87/B/1996. AB határozat
87/B/1996. AB határozat
1997.04.30.
87/B/1996. AB határozat*
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány tárgyában — Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolásával — meghozta a következő
h a t á r o z a t o t :
Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 87. § (1) bekezdése, 88. § (3) bekezdése és 89. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s
1. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 87. § (1) bekezdését, 88. § (3) bekezdését és 89. § (2) bekezdését — az Áht. számos egyéb rendelkezése mellett — kiegészítette és módosította az Áht. és az ahhoz kapcsolódó egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 1995. évi CV. törvény 70., 71. és 72. §-a, illetve az 1996. évi CXXI. törvény 36. §-a.
A kifogásolt rendelkezések a költségvetési szervek fogalmi meghatározását, valamint alapításuk, feladatuk, működésük és felügyeletük fő szabályait tartalmazzák.
2. Az indítványozó úgy látja, hogy az Áht. módosított és kiegészített — a rendelkező részben megjelölt — szabályainak a költségvetési szervek szakmai és gazdasági felügyeletére vonatkozó rendelkezései, valamint feladat-, illetékességi és működési körükben hozható intézményi döntési lehetőségeket megszorító előírásai ellentétesek a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kot.) és a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Fot.) által az oktatási intézmények önállóságát garantáló rendelkezésekkel. Ezen szakmai törvények előírásait alkotmányosnak tekinti. Az Áht. kifogásolt rendelkezései azonban — véleménye szerint — sértik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmát, korlátozzák a 70/F. §-ában meghatározott művelődéshez való jogot és ütköznek a 70/G. § (1) bekezdésében garantált tanszabadság és a tanítás szabadságának a követelményével.
Az indítványozó szerint a módosított ,,Áht. a korlátlan beleszólás jogát kívánja megteremteni az államháztartás reformjának ürügyén, szemben a szakmai törvényekkel, amelyek viszont védik a költségvetési szervek szakmai önállóságát és ahhoz teremtik meg a törvényi feltételeket, hogy a szakmai döntések az intézményekben szülessenek meg, és azok megváltoztatására nem kapott jogosítványt sem a fenntartó, sem más, az intézmények irányításában közreműködő szervezet. Bár a szakmai és gazdasági felügyeletet ellátó szerv megjelölése a szakmai törvények alapján nem lehetséges, az Áht. megteremti annak lehetőségét, hogy a költségvetési szerv létrehozója, fenntartója az alapító okiratban ,,önmagát'' vagy más szervet szakmai vagy gazdasági felügyeletet ellátó szervként megjelölje, s mivel e felügyelet tartalma nem szabályozott, beavatkozzon az intézményi döntéshozatalba.''
A felügyeleti jog ugyanis — érvel az indítványozó — ,,ha annak tartalmát nem határozták meg, az irányításnak azt a formáját jelenti, amikor valamely szerv minden megkötöttség nélkül jogosult az általa irányított költségvetési szerv döntéshozatalába, döntéseinek végrehajtásába beleszólni és korlátlan utasítás adási, döntési jogkör elvonási jogot gyakorolni.''
Azt is állítja az indítványozó, hogy mivel ,,a nevelési-oktatási intézmény saját döntésével nem lépheti túl illetékességi és működési körét'', s mivelhogy az Áht. tételesen nem határozza meg ,,a költségvetési szerv alapító okiratának tartalmi kellékeit'', e bizonytalan szabályozás még arra is lehetőséget nyit, hogy ,,a közoktatásról szóló törvény előírásaival ellentétesen a fenntartók az alapító okiratban ,,behatárolják'' azt a területet, amelyből a nevelési-oktatási intézmény gyermeket, tanulót fogadhat. E rendelkezések pedig azzal a következménnyel járhatnak, hogy azokon a településeken, amelyeken nem működik óvoda, illetőleg iskola, a közoktatási törvényben meghatározott kötelezettségek teljesítésére sem nyílik lehetősége a szülőnek, illetőleg meghiúsul az ingyenes és kötelező általános iskolai oktatásban való részvétel''. A jogbizonytalanságot csak növeli — indítványozó véleménye szerint — az Áht.-nak az az új rendelkezése, amely ,,az illetékességi és működési kör mellé behozza a feladatkört is.''
3. Az indítvány megalapozatlan.
3.1. Az Áht. — miként ezt a törvény 1. § (2) bekezdése meg is fogalmazza — ,,az államháztartás működésének és ellenőrzésének legfontosabb szabályait'' határozza meg. Az Áht.-nak ,,A költségvetési szervek'' fejezet címe alatt a 87—91/A. §-ban található rendelkezései szintén az adott témakör legfontosabb, legalapvetőbb általános szabályait tartalmazzák. A törvény 9. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy az államháztartás körébe tartozó ,,állami feladatok tartalmát és követelményeit külön törvények írják elő.'' Ilyen külön törvény a Kot. és a Fot. is. Következésképpen az Áht.-t mint lex generalist csak az adott költségvetési szervekre vonatkozó ágazati törvényekkel, mint lex speciális-okkal összhangban, azokkal együttértelmezve lehet és kell is alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó az általa is egybevetett törvényeknek, mint általános és különös jogszabályoknak a kötelező együttértelmezésétől tekintett el, s a szabályok más jellegű megfogalmazása miatt ellentétet vélt felfedezni a törvények között.
3.2. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonos szintű jogszabályok — értelmezéstől függő — ellentétes tartalma önmagában, anyagi jogellenesség hiányában nem vezethet az alkotmányellenesség megállapításához. A törvényhozás az Alkotmány sérelmét nem jelentő hibáját ugyanis jogalkalmazói jogértelmezéssel kell feloldani, vagy ha ily módon eredmény nem érhető el, az ellentét megszüntetése törvényhozási útra tartozik. Ezt fejti ki részletesen az Alkotmánybíróság 35/1991. (VI. 20.) AB határozata. (ABH 1991. 176.)
Bár az Alkotmánybíróságnak — az Alkotmány értelmezését kivéve — önálló jogszabályértelmezési eljárásra hatásköre nincs, az indítvány elbírálása kapcsán mégis belebocsátkozott a törvényi rendelkezések elemzésébe. Az indítványozó ugyanis az egybevetett normaszövegekben látott ellentmondások alapján az Áht. kifogásolt szabályait konkrét alapjogi sérelmekkel is összefüggésbe hozta. A lehetséges alkotmányellenességet pedig az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell.
3.3. Az Áht. kifogásolt 87. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a költségvetési szerv, mint az államháztartás részét képező jogi személy (tehát egy állami vagy helyi önkormányzati oktatási intézmény is) az alaptevékenységet ,,az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett, az alapító okiratban rögzített illetékességi és működési körben, feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel végzi.''
Az Áht. 88. § (3) bekezdése szerint az ,,alapító okiratnak tartalmaznia kell a költségvetési szerv... felügyeleti szervét, az alapító szerv nevét…'' stb.
Az Áht. további, alkotmányellenesnek vélt 89. § (2) bekezdése pedig azt tartalmazza, hogy a ,,költségvetési szerv saját döntésével az alapító által meghatározott feladat-, illetékességi és működési körét nem változtathatja meg.''
Az indítványozó által támadott eme törvényi előírásokból nem lehet olyan következtetésre jutni, hogy a költségvetési szerv szakmai és gazdasági felügyeleti szerve valamiféle korlátlan, körülhatárolatlan beleszólási jogot birtokol a költségvetési szerv felett. A Kot. és a Fot. — indítványozó által is alkotmányosnak tartott — szabályaival együttértelmezett Áht. szerinti felügyeleti jog azonban nem azonos az irányítási jogkörrel. A Kot.-ban és a Fot.-ban konkretizált Áht.-beli általános rendelkezések alapján a felügyeleti szerv nem szólhat bele ,,minden megkötöttség nélkül'' — mint az indítványozó állítja — a költségvetési szerv döntéshozatalába, döntéseinek végrehajtásába, s nem vonhatja el a döntési jogköröket sem a felügyelt költségvetési szervtől.
A Kot. még az oktatási intézményt fenntartó szerv irányítási jogkörét is korlátok közé szorítja. A 106. § szerint ugyanis ,,A fenntartási irányítás nem sértheti a nevelési-oktatási intézmény szakmai önállóságát, az intézmény szakmai döntési hatásköreit.'' A Kot.-nak a közoktatási intézmény ellenőrzését részletesen szabályozó 107. §-ának a (10) bekezdése pedig félreérthetetlenül kimondja, hogy ,,A közoktatási intézményben szakmai ellenőrzést végző személynek, illetve a törvényességi ellenőrzést végző személynek, szervezetnek nincs döntési, intézkedési jogköre.''
A Fot. ,,A felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája) és felügyelete'' című negyedik részének 15. fejezete széleskörű önkormányzatot biztosít az intézmények részére. A felsőoktatással kapcsolatos hatáskörökről szóló 18. fejezete a jogszabály által állami vagy helyi önkormányzati hatáskörbe nem utalt intézményi ügyben a felügyeleti jogkört törvényességi felügyeletnek minősíti. [74. § (1) bekezdés c) pont]. A 74/A. § (3) bekezdése szerint a miniszter joga és kötelessége arra terjed ki, hogy felhívja az érintett szervet a törvényességi felügyeleti jogkörében észlelt jogszabálysértés megszüntetésére. Ezt követően hozott döntése pedig bíróság előtt megtámadható. [74. § (4) bekezdés.]
3.4. A Kot., a Fot. és az Áht. egyenrangú jogszabályok. Az előző pontokban kifejtettek szerint csak együttesen értelmezve alkalmazhatók. Előfordulhat természetesen, hogy az Áht. előírásait az alapító szerv valamely rendelkezése, vagy akár alapítói okirata tévesen — a két másik törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával — érvényesíti. Ilyen esetben azonban a konkrét döntés vagy az adott okirat a törvénysértő, s éppen a törvényességi felügyeletet ellátó szervnek kell — akár saját vizsgálat, akár bejelentés alapján — intézkednie a törvényesség helyreállítása iránt. Ha esetleg a felügyeleti szerv határozata sem felel meg a törvényi előírásoknak, a határozat felülvizsgálatát lehet kérni a bíróságtól. Miután pedig az Áht.-re hivatkozással nem lehet olyan intézkedést hozni, melynek alapján nem nyilhat lehetőség óvodai ellátásban vagy általános iskolai oktatásban a Kot. szerint való részvételre, illetőleg a Fot.-ban előírt hallgatói és oktatói jogok érvényesítésére és ezen jogok törvényes kikényszerítésére, s mivelhogy a felügyeleti szervnek nincs korlátlan utasításadási és döntési jogkört elvonó kompetenciája, az Áht. általános — az indítványozó által bizonytalannak minősített — rendelkezése miatt nem sérül az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. § (1) bekezdése, sem a művelődéshez való jogot deklaráló 70/F. §-a, sem pedig a tanszabadság és a tanítás szabadsága tiszteletben tartását és támogatását előíró 70/G. §-a.
3.5. A törvényi kollíziót és az Áht. alkotmányosságát illetően véleményt nyilvánított a pénzügyminiszter is. Véleményében — a Művelődési és Közoktatási Minisztérium álláspontjával is megerősítve — kifejtette, hogy az Áht. ,,nem vállalkozhat, de nem is vállalkozik a költségvetési szervek szerteágazó típusainak egy legáldefinició alá sorolására.'' Az Áht. ,,kifogásolt részeinek megnyugtató kitöltésére''... a Kot. és a Fot. számos konkretizáló rendelkezése hivatott. Arra is utal az átirat, hogy a művelődési és közoktatási miniszter feladat- és hatásköréről szóló 47/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet szerint miniszter is csak ágazati felügyeleti jogkörrel rendelkezik, mely ,,az alábbi tevékenységi körökre terjed ki: 801 Alapfokú oktatás és óvodai nevelés, 802 Középfokú oktatás, 803 Felsőfokú oktatás, 804 Felnőtt és egyéb oktatás, 805 Oktatást kiegészítő tevékenység...'' Az Áht. — a Kot.-tal és a Fot.-tal egységes értelmezésben — ,,tehát nem jelent veszélyt a jogállamiságra, s annak egyik alaptényezőjére: a jogbiztonság megvalósulására.'' Az Áht. 89. § (2) bekezdésének újrafogalmazását indokolva külön kitért a miniszter arra, hogy az ,,esetleges visszás'' értelmezésből fakadó alkotmányellenes helyzet megelőzése céljából szükséges volt tisztázni azt, hogy ,,a törvény a közpénzekből fenntartott költségvetési szervek esetében ne csak a feladatkörre irányuló saját hatáskörű módosítást tiltsa, hanem — a feladatok hatósági vagy szolgáltató jellegétől függően — a feladatteljesítés területi kiterjedésének, illetve személyi hatályának (akik számára a feladat ellátásra kerül) saját hatáskörű megváltoztatását is.''
4. Az indítványban felvetett jogszabályértelmezésből, de a támadott törvényi előírások megfogalmazásából az Alkotmánybíróság is olyan következtetést szűrt le, hogy az Áht. vitatott rendelkezései nem elég pontosak, a szakmai törvényekkel való részletes összevetésük nélkül nehezen értelmezhetőek. Az Alkotmányt nem sértő, vagy jogalkotói mulasztásban meg nem nyilvánuló törvényi fogyatékosságok kiküszöbölésére azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Mivel pedig — a 3.1. — 3.5. pontokban részletesen kifejtett érvek szerint — az Áht. 87. § (1) bekezdésének a felügyeletre, a 88. § (3) bekezdésének a felügyeleti szervre utaló rendelkezése, illetőleg a 89. § (2) bekezdésének az intézményi feladatkörre vonatkozó szabályozása alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság nem állapította meg, ezért az indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
|
Dr. Ádám Antal s. k., |
Dr. Holló András s. k., |
|
Dr. Kilényi Géza s. k., |
Dr. Lábady Tamás s. k., |
|
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., |
Dr. Vörös Imre s. k., |
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Az elutasító határozattal egyetértek, de ahogy a határozat indokolásának 4. pontja is tartalmazza, az Aht. vitatott rendelkezései nem elég pontosak, a szakmai törvényekkel való részletes összevetésük nélkül nehezen értelmezhetők. Erre tekintettel szükséges lett volna vagy a rendelkező részben második bekezdésként vagy az indokolás utolsó bekezdéseként az értelmezés és alkalmazás alkotmányos követelményeinek kihangsúlyozása az alábbi mondat beiktatásával:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vizsgált rendelkezések értelmezése és alkalmazása akkor felel meg az alkotmányosság követelményeinek ha nem kerül ellentétbe az oktatási intézmények önállóságát biztosító rendelkezésekkel és nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1)bekezdés, a 70/F. § és a 70/G. § (1) bekezdés által garantált alkotmányos jogokat.
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás