44/1997. (IX. 19.) AB határozat
44/1997. (IX. 19.) AB határozat1
1997.09.19.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 44. § b) pontja, valamint 47. § (6) bekezdése a) pontjának ,,és a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-ából'' szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
A törvény 47. § (6) bekezdés a) pontjának hatályban maradó rendelkezése a következő:
,,(6) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy
a) a tűzvédelmi bírságból rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználási rendjét a pénzügyminiszterrel, …
egyetértésben rendeletben állapítsa meg.''
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Ttv.) ama rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát kérte, amely szerint kizárólag a hivatásos és az önkéntes tűzoltóságok tűzoltási és műszaki mentéshez szükséges technikai eszközeinek, felszereléseinek beszerzésére, fejlesztésére használható fel a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-a. Kérte továbbá az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását a rendelkezés végrehajtására rendeleti felhatalmazást adó törvényi szabály tekintetében is.
Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés nem egyeztethető össze az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés elvével. Az indítványban kifejtette, hogy a támadott törvény által szabályozott, a biztosítóhoz befolyt vagyonbiztosítási díjak 1%-át kitevő összeg felhasználásról szóló rendelkezés – tartalmát és lényegét tekintve – az állam javára megállapított fizetési kötelezettség, amelyre a közteherviselés alkotmányos követelményeit kell megfelelően alkalmazni. A fizetési kötelezettség címzettjei a biztosítóintézetek, amelyek – e rendelkezés alapján közvetve – vagyonbiztosítási díjbevételük százalékában meghatározott összegű befizetéssel tartoznak a központi költségvetés javára. Ez a befizetési kötelezettség azonban nem azonosítható a vagyoni és jövedelmi viszonyokkal arányos, alkotmányos közteherviselési kötelezettséggel. A biztosítók tekintetében ugyanis a vagyonbiztosítási díjbevétel arányában megállapított hozzájárulási kötelezettség lényegileg a biztosítók bevételét csökkentő tényező, amit a biztosítók kénytelenek áthárítani az adott biztosítási módozatokban a díjfizetést teljesítő biztosítottakra. Ezáltal az előírt közterheket valójában az érintett biztosítottak viselik, akik tekintetében a közteherviselés alkotmányos követelménye ugyanúgy sérül, mint a biztosítók vonatkozásában. Az indítványozó álláspontja szerint a vagyonbiztosítással rendelkező személyek közteherviselési kötelezettségét illetően a támadott szabályozás önkényes és diszkriminatív. Önkényes a szabályozás azért, mert a vagyonbiztosítás összevont kategóriája magában foglal a tűzbiztosításon kívül más biztosítási módozatokat is, például: jégkárbiztosítás, casco biztosítás, lakásbiztosítás, növénybiztosítás, szállítmánybiztosítás, felelősségbiztosítás stb., így nem mutatható ki semmiféle ésszerű indoka annak, hogy miért éppen e biztosítási módozatokban érintett biztosítottak viseljék a tűzoltóságok törvényben előírt támogatásának fedezeti alapját. Ugyanerre a körülményre figyelemmel a szabályozás megengedhetetlen diszkriminációt is tartalmaz, mert a rendelkezés a tűz elleni védekezés speciális közterheinek viselésére kötelezettek körét – a kiválasztás ismérvének önkényes meghatározásával – szűkebben vonja meg, mint akikre nézve a közteherviselési okot is jelentő tényleges érdekeltség fennáll, vagyis a szabályozás hátrányos megkülönböztetést jelent azok számára, akik vagyonbiztosítással rendelkeznek, azokkal szemben, akik ilyen biztosítási jogviszonyoknak nem alanyai. Erre figyelemmel az indítványozó kérte a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és a hatálybalépés időpontjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
2. A Ttv. 44. §-a szerint kizárólag a hivatásos és az önkéntes tűzoltóságok tűzoltási és műszaki mentéshez szükséges technikai eszközeinek, felszereléseinek beszerzésére, fejlesztésére használható fel
a) a tűzvédelmi bírság bevétele,
b) a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-a.
A Ttv. 47. § (6) bekezdése értelmében pedig felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy a tűzvédelmi bírságból és a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-ából rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználási rendjét a pénzügyminiszterrel egyetértésben, rendeletben állapítsa meg. A miniszteri rendelet kiadására még nem került sor, a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok technikai fejlesztéséről szóló 1121/1996. (XII. 17.) Korm. határozat 3. pontja azonban úgy rendelkezik, hogy a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény által meghatározott – a biztosítókhoz a vagyonbiztosítás címén befolyt biztosítási díjak 1%-ának megfelelő – mintegy 800 millió forint összegből a belügyminiszter gondoskodjon közbeszerzési eljárás útján a nagyértékű, különleges tűzoltó-gépjárművek (magasból mentő, darus és műszaki mentő gépjármű) beszerzéséről.
3. Az Alkotmány 70/I. §-a szerint a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint pedig a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Végül az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt az alábbiak szerint megalapozottnak találta:
1. Az Alkotmánybíróság a közteherviseléssel kapcsolatos alkotmányi rendelkezés érvényesülésének szempontjait eddig számos határozatában vizsgálta. Már 1991-ben megállapította, hogy bár az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok alapvető jogai között szabályozza a közteherviselési kötelezettséget és annak alkotmányos korlátait, a rendelkezés értelemszerűen vonatkozik az egyéb jogalanyokra, így például a külföldiekre és a jogi személyekre is [62/1991. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1991, 467.].
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy noha az Alkotmány maga nem határozza meg a ,,közteher'' fogalmát, kétségtelenül ide tartoznak az államháztartásról szóló törvény szerint mindazok az állam javára előírható befizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis amelyek az állam bevételi forrását jelentik (821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.).
Másutt ismételten leszögezte az Alkotmánybíróság, hogy az Alkotmány a közterhekhez való hozzájárulás tekintetében csak azt a követelményt támasztja a jogalkotóval szemben, hogy az adott fizetési kötelezettség feleljen meg az alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis álljon azokkal arányban (1558/B/1991. AB határozat ABH 1992, 506–507.). A jogalkotó tehát széles keretek között mérlegelhet a köztehermérték megállapításakor, szabadsága igen nagy abban a kérdésben is, hogy a közteherviselési kötelezettség kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ ki, és ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). Az Alkotmány tehát nem azt határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell, illetve lehet közteherviselési kötelezettség alapjává tenni, hanem azt írja elő, hogy a közterhek viselésének a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell megtörténnie (448/B/1994. AB határozat ABH 1994, 724, 726.).
2. Az állam javára szóló fizetési, közteherviselési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek eseteit és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. § (3) bekezdése szerint csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. Ugyane törvény 11. § (1) bekezdése írja elő azt, hogy a fizetési kötelezettséget megállapító jogszabály rendelkezik arról, hogy a bevétel az államháztartás mely alrendszere, szervezete javára számolható el, illetve mely alrendszert, továbbá törvény erre vonatkozó rendelkezése alapján mely államháztartáson kívüli szervezetet illet meg. A törvény 10. § (1) bekezdése általános érvénnyel rendelkezik arról, hogy a Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz.
3. Az indítvány által támadott rendelkezések kifejezett közteherviselést, az állam javára történő fizetési kötelezettséget nem írnak elő a biztosítók terhére. A sérelmezett törvény pusztán arról rendelkezik, hogy a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-a milyen célra használható fel. A kifogásolt törvényi szabály tehát valójában adottnak tekinti azt, hogy ezek a források a költségvetés rendelkezésére állnak. Az indítvánnyal támadott felhatalmazó rendelkezés sem írja elő, hogy a vagyonbiztosítók a tűzvédelem fejlesztését hozzájárulással támogatni kötelesek, hanem pusztán a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt biztosítási díjak 1%-ából rendelkezésre álló pénzeszközök felhasználási rendjének részletes szabályozását utalja a belügyminiszter és a pénzügyminiszter hatáskörébe. Egyedül a törvényjavaslat miniszteri indokolása szól fizetési kötelezettségről. Eszerint: ,,Mind a külföldi, mind a korábbi hazai jogalkotási gyakorlatban bevált eszköz volt, hogy a tűzoltóság fejlesztéséhez a biztosítók bevételük meghatározott részével hozzájárultak. Ezt az indokolja, hogy a megfelelő technikai eszközzel és felszereléssel rendelkező tűzoltóság gyors és hatékony beavatkozása esetén lényegesen csökken az a tűzkár, amelyet a biztosítónak meg kell térítenie. Ebből kiindulva fogalmazza meg a törvényjavaslat, hogy a biztosítók kötelesek meghatározott díjat fizetni a tűzvédelem fejlesztése céljára.''
Mivel a támadott törvényi rendelkezések közteherviselési kötelezettséget nem állapítanak meg, és mivel ilyen hatálya a törvényjavaslat miniszteri indokolásának természetesen nincs, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ttv. sérelmezett szabályai az Alkotmány 70/I. §-ával nem hozhatók közvetlen összefüggésbe. Bár meglehetősen nyilvánvaló, hogy a Ttv. két kifogásolt rendelkezése a tűz elleni védekezés finanszírozásának forrásait hivatott bővíteni, erre nézve a törvényalkotó nem hozott kifejezett rendelkezést, így az alkotmányossági vizsgálat alá vont szabályoknak az Alkotmány 70/I. §-ával való közvetlen kapcsolata nem állapítható meg. Erre figyelemmel nem vizsgálta az Alkotmánybíróság az indítványnak azt a további érvrendszerét sem, amely szerint az elvonás – a közteherviselési kötelezettség – nem is a biztosítóintézeteknél, hanem a vagyonbiztosítási szerződések biztosítottjainál jelentkezik. A Ttv. 44. §-ának b) pontja, továbbá 47. § (6) bekezdésének a) pontja a biztosítottak terhére sem állapít meg a biztosítás díjába beépített tűzvédelmi hozzájárulási kötelezettséget, mert e szabályok csupán a díjhányad felhasználási módjáról rendelkeznek, annak elvonásáról azonban nem, így önmagukban megengedhetetlen diszkriminációt sem valósítanak meg a biztosítottak között. A támadott rendelkezések tehát nem arról szólnak, mint amit az indítványozó alkotmányossági kifogás tárgyává tett, ezért az Alkotmánybíróság azokat az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével és 70/I. §-ával nem találta ellentétesnek.
III.
1. Az Alkotmánybíróság azonban az indítványt – tartalma alapján – a jogbiztonság alkotmányos követelményében is kifejeződő jogállamiság összefüggéseiben is vizsgálat tárgyává tette. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen érvényesített alapelv, hogy ez az alkotmányi rendelkezés egyúttal azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos jogállam, vagyis az alkotmányos normák érvényesítése is, tehát a jogrendszer önmagára vonatkoztatott szabályainak a megtartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének alapvető kritériuma. Az Alkotmánybíróság felfogásában a jogbiztonság szorosan kapcsolódik a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez, annak lényegi eleme. A jogbiztonság pedig az államtól és a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetőek legyenek. A jogbiztonság e szempontjainak súlyos megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét is jelenti. A jogállamiság elve ugyanakkor nem kisegítő, másodlagos szabály, s nem puszta deklaráció, hanem önálló alkotmányjogi norma, amelynek sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77., 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172.].
2. Az indítvány által támadott rendelkezések nem felelnek meg a jogbiztonságban megnyilvánuló jogállamiság e határozatokban kifejtett alkotmányi követelményének.
Nem tesz eleget ezeknek az alkotmányos követelményeknek a Ttv. sérelmezett szabályozása akkor, amikor a felhasználás módjáról és területeiről rendelkezve pusztán deklarálja azt, hogy annak forrásául a vagyonbiztosítás címén a biztosítóhoz befolyt díjak 1%-a szolgál, de annak elvonásáról, költségvetési bevételezéséről már nem intézkedik. A puszta deklaráció nagyfokú jogbizonytalanságot jelent mindenekelőtt a biztosítóintézetek számára, amelyek a vagyonbiztosítási díjak 1%-ának elvonásával ,,fenyegetettek'', és amelyek vagyonbiztosítási díjkalkulációjára a tényleges elvonás természetesen kihatással van. A biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Bit.) 74. §-a értelmében ugyanis a biztosítónak legalább olyan díjat kell kalkulálnia, amely előreláthatóan fedezetet nyújt valamennyi, az adott módozat kockázati közösségének szintjén a biztosítási szerződésben vállalt összes kötelezettségére, valamint a zavartalan üzletmenet összes költségére és ráfordítására. Ezek között a szempontok között a Ttv.-ben meghatározott díjhányad tehát nem szerepel. Márpedig az elvonás, a közterhekhez történő hozzájárulási kötelezettség előírásának alkotmányos, a jogbiztonság elvéből folyó követelménye, hogy ezt a kötelezettséget törvény kifejezetten kimondja, meghatározza ennek formáját (adó, illeték, vám, díj, hozzájárulás stb.), és egyértelműen rögzítse a fizetésre kötelezett alanyok körét. Pusztán a közteherviselési kötelezettség részletszabályai vonatkozásában lehetséges csak alacsonyabb szintű szabályozás, ahogy ezt az államháztartásról szóló törvény 11. § (5) bekezdése engedélyezi. A Ttv. 44. §-ának b) pontja, valamint 47. § (6) bekezdésdének a) pontja ezeknek a fenti minimális alkotmányi követelményeknek a hiányában a jogbiztonság alapvető elvébe ütközik, így a jogállamiság sérelme miatt alkotmányellenes.
További kiszámíthatatlanságot és jogbizonytalanságot jelent, hogy a kilátásba helyezett elvonás forrását a Ttv. a vagyonbiztosítási díjakban jelöli meg. Ez a szabály a Bit. kontextusában nem értelmezhető, mert a Bit. élet típusú biztosítási ág és nem életbiztosítási ág ágazatai szerint sorolja be a különféle biztosítási tevékenységeket és ezek között vagyonbiztosítási ágazat önállóan nem szerepel. A Ttv. a vagyonbiztosítás fogalmát maga sem határozza meg. A Ttv.-ben jelzett, elvonás alapjaként és forrásaként meghatározott vagyonbiztosítási díj meghatározása is bizonytalan tehát, kombinált (pl. vagyon- és baleset-, felelősség- és vagyon-) biztosításoknál pedig értelmezhetetlen és megállapíthatatlan is, amely határozatlanság és kiszámíthatatlanság ellentétes a jogbiztonság alkotmányi kívánalmával. Arra is utalni kell, hogy a biztosítás díja a biztosító és a vele szerződő fél közötti polgári jogi megállapodás, szerződés része, amely az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel alapja lehet ugyan valamely köztehernek, de amely maga alkotmányosan közteher elemet nem tartalmazhat.
Végül nagyfokú jogbizonytalanságot jelent a támadott szabályozás a hivatásos és önkéntes tűzoltóságok tekintetében is, mert a Ttv. rendelkezik ugyan a pénzeszközök javukra történő felhasználásának a módjáról, de azok forrását végrehajtható szabályokkal a felhasználók részére nem garantálja. Így a 1121/1996. (XII. 17.) Korm. határozat 3. pontjában a tűzoltóságok javára felhasználni rendelt mintegy 800 millió forint összegű pénzeszköz a Ttv.-ben szabályozott forrásból nem áll rendelkezésre. Jogállamban megengedhetetlen az olyan törvényi szabályozás, amely anélkül rendelkezik pénzeszközök valamely költségvetési alrendszer javára történő felhasználásáról, hogy azok tényleges forrását és a finanszírozás garanciális feltételeit megteremtené.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ttv. támadott rendelkezéseit az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek, ezért alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette.
3. A Ttv. 48. § (1) bekezdése szerint a törvény támadott 44. §-ának rendelkezését 1997. január 1-jétől kell alkalmazni. Az indítványozó erre hivatkozással kérte azt, hogy az alkotmányellenesnek tartott jogszabályi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság még azok hatálybalépése előtt semmisítse meg. Tekintettel arra, hogy a kifogásolt szabályok önmagukban végrehajthatatlanok, illetve pusztán felhatalmazó rendelkezést tartalmaznak, továbbá figyelembe véve azt, hogy a sérelmezett rendelkezések tárgykörére vonatkozóan a végrehajtási jogszabályok kiadása nem történt meg, az Alkotmánybíróság nem látott alapot arra, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésének alkalmazásával az alkotmányellenesnek talált rendelkezéseket visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1085/B/1996/2.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás