17/1997. (II. 28.) AB határozat
17/1997. (II. 28.) AB határozat1
1997.02.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Tömörkény község önkormányzati képviselő-testületének a polgármester, alpolgármester, képviselők, valamint bizottsági tagok, elnökök költségtérítéséről és természetbeni juttatásáról szóló 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. rendelete, továbbá a polgármesteri tisztség ellátásával kapcsolatosan felmerülő költségátalányt megállapító 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelete, valamint a képviselők és az alpolgármester tiszteletdíjának, a képviselők és az alpolgármester kiesett jövedelmét pótló átalány megállapításáról szóló 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendeletének 3. §-a törvénysértő, ezért a 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. és a 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendeletet, továbbá a 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet 3. §-át – 1997. július 1-jei hatállyal – megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti, a 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet 2. §-a megsemmisítésére irányuló kezdeményezést pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. A tömörkényi önkormányzat 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) szerint a polgármestert ,,legfeljebb 40 000 Ft számlával igazolt költségtérítés illeti meg'' a gépjárműhasználat járulékos költségei, a szolgálati lakása fenntartásával kapcsolatos költségek, a ruházkodás költségei, valamint munkaidőn túl felmerülő hivatalos vendéglátási költségei fedezése céljából. Az alpolgármester, a képviselők, a bizottságok kültagjai pedig a polgármester költségtérítése meghatározott hányadában ,,jogosultak költségtérítés igénylésére''. Az Ör.1. a képviselő-testület tagjait évi legfeljebb 10 mázsa szemestakarmányban való részesedésre is feljogosítja az önkormányzat saját művelésű földvagyonából származó termés terhére.
A 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) az alpolgármester, a képviselők, bizottsági elnökök és bizottsági tagok – összegszerűségében meghatározott – tiszteletdíjáról és – feltételektől függő – természetbeni juttatásáról rendelkezik.
A 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.3.) szerint – az Ör.1. kihirdetéséig visszamenő hatállyal – a ,,polgármestert hivatali munkájával és beosztásával összefüggő kiküldetés, utazás, szállás és reprezentáció fedezetére 40 000 Ft/hó költségátalány illeti meg''.
A 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.4.) 3. §-a pedig – ugyancsak az Ör.1. kihirdetéséig visszamenő hatállyal – azt mondja ki, hogy a ,,képviselő-testület tagjait 20 000 forint költségátalány illeti meg a területi és bizottsági munkában való részvételhez szükséges eltöltött idő miatti jövedelemkiesés megtérítésére, míg az alpolgármestert 26 800 forint''.
2. A megyei közigazgatási hivatal vezetője a jelzett községi rendeleteket – mind formai, mind pedig tartalmi okokból – törvényellenes jogszabályoknak minősítette. Kifogásolta a rendeletek pontatlan megnevezését, összetéveszthetőségét, az Ör.1. hatályon kívül helyezésének elmaradását, az Ör.2. és az Ör.3. ,,zárt képviselő-testületi ülésen való elfogadását, magasabb szintű jogszabályokkal való ellentétét.'' Hivatkozott a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pt.) 13–17. §-ára, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 4. §-ára, 42. §-ának (3) bekezdésére és 71. §-ának (2) bekezdésére, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. és 20. §-ára. A vizsgálat alá vont rendeleteket ellentéteseknek találta az idézett törvényi előírásokkal és az említett törvényekben utalásként megjelölt egyéb jogszabályokkal. Miután a törvénysértés megszüntetésére tett felhívását a képviselő-testület nem fogadta el, a hivatalvezető az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a községi rendeletek felülvizsgálatát és megsemmisítését.
3. A kezdeményezés – többségében – megalapozott.
3.1. Az Ör.1. – melynek tíz szakasza különféle költségtérítésre és természetbeni juttatásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz – ellentétes a Pt., a Ktv., a Munka Törvénykönyvre mindazon tételes szabályaival, melyeket az Ör.1. előírásait átfedő, később kiadott Ör.3.–Ör.4. rendelkezéseinek vizsgálata alapján az Alkotmánybíróság törvénysértőnek talált, s a törvénysértések mibenlétét e határozat 3.3–3.5. pontjában részletesen fel is tárta. Az Ör.3.-t és az Ör.4. 3. §-át az Alkotmánybíróság megsemmisítette, következésképpen ezt az ugyanazon térítéseket és juttatásokat – bár eltérő módon – de ugyancsak törvénysértő jelleggel rendező Ör.1.-gyel szemben szintén meg kellett tennie.
Az Alkotmánybíróság arra is rámutat, hogy a képviselő-testület a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 13. §-ában foglalt rendelkezést is megsértette, mert az ugyanazon jogviszonyokat újraszabályozó későbbi rendeleteivel nem helyezte hatályon kívül a korábban meghozott Ör.1. rendelkezéseit.
Mindezen indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör.1.-et megsemmisítette.
3.2. Az Ör.2. megnevezése (,,az alpolgármester, a képviselők, bizottsági elnökök és bizottsági tagok tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról'') megfelel a rendelet tartalmának. Az Ör.4. 1. §-a ugyan felcserélt szórendben, pontatlanul és kivonatosan idézi az Ör.2. megnevezését, mert azt csupán ,,A képviselők és az alpolgármester költségtérítéséről szóló 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet''-nek nevezi, azonban a jogszabály számának és kihirdetése napjának pontos megjelölésével és azzal a félreérthetetlen rendelkezéssel, hogy a ,,rendelet hatályát veszti'', egyértelmű eligazítást ad az Ör.2. hatályon kívül helyezéséről.
Hatályát vesztett jogszabályt megsemmisíteni nem lehet, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. törvényellenességének felülvizsgálatát kezdeményező eljárást megszüntette.
3.3. A Pt. 13. §-a úgy rendelkezik, hogy a ,,polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra megfelelően alkalmazni kell'' a Ktv. – a törvényben tételesen felsorolt – rendelkezéseit. A felsorolásban szerepel a Ktv. 49. §-a is, melynek (5) bekezdése a kiküldetés esetén járó napidíjra ad kogens rendelkezést. A Ktv. 71. § (2) bekezdése előírja, hogy a Munka Törvénykönyve 153. § (1) bekezdése rendelkezését a közszolgálati jogviszonyban – tehát a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban – álló személyekre is alkalmazni kell. E szerint pedig az önkormányzat azt a költségét köteles megtéríteni a polgármesternek, amely a polgármesteri megbízatásával összefüggésben ,,szükségesen és indokoltan merült fel''. A kiküldetéssel járó utazás, elszállásolás – sőt egyéb kiadások (pl. rendezvényen való részvétel díja) – igazolt költségei e törvényi rendelkezés hatálya alá tartoznak. Az ún. reprezentációs kiadásokat sem az Ör.3. szerint, hanem az önkormányzat éves költségvetési rendeletében meghatározott reprezentációs keret terhére kell elszámolni.
Az Ör.3. sérti a polgármesteri tisztségre, a köztisztviselők jogállására, a munkajogra és költségvetésre vonatkozó magasabb szintű szabályozás előírását, ezért az Alkotmánybíróság a rendeletet megsemmisítette.
3.4. Az Ör.4. 2. §-a az alpolgármester tiszteletdíját ,,a mindenkori miniszteri fizetés 10%-ában állapítja meg, mely a megállapítás időpontjában 13 455 Ft''. A továbbiakban utal a tiszteletdíj emelésének a Pt. 4. §-ában biztosított lehetőségére.
A rendelet 2. §-a konkrét döntést foglal magában, sem jogszabálynak, sem normatív határozatnak nem tekinthető. Egyedi aktus lehetséges alkotmányellenességének vizsgálatába pedig az Alkotmánybíróság nem bocsátkozhat. Valamely döntés formai megnyilvánulása ugyanis – az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint – ,,nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó'' [52/1993. (X. 7.) AB végzés – ABH 1993. 408.].
Mivel pedig a vitatott rendelkezés kétségen kívül egyedi képviselő-testületi határozatot tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság a felülvizsgálatára vonatkozó kezdeményezést – hatásköre hiányában – visszautasította.
3.5. Az Ötv. 20. § (1) bekezdése szerint ,,A települési képviselőt e testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg... átalányt is megállapíthat''. A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a települési képviselőnek ,,– törvény keretei között – rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg''.
A testületi munkában való részvétel miatt kiesett képviselői jövedelem személyenként szükségszerűen csak eltérő összegű lehet. Mindenkinek más ugyanis a munkahelyi jövedelme, sőt a csupán nyugdíjából élő, vagy a munkát, kereső foglalkozást nem végző képviselőnek egyáltalán nincs jövedelemkiesése. Fogalmilag tehát a minden képviselőre vonatkoztatva azonos összegű jövedelemkiesési átalány sérti a törvényi előírást.
Ha azonban a 20 000 Ft-ban meghatározott ,,költségátalány'' a jövedelemkiesésen kívül a képviselők tiszteletdíját, juttatását és egyéb költségtérítését is tartalmazza, akkor az Ör.4. 3. §-a a Pt. 15–18. §-ainak rendelkezéseibe is ütközik. A Pt. 15. §-a ugyanis differenciáltan, de pontosan meghatározza, hogy a képviselői megbízás ellátásáért a képviselő, a bizottsági elnök, a bizottsági tagságot vállaló képviselő, illetőleg a bizottság nem képviselő tagja maximálisan milyen összegű tiszteletdíjban részesíthető. A 16. § a), b), c) pontjai ugyancsak félreérthetetlenül megjelölik, hogy a képviselőt és a bizottság nem képviselő-testületi tagját milyen jellegű természetbeni juttatásban lehet részesíteni. A 17. § (1) bekezdés pedig arról rendelkezik, hogy a tiszteletdíj mértékét és a természetbeni juttatás helyi viszonyokra konkretizált formáját a képviselő-testület csak rendeletben határozhatja meg. A Pt. 18. §-a ugyan szabályozza a képviselők költségtérítését, átalány juttatását azonban nem teszi lehetővé. A kötelező rendelkezés szerint a polgármester a képviselőnek csak ,,a képviselői tevékenységgel összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költségét'' téríttetheti meg.
A Pt. 10. §-a szerint a törvénynek polgármesterre vonatkozó rendelkezéseit – eltérő rendelkezés hiányában – az alpolgármesterre is alkalmazni kell.'' Az Ör.4.-nek az alpolgármester jövedelemkiesésére vonatkozó átalánytérítési rendelkezése – eltérő szabályozás nem lévén – ugyanazon okokból törvénysértő, mint amit e határozat 3.3. pontjának és a 3.5. pontjának előzőekben kifejtett érvei megindokolnak.
Következésképpen az Alkotmánybíróság az Ör.4. 3. §-át is megsemmisítette.
3.6. Az Ötv. 12. § (3) bekezdése azt tartalmazza, hogy ,,A képviselő-testület ülése nyilvános''. Zárt ülést csak a (4) bekezdés a)–b) pontjaiban részletesen felsorolt személyi, vagyoni, üzleti érdeket sértő ügyek tárgyalásakor lehet tartani. A zárt tárgyalások során általában egyedi határozatokat hoznak. A normatív tartalmú döntéstervezetek megvitatását, melyeknek eredményeként a testület pl. a képviselők tiszteletdíjának és egyéb rendszeres juttatásainak meghatározásáról szóló rendeletet fogad el, ugyanúgy szabálysértő zárt ülésen megejteni, mint ahogy a rendeletet sem lehet titkosítani, vagy csak szűk körben ismertté tenni.
Az Ör.2. és az Ör.3. tervezetének zárt testületi ülésen való megvitatása alkotmányellenességi következményeivel az Alkotmánybíróság csak azért nem foglalkozott, mert – hatályon kívül helyezés, illetve megsemmisítés következtében – hatálytalanokká válnak.
4. A megsemmisített önkormányzati rendeletek és rendelkezések visszamenőleges hatályú megsemmisítése lezárt és jóhiszeműen gyakorolt jogviszonyok megbolygatását eredményezné, ezért attól az Alkotmánybíróság eltekintett. A fő szabály szerint a határozat közzétételével egyidejű rendelet és rendelkezés hatályvesztését az Alkotmánybíróság viszont azért nem mondta ki, mert a vizsgált önkormányzati rendelkezések egy része csak formailag vagy jogi megoldási módozatukat illetően törvénysértő, s e fogyatékosságok kiküszöbölésével a rendeletek összhangba hozhatók a magasabb szintű jogszabályokkal. A törvényi előírásoknak megfelelő rendeleti szabályozásra az Alkotmánybíróság a községi önkormányzat képviselő-testületének határidőt szabott.
Alkotmánybírósági ügyszám: 519/H/1996.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás