53/1997. (X. 31.) AB határozat
53/1997. (X. 31.) AB határozat1
1997.10.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményező indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének ,,Debrecen város külterületének átmeneti szabályozási tervjavaslatáról és szabályozási előírásairól'' szóló 52/1994. (XI. 14.) Kr. sz. rendelete törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezést elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a rendelet 1. sz. mellékletének a ,,Mezőgazdasági rendeltetésű terület II.'' fejezete (1) bekezdése, továbbá az ,,Erdőterület III.'' fejezete (1) bekezdése törvényellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti kezdeményezést elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a rendelet 1. sz. mellékletének a ,,Mezőgazdasági rendeltetésű terület II.'' fejezete (2) bekezdésének e) pontja, valamint az ,,Erdőterület III.'' fejezetének (6) bekezdése törvényellenes, ezért e rendelkezéseket – 1997. december 31. napjával – megsemmisíti.
4. Az Alkotmánybíróság a területrendezési tervek elkészítésének, egyeztetésének, jóváhagyásának, karbantartásának és módosításának rendjéről szóló 7/1983. (Ép. Ért. 3.) ÉVM utasítást – e határozat közzététele napjától kezdődő hatállyal – megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. A Hajdú-Bihar megyei közigazgatási hivatal vezetője a rendelkező részben megjelölt önkormányzati jogszabályt (a továbbiakban: Kr.) az előkészítés hiányossága miatt, a Kr. mellékletének felsorolt rendelkezéseit pedig pontatlanságuk, értelmezhetetlenségük, magasabb szintű jogszabályokkal ellentétes voltuk miatt törvénysértőnek tartja.
A hivatalvezető a Kr. elkészítése folyamatában megnyilvánuló törvényellenességet abban látja, hogy a Kr.-nek jelentős számú érdekelt közigazgatási szervvel való kötelező előzetes egyeztetése elmaradt, az érdekelt érdekképviseleti szervek körét pedig a város polgármestere meg sem határozta, így e szervekkel történő egyeztetés nem is volt lefolytatható. Márpedig az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) 6. § (5) bekezdése azt írja elő, hogy a rendezési terveket ,,a jóváhagyásuk előtt az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel egyeztetni ... kell'', az Étv. végrehajtására kiadott 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 4. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy ,,egyeztetésben közreműködő érdekelt államigazgatási szervek körét ... a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter, .... az érdekképviseleti szervek körét a tervek egyeztetésére hatáskörrel rendelkező szerv (adott esetben a polgármester) határozza meg''.
A Kr. 1. sz. melléklete II. fejezetének (1) bekezdése azt tartalmazza, hogy: ,,A mezőgazdasági rendeltetésű terület tanya és farmgazdasági területre és tanya és farmgazdaságon kívüli területre tagozódik.'' Ez az előírás ,,nem tartalmaz részletes területelhatárolásokat, határleírásokat...'' továbbá a II. fejezet (3) bekezdése is ,,tágan és önkényesen értelmezhető'' tanyaterületi meghatározást alkalmaz, ezért – a hivatalvezető felfogása szerint – a szabályozás sérti a 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSz) 45. § (1) bekezdését, mely szerint egyéni gazdasági terület – a bekezdés a)–c) pontjaiban foglalt részletes feltételek megléte esetén – a ,,mezőgazdasági területen, annak ,,a települési önkormányzat rendeletével meghatározott (körülhatárolt) részén ... alakítható ki''.
A melléklet II. fejezetének (2) bekezdése e) pontja szerint: ,,korábbi majorság rendeltetését megváltoztatni, majorságot létrehozni, korábbi majorság területét felosztani csak az érintett hatóság jóváhagyásával, szakhatóságok előírásainak figyelembevételével, azok betartásával, területfelhasználási engedély alapján lehet.'' A hivatalvezető úgy véli, hogy ez a rendelkezés is ,,pontatlan és ez okból részben jogszabálysértő'', mert a területfelhasználási engedélyezési eljárásról szóló 1/1968. (I. 11.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: ÉVM r.) 1. § (2) bekezdése szerint ,,nincs szükség területfelhasználási engedélyre a kapun belüli bővítést célzó beruházásoknál'', a (3) bekezdés szerint pedig kapun belülinek minősül ,,az a beruházás, amelyet a beruházó a kezelésében (tulajdonában, használatában) álló, meglévő telephelyének területén helyez el.''
A rendelet melléklete III. fejezetének (1) bekezdése az erdőterületet – az erdő elsődleges rendeltetése szerint – gazdasági, védelmi, közjóléti és egyéb rendeltetésű területekre osztja, melyeket ,,a szabályozási terv tartalmaz''. A hivatalvezető kifogásolja, hogy ezen ,,eltérő rendeltetésű erdőterületek jelölése a tervlapon nem történt meg''.
A Kr. 1. sz. mellékletének III. fejezetéhez tartozó (6) bekezdése akként rendelkezik, hogy: ,,Az Erdőpuszták pihenő erdő központjait összekötő »Panoráma út« mentén 250-250 m-es védőterületen belül telket alakítani, művelési ágat megváltoztatni, kerítést, épületet és építményt építeni csak szakhatósági és erdőfelügyeleti hozzájárulás alapján lehetséges, területfelhasználási engedélyezési eljárás alapján.'' Mivel hogy az ÉVM r. 1. § (1) bekezdése alapján a területfelhasználási engedély ,,csak a területigénnyel járó, főépületként megvalósuló'' beruházások elhelyezéséhez szükséges, a Kr.-melléklet idézett bekezdése – a hivatalvezető felfogása szerint – az ÉVM r.-rel ellentétben írja elő ,,a telekalakításhoz, a művelési ág megváltoztatásához és a kerítés, továbbá más építmény építéséhez is a területfelhasználási engedélyezési eljárást''.
2. A megyei közigazgatási hivatal vezetőjének – az előzőekben ismertetett – törvényességi észrevételeit a városi közgyűlés nem fogadta el, ezért a hivatalvezető az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte ,,Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének 52/1994. (XI. 14.) Kr. számú rendelete mellékletekre is kiterjedő megsemmisítését.''
3. Az Alkotmánybíróság – végzési okirattal – felhívta a város polgármesterét a Kr. elfogadása előtti egyeztetési eljárása adatainak közlésére.
A végzésre adott polgármesteri válasz szerint: ,,az alábbi államigazgatási szervekkel és a város közigazgatási területén közüzemű infrastruktúrát üzemeltető cégekkel lett egyeztetve a tervezet:
ÁNTSZ Városi Intézete
Állami Energetikai és Biztonságtechnikai Felügyelet
Hőszolgáltató Vállalat
TIGÁZ Vállalat
TITÁSZ Vállalat
Debreceni Vízmű és Gyógyfürdő Vállalat
Városi Rendőrkapitányság
Közlekedési Felügyelet
Környezetvédelmi Felügyelőség
Városi Tűzoltó-parancsnokság
Városi Földhivatal
Magyar Posta Debreceni Igazgatóság
MATÁV Debreceni Igazgatósága
Hortobágyi Nemzeti Park Igazgatósága
Déri Múzeum
Erdőfelügyelőség
Tiszántúli Vízügyi Igazgatóság.
A helyben kialakult gyakorlat szerint a Környezetvédelmi és Városfejlesztési Bizottság ülésein állandó meghívott a Mérnök Kamara, az Építész Kamara, az Agrár Kamara és a Kézműves Kamara, ahol az érdekképviseleti szervek már az előkészítés fázisában kifejthetik álláspontjukat, elmondhatják véleményüket, és javaslatot tehetnek az adott rendelettervezettel kapcsolatosan. Mivel a város közigazgatási területén nem működik olyan érdekképviseleti szerv, mely kifejezetten a város külterületén élők és ott gazdálkodók érdekképviseleti szervezete lenne, így az egyeztetési eljárásban nem is tudtam ilyeneket kijelölni.''
A válaszirat további oldalain a polgármester magyarázatot ad arra, hogy a közigazgatási hivatal vezetője által felsorolt tizenkét megyei és országos hatáskörű szervvel miért nem tartotta szükségesnek az egyeztetés lebonyolítását. A tételes indokolás két típusra bontható:
a) A központi szervekkel ugyan nem történt egyeztetés, de azok helyi szerveivel, vagy a szolgáltatást végző intézményekkel az egyeztetés megtörtént. (Pl. a Hírközlési Felügyelet vagy a Magyar Energia Hivatal helyett a szolgáltatást nyújtó MATÁV-val vagy az energiát szolgáltató helyi cégekkel.)
b) A város külterületén nincs olyan létesítmény, amely speciális igazgatási érdekkört érinthetne, az egyeztetésnek nincs tehát tartalmi indoka. (A város külterületén nincs pl. a Honvédelmi Minisztérium vagy az Országos Műemléki Hivatal hatáskörébe tartozó terület vagy objektum, értelmetlen lett volna ezért az egyeztetési megkeresésük.)
4. Az Alkotmánybíróság szerint a városi közgyűlés a Kr.-t törvénysértés nélkül fogadta el.
4.1. A területrendezés olyan helyi közügy, amelynek – törvény keretei közötti – szabályozása a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. §-a és az Étv. 6. §-a szerint a települési önkormányzat kötelezettsége. E kötelezettséget rendezési terv készítésével, egyeztetésével, majd rendeleti jóváhagyásával kell teljesíteni. Debrecennek a város külterületére vonatkozó hatályos rendezési tervei még nincsenek, az átmeneti időre szóló szabályozási előírások csak részben fedik le a rendezési tervekkel szemben támasztott követelményeket. A Kr. főleg azokat a feltételeket szabja meg, amelyek alapján a külterületen tanya, farmergazdaság alakítható ki, illetőleg építkezés valósítható meg. Miután azonban a Kr. ideiglenes előírásai a szabályozás tárgyát illetően a rendezési terv fogalmi körébe tartoznak, az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a szabályozás ténylegesen lebonyolított egyeztetése mennyiben felelt meg a rendezési tervek előzetes egyeztetésével kapcsolatos jogszabályi követelményeknek.
4.2. A területrendezési terv egyeztetésére vonatkozó előírásokat a – még az Étv.-nek és a Vhr.-nek a rendezési tervek egyeztetési kötelezettségét 1991-ben és 1992-ben módosított szabályozása előtt kiadott – 7/1983. (Ép. Ért. 23.) ÉVM utasítás (a továbbiakban: ÉVM ut.) tartalmazza.
Az utasítás nem jogszabály. A jogalkotásról szóló – és 1988. január 1-jétől hatályos – 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 49. § (1) bekezdése szerint a miniszter az állami irányítás egyéb jogi eszközeként utasítást adhat ki, mellyel azonban csak ,,a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét'' szabályozhatja. Az Ötv. 9., 35., 36. és 38. §-ainak rendelkezései szerint sem az önkormányzati képviselő-testület, sem szervei – köztük a polgármester, a jegyző, a polgármesteri hivatal – nem vonhatók a miniszter közvetlen irányítása alá tartozó szervek körébe. Ezért az ÉVM utasításnak nem is lehet a tevékenységüket kötelezően meghatározó ereje.
Az is megállapítható, hogy az ÉVM ut. már a kiadásának évében sem felelt meg a jogforrási követelményeknek. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 5. §-a ugyanis úgy rendelkezett, hogy: ,,A tanács feladatkörét és hatáskörét törvényben, törvényerejű rendeletben és minisztertanácsi rendeletben, valamint tanácsrendeletben kell megállapítani.'' A miniszteri utasítás már akkor sem szerepelt a törvényi felsorolásban.
Az elavult utasítást aktualizálás nélkül nem is lehet alkalmazni. A 8. § (1) bekezdése pl. a Vhr. előírásától részben eltérően úgy rendelkezik, hogy a területrendezési tervet ,,az érdekelt – a 2. sz. mellékletben felsorolt – államigazgatási és más szervekkel egyeztetni kell''. A 2. sz. melléklet több tucatnyi központi és helyi közigazgatási szervet, hatóságot és gazdálkodó szervezetet említ meg, mely szervek egyeztetési eljárásba való bevonási kötelezettségét az egyeztetésre kijelölt szervek – a jogszabályi változásokra és a felsorolt szervek időközi megszűnésére vagy módosulására figyelemmel – teljesíteni sem tudnák. (Az Étv. és a Vhr. pl. nem ír elő gazdálkodó szervezetekkel, viszont előír érdekképviseleti szervekkel való egyeztetési kötelezettséget. Adott esetben a jogalkalmazónak kellene mérlegelnie, pl. hogy be kell-e, – be lehet-e – vonni az egyeztetésbe a Rádió és Televízió Rt.-t vagy a MÁV területi igazgatóságát stb.).
4.3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az elavult és formai okból törvénysértő ÉVM utasítást megsemmisítette. A megsemmisítés időpontját csupán azért nem állapította meg visszamenőleges hatállyal, mert e határozat közzététele napjáig az utasítás alapján lebonyolított egyeztetések érvényét a jogbiztonság érdekében nem kívánja megbolygatni. Magától értetődik azonban, hogy a Kr. felülvizsgálata során az ÉVM utasítás előírásai már nem alkalmazhatóak.
5. A Kr. 2. sz. melléklete egyes rendelkezései ellen benyújtott kezdeményezés is megalapozatlan.
5.1. A Kr. 1. sz. melléklete II. fejezete azt tartalmazza, hogy a város külterületein az OÉSz 43–44. §-ának előírása szerint minden mezőgazdasági területen lehet tanyát, illetve farmgazdaságot létesíteni, ahol azt a Kr. II. fejezet (2) bekezdésének a)–g) pontja nem tiltja. A szabályozási előírás melléklete tételesen is megadja a tilalommal terhelt ingatlanok listáját. E normatív és tételes meghatározással kiegészítve a Kr. II. fejezetének (1) bekezdésében foglalt területtagozódási megállapítás körülhatároltnak, a jogalkalmazás során megfelelően eligazítónak tekinthető.
5.2. A Kr. melléklet III. fejezete követhetően körülhatárolja a gazdasági, védelmi és jóléti rendeltetésű erdőterületeket, következésképpen minden más erdőterület – tervlapi jelölés nélkül is – az (1) bekezdés d) pontja szerinti ,,egyéb'' kategóriába tartozik.
5.3. Mivelhogy a rendelet mellékletének az indokolás 5.1–5.2. pontjában meghatározott bekezdéseiben törvényellenességet megállapítani nem lehetett, ezért az Alkotmánybíróság e vonatkozásaiban a kezdeményezést elutasította.
6. A Kr. 1. sz. melléklete két rendelkezésének törvényességét kifogásoló kezdeményezés viszont megalapozott.
6.1. Az ÉVM r. 1. § (1) bekezdése csak a ,,területigénnyel járó, főépületként megvalósuló'' beruházásokhoz követeli meg a területfelhasználási engedélyt. Az 1. § (2)–(3) bekezdésének nemleges szövegezése méginkább egyértelműbbé teszi, hogy a ,,kapun belüli'' beruházásokhoz külön területfelhasználási engedélyre nincs szükség. (Természetesen ezen engedély szükségtelen volta nem mentesíti a kérelmezőt az építési engedély beszerzésének kötelezettségétől, ha az építésügyi jogszabályok – pl. meglévő építmények felújítása, átalakítása, bővítése, lebontása stb. esetében – ekként rendelkeznek.) A Kr.-melléklet II. fejezete (2) bekezdésének kifogásolt e) pontja azonban oly mértékben tágítja a területfelhasználás engedélyezési feltételeit, melyek már ellentétesek az ÉVM rendelet szűkebb körre kiterjedő engedélyezési eljárási követelményeivel.
6.2. Ugyancsak magasabb szintű jogszabályt sért a Kr.-melléklet III. fejezetének (6) bekezdése is, mert a terület-felhasználási engedélyezést kiterjeszti olyan telek-, művelésiág- vagy építmény-átalakítással összefüggő ingatlantulajdonosi (használói) igényekre is, amelyeket az ÉVM r. 1. §-a nem ír elő. A város pihenőerdő központjaiban megtestesülő természeti értékek védelme – melyre a polgármester hivatkozott – sem szolgáltat elégséges indokot a területfelhasználási engedély feltételeinek jogellenes kibővítésére.
6.3. Mivelhogy a Kr.-mellékletnek az indokolás 6.1–6.2. pontjában elemzett rendelkezéseit illetően az Alkotmánybíróság a kezdeményezést megalapozottnak tartotta, ezért a Kr. 1. sz. melléklet II. fejezete (2) bekezdésének e) pontját és III. fejezetének (6) bekezdését megsemmisítette.
6.4. A megsemmisítés időpontjának meghatározásában az Alkotmánybíróság figyelembe vette, hogy a részben fogalmazási pontatlanságuk, részben magasabb szintű jogszabályt sértő szabályozásuk miatt törvényellenes Kr.-mellékleti rendelkezések egyértelmű törvényes előírásokkal való felváltásához idő szükséges, s azt is, hogy a rendelkezések azonnali hatályú megsemmisítése viszont joghézagot keletkeztetne és jogbizonytalanságot eredményezne, lehetőséget adott Debrecen város közgyűlésének arra, hogy rendeletét megszabott határidőn belül módosítsa.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1238/H/1996.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás