a kikötését írja elő. Ez a rendelkezés arra az esetre vonatkozik, amikor a helyiség forgalmi értéke nem haladja meg az ötmillió forintot.
Az említett rendelkezések összevetéséből megállapítható, hogy az önkormányzat a tulajdonában lévő helyiség értékesítésekor a szerződéses kamat mértékét az Ltv. és a Ptk. keretei között határozhatja meg. Az önkormányzatnak ennél magasabb kamat előírására nincs törvényes lehetősége, mivel a Ptk. 685. § a) pontja a 232. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet is jogszabálynak minősül.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi állásfoglalása szerint az Ltv.-ben foglalt szabályozási felhatalmazás nem teszi lehetővé, hogy az önkormányzat a Ptk.-ban meghatározott szerződéses kamat mértékétől úgy térjen el, hogy azt meghaladó nagyságú kamatot állapítson meg. Az ilyen tartalmú szabályozási eltérésre vonatkozóan ugyanis a törvényalkotónak kifejezett felhatalmazást kell adni. [30/1996. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1996. 282., 284.]
Az Ör. kifogásolt előírása a Ptk.-ban meghatározott törvényes kamat mértékét nem lépte túl. Az Ltv. 58. § (2) bekezdése felhatalmazást adott az önkormányzatnak arra, hogy a helyiségek vételárának mértékét, megfizetésének módját és feltételeit rendeletben határozza meg. Ez utóbbit illetően e törvényhely nem tartalmaz taxatív felsorolást, csupán példálózva említi a részletfizetés eseteit. Az Ötv. 80. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatot megilletik a tulajdonosi jogok és kötelezettségek.
A fentiekben említett jogszabályok együttes értelmezése alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti a Ptk. előírásait, ezért nem is alkotmánysértő az a rendelkezés, amely azt írja elő, hogy az Ör.-ben szabályozott esetben a kamat mértéke a Ptk.-ban meghatározott szerződéses kamat mértékének a fele. Az Ör. ezzel a rendelkezéssel arra nyújtott lehetőséget, hogy a tulajdonosi jogokat gyakorló képviselő-testület nevében eljáró önkormányzati szerv a nem lakás céljára szolgáló helyiséget megvásárló bérlő számára a kedvezőbb kamat mértékét az elidegenítésről szóló adásvételi szerződésbe belefoglalja.
Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján megállapította, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezése nem alkotmánysértő, ezért az indítványnak ezt a részét is elutasította.
5. Az indítványozó azt állította, hogy a bérlői beruházásoknak a vételárral szembeni érvényesíthetősége az Ör. szerint csak akkor lehetséges, ha a helyiséget a bérlő saját beruházásban hozta létre [15. § (4) bekezdés]; nincs rendelkezés azonban a jelentős helyiségbérlői tőkeráfordítással korszerűsített, az önkormányzatnak vagyonnövekményt okozó felújítási költségek beszámítására a helyiség értékesítése idején. Mindezek miatt a kifogásolt rendelkezés ellentétes a Ptk. 4. § (1) bekezdésével.
Az Ltv. 36. § (1) bekezdése szerint a nem lakás céljára szolgáló helyiség bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a lakásbérlet szabályait – az Ltv. Második részében foglalt eltérésekkel – megfelelően kell alkalmazni. E rész – 36–44. §-ok – a helyiségbérlet szabályai között nem tartalmaz előírást a helyiség átalakításának, korszerűsítésének költségviselése módjára. Erre tekintettel az Ltv. 15. § rendelkezését kell alkalmazni a nem lakás céljára szolgáló helyiségekre is. Eszerint a bérbeadó és a bérlő megállapodhatnak abban, hogy a bérlő a lakást átalakítja, korszerűsíti. A megállapodásnak tartalmaznia kell azt is, hogy a munkák elvégzésének költségei melyik felet terhelik. Amennyiben az (1) bekezdésben említett munka elvégzése következtében a lakás komfortfokozata is megváltozik, az eredeti szerződés módosítására csak akkor kerülhet sor, ha a felmerülő költségeket a bérbeadó viseli.
Az önkormányzat tulajdonában álló, nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 14/1995. (VI. 23.) önkormányzati rendelet 4. § (1)–(3) bekezdései kifejezetten kimondják, hogy a bérlő a helyiség felújításáról, bővítéséről átalakításáról, korszerűsítéséről, vagy az épület karbantartási jellegű munkáinak elvégzéséről megállapodhat és a költségeinek felét bérbeszámítás útján érvényesítheti a bérbeadótól havi egyenlő részletekben, a havi bérleti díj 50%-ának erejéig. Megállapítható tehát, hogy külön önkormányzati rendelet szabályozza a helyiség korszerűsítése esetén a bérlő költségei megtérítésének módját. Ezáltal a helyiség megvásárlásakor tulajdonossá váló korábbi bérlőt anyagi hátrány nem éri, mert ha bérlőként a költségei megtérítését érvényesítette, akkor tulajdonosként nem kerülhet olyan helyzetbe, hogy a saját beruházásait az elidegenítéskor ismét megfizeti.
Mindezek következtében az Ör. 15. § (4) bekezdése nem ütközik a Ptk. 4. § (1) bekezdésében foglalt, a tisztességes joggyakorlás követelményével, így nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét is elutasította.
Budapest, 2001. november 14.
Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás