1418/E/1997. AB határozat
1418/E/1997. AB határozat*
2007.02.16.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az autópályák többségi állami tulajdonú gazdálkodó szervezet általi, illetve koncesszió keretében történő építésének és működtetésének szabályozásával kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19/A. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó elsődlegesen annak megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy az Országgyűlés elmulasztotta jogalkotási kötelezettségének teljesítését, amikor nem szabályozta az autópályák többségi állami tulajdonú gazdálkodó szervezet általi, illetve koncesszió keretében történő építését és működtetését. Az indítványozó mindebben az Alkotmány 36., 70/A. és 70/K. §-ai, valamint 61. § (1) bekezdésének sérelmét látta.
Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki: a megalkotandó törvényi szabályozásnak biztosítania kell az e közszolgáltatással közvetlenül érintettek számára az ilyen tárgyú tervek előzetes megismerésének és az azokkal kapcsolatos véleménynyilvánítás lehetőségét. A törvényi szabályozásnak létre kell tehát hoznia „az esetleges kifogások elbírálásának pártatlan fórumát”, valamint hogy „a közszolgáltatással szemben megváltozó társadalmi igények kielégítésének biztosítékául a koncesszióba adó államot (helyi önkormányzatot) illesse meg a szerződés egyoldalú módosításának joga a szolgáltatás-ellenszolgáltatás megváltozott szintű egyensúlyának megőrzése mellett”.
Az indítványozó kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság hívja fel a jogalkotót olyan végrehajtási szabályok megalkotására, melyek kizárják, hogy az autópályák díjasítása során az egyes régiókat hátrányos megkülönböztetés érje.
Az indítványozó annak kimondását is kérte, hogy újabb autópálya építésére vagy meglévő autópálya működtetésére koncessziós szerződés nem köthető, valamint a fennálló koncessziós szerződések esetében az autópályahasználati-díj nem emelhető mindaddig, amíg törvény nem szabályozza a fenti tárgyköröket.
Az indítványozó hivatkozott arra, hogy az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet monopol tevékenységével szemben az „állampolgárnak nincs jogi lehetősége pártatlan fórumhoz (bírósághoz) fordulni”. Az indítványozó „a szabályozás alkotmányos feltételeként” kérte annak előírását, hogy „a fennálló koncessziós szerződések esetében az állam szerződés-módosítási joga révén érvényesülhessenek az állampolgárok megítélt kifogásai a koncessziós szerződésben, illetőleg az állam többségi részesedésével működő, a tevékenységet kizárólagos joggal folytató gazdálkodó szervezet működési feltételeinek meghatározásában”.
2. Az indítványozó kérte a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19. § (5) bekezdésének megsemmisítését is. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdését, mivel az adatbirtokos szerv vezetőjének diszkrecionális döntésétől függ, hogy mely adatok nyilvánossága korlátozott. Az indítványozó azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg „az e törvényi rendelkezés alapján nem nyilvánosnak minősített kormányhatározatok és koncessziós szerződések nyilvánosságát”.
Az Avtv. 19. § (5) bekezdése az indítvány benyújtásakor a következőképpen szólt:
„Ha törvény másként nem rendelkezik, a belső használatra készült, valamint a döntéselőkészítéssel összefüggő adat a keletkezését követő harminc éven belül nem nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője e határidőn belül is engedélyezheti.”
Az indítvány benyújtását követően az Avtv. módosításáról szóló 2003. évi XLVIII. törvény 14. §-a az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás maximális időtartamát 2004. január 1-jétől húsz évre csökkentette.
Az Avtv. módosításáról szóló 2005. évi XIX. törvény 4. §-a az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozásra vonatkozó szabályokat módosította, és az Avtv. 19/A. § (1) bekezdésébe helyezte át. A 2005. évi XIX. törvény 3. § (2) bekezdése pedig az Avtv. 19. § (5) bekezdésének helyébe a közérdekből nyilvános adattal kapcsolatos rendelkezést léptetett 2005. június 1-jétől.
Az Alkotmánybíróság – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés és a törvény 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz kivételével – az eljárás időpontjában hatályos jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja. A jelen ügyben benyújtott indítvány nem az Abtv. 38. §-a, illetve 48. §-a szerinti kérelem. Ezért az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzon: indítványát visszavonja-e, vagy fenntartja azt a hatályos jogszabályi rendelkezés tekintetében.
Kiegészítő indítványában az indítványozó kiterjesztette megsemmisítés iránti kérelmét az Avtv. 19/A. § (1) és (2) bekezdésére. Úgy vélte, hogy a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdését, mert – értelmezése szerint – a 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv döntését megelőzően nem teszi lehetővé a közérdekű adat iránti igény előterjesztését sem. Az indítványból tehát egyértelműen megállapítható, hogy az indítványozó csak a döntés meghozatala előtti adathozzáférési szabályozást kifogásolta. Az Avtv. 19/A. § (2) bekezdése ugyanakkor a döntés megalapozását szolgáló adatnak a döntés meghozatalát követően történő megismerésére vonatkozik. Az indítványozó az Avtv. 19/A. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló kérelmét nem indokolta.
Az indítványozó formálisan ugyan nem vonta vissza az Avtv. 19. § (5) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványát. Az indítványozó azonban az Avtv. 19. §-ának – az indítvány elbírálásakor hatályos – (5) bekezdésébe foglalt, a közérdekből nyilvános adatokra vonatkozó rendelkezés megsemmisítését sem most, sem az indítvány benyújtásakor nem kérte. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az Avtv. 19/A. § (1) és (2) bekezdése vonatkozásában végezte el.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.”
„61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.”
2. Az Avtv. érintett rendelkezéseinek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben — így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan — köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.”
„19/A. § (1) A 19. § (1) bekezdésében meghatározott szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését – a 19. § (1) bekezdésében foglaltakat mérlegelve – az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti.
(2) A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény – az (1) bekezdésben meghatározott időtartamon belül – a döntés meghozatalát követően akkor utasítható el, ha az adat megismerése a szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az indítványozó az Alkotmány 36., 70/A. és 70/K. §-ai, valamint 61. § (1) bekezdésének sérelmére hivatkozva kérte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert az Országgyűlés nem szabályozta az autópályák többségi állami tulajdonú gazdálkodó szervezet általi, illetve koncesszió keretében történő építését és működtetését. Különösen azt kifogásolta, hogy a hatályos jogszabályok nem biztosítják az autópálya-építéssel közvetlenül érintettek számára az ilyen tárgyú tervek előzetes megismerésének és az azokkal kapcsolatos véleménynyilvánítás lehetőségét.
1. Az Alkotmány 36. §-ával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság már rámutatott: „magából az Alkotmányból nem következik a jogalkotó számára olyan kötelezettség, hogy az érdekképviseleti szervek számára minden esetben biztosítson külön jogosítványokat is.” (1066/E/1993. AB határozat, ABH 1994, 785–786.)
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben arra a következtetésre jutott, hogy az Alkotmány 36. §-ából nem olvasható ki az autópálya-építéssel közvetlenül érintettek vagy érdekképviseleti szervezeteiket megillető olyan alkotmányos alanyi jog, amelynek érvényre juttatása megkövetelné a jogalkotó beavatkozását. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 36. §-ának sérelmét állító, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének sérelmét állító, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványi elem érdemi vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróság áttekintette az autópályák építésével és működtetésével kapcsolatos hazai szabályozást, és megállapította, hogy a kérdéskört számos jogszabály szabályozza általános jelleggel. Ezek közül három jogszabály emelendő ki.
A koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: a koncessziós törvény) állapítja meg az országos közutak és műtárgyaik koncessziós szerződés keretében történő átengedésének alapvető szabályait. Az egyes tevékenységek folytatásának módját, részletes feltételeit meghatározó ágazati törvények (a továbbiakban: ágazati törvény) csak e törvény keretei között rendelkezhetnek [ld. koncessziós törvény 1. § (1) bekezdés a) pontját].
Ilyen ágazati törvény a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Aptv.). Az Aptv.-t kell alkalmazni a 2007. december 31-éig terjedő időszakban, az autópályák és autóutak (együtt: gyorsforgalmi utak) tervezésével, előkészítésével és megvalósításával kapcsolatos feladatokra, valamint tevékenységekre [ld. Aptv. 2. § (1) bekezdés].
Ugyancsak alapvető szabályokat tartalmaz a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény.
Ezen túlmenően, az érintettek tájékoztatáshoz és véleménynyilvánításhoz való jogával kapcsolatosan kitüntetett szerepe van a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezménynek (a továbbiakban: Egyezmény), amelynek a Magyar Köztársaság is részese. Az Egyezményt a 2001. évi LXXXI. törvény hirdette ki, és emelte be a magyar jogrendszerbe. Az Egyezmény 6. Cikke rendezi a nyilvánosságnak egyes tevékenységekkel kapcsolatos döntéshozatalban részvételével kapcsolatos kérdéseket, így a releváns környezeti információk tekintetében széles körű tájékoztatási kötelezettséget ír elő a hatóságok számára, valamint biztosítja a nyilvánosság bevonását a döntéshozatali eljárásba [Vö. Egyezmény 6. Cikk 2–9. bekezdése]. A 6. Cikk rendelkezései irányadóak az autópályák és gyorsforgalmi utak építésére is [Vö. Egyezmény 6. Cikk 1. bekezdés a) albekezdése és I. melléklete 8. pontjának b) alpontja].
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 61. § (1) bekezdésének sérelmét állító, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó szerint régiók közötti hátrányos megkülönböztetés keletkezhet „az autópálya-építés és -működtetés állami monpóliuma” kapcsán fennálló jogalkotói mulasztásból.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatban vizsgálta az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint „az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203. stb.]” [44/2004. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618, 656.]
Az indítványozó régiók hátrányos megkülönböztetését kifogásolta. Az Alkotmány 70/A. §-a ugyanakkor kizárólag a jogalanyok, személyek közötti hátrányos megkülönböztetést tiltja. Ezért az Alkotmány 70/A. §-a alapján régiók közötti hátrányos megkülönböztetés nem állapítható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét állító, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
4. Az Alkotmány 70/K. §-a az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtti érvényesíthetőségét írja elő.
Megállapítható, hogy a hatályos törvényi szabályozás értelmében a közérdekű adat megismerése iránt bárki igényt nyújthat be [Avtv. 20. § (1) bekezdés]. Ha a közérdekű adatra vonatkozó igényét nem teljesítik, az igénylő a bírósághoz fordulhat [Avtv. 21. § (1) bekezdés]. Mindez irányadó az Avtv. 19/A. §-ban szabályozott ún. automatikus nyilvánosságkorlátozásra is.
Az indítványozó az Alkotmány 70/K. §-a alapján kifogásolta még, hogy az állam többségi részesedésével működő gazdálkodó szervezet monopol tevékenységével szemben nem biztosított a „pártatlan fórumhoz (bírósághoz)” fordulás lehetősége. Az Alkotmány 70/K. §-a kizárólag az alapjogsérelem miatt keletkezett igények bírósági érvényesítését garantálja. Az Alkotmány 70/K. §-ából azonban nem vezethető le jogalkotási kötelezettség a gazdálkodó szervezetek monopol tevékenysége bírói felülvizsgálatának biztosítására.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/K. §-ának sérelmét állító, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
IV.
Az érdemi vizsgálat megkezdése előtt az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítványozó által kifogásolt Avtv. 19. § (5) bekezdése [jelenleg 19/A. § (1) bekezdése] alkotmányosságát a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban (ABH 2004, 217.) már vizsgálta. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Avtv. e rendelkezése szerinti „közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével nem ellentétes”. [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 223.]
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalat 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja alapján „ítélt dolog” címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére hivatkozva kéri az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy az Avtv. 19/A. § (1) bekezdése tekintetében res iudicata esete áll fenn, így az indítvány ezen része tekintetében az eljárást megszüntette.
V.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése kimondja: az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elegendő tehát az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni: az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti [654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783.].
Az Avtv. 19/A. § (2) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány a fenti feltételnek nem tett eleget, mert az a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölését is tartalmazó határozott kérelmet nem tartalmazott. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványt visszautasította.
2. Az indítványozó általános érvényű kötelezettségek megállapítását is kérte az Alkotmánybíróságtól. E kérelem teljesítése jogszabályi szintű szabályozást igényel, amely a jogalkotó hatásköre. Jogalkotói feladat ellátása nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2007. január 29.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás