901/D/1997. AB határozat
901/D/1997. AB határozat*
1998.10.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a veszélyes hulladékok keletkezésének ellenőrzéséről és azok ártalmatlanításával kapcsolatos tevékenységről szóló 56/1981. (XI. 18.) MT rendeletet módosító 27/1992. (I. 30.) Korm. rendelet 12. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozót a Környezetvédelmi Főfelügyelőség – megismételt eljárásban – H.1081/2/1992. számú határozatával veszélyes hulladék bírság megfizetésére kötelezte. A Miskolci Városi Bíróság 34.P.24949/1996/5. számú ítéletével, majd a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 4.Pf.20601/1997/3. számú ítéletével a bírság kiszabását tartalmazó közigazgatási határozat ellen előterjesztett keresetet elutasította.
Az indítványozó a másodfokú ítélet kézbesítését követően a törvényes határidőn belül alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint ugyanis az általa végzett veszélyes hulladékok ártalmatlanítása miatt kiszabott és bírói ítélettel jogerősen helybenhagyott „veszélyes hulladék bírság törvénysértő”. Az indítványozó előadta, hogy a veszélyes hulladékok ártalmatlanítására vonatkozóan a veszélyes hulladékok keletkezésének ellenőrzéséről és az azok ártalmatlanításával kapcsolatos tevékenységekről szóló 56/1981. (XI. 18.) MT rendeletet (a továbbiakban: R.) módosító 27/1992. (I. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rm.) tette lehetővé az ártalmatlanítást végzők bírságolását. Álláspontja szerint az Rm. hatálybaléptető rendelkezése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezzel összefüggésben a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésében előírt, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát és a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban ennek kapcsán megfogalmazott azon követelményt, amely egyebek között megköveteli, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Az indítványozó előadta, hogy az Rm. – a termelő fogalmát módosítva – a veszélyes hulladék bírság kiszabását az ártalmatlanítási tevékenységet végzőkre is kiterjesztette, s mivel az Rm. a kihirdetését követő nyolcadik napon – l992. február 7-én – lépett hatályba, álláspontja szerint ez a hatálybaléptető rendelkezés alkotmánysértő, egyfelől mert az Rm. hatályba lépése előtt megkezdett ártalmatlanítási tevékenységet végzők számára nem biztosít elegendő felkészülési időt, ugyanis „az ártalmatlanítási tevékenység időben elhúzódó folyamat, ami meghatározott technológiai előírások szerint, néhány hónapig tart, (...) a korábbi jogszabály hatálya alatt elkezdett ártalmatlanítási tevékenység technológiai okokból nem gyorsítható fel és nem is állítható le”, másfelől nem felel meg a jogbiztonság azon követelményének sem, amelyet a Jat. 12. § (2) bekezdése tartalmaz. Ezen érvek alapján az indítványozó törvénysértőnek tartja azt a bírósági felülvizsgálat nyomán helybenhagyott közigazgatási döntést, amelyben – a törvény hatálybalépése előtt megkezdett ártalmatlanítási tevékenysége tekintetében 2.500.000 Ft bírsággal sújtották. Az indítványozó az Rm. 12. § (1) bekezdésében foglalt hatályba léptető rendelkezésének megsemmisítését, valamint annak kimondását is, hogy a sérelmezett jogszabályhely a konkrét esetben nem alkalmazható; az indítványozó a konkrét eljárásban termelőnek nem minősíthető; és az ártalmatlanítási tevékenységével kapcsolatosan kiszabott veszélyes hulladék bírság pedig törvénysértő.
2. Az ügy elbírálásánál figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
Az indítványozó által támadott Rm. 12. § (1) bekezdése szerint „Ez a rendelet a kihirdetését követő 8. napon – a 4. § (2)–(3) bekezdése 1993. január 1. napján – lép hatályba.”
Az R. 20. § b) pontja a termelő „fogalmát” a következőképpen határozta meg:
„20. § E rendelet alkalmazásában
b) termelő az a gazdálkodó szervezet [Ptk. 685. § c) pont] és egészségügyi intézmény, amelynél, illetőleg az a magánszemély, akinél termelési vagy egyéb tevékenysége során veszélyes hulladék keletkezik, vagy más bel-, illetőleg külföldi szervezettől vagy személytől veszélyes hulladékot – nem ártalmatlanítás céljára – átvesz; (...)”
Az Rm. nyomán a fenti rendelkezés az alábbiak szerint módosult:
„20. § E rendelet alkalmazásában
b) termelő az a személy vagy szervezet, akinek termelő vagy szolgáltató tevékenysége során veszélyes hulladék keletkezik, illetőleg azt mástól bármilyen célból átvesz. A hulladékot nem annak tulajdonosaként kezelő termelőre a termelő kötelességei csak saját tevékenységének mértékéig vonatkoznak; (...)”
A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint „A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.”
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a következőket tartalmazza:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
Az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény 44. §-a a következőkről rendelkezik:
„44. § Aki a környezet védelmét szolgáló jogszabályokba és hatósági rendelkezésekbe ütköző tevékenységet folytat, vagy az azokban előírt kötelezettségének teljesítését elmulasztja, a környezeti szennyeződés, ártalom, károsodás mértékének és társadalmi veszélyességének megfelelően környezetvédelmi (szennyvíz-, légszennyezési stb.) bírság fizetésére kötelezhető.”
„45. § A környezetvédelmi bírság fizetése nem mentesít a büntetőjogi vagy a szabálysértési, továbbá a kártérítési felelősség, valamint a tevékenység korlátozására, megszüntetésére, illetőleg a megfelelő védekezés kialakítására vonatkozó kötelezettség teljesítése alól.”
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában fejtette ki a jogállamiság legfontosabb fogalmi elemét képező jogbiztonság tartalmi elemeit és ennek kapcsán értékelte a jogszabály hatálybalépésének és az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő alkotmányos követelményét [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 47. 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 156–159., 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 324.]. Az Alkotmánybíróság a 25/1992. AB határozatában elvi jelleggel a következőket állapította meg:
„A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
– az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is.” (ABH 1992. 131–132.)
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, a Jat. 12. § (2) bekezdésében megfogalmazott, a visszamenőleges jogalkotás tilalmát, valamint a Jat. 12. § (3) bekezdésében előírt, a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő követelményét alkotmányos védelemben részesíti. Az Alkotmánybíróság korábban rámutatott arra is, hogy ha e rendelkezéseket a Jat. nem tartalmazná, azok akkor is levezethetőek lennének az Alkotmány 2. §. (1) bekezdéséből. [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 157.]
Az Alkotmánybíróság e határozatában a következőkre is rámutatott:
„Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma. (...) Az Alkotmánybíróság mindössze annyit szögez le: a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez – pl. műszaki berendezések megvásárlásához, szervezési intézkedések megtételéhez – szükséges időt magában foglalja.”
2. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Rm. 12. § (1) bekezdésében foglalt hatálybaléptető rendelkezés nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, nem sérti a jogbiztonság elvét. Az Alkotmánybíróság a jelen ügy kapcsán a következőket állapította meg:
Az Rm. azzal, hogy a termelők körére vonatkozó korábbi fogalom- meghatározást módosította, valóban – mint arra az indítványozó is utal – az ártalmatlanítási tevékenységet végzők tekintetében a módosító rendelet hatályba lépésének időpontjától – 1992. február 7-től – tette lehetővé a veszélyes hulladék bírság kiszabását. Ez a jogszabályi változás azonban nem sérti a jogbiztonság elvét, nem jelentett visszaható hatályú jogalkotást.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt és felhívott rendelkezései nem eredményezték az Rm. hatályba lépése előtt megkezdett, jogszerű, a hatósági előírásoknak megfelelően végzett ártalmatlanítási tevékenység utólagos jogszerűtlenné minősítését, hanem a jogalkotó az R. eredeti rendelkezéseinek módosításával, az Rm. hatálybalépésének időpontjától kizárólag a jogszerűtlenül végzett ártalmatlanítási tevékenység tekintetében – nyilvánvalóan a környezet fokozottabb védelmének előmozdítása érdekében – tette lehetővé a veszélyes hulladék bírság kiszabását. Az ügy elbírálásakor hatályos, az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.) és a végrehajtását szolgáló R.-nek – az Rm. hatálybalépése előtti – rendelkezéseiből is kitűnik, hogy az ártalmatlanítási tevékenységet a jogszabályok és a hatósági előírások betartásával kell végezni. A Tv. 3. §-a kimondta, hogy az állami szervek, vállalatok, szövetkezetek, társadalmi szervezetek és az állampolgárok kötelesek az emberi környezet védelmét szolgáló szabályokat megtartani, megtartatni és a környezetvédelmet a tevékenységi körükben előmozdítani. Az R. a módosítást megelőzően is tartalmazta azt az általános követelményt, amely egyebek mellett az ártalmatlanítási tevékenység vonatkozásában is megkövetelte a környezetvédelmi előírások betartását. Az R. 3. § (2) bekezdése szerint „meg kell akadályozni, hogy a veszélyes hulladék ... ártalmatlanítása során a talajba, a felszíni, a felszín alatti vízbe, a levegőbe jusson”. Az Rm. ezt a jogszabályi követelményt az ártalmatlanítási tevékenység tekintetében nem módosította. Az R. módosítást megelőző szabályozása – 10. és 11. §-ai – az ártalmatlanítási tevékenység végzéséhez szükséges hatósági engedélyekről rendelkezett. Az Rm. hatálybalépése előtt is az ártalmatlanítást csak a környezetvédelmi hatóság engedélye alapján, az engedélyben foglaltaknak megfelelően lehetett végezni. Az Rm. azzal, hogy a termelő fogalmát kiterjesztette az ártalmatlanítást végzőkre is – ezzel lehetővé tette, hogy az e tevékenységet folytatók veszélyes hulladék bírsággal sújthatók legyenek – nem teremtett alkotmányellenes helyzetet, nem sértette a jogbiztonság követelményét. Az Rm. az ártalmatlanítási tevékenység tekintetében nem állapított meg a kihirdetését megelőző időre kötelezettséget és nem minősített valamely jogszerű magatartást jogellenesnek, csupán az Rm. hatálybalépését megelőzően is jogszerűtlennek minősülő magatartásokra vonatkozóan bővítette a már meglévő szankciórendszert, ugyanis a környezetvédelmi előírásokat sértő magatartásokat az Rm. hatálybalépése előtt is a jogalkotó a büntetőjog és szabálysértési jog keretében szankcionálta. Az Rm. tehát nem korábban jogszerű magatartásokat minősített visszaható hatállyal jogszerűtlennek, hanem a már jogszerűtlen tevékenységek tekintetében az Rm. hatálybalépésének időpontjától – és nem visszaható hatállyal – lehetővé tette a bírság kiszabását is.
Ebből következik az is, hogy az Rm. esetében a felkészüléshez szükséges „kellő idő” – az Rm. kihirdetését követő nyolcadik napon történő hatálybalépés – nem eredményezhetett alkotmányossági problémát, hiszen az ártalmatlanítási tevékenységeket végzőnek – függetlenül attól, hogy tevékenységét az Rm. hatálybalépése előtt vagy után kezdte – nem volt szüksége semmiféle felkészülési időre, csupán arra, hogy az ártalmatlanítási tevékenységét jogszerűen, a hatósági engedélynek megfelelően végezze.
Az Alkotmánybíróság a ügy irataiból megállapította, hogy a konkrét esetben is a kiszabott bírság az Rm. hatálybalépése előtt kiadott hatósági előírások be nem tartása miatt került kiszabásra.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság mind az Rm. hatályba léptető rendelkezésének alkotmányellenességére, mind a konkrét ügyben való alkalmazhatóságának kizárására vonatkozó indítványt elutasította.
Budapest, 1998. október 21.
Dr. Bagi István s. k., Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
előadó alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás