505/B/1997. AB határozat
505/B/1997. AB határozat*
1998.06.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a felszámolási eljárás alatt lévő vállalkozások vagyonának megvásárlását elősegítő támogatásokról szóló 48/1994. (IV. 1.) Korm. rendelet vonatkozásában a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a jogalkalmazás során követett eljárás alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a felszámolási eljárás alatt lévő vállalkozások vagyonának megvásárlását elősegítő támogatásokról szóló 48/1994. (IV. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) alkotmányossági vizsgálatát az alábbiak miatt kérte:
– A Korm. rend. a támogatások iránti kérelem elbírálásával a Támogatásokat és Járadékokat Kezelő Szervezetet (a továbbiakban: Kezelő Szervezet) bízza meg. Az indítványozó szerint a Korm. rend. a Kezelő Szervezetet olyan „diszkrecionális lehetőséggel” ruházta fel, amely a vállalkozókat kiszolgáltatott helyzetbe juttatja. A szabályozás miatt kiszámíthatatlan, hogy egy adott támogatási kérelem tekintetében a Kezelő Szervezet miként is dönt majd, hiszen a Korm. rendeletből nem tűnnek ki azok a gazdaságpolitikai, célszerűségi és egyéb szempontok, amelyek alapján az egyes eseteket elbírálják. Az indítványozó szerint a szabályozás e hiányossága sérti a jogállamiságot.
– Szintén a jogállamiság sérelmét véli felfedezni az indítványozó abban, hogy a Kezelő Szervezet döntését nem köteles megindokolni. A jogállamiságon kívül a jogorvoslathoz való jogot is sérti – az indítványozó szerint – az, hogy a Kezelő Szervezet döntése végleges. E problémakörben az indítványozó azzal érvel, hogy a támogatás közpénzekből történik, ezért – véleménye szerint – az odaítéléséről való döntés közhatalmi jogosultság, s mint ilyen – függetlenül attól, hogy nem az államigazgatási eljárási rend hatálya alá tartozik – indokolási kötelezettséget, illetve jogorvoslati jog biztosítását igényli.
– Végül az indítványozónak címzett pénzügyminisztériumi tájékoztatás alapján az indítványozó arra a köveztetésre jut, hogy az a tényleges szempontrendszer, amely alapján a Kezelő Szervezet dönt, informális jogértelmezés során alakult ki. Ez pedig ellentétben áll a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban kifejtettekkel.
2. Az indítvány nem jelöli meg konkrétan, hogy az Alkotmánybíróság mely hatáskörében kéri az eljárás lefolytatását, de annak tartamából – a „hiányos szabályozás”, a „jogállami követelmények jogalkotási mulasztással történő megsértése” szóhasználatból – megállapítható, hogy az indítvány az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban Abtv.) 49. §-a szerinti mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányul.
II.
1. A Korm. rend. a felszámolási eljárás alatt lévő vállalkozások vagyonának megvásárlását elősegítő támogatások odaítélésére egy sajátos konstrukciót tartalmaz. A támogatás – amely gyakorlatilag kamattámogatás – valamely pénzintézettől történő hitelfelvétel útján igényelhető. A Kezelő Szervezet és a támogatást igénybe venni kívánó vállalkozó között közvetlen kapcsolat nem létesül, a támogatás iránti kérelmet – a hitelfelvevő kérelmére – a pénzintézet jogosult benyújtani. [1. § (1) bekezdés]. A Kezelő Szervezet a támogatás megadásáról az erre a célra létrehozott tárcaközi bizottság javaslata alapján dönt [3. § (1) és (4) bekezdések]. A Korm. rend. meghatározza, hogy a támogatás milyen típusú hitelekhez nyújtható. A Korm. rend.-ben előírt feltételek lényegében a hitelt felvevő vállalkozására, gazdasági helyzetére vonatkoznak [2. § (1)–(2) bekezdések]. A Kezelő Szervezet a támogatás odaítélésről a beérkezés sorrendjében köteles dönteni. [3. § (2) bekezdés]
2. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
3. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint: „Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.”
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló hatásköre gyakorlásával kapcsolatosan – többek között – kifejtette, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB hat, ABH 1990. 83, 86.], továbbá ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [35/1992. (VI. 10.) AB hat. ABH 1992. 204, 205., 37/1992. (VI. 10.) AB hat. ABH 1992. 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben elsőként azt állapította meg, hogy nincs olyan konkrét jogszabályi felhatalmazás, amelyből – az indítványozó által felvetett problémára vonatkozóan – közvetlenül jogalkotási kötelezettség származik. Az alkotmánybírósági vizsgálat így arra terjedt ki, hogy a jogállamiságból folyó jogszabályi garanciák a szabályozásból valóban hiányoznak-e, továbbá, hogy a jogorvoslati jog szempontjából fennáll-e a mulasztás?
2. Az ügy megítélésénél az Alkotmánybíróság kiindulópontnak azt tekintette, hogy az államnak az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem keletkezik olyan kötelezettsége, hogy a felszámolási eljárás alatt lévő vállalkozások vagyonának megvásárlását támogassa. Az állam gazdaságpolitikai szabadságához tartozó kérdés, hogy a gazdasági élet élénkítésére, a különböző típusú vállalkozások támogatására milyen megoldásokat dolgoz ki. Az állam e téren meglévő nagyfokú szabadsága azonban nem korlátlan, a vonatkozó szabályozás nem sérthet alkotmányos alapjogot, vagy alkotmányos elvet.
A Korm. rend. valójában kedvezményt nyújt: kamattámogatást meghatározott típusú hitelekhez kapcsolódva. A kedvezmények alkotmányossági megítélése során az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatát a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban kifejtettek alapozták meg. E szerint: „A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széleskörű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra – pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra – de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után.” (ABH 1992. 280., 281.)
A Korm. rend. gazdaságpolitikai célkitűzéseket (a felszámolási eljárások gyorsítása, az olyan beruházások támogatása, amelyek állami támogatás nélkül nem valósulnának meg) kíván érvényre juttatni. Ennek tükrében határozza meg a támogatandó vállalkozói kört. A Korm. rend. a gazdaságpolitikai célkitűzés végrehajtását – a kamattámogatási kötelezettség vállalását – a Kezelő Szervezetre bízza. A kötelezettségvállalás mértékét az éves költségvetési törvény – legutóbb az 1997. évi CXLVI. törvény – vonatkozó előirányzata biztosítja, illetve határozza meg.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az a jogi megoldás, miszerint a Korm. rend. a kérelmezés jogi előfeltételeinek meghatározásán [2. § (1)–(2) bekezdés] túl a támogatás tárgyában jogi kötelezettség nélküli, kizárólag gazdaságpolitikai megfontolásokon nyugvó – a költségvetés törvényi korlátai közötti – döntési szabadságot biztosít, nem sért alkotmányos jogokat, és nem minősül az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő „hiányos” szabályozásnak sem. Következésképpen a Kezelő Szervezetnek a gazdasági célkitűzéssel, vagy az érintett vállalkozók érdekeivel ellentétes döntése is alapvetően politikai felelősséget von maga után (ABH 1992. 281.).
3. Az indítványozó sérelmezi, hogy a Kezelő Szervezet döntése ellen a Korm rend. nem biztosít jogorvoslati lehetőséget, döntését nem köteles indokolni. Az indítványozó szerint mivel közpénzek elosztásáról van szó, ezért a Kezelő Szerv közhatalmi jogosítványt gyakorol.
A jogorvoslati jog hiányát kifogásoló indítvány alaptalan.
A Korm. rend. szerint a támogatás elsődleges előfeltétele, hogy a pénzintézet a vállalkozót alkalmasnak találja arra, hogy vele hitelszerződést létesítsen [2. § (2) bekezdés e) pont]. Ha a pénzintézet nem vállalja a hitelszerződés megkötését – hiába felel meg a vállalkozó a Korm. rendeletben meghatározott egyéb feltételeknek – eleve elesik a Korm. rend. által kilátásba helyezett kedvezménytől. Amennyiben a pénzintézet vállalja a hitelszerződés megkötését, akkor a hitelfelvevő kérésére a pénzintézet „támogatás iránti kérelmet nyújthat” be a Kezelő Szervhez [1. § (1) bekezdés], ezáltal a jogszabály – a támogatás elnyeréséhez szükséges folyamatban – immár másod ízben biztosít a pénzintézetnek döntési, mérlegelési jogot. A támogatás odaítélése esetén sem jön létre kapcsolat az érintett vállalkozó és a Kezelő Szervezet között, a szabályozás ezt szintén szerződéssel rendezi, amelyet a pénzintézet és a Kezelő Szervezet köt [3. § (3) bekezdés]. Mivel a hitelfelvevő és a Kezelő Szervezet között sem szerződéses, sem más jellegű jogviszony nem jön létre, az esetleges – a hitelnyújtáson túlmenő – kockázatot is a pénzintézet viseli [6. § (2) bekezdés].
Azok a kérdések, hogy valamely pénzintézet köt-e hitelszerződést, kivel köt és kivel nem, benyújtja-e a támogatás iránti kérelmet vagy sem, illetve az, hogy a hitelkamatot végső soron az állam fizeti-e a pénzintézetnek, vagy a vállalkozó, nyilvánvalóan kívül esnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében meghatározottakon, épp úgy mint a támogatás lebonyolítása során létrejött szerződéses viszonyok. Mindezek alapvetően meghatározzák a Kezelő Szervezetnek a hitelfelvevő támogatására vonatkozó intézkedésének, döntésének jogi jellegét is. A támogatás elnyerésének szerződésekkel rendezett folyamatában – amelyben központi szerepet a pénzintézet tölt be – a Kezelő Szervezet támogatásról szóló döntése nem minősül közhatalmi hatósági aktusnak. A vállalkozó (hitelfelvevő) szempontjából az ügylet lebonyolítása a pénzintézettel kötött hitelszerződés keretei között marad.
Mindezek azt bizonyítják, hogy a Korm. rendeletben szabályozott eljárásban a Kezelő Szerv nem mint hatóság van jelen: nem mutatható ki ugyanis a hitelfelvevő javára olyan jog, vagy jogos érdek, amellyel jogorvoslati jogot formálhatna a Kezelő Szervezet támogatásokkal kapcsolatos döntése, intézkedése ellen.
Ebben az esetben az indokolási kötelezettség szükségessége – mint jogállami követelmény – nem vezethető le az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogorvoslati jog sérelmére alapított kérelmet elutasította.
4. Végül az Alkotmánybíróság megvizsgálta azt is, hogy a Korm. rend. – az indítványozói állításnak megfelelően – valóban teret nyit-e a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában alkotmányellenessé nyilvánított informális jogértelmezéssel való irányításnak.
Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata (ABH 1992. 275.) a jogszabályokhoz kapcsolódó olyan informális jogértelmezések alkotmányellenességét mondta ki, amelyeket a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban Jat.) garanciális szabályainak mellőzésével hoztak.
A Korm. rend. által lehetővé tett eljárás során mind a tárcaközi bizottság, mind a Kezelő Szervezet gazdaságpolitikai mérlegelés után hozza meg döntését. A Korm. rend. a szakmai álláspontok döntést megelőző egyeztetését és ez alapján a konkrét ügyekre vonatkozó javaslat megfogalmazását teszi lehetővé, s nem pedig az informális – a Jat. garanciális szabályait kijátszó – jogértelmezést.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az előbbiekben részletezett alkotmányossági kifogás alátámasztásul az indítványozó által becsatolt pénzügyminisztériumi „értelmezés” valójában arról szól, hogy a Korm. rend.-nek nincs visszamenőleges hatálya (nem vonatkozik a támogatás arra, ha megtörtént az adásvétel, azaz a rendelet hatálybalépése előtt valamely felszámolás alatt lévő vállalat vagyonát már megvásárolták). Ezt – az indítványozó által is ismert – Korm. rend. 7. §-a tartalmazza.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapított meg mulasztást abban a vonatkozásban sem, hogy a Korm. rend. szabályozási hiányossága utat nyit az alkotmánysértő informális jogértelmezésnek.
5. Az Alkotmánybíróság a Korm. rend. alkalmazása során követett eljárás alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt – hatáskör hiányában – visszautasította. A jogalkalmazás alkotmányosságának vagy törvényességének vizsgálatára az Alkotmánybíróság – sem az Abtv. sem más törvény alapján – felhatalmazással nem rendelkezik.
Budapest, 1998. június 2.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Lábady Tamás s. k., Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás