203/B/1997. AB határozat
203/B/1997. AB határozat*
2003.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény 14. § (1)–(3) bekezdései és 15. § (4) bekezdése, valamint a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtásáról szóló 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet 63. §-a és 65. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény 14. § (1)–(3) bekezdései alkotmányellenességére hivatkozással előterjesztett alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozók a többször kiegészített indítványukban a gázszolgáltatásról szóló 1994. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Gszt.) 14. § (1)–(3) bekezdései és 15. § (4) bekezdése, valamint a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtásáról szóló 1/1977. (IV. 6.) NIM rendelet (a továbbiakban: Gszr.) 63. §-a és 65. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint a Gszt. és a Gszr. kifogásolt előírásai sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését és 13. §-át.
Az indítványozók elsődlegesen arra hivatkoztak, hogy a Gszt. szabályozásával elkülönült egymástól a gázszállítói és a gázszolgáltatási tevékenység törvényi szabályozása. A gázszállítói tevékenység és a gázszállító vezetékek a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) hatálya alá tartoznak, míg a gázszolgáltatási tevékenységről és a gázelosztó vezetékekről a Gszt. rendelkezik.
Az indítványozók rámutattak arra, hogy a Gszt. új szabályozása alapján a gázelosztó vezetékeket kizárólag a gázszolgáltatási tevékenységre működési engedéllyel rendelkező vállalkozói jelleggel működő gazdálkodó szervezetek üzemeltethetik. Álláspontjuk szerint e szervezetek szolgáltatói tevékenysége önmagában nem testesít meg közérdekű célt, még akkor sem, ha alapvető szükségleteket nagyobb közösségek számára elégítenek ki. A Gszt. szerint a gázszolgáltatói tevékenység természetes monopolhelyzetet jelent, amely azonban nem jogosíthat fel egyetlen szolgáltatói tevékenységet folytató vállalkozást sem az államot (önkormányzatot) megillető kivételes jog, a bányaszolgalmi jog gyakorlására, vagyis magántulajdont érintő szolgalmi jog „elrendeléssel” való megszerzésére.
Az indítványozók szerint a Gszt. kifogásolt előírásai a közérdek fennállása hiányában alkotmányellenesen korlátozzák, illetve elvonják a tulajdonhoz való jogot.
Az indítványozók elsődlegesen azt kifogásolják, hogy a Gszt. 14. §-a lehetővé teszi a gázelosztó vezeték elhelyezésére és biztonsági övezetére a bányaszolgalmi jog kötelező érvényű, hatósági úton történő alapítását. Álláspontjuk szerint a Gszt. 14. § (1) bekezdésében foglalt utaló szabályból nem következik a bányaszolgalmi jog kötelező alapítása. A bányaszolgalmi jog kötelező alapításának jogi alapját képező közérdekűség hiányzik, mert a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ktvr.) 4. §-ában meghatározott közérdekű célok között a gázszolgáltatás nem szerepel. Mivel a gázszolgáltató nem az állam, vagy az állam által felhatalmazott szerv, ezért csak telki szolgalmi jogot szerezhet, amely államigazgatási úton nem rendelhető el.
Az indítványozók szerint a közérdekű cél hiánya miatt alkotmányellenes a Gszt. támadott 15. § (4) bekezdése szerint lehetővé tett kisajátítás is, mert a Ktvr. 4. § (1) bekezdésében a gázszolgáltatás nem szerepel kisajátítási célként.
Az indítványozók álláspontja szerint a Gszt. és Gszr. kifogásolt rendelkezései a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságának alkotmányos elvét sértik, mert lehetővé teszik, hogy a piacgazdaság néhány, természetes monopolhelyzetben lévő szereplője az államot, illetve az önkormányzatot megillető kivételes joghoz, ezáltal jogi és gazdasági előnyhöz jusson a magántulajdon sérelmére.
Az indítványozók szerint a Gszr. kifogásolt előírásai a törvényi szabályozástól függetlenül is lehetővé teszik bányaszolgalmi jog megszerzését és elrendelését. Ezek a korábban hatályos törvény végrehajtásához fűződő és jelenleg is hatályban lévő szabályok korlátozzák a tulajdonhoz való jogot, és a gázszolgáltató vállalkozásokat jogi valamint gazdasági előnyhöz juttatják.
2. Az egyik indítványozó az Alkotmánybírósághoz 2001. május 31-én benyújtott indítványában alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, mint felülvizsgálati bíróság 2001. január 24. napján meghozott Kfv.II.27.180/1999/3. közbenső ítéletével összefüggésben. E közbenső ítéletével a Legfelsőbb Bíróság hatályában fenntartotta a Fővárosi Bíróság, mint másodfokú bíróság 1998. október 8. napján hozott 60.Kf.33.514/1998/2. számú ítéletét, amely helybenhagyta a Pesti Központi Kerületi Bíróság 1997. december 18. napján hozott 19.K.60.091/1996/10. számú ítéletét. Az elsőfokú bíróság ezen ítéletével elutasította az indítványozónak a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala 03–2398/4/1995. számú határozata felülvizsgálata iránti perében a bányaszolgalmi jogalap tekintetében előterjesztett keresetét.
Az Alkotmánybíróság 2001. július 3-án, és 2001. november 11-én kelt leveleiben tájékoztatta az indítványozót az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek (a továbbiakban: Abtv.) az alkotmányjogi panaszra vonatkozó szabályairól és annak alkotmánybírósági alkalmazásáról. E tájékoztatásokra tekintettel az indítványozó az indítványát több alkalommal kiegészítette, és azokban az alkotmányjogi panaszát fenntartotta.
Az indítványozó a kiegészített alkotmányjogi panaszában a Gszt. 14. § (1)–(3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint a bányaszolgalmi ügyében hozott bírósági ítéletek és a közigazgatási határozat hatályon kívül helyezését kérte. Álláspontja szerint a Gszt. e rendelkezései sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, 13. § (1) bekezdését és 70/D. § (2) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat azonos tárgykörükre tekintettel egyesítette.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Alkotmány
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.)
„108. § (1) Az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek – a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben – az ingatlant időlegesen használják, arra használati jogot szerezzenek, vagy a tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
(2) Ha a használat vagy egyéb korlátozás az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti vagy jelentős mértékben akadályozza, a tulajdonos az ingatlan megvásárlását, illetőleg kisajátítását kérheti.”
„171. § (1) Ingatlanra közérdekből a külön jogszabályban feljogosított szervek javára – államigazgatási szerv határozatával – szolgalmat vagy más használati jogot lehet alapítani. A használati jog alapításáért kártalanítás jár.
(2) A használati jog alapításának eseteit, továbbá a kártalanítás szabályait külön jogszabály állapítja meg.”
„177. § (1) Ingatlant kivételesen, közérdekből – törvényben megállapított esetekben, módon és célokra – lehet kisajátítani. A kisajátított ingatlanért teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás jár.
(2) A kisajátítás részletes szabályairól külön törvény rendelkezik.”
3. Ktvr.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
„1. § E törvényerejű rendelet célja, hogy az általa meghatározott közérdekű célra kisajátítás útján kivételesen lehetővé tegye – azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás ellenében – nem állami tulajdonban lévő ingatlanok tulajdonjogának megszerzését az állam vagy a helyi önkormányzat részére.”
„4. § (1) Ingatlant kisajátítani az alábbi célokra lehet:
a) állami vagy helyi önkormányzati szerv, valamint az e szervek működéséhez szükséges gazdasági, igazgatási, oktatási, közgyűjteményi, közművelődési, szociális és egészségügyi létesítmény elhelyezése;
b) város- és községrendezés;
c) állami vagy önkormányzati beruházásban megvalósuló tömbszerű vagy telepszerű lakóház építés;
d) bányászat;
e) honvédelem;
f) közlekedés;
g) posta és távközlés;
h) közcélú erőmű létesítése, a villamos energia továbbítására szolgáló vezeték és berendezés elhelyezése, ha a létesítés, illetőleg az elhelyezés másként nem biztosítható;
i) vízgazdálkodás;
j)
k) a régészeti lelőhelyek és környezetük megóvása és feltárása;
l) műemlékvédelem és természetvédelem, ha a védelem másként nem biztosítható;
m) véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés;
n) építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése;
o) a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 17. §-ának (2) bekezdése alapján az egyház részére történő átadás;
p) a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 8. §-a alapján a helyben lakók és a családi gazdaságok termőfölddel kapcsolatos igényeinek kielégítése, valamint a spekulációs törekvések visszaszorítása érdekében; [beiktatva a Nemzeti Földalapról szóló 2001. évi CXVI. törvény 22. § (2) bekezdés d) pontjával, 2002. január 1-jei hatállyal.]
q)
r) hőtermelő létesítmény és szolgáltatói hőközpont létesítése;
s) hulladékgazdálkodási közszolgáltatási létesítmény elhelyezésére, ha az másképpen nem biztosítható, és az ingatlanra vonatkozó hatályos terület-, illetve településrendezési terv az ingatlant ezen területfelhasználási egységbe sorolta.”
4. Gszt.
„3. § A törvény alkalmazásában
a) gázszolgáltató: az az önálló jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, amely meghatározott településrészen, településen (településeken), területen a gázszolgáltatásra engedélyt kapott;
(…)
f) gázelosztó vezeték: az a csővezetékrendszer – a hozzá tartozó nyomáscsökkentő és szabályozó berendezésekkel –, amely a gázátadó állomás kilépő oldalától indult, és a fogyasztó telekhatáránál ér véget. Tartályos ellátás esetén a tartály telepítésére szolgáló ingatlanról kilépő gázvezeték;
(…)
i) csatlakozó vezeték: a fogyasztó telekhatárától a gázmérő főcsapjáig vagy – gázmérő hiányában – a fogyasztói főcsapig terjedő vezeték és tartozékai;
(…)
k) fogyasztói vezeték: a gázmérőtől, ennek hiányában a fogyasztói főcsaptól a gázfogyasztó készülékig terjedő vezeték;
(…)
r) természetes monopólium: a gázszolgáltatás, a gázértékesítés, amelynek végzése során a piaci törvények nem, vagy nem megfelelően érvényesülnek, mert a gázellátásban részesülőnek választási lehetősége nincs;”
„14. § (1) Az idegen ingatlan használatára és a kártalanításra a bányászatról szóló törvény (a továbbiakban: Bt.) rendelkezései az irányadók.
(2) A megépült gázelosztó vezeték idegen ingatlanon történő elhelyezésére és biztonsági övezetére a vezeték használatbavételéig bányaszolgalmi jogot kell alapítani. Nem vonatkozik ez a közterületen létesített gázvezeték idegen ingatlant érintő biztonsági övezetére. Ebben az övezetben építmény létesítése esetén, ha az építmény használati jellege indokolja, az építési hatóság kötelezheti a gázszolgáltatót a biztonsági övezet csökkentésére.
(3) A csatlakozó és a fogyasztói vezetékek idegen ingatlanon történő elhelyezésére, továbbá e létesítmények idegen ingatlant érintő biztonsági övezetére a Polgári Törvénykönyv szabályait kell alkalmazni.”
„15. § (1) A gázellátó rendszer létesítményeit, berendezéseit és azok környezetének védelmét szolgáló biztonsági övezetet úgy kell kialakítani, hogy az
a) oltalmazza a létesítményt, illetve a berendezés részéről esetleg keletkező veszélyek ellen azok környezetét, az emberek életét, testi épségét, egészségét és a vagyonbiztonságot,
b) biztosítsa a létesítmény, illetve berendezés biztonságos és zavartalan üzemeltetését.
(2) A létesítmények, berendezések biztonsági övezetének terjedelmét és tartalmát külön jogszabály és szabvány állapítja meg.
(3) A létesítmény üzemben tartója a biztonsági övezeten belül, illetve a gázelosztó vezeték nyomvonalán rendszeres ellenőrzést végezhet, műszereket helyezhet el, a biztonsági övezet előírásainak megfelelően a fákat és növényeket eltávolíthatja.
(4) Ha a biztonsági övezetre vonatkozó rendelkezések figyelembevételével a gázelosztó vezeték az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti, vagy nagymértékben akadályozza, és emiatt a létesítmény bányaszolgalom alapján történő üzemeltetésére nincsen lehetőség, a létesítmény beruházójának az ingatlant meg kell vásárolnia. Ha az adásvétel nem jön létre, az ingatlan kisajátítását kérheti. Az ingatlan kisajátítását az ingatlan tulajdonosa is kérheti a szolgalom alapításától számított egy éven belül. A kisajátított ingatlant az állam tulajdonába és a gázszolgáltató, illetve a gázértékesítő ingyenes használatába kell adni. Az ingyenes használati jog a létesítmény üzemeltetésének megszüntetésével megszűnik.”
5. Bt.
„37. § (1) A bányavállalkozó a (2) bekezdésben meghatározott károkat (bányakár) a (3)–(5) bekezdésekben foglalt rendelkezések szerint köteles megtéríteni.
(2) Bányakárnak minősülnek a bányászati tevékenységgel idegen ingatlanban, az épületben, az ingatlan más alkotórészében és tartozékában okozott, továbbá a vízelvonás folytán keletkezett károk, beleértve a károk megelőzésére, csökkentésére és elhárítására fordított kiadásokat is. A bányászati tevékenységgel okozott egyéb károk megtérítésére a Polgári Törvénykönyv rendelkezései az irányadók.”
(3)–(6) …
(7) Szolgalmi jog vagy kisajátítás alapján [38. § (3) és (4) bekezdések] elhelyezett bányászati létesítmény által az ingatlan rendeltetésszerű használatában keletkezett hátrány nem bányakár. Az akadályoztatásért vagy egyéb hátrányért (pl. az ingatlan forgalmi értékében bekövetkezett csökkenésért) járó kártalanítást az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) részére a szolgalom alapításakor, illetőleg a kisajátítási eljárás során kell megállapítani.”
(1)–(2) …
(3) Az ingatlan rendeltetésszerű használatát akadályozó vezetékek, oszlopok, állomások és egyéb létesítmények elhelyezése céljára a bányavállalkozó és a földtani kutatásra jogosult szervezet – kártalanítás ellenében – szolgalom alapítását igényelheti. A szolgalom alapításáról, továbbá a kártalanítás módjáról és mértékéről a bányavállalkozónak az ingatlan tulajdonosával (kezelőjével, használójával) ajánlat megküldésével kell az egyezség létrehozását megkísérelni. Megegyezés hiányában a szolgalom alapítását és annak fejében járó kártalanítást a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője állapítja meg. A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének határozata ellen államigazgatási úton fellebbezésnek helye nincs.
(4) Ha az elhelyezni tervezett bányászati létesítmények az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntetik vagy jelentős mértékben akadályozzák, továbbá, ha a bányavállalkozónak a bányászati tevékenységhez az ingatlanra tartósan szüksége van, az ingatlan megvásárlását, illetve a kezelő jog megszerzését kezdeményezheti, ennek eredménytelensége esetén a kisajátítását kérheti. Ez a jog az ingatlan tulajdonosát (kezelőjét) is megilleti, ha megítélése szerint az elhelyezett bányászati létesítmény az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntette vagy súlyosan akadályozza. Az ingatlan tulajdonosa (kezelője) igényét, a létesítmény elhelyezésétől számított 1 éven belül terjesztheti elő.”
6. Gszr.
„63. § (1) A biztonsági övezet által érintett ingatlanokra bányaszolgalmi jogot kell bejegyezni.
(2) A létesítmény engedélyezése során az illetékes hatóság állapítja meg, hogy a bányaszolgalom mely ingatlanokra terjed ki és utasítja az érdekelt vállalatot annak az ingatlan-nyilvántartásba (telekkönyvbe) történő bejegyeztetésére.
(3) Ha a létesítmény, illetve berendezés elhelyezése miatt a terület kisajátítása nem szükséges, a bányaszolgalom magában foglalja a létesítmények, illetve berendezések (pl. szállító vezeték) az érintett területen való elhelyezésére vonatkozó jogokat is.”
„65. § (1) Az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzés alapjául az ingatlan tulajdonosának (kezelőjének, használójának) bejegyzésre alkalmas engedélye, annak hiányában az államigazgatási határozatnak a biztonsági övezettel kapcsolatos bányaszolgalom alapítására vonatkozó rendelkezése szolgál.
(2) A biztonsági övezet létesítésével az ingatlanban esetlegesen okozott károkért, beleértve a művelési ág változásából, az ingatlan értékcsökkenéséből eredő károkat is, a kisajátítási kártalanítás szabályainak alkalmazásával pénzbeli kártalanítást kell fizetni. Az ilyen igényeket – a bányaszolgalommal kapcsolatos kártalanítás szabályai szerint – államigazgatási úton kell érvényesíteni. [Bt. 46. § (2) bekezdés.] Ha a biztonsági övezet megállapítása az ingatlan vagy egy részének rendeltetésszerű használatát lehetetlenné teszi, az ingatlant vagy érintett részét ki kell sajátítani.
(3) Az ingatlan rendeltetésszerű használatának megakadályozása vagy kisajátítása miatt járó kártalanítás megállapítása során a létesítmény elhelyezésére vonatkozó jog (pl. területfelhasználási engedély, bányaszolgalmi jog stb.) megadásának az időpontja az irányadó.”
III.
A Gszt. és a Gszr. kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány nem megalapozott.
1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsősorban azt vizsgálta, hogy a Gszt. és a Gszr. támadott előírásai alkotmányellenesen korlátozzák-e a tulajdonhoz való jogot.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jog alapvető jogként részesül alkotmányos védelemben, ezért annak korlátozására az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt előírások szerint kerülhet sor. [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.] Ez az alkotmányos védelem a tulajdonnal összefüggő vagyoni jogokra is kiterjed. [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában fejtette ki a tulajdon, mint alapjog védelmével és a tulajdonkorlátozás alkotmányosságának megítélésével kapcsolatos álláspontját. E határozatában a következőket állapította meg:
„Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. Másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. … [A] tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. (…)
A tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon 'korlátozása' és polgári jogi értelemben vett 'elvonása' között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért. (…) Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a 'közérdeket' kívánja meg, azaz ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb 'szükségesség' nem alkotmányos követelmény. … A törvénnyel érvényesített 'közérdek' alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem (…) arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a 'közérdekű' megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot.” (ABH 1993, 373, 379–382.)
2. Az indítványozók a Gszt. kifogásolt előírásait azért tartják alkotmánysértőnek, mert közérdekű cél fennállása hiányában lehetővé teszik a gázelosztó vezeték elhelyezésére és biztonsági övezetére bányaszolgalom kötelező alapítását valamint az ingatlan kisajátítását.
2.1. A gázszolgáltatás közérdekű tevékenység, azt a technika fejlettségének mai fokán igen széles körben veszik igénybe. A Gszt. rendelkezései alapján is megállapítható, hogy a gázszolgáltatás iránti igények teljesítésével kapcsolatban közérdek kívánja meg a szolgáltatás nyújtását, a szolgáltatáshoz szorosan kapcsolódó létesítmények működtetését, valamint mindezekkel összefüggésben a mások tulajdonában álló ingatlanok igénybevételét. A Gszt. 3. § idézett r) pontja alapján a gázszolgáltatás tekintetében természetes monopólium áll fenn. A Gszt. 9. §-a kimondja, hogy a gázszolgáltatás és a gázértékesítés engedélyköteles tevékenység. A Gszt. 20. § (1) bekezdése szerint a gázszolgáltató köteles és jogosult a hatósági engedélyében meghatározott és a gázellátásba bekapcsolt településrészeken, településeken és területeken a folyamatos és biztonságos gázszolgáltatásra. A Gszt. 21. §-a értelmében a gáz szolgáltatására a gázszolgáltatót általános közüzemi szerződéskötési kötelezettség terheli.
A gázszolgáltatásnál meglévő közérdek védelme fejeződik ki abban is, hogy a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény 1. §-a és 2. §-a szerint a csővezetékes termékszállítás esetében a tevékenységvégzés feltétele, hogy az állam vagy az önkormányzat a tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetben többségi tulajdoni részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezzen. Ezzel a szabállyal összhangban az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény 7. §-a és melléklete előírja, hogy az érintett gázszolgáltató társaságban az államot szavazatelsőbbséget biztosító részvény illesse meg.
2.2. A Gszt. 14. § (1) bekezdése alapján az idegen ingatlan használatára és a kártalanításra a Bt. rendelkezései az irányadók. A Bt. 37. §-a rendelkezik a bányakárokról, a 38. §-a pedig a felszíni ingatlantulajdon korlátozásának szabályait határozza meg. A Gszt. 14. § (3) bekezdése szerint a csatlakozó és a fogyasztói vezetékek idegen ingatlanon történő elhelyezésére, továbbá e létesítmények idegen ingatlant érintő biztonsági övezetére a Ptk. szabályait kell alkalmazni.
A Gszt. 14. § (1) és (3) bekezdései tehát más jogszabályokra utaló szabályokat állapítanak meg.
Az utaló szabály anyagi jogi rendelkezést nem tartalmaz, ezért annak alkotmányossága önmagában nem vizsgálható. Anyagi jogi tartalma csak az utalt szabály figyelembevételével határozható meg, csak általa fejt ki jogi hatást. Ezért az utaló szabály alkotmányossági vizsgálata csak az utalt szabály vizsgálatával összefüggésben végezhető el. Az utaló szabályok önmagukban tehát nem alkotmányellenesek.
Az indítványozók a Gszt. 14. §-ával összefüggésben kizárólag a gázelosztó vezeték elhelyezésével és biztonsági övezetével kapcsolatos bányaszolgalmi jog alapítását kifogásolják.
A Gszt. 14. § (2) bekezdése szerint a megépült gázelosztó vezeték idegen ingatlanon történő elhelyezésére és biztonsági övezetére a vezeték használatbavételéig bányaszolgalmi jogot kell alapítani. A Gszt. e rendelkezése által alapítani rendelt bányaszolgalomról a Bt. 38. § (3) bekezdése rendelkezik. A Bt. e rendelkezése alapján a bányaszolgalmat a rendeltetésszerű használatot akadályozó bányászati létesítmények elhelyezése céljára kártalanítás ellenében lehet igényelni. A szolgalom alapításáról, valamint a kártalanítás módjáról és mértékéről az ingatlan tulajdonosával egyezség létrehozását kell megkísérelni. Megegyezés hiányában a bányaszolgalom alapítását és a kártalanítást a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője állapítja meg.
A Gszt. 14. §-a alapján alkalmazni rendelt bányaszolgalom a magyar jogrendszer hagyományos jogintézménye, amely a Ptk. rendelkezésein alapul.
A Ptk. 171. §-a lehetővé teszi közérdekű szolgalom alapítását. A Ptk. e rendelkezése alapján közérdekből a külön jogszabályban feljogosított szervek javára államigazgatási határozattal szolgalmat, vagy más használati jogot lehet alapítani. A közérdekű szolgalom vagy használati jog alapján valamely jogszabályban meghatározott közérdekű tevékenységet folytató szerv a mások tulajdonában lévő ingatlant meghatározott terjedelemben használhatja. A használati jog alapításáért kártalanítás jár.
A közérdekű cél olyan jelentős közszolgáltatásban jelentkezik, amelyet a külön jogszabályban a szolgalomra, használatra feljogosított szervek végeznek. A „feljogosított szerveket” a külön jogszabály jelöli meg, amely a Ptk. a rendszeréből következően gazdálkodó szervezet [Ptk. 685. § c) pontja] is lehet. Nem helytálló tehát az indítványozók azon megállapítása, amely szerint közérdekű szolgalmat, így a Gszt. alapján alapítani rendelt bányaszolgalmi jogot csak az állam és az önkormányzat javára lehet létesíteni.
Külön jogszabály határozza meg azokat a tevékenységeket, amelyekkel kapcsolatban a közérdekű szolgalom létrehozható. Ilyen külön jogszabálynak minősül a Bt. és a Gszt. is. Az előbbiekre tekintettel tehát a tevékenység közérdekűsége a külön törvényekből következik és áll fenn.
A Gszt. szerint létesített bányaszolgalom alapításának jogalapja, és a tevékenység közérdekűsége tekintetében tehát nem az indítványban hivatkozott Ktvr. 4. §-át kell irányadónak tekinteni és alkalmazni.
A Ptk. 108. § (1) bekezdése kimondja: az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az arra külön jogszabályban feljogosított, közérdekű szolgáltatást ellátó szervek a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben az ingatlanra használati jogot szerezzenek. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
A Gszt. 14. § (2) bekezdése az érintett ingatlantulajdon védelmét szolgálja, amikor általános jelleggel kimondja, hogy csak olyan gázelosztó vezetéket szabad használatba venni, amelyet a más tulajdonában álló ingatlanon a jogszabályi előírásoknak megfelelően, vagyis bányaszolgalom alapján helyeztek el. Ez a rendelkezés ugyanakkor a szolgalom jogosítottjának megfelelő felhatalmazást ad arra, hogy a gázelosztó vezeték és a környezete kölcsönös biztonságának megteremtése érdekében biztonsági övezetet létesíthessen. A Gszt. e rendelkezése tehát egyaránt szolgálja az ingatlantulajdonos és a szolgalom jogosultja érdekeinek érvényesítését, valamint a gázelosztó vezeték és környezete, az élet-, egészség- és a vagyonbiztonság védelmét. A Gszt. ezen általános jellegű rendelkezése alól csak abban az esetben enged eltérést, ha a gázelosztó vezetéket közterületen helyezték el. Ebben az esetben a hatósági jogkörében eljáró építési hatóságnak kell biztosítania, hogy az eltérést engedő szabályozásból veszélyhelyzet ne keletkezzen és az idegen ingatlan tulajdonosát hátrány ne érje. A Gszt. emiatt lehetővé teszi az építési hatóság részére, hogy indokolt esetben a biztonsági övezetet szükséges mértékben módosítsa.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gszt. 14. §-ában foglalt bányaszolgalmi jog alapítását, s ezáltal a tulajdonhoz való jog korlátozásának szükségességét a Gszt. szabályozása alapján fennálló, a gázszolgáltatási tevékenységhez fűződő közérdek indokolja. Mivel a Ptk. 171. § (1) bekezdése és a Bt. 38. § (3) bekezdése alapján a bányaszolgalmi jogot csak kártalanítás ellenében lehet alapítani, ezért a tulajdonkorlátozás arányos is.
Mindezekre figyelemmel a Gszt. 14. §-ában foglalt bányaszolgalmi jog alapítása nem jelenti a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozását, ezért nem sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését.
2.3. Az indítványozók a Gszt. 15. § (4) bekezdését azért tartják alkotmányellenesnek, mert közérdekűség fennállása hiányában is lehetővé teszi az ingatlan kisajátítását.
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése határozza meg a kisajátítás feltételeit. Az Alkotmány e rendelkezéséhez hasonló szabályokat tartalmaz a Ptk. 177. §-a és az annak felhatalmazása alapján kiadott Ktvr. 1. §-a is.
Az Alkotmánynak a kisajátításról rendelkező 13. § (2) bekezdése olyan garanciális rendelkezés, amely a tulajdonnak nemcsak egyedi hatósági határozattal, hanem törvénnyel való elvonására is irányadó. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73.] A tulajdon mindenféle megkülönböztetés, vagy a tulajdonosok bármifajta csoportosítása nélküli védelme mellett az államnak biztosított tehát az a joga, hogy kivételesen és a köz érdekében, törvényben szabályozott esetben és módon, de csak teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett tulajdont elvonjon. Az elvonást elrendelő egyedi, vagy törvényi aktus akkor ütközik az Alkotmányba, ha e feltételek bármelyike hiányzik. [27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 73, 77.]
Az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt kisajátítási szabály – amint azt a már hivatkozott 64/1993. (XII. 22.) AB határozat (ABH 1993, 373.) is tartalmazza – nemcsak a tulajdonelvonásra, hanem a tulajdon bármilyen korlátozására irányadó. A közérdekűség és a kisajátítás egyéb feltételei a tulajdonkorlátozás általános alkotmányos mércéjét képezik.
A Gszt. 15. § (1)–(3) bekezdései meghatározzák a gázellátó rendszer védelmét szolgáló biztonsági övezet kialakításának szabályait. A Gszt. kifogásolt 15. § (4) bekezdése alapján, ha a biztonsági övezetre vonatkozó rendelkezések figyelembevételével a gázelosztó vezeték az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti, vagy nagymértékben akadályozza és emiatt a létesítmény bányaszolgalom alapján történő üzemeltetésére nincsen lehetőség, az ingatlant a beruházónak meg kell vásárolnia, ennek hiányában pedig kisajátítását kérheti. A kisajátított ingatlant az állam tulajdonába és a gázszolgáltató ingyenes használatába kell adni.
Amint azt az Alkotmánybíróság az előzőekben már megállapította, a gázszolgáltatási tevékenység közérdekű tevékenységnek minősül. A kisajátításnak tehát a törvényben meghatározott közérdekű célja fennáll, amelyet a Gszt. szabályoz, és amelyre a Gszt. 15. § (4) bekezdése ad törvényi felhatalmazást, meghatározva a kisajátítás módját is. Ezért a Gszt. 15. § (4) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 13. § (2) bekezdésébe.
2.4. A Gszr. a gázenergiáról szóló 1969. évi VII. törvény végrehajtásáról rendelkezett, amely törvényt a Gszt. hatályon kívül helyezte. A Gszt. végrehajtásáról szóló 3/1995. (I. 20.) Korm. rendelet 10. § (1) bekezdés c) pontja a Gszr.-t – egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezése mellett – továbbra is hatályban tartotta, így az indítványban kifogásolt rendelkezéseit is.
A Gszr. kifogásolt szabályai a biztonsági övezet által érintett ingatlanra bányaszolgalmi jog ingatlannyilvántartásba történő bejegyzéséről, a biztonsági övezet létesítésével kapcsolatban az ingatlanban okozott károk érvényesítéséről, továbbá a kisajátítási eljárás alkalmazásáról rendelkeznek. A Gszr. e rendelkezései a korábban hatályos, gázenergiáról szóló törvénynek a bányaszolgalomra és a kisajátításra vonatkozó végrehajtási szabályait állapították meg. A Gszr. e hatályban tartott rendelkezései tartalmuk szerint jelenleg a Gszt. 14. § (2) bekezdésének a bányaszolgalmi jogra és a 15. § (4) bekezdésének a kisajátításra vonatkozó szabályai végrehajtásához kapcsolódnak.
A Gszr. vizsgált szabályaival összefüggésben nem helytálló az indítványban foglalt az a megállapítás, miszerint ezek a szabályok a törvényi szabályozástól függetlenül is alkalmazhatók és lehetővé teszik bányaszolgalmi jog alapítását, valamint az ingatlan kisajátítását.
Az indítványozók által kifogásolt bányaszolgalmi jog alapítása és a kisajátítás kizárólag a Gszt. vizsgált rendelkezésein alapulnak, amelyekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását nem állapította meg. A Gszr. kifogásolt végrehajtási szabályai önmagukban nem korlátozzák a tulajdonhoz való jogot, és ezért nem sértik az Alkotmány 13. § (1) bekezdését.
3. Az indítványozók szerint a Gszt. és a Gszr. kifogásolt rendelkezései sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését is, mert lehetővé teszik, hogy a gázszolgáltató vállalkozások az államot vagy az önkormányzatot megillető kivételes joghoz, így gazdasági előnyhöz juthassanak a magántulajdon sérelmére.
Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése a piacgazdaság egyik követelményeként fogalmazza meg, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú, és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmánybíróság e tárgykörben hozott több határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg, a tulajdon bármely formájára nézve éppen a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg. A 9. § (1) bekezdése ennek megfelelően az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése jogegyenlőségi tételének a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtése. A 9. § (1) bekezdése tehát nincs összefüggésben az Alkotmány 13. §-ával, amely a tulajdonhoz való jogot egyébként is a 9. § (1) bekezdésében foglalt különbségtétel nélkül biztosítja. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 81.]
Az Alkotmánybíróság a fentiekben már megállapította, hogy nem helytálló az indítványozók azon állítása, amely szerint a Gszt. alapján alapítani rendelt bányaszolgalmi jogot csak az állam és az önkormányzat javára lehet létesíteni. Ezért a Gszt. 14. §-ával összefüggésben sem áll fenn az indítványozók által állított, a tulajdonformák közötti megkülönböztetés.
A Gszt. kifogásolt előírásai a gázvezeték elhelyezésére bányaszolgalmi jog alapításáról és a kisajátításról rendelkeznek. A Gszt. e rendelkezései nem a tulajdonformák között különböztetnek, hanem a tulajdonhoz való jog korlátozását és elvonását teszik lehetővé. Erre tekintettel a Gszt. és a Gszr. szabályai nem állnak alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, ezért azt nem is sértik.
IV.
1. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A (2) bekezdés értelmében az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. 48. §-ában előírt követelményeknek. Az alkotmányjogi panaszban megjelölt 60 napos határidő a jogerős ítéletnek a féllel való közlésétől kezdődött. A Fővárosi Bíróság, mint másodfokú bíróság a jogerős ítéletét 1998. október 8. napján hozta meg. Az indítványozó a jogerős ítélet átvételének időpontját nem igazolta, azonban az egyértelműen megállapítható, hogy az indítványozó az alkotmányjogi panaszt a jogerős másodfokú ítélet átvételét követő 60 napon túl terjesztette elő. Az indítványozó ugyanis a panaszt 2001. május 31-én, a Legfelsőbb Bíróságnak a felülvizsgálati kérelem tárgyában hozott ítélete átvételét követően nyújtotta be.
2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy az Abtv. 48. §-ának (1) és (2) bekezdésében foglaltakat együttesen kell értelmezni. [23/1991. (V. 18.) AB végzés, ABH 1991, 361, 362.] Ebből következik, hogy az (1) bekezdésbeli jogorvoslatokon azokat a perorvoslatokat kell érteni, amelyek a jogerőre emelkedésig terjeszthetők elő. A felülvizsgálati kérelem ebből a szempontból tehát nem jöhet figyelembe, miután e rendkívüli eljárás – a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 270. § (1) bekezdése szerint – csak a már jogerősen lezárt ügyben kezdeményezhető. [41/1998. (X. 2.) AB határozat, ABH 1998, 306, 310.]
Mindebből az következik, hogy az alkotmányjogi panasz az ügyet jogerősen lezáró másodfokú határozat kézhezvételét követő 60 napon belül terjeszthető elő, ezért a felülvizsgálati eljárás az Abtv. 48. § (2) bekezdésben írt határidőt nem hosszabbítja meg. A fenti szabály alól egyetlen kivétel van: az Alkotmánybíróság 41/1998. (X. 2.) AB határozatában (ABH 1998, 306, 310.) rámutatott arra, hogy az Abtv. 48. §-a alkalmazásánál, ha a panaszolt alapjogsérelem nem a rendes, hanem a rendkívüli jogorvoslati eljárásban következett be, akkor alkotmányos követelmény, hogy az alkotmányjogi panasz benyújtásának határidejét a rendkívüli jogorvoslati eljárásban hozott, vagy – ha új eljárásra és új határozat hozatalára kerül sor – az elrendelt új eljárás során született jogerős határozat kézbesítésétől kell számítani. (787/D/1997. AB végzés; ABH 2000, 1044, 1045–1046.)
A jelen ügy alapjául szolgáló eljárás azonban nem tartozik ebbe az esetkörbe.
3. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszt az indítványozó az ügyet jogerősen lezáró másodfokú ítélet átvételét követő 60 napon túl terjesztette elő, a panasz tehát az Abtv. 48. §-ára figyelemmel elkésett. Ezért azt érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
Budapest, 2003. március 24.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás