1231/B/1997. AB határozat
1231/B/1997. AB határozat*
1998.11.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perben való alkalmazhatóságának kizárására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Ragály Község Önkormányzatának „A lakossági tüzelőolaj (HTO) 1996. évi kiadásához kapcsolódó támogatás formáiról, elosztásának és igénylésének módjáról, az 5/1993. (VIII. 16.) számú rendeletének módosításáról” szóló 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelete 3. § (3) bekezdése, továbbá 4. § (1) bekezdésének a hatálybalépés napjára vonatkozó rendelkezése alkotmányellenes volt, ezért az Ör. 3. § (3) bekezdésének a Miskolci Városi Bíróság előtt P. 20.203/1997. szám alatt indult perben nem alkalmazható.
Indokolás
I.
A Borsod Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság mint másod fokú bíróság, az előtte 4. Pf. 21.544/1997. számon folyamatban lévő ügyben az eljárást felfüggesztette és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján az ügyet az Alkotmánybírósághoz felterjesztette. A bíróság annak megállapítását kérte, hogy Ragály Község Önkormányzatának „A lakossági tüzelőolaj (HTO) 1996. évi kiadásához kapcsolódó támogatás formájáról, elosztásának és igénybevételének módjáról, az 5/1995. (VIII. 16.) számú rendeletének módosításáról” szóló 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezései alkotmányellenesek és a konkrét perbeli ügyben nem alkalmazhatók.
1. A tüzelőolaj-felhasználás lakossági költségeinek kiegészítéséről először – az 1995. évi állami költségvetés végrehajtásaként – a 31/1995. (IX. 12.) NM rendelet rendelkezett oly módon, hogy az e célra folyósított állami hozzájárulást a települési önkormányzatok – az igénylők szociális helyzetének figyelembevételével – alapvetően két célra: fűtéskorszerűsítésre, illetőleg az 1995/96-os fűtési időszak (1995. október 15. – 1996. április 15.) fűtési költségeinek csökkentésére használhatják fel.
Ragály Község Önkormányzata – az 5/1993. (VIII. 16.) számú ún. szociális rendeletét módosítva – a 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendeletben ugyancsak a szociális szempontokra (rászorultság) alapozva határozta meg az 1995/96-os fűtési időszakra vonatkozó kérelmek elbírálásának konkrét feltételeit, s ez alapján döntött a beérkezett kérelmekről. (Az Ör. 1996. december 2-áig volt hatályban.)
A lakossági tüzelőolaj-felhasználás kiadásaihoz kapcsolódó hozzájárulás rendszerét – az 1996. évi állami költségvetésről szóló 1995. évi CXXI. törvény 5. számú mellékletének 16. pontjában foglat felhatalmazás alapján – a 4/1996. (II. 16.) NM-PM-BM-IKM együttes rendelet átfogóan újraszabályozta. Az együttes rendelet a korábbi két támogatási célt nevesítve rögzítette, hogy az állami hozzájárulás a teljes 1996. évi lakossági tüzelőolaj-felhasználás kiadásaihoz kapcsolódik, ugyanakkor a támogatásra való jogosultság feltételeként a szociális szempontok figyelembevételét már nem írta elő.
A hivatkozott jogszabályokban rögzített támogatási időszakoknál jelentkező átfedés (1995. október 15.–1996. április 15., illetőleg 1996. január 1.–december 31.), a szociális szempontok 1996. április 15-ig történő figyelembevételének előírása, majd 1996. január 1-jéig való visszamenőleges mellőzése Ragály Község Önkormányzatánál a jogalkotásban komoly bizonytalanságot eredményezett, ami a jogalkalmazásra is kihatott.
Az alapvető problémát az jelentette, hogy a 4/1996. (II. 16) NM–PM–BM–IKM együttes rendelet 1996. február 19-én történt hatálybalépését követően a képviselő-testület nem alkotott új – a megváltozott központi jogszabályokhoz igazodó – önkormányzati rendeletet. A korábbi szabályozási koncepción alapuló 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendeletet csak megkésve – 1996. december 2-án – váltotta fel a 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelet, amely kísérletet tett a megváltozott helyzet utólag történő rendezésére. (Az Ör. 1996. december 31-ig volt hatályban.)
2. A központi jogszabályok és a helyi önkormányzati rendeletek között kívánatos időbeni és – az ebből következő – tartalmi összhang hiánya a konkrét (egyedi) ügyekben is megmutatkozott.
A bírói felterjesztéssel érintett ügy felperesének első kérelme 1996. január 29-én a 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendelet alapján került elbírálásra, az elutasító döntés ellen a kérelmező perorvoslattal nem élt. Az 1996. április 10-én kelt (és a helyi polgármesteri hivatalhoz április 16-án érkezett) újabb kérelme – amely a fűtéskorszerűsítés támogatása mellett az 1995/96-os fűtési időszak második fele fűtési költségeinek támogatására is vonatkozott – ugyancsak a 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendelet alapján került elbírálásra, s azt a képviselő-testület 1996. május 28-án ismét elutasította. A közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perben 1996. október 3-án született ítélet, amely az önkormányzatot új eljárás lefolytatására kötelezte, alapvetően arra tekintettel, hogy az 1996. február 19-én hatályba lépett új együttes rendelet a támogatásra való jogosultságot már nem kötötte szociális (vagyoni) feltételekhez.
Ragály Község Önkormányzata – a bíróság által elrendelt új eljárást követően – 1996. december 2-án tartott képviselő-testületi ülésén hozott határozatában a kérelmező részére 10 000. Ft fűtéskorszerűsítési támogatást állapított meg, kérelmét egyebekben elutasította. A képviselő-testület ezt a döntését ugyanazon napon megalkotott 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelete 3. § (3) bekezdésének azon rendelkezésére alapította, mely szerint: „Az a háztartás, amely az 1995/96-os fűtési időszak egészére támogatásban részesült, illetve kérelmét a testület elutasította és újbóli igényét a fűtési időszak után nyújtotta be az 1995/96-os fűtési időszak második feléhez kapcsolódóan ezen rendelet alapján támogatásban nem részesíthető.”
Az Ör. 4. § (1) bekezdése értelmében „Ezen rendelet hatályba lépésének napja: 1996. december 02., ...”, amely megegyezik az Ör. megalkotásának napjával. A 4. § (1) bekezdésének második fordulata szerint: „..., de rendelkezéseit az 1996. évi HTO támogatások elbírálása során alkalmazni kell a rendeletben meghatározottak szerint.” A rendelet kihirdetéséről az Ör. 4. § (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „A rendeletet a helyben szokásos módon – hirdetőtáblán – ki kell hirdetni.” (Erre azonnal, még 1996. december 2-án sor került.)
3. Az ügyet másodfokon tárgyaló Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság a 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelet 3. § (3) bekezdését és 4. § (1) bekezdésének a hatálybalépés napjára vonatkozó rendelkezését a Jat. egyes – alkotmányos jellegű – előírásainak megsértése miatt tartja alkotmányellenesnek. A bírói érvelés szerint:
– „A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelességet és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. E törvényhelyet az Alkotmánybíróság 34/1991. (VI. 15.) AB határozatában a jogalkotási törvény garanciális rendelkezésének minősítette, így a Jat. idézett rendelkezését sértő önkormányzati rendelet is alkotmánysértő. Nyilvánvaló ugyanis, hogy amikor az Ör. 3. § (3) bekezdése az 1996. december 2-át megelőző időre ír elő igényérvényesítési határidőt, az igénylők részére visszamenőlegesen rendelkezik.”
– „A Jat. 12. § (3) bekezdése szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A jogszabályoknak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetése a törvény alapján elvben megengedett ... (...) Az Ör. 4. § (1) bekezdése a rendelet hatálybalépésének időpontját naptári nap szerint határozza meg. A hatálybalépés időpontjaként az önkormányzati rendelettervezetnek az önkormányzati ülésen történt elfogadása – a norma megalkotása – azonban nem pótolja annak kihirdetését. Az Ör.-nek a kihirdetést megelőző időponttal történő hatálybaléptetésére vonatkozó rendelkezés így alkotmányellenes.”
4. Az Alkotmánybíróság megkereste a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatalt, s kérte, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Ör. törvényességi ellenőrzését ismételten végezze el. A Hivatal álláspontja szerint az Ör. 3. § (3) bekezdésében nem került sor kötelezettség megállapítására, s nem kifogásolható az sem, hogy az 1996-ban benyújtott kérelmek elbírálására az Ör. előírásainak alkalmazásával került sor. A Hivatal az Ör. 4. § (1) bekezdésének a hatálybalépés napjára vonatkozó rendelkezését is törvényesnek ítélte.
II.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontjában foglalt hatásköre általában csak azoknak a jogszabályoknak az utólagos alkotmányossági vizsgálatára terjed ki, amelyek az elbírálás időpontjában hatályosak. Az Alkotmánybíróság azonban – az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján – a hatályát vesztett jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálja, ha az egyedi (konkrét) esetben az eljárást bíró (bíróság) kezdeményezi az előtte folyamatban lévő ügyben való alkalmazhatóság kérdésében. Az Alkotmánybíróság ezért a már hatályát veszetett Ör. vitatott rendelkezéseit is vizsgálat tárgyává tette, s azokról – az alábbi indokok alapján – érdemi állásfoglalást alakított ki.
1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány határozza meg. Az Alkotmány 44/A § (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A 44/A § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület tehát széleskörű jogalkotási autonómiával rendelkezik, azonban rendeletalkotási önállósága nem korlátlan.
A lakossági tüzelőolaj-felhasználás kiadásaihoz való hozzájárulás rendszerét először – az igénylők szociális helyzetére (rászorultság) tekintettel – a 31/1995. (IX. 12.) NM. rendelet szabályozta, majd ezt a szabályozást – immár az igénylők szociális helyzetének figyelembevétele nélkül – a 4/1996. (II. 16.) NM–PM–BM–IKM együttes rendelet átfogóan újraszabályozta. Ragály Község Önkormányzata – amely a miniszteri rendeleti szintű szabályozás végrehajtása tekintetében jogalkotási jogosultsággal és kötelezettséggel rendelkezett – a központi szabályozás változásait nem, illetve csak rendkívül megkésve követte.
Az új együttes miniszteri rendelet 1996. február 19-én történt hatálybalépését követően a képviselő-testület nem alkotott rövid időn belül új – a megváltozott központi szabályozáshoz igazodó – önkormányzati rendeletet. A korábbi szabályozási koncepción alapuló 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendeletet csak megkésve – 1996. december 2-án – váltotta fel a 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendelet. Igy tehát az 1996. február 19-től 1996. december 2-ig terjedő időszakban a helyi szabályozás nem volt összhangban a központi szabályozással. A képviselő-testület átlal korábban alkotott 12/1995. (XII. 18.) Ör. rendelet – az Alkotmány 44/A § (2) bekezdését sértve – sokáig ellentétben állt a 4/1996. (II. 16.) NM–PM–BM–IKM együttes rendelet szabályozásával.
Az új végrehajtási rendelet megalkotásának elmulasztásával Ragály Község Önkormányzata hosszú ideig olyan helyzetet teremtett a településen, amikoris a jogosultság feltételei, az igények érvényesítésének esélyei – hosszú ideig ellentmondásosak és bizonytalanok voltak. Mindennek eredményeként a helyi jogalkotásban tapasztalható mulasztás (késlekedés) a helyi társadalmi viszonyokban olyan jogbizonytalanságot eredményezett, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményébe ütközik.
2. A Jat. 12. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV. 30.) AB határozata szerint: „Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. E törvényi rendelkezés az alábbi részkötelezettségeket hárítja a jogalkotó szervekre: a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon – a) a jogszabály szövegének megszerzésére ... és áttanulmányozására – b) (...) – c) a jogszabállyal érintett személyek ... számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez ...” (ABH 1992, 155, 157.)
A bírói felterjesztéssel érintett Ör. a hatálybalépésének napját „naptárszerűen” (konkrét időpontot meghatározva) jelöli meg (Ör. 4. § (1) bekezdés első fordulata), majd ezt követően rendelkezik arról, hogy a rendeletet a helyben szokásos módon ki kell hirdetni (Ör. 4. § (3) bekezdés). Az Ör. kihirdetésére az elfogadását követően még ugyanazon a napon sor került, sőt az Ör. rendelkezései alapján a már korábban beérkezett kérelmeket is elbírálták.
Alkotmányossági szempontból komoly kifogás emelhető az Ör. azonnali hatálybaléptetése ellen az okból is, mert az önkormányzat által alkalmazott megoldás a jogszabály előzetes megismerésének lehetőségén kívül a minimális felkészülési időtől is megfosztotta az érintetteket. Az Ör. megalkotásának és kihirdetésének hibái miatt a település lakóinak nem volt módjuk a – korábbiakhoz képest koncepciójában is megváltozott – helyi szabályozás megismerésére és igényük előterjesztésének mérlegelésére. Az ilyen jogalkotás nyilvánvalóan ellentétes a jogállamiság fontos elemét alkotó jogbiztonság követelményével.
Mivel a Ragály Község Önkormányzata 11/1996. (XII. 2.) Ör. rendeletének 3. § (3) bekezdése, valamint 4. § (1) bekezdésében a hatálybalépés időpontjára vonatkozó rendelkezése (azaz a „... hatályba lépésének időpontja: 1996. december 02., de ...” szövegrész) a fenti alkotmányos követelményeknek nem felel meg, az Alkotmánybíróság e rendelkezések alkotmányellenességét megállapította és a már hatályon kívül helyezett szabályoknak a bírói felterjesztésben megjelölt ügyben való alkalmazását kizárta.
Budapest, 1998. november 23.
Dr. Bagi István s. k., Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás