140/B/1998. AB határozat
140/B/1998. AB határozat*
2004.10.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hivatalból történő vizsgálata tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény 64–67. §-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában indult eljárást megszünteti.
2. Az Alkotmánybíróság a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. (V. 13.) Korm. rendelettel kapcsolatban, az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére, 13. §-ának (1) bekezdésére és 59. §-ára hivatkozással előterjesztett, jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Több indítványozó fordult az Alkotmánybírósághoz azzal kapcsolatban, hogy a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Tv.) 64–68. §-ainak rendelkezései következtében megváltozott a lakásépítéshez, -vásárláshoz, -korszerűsítéshez vagy egyéb építéshez nyújtott bankkölcsön kamata és emiatt sok család került nehéz anyagi helyzetbe. Tekintettel a tárgy összefüggésére az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az egyik indítványozó – hiánypótlásra történt felszólítás után előterjesztett – beadványában azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság „a 96/1998. (V. 13.) Korm. rendelet esetében állapítson meg mulasztásos alkotmánysértést”. Valójában a kérelem a Tv. 64–68. §-ait tekintette az alapproblémának, mert ezek a rendelkezések „jelentettek elviselhetetlen terhet, aminek teljesítésére képtelenek voltunk”, de magával a Tv.-vel kapcsolatban nem terjesztett elő kérelmet. Az indítványozó az Alkotmánybíróságnak a Tv. említett szabályaival kapcsolatban hozott határozatát úgy értelmezte, hogy az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezésekkel kapcsolatban fennálló jogorvoslati lehetőség miatt nem állapított meg alkotmányellenességet. Eszerint a kérdéses szabályok következtében megváltozott tartalmú szerződéseket a bíróságok módosíthatják, ha az adósokat elviselhetetlen érdeksérelem éri. Az indítványozó azonban hiába kérte a szerződésmódosítást, a bíróság nem adott helyt kérésének.
Tekintettel arra, hogy sok család került nehéz helyzetbe a Tv. rendelkezése miatt, a Kormány megalkotta a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. (V. 13.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: R.), amely a Tv. szabályai által nem érintett, más adósságok rendezésére is kiterjedt. Az indítványozó szerint azonban az R. „éppen azokon a családokon, lakástulajdonosokon nem segített, akikért ezt a Kormányrendeletet megalkották”. Az R. 6. §-a ugyanis úgy értelmezhető, hogy a válságkezelő program csak az 1989 és 1993 között kötött kölcsönszerződésekre vonatkozik, holott a gondot az 1989 előtt kötött szerződések jelentik. Az indítványozó és még sokan mások 1989 előtt kötöttek kölcsönszerződést, így rájuk nem alkalmazható sem az R., sem az annak alapján kibocsátott önkormányzati rendelet. Az indítványozó szerint így nincs meg a garanciája annak, hogy a lakástulajdonosok érvényesíthessék az Alkotmány 2. §-ában kimondott jogállamiságból, a 13. §-ában meghatározott tulajdonhoz való jogból, az 59. § (1) bekezdése alapján fennálló magánlakás sérthetetlenségéhez való jogból származó jogosultságaikat. A magánlakás tiszteletben tartásához való joggal kapcsolatban hivatkozott az indítványozó az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény 8. cikkének 1. bekezdésére is.
Az indítvánnyal kapcsolatban közölte állásfoglalását a pénzügyminiszter, valamint – az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter véleményét is közölve – az igazságügy-miniszter.
3. Egy másik indítványozó a Tv. 64–67. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és e rendelkezések megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól „a 2/1965. (II. 18.) ÉM–PM sz. együttes rendelet (A szociális követelményeknek meg nem felelő telepek felszámolásáról) alapján létrejött hitelezési szerződéseknek a hitelezői oldalon törvénnyel történt egyoldalú módosításának ügyében”. Az indítványozó kérelme alátámasztásául az Alkotmány 70/E. §-ára és 9. §-ának (1) bekezdésére, továbbá a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 200. §-ának (1) bekezdésére, 226. §-ának (2) bekezdésére, valamint az Alkotmánybíróság 32/1991. (VI. 8.) AB határozatára (ABH 1991, 146., a továbbiakban: Abh.) hivatkozott. Több dokumentum csatolásával is igazolni kívánta a kamatfeltételek megváltozásának szociális következményeit.
II.
Az indítványok elbírálásánál alapul vett jogszabályok:
– az Alkotmány szabályai:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.”
– a Tv. szabályai:
„64. § (1) Azoknak a kölcsönöknek a kamata, törlesztőrészlete és adósság összege, amelyeket az Országos Takarékpénztár vagy a takarékszövetkezet az 1988. december 31-e előtt hatályban volt jogszabályok alapján lakásépítés, lakásvásárlás vagy egyéb építési munkák céljára nyújtott, az adós választása szerint 1991. január 1. napjától kezdődően a 65. vagy a 66. § rendelkezései szerint változik meg.
(2) Az adós a kölcsönt nyújtó pénzintézet felszólítását követő 30 napon belül nyilatkozhat, hogy a kölcsön törlesztését a törvény 65. vagy 66. §-a alapján kívánja-e teljesíteni. Amennyiben ilyen nyilatkozatot határidőben nem tesz, úgy a kölcsön törlesztését a 65. §-ban foglaltak szerint kell megfizetni.”
„65. § (1) A 64. § (1) bekezdése szerinti kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamat mellett nyújtott kölcsön kamata egységesen évi 12%-ra változik.
(2) Az (1) bekezdés szerinti célra nyújtott 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású kölcsönök kamata 1993. január 1-jétől évi 12%.”
„66. § (1) A 64. § (1) bekezdése szerinti:
a) kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamatozású kölcsönökre az 1991. január 1. napján fennálló és nem fizetési késedelemből eredő tőketartozás felét;
b) az évi 3,5%-nál magasabb mértékben megállapított és nem változó kamatozású kölcsönökre az 1992. január hó 1-jén fennálló és nem fizetési késedelemből eredő tőketartozás egyharmadát az állam elengedi.
(2) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott csökkentett kölcsönökre 1991. január 1-jétől; a b) pontban meghatározott csökkentett kölcsönökre pedig 1992. január 1-jétől a lakáscélú bankkölcsönök mindenkori kamatát kell megfizetni.”
– az R. szabályai:
„3. § (1) Az önkormányzat adósságkezelés címén
a) pénzbeli támogatást nyújthat (a továbbiakban: adósságkezelési támogatás),
b) engedményezés, tartozásátvállalás, illetőleg más, egyösszegű támogatás keretében vállalhatja a hitelintézet felé fennálló lakáshitel-tartozás megszüntetését,
c) megvásárolhatja a lakástulajdont az adós tartozásának kiegyenlítése mellett,
[az a)–c) pontban foglaltak a továbbiakban együtt: adósságkezelési forma].
(2) Az (1) bekezdés a)–b) pontjában foglalt adósságkezelési forma alkalmazása során az önkormányzat és a hitelező keretmegállapodásban rögzíti az adósságkezelés általános feltételeit, a hitelező által a követeléselengedés címén adott támogatás mértékét, továbbá az együttműködés szabályait.”
„5. § (1) Az önkormányzat az adóssal kötött szerződés keretében adósságkezelési támogatást nyújthat, amelynek összege nem haladhatja meg az adósságkezelési támogatás körébe bevont, az adóst terhelő tartozások együttes összegének 70%-át.
...
(3) Az adósságkezelési támogatás körébe vonható tartozás a legalább hathavi
...
d) hitelintézettel kötött lakáscélú kölcsönszerződésből fennálló tartozás.”
„6. § (1) Az önkormányzat a 3. § (1) bekezdésének b) pontja szerint az 1993. december 31-ig hatályban volt jogszabályok alapján – lakásépítéshez, -vásárláshoz, -bővítéshez vagy -korszerűsítéshez – hitelintézettől felvett hitelre, továbbá a lakáscélú megtakarítás alapján 1993. december 31-ig felvett külön kölcsönre fennálló tartozást az adós helyett a hitelintézetnek kifizetheti.
(2) Az önkormányzat az (1) bekezdés alapján az adósság kifizetésére fordított összeg részbeni vagy teljes megtérítéséről, a törlesztés időtartamáról, a fizetési haladékról és a követelést biztosító jelzálogjogról külön szerződésben – engedményezés esetén a hitelszerződés módosításával – állapodik meg az adóssal.”
III.
A Tv. 64–68. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány előterjesztője az Abh. ismeretében terjesztette elő kérelmét. Álláspontja szerint „az Alkotmánybíróság fenti döntésében az egész törvényhely vonatkozásában nem állapított meg alkotmánysértést, ámde az egyes hitelezési formák feltételei megváltoztatása egyedi alkotmányossági ügyeiben önálló hatáskörét állapította meg.” Ezért a szociális követelményeknek meg nem felelő telepek felszámolásáról szóló 2/1965. (II. 18.) ÉM–PM együttes rendelet (a továbbiakban: Mr.) alapján létrejött hitelezési szerződések ügyében a támadott rendelkezések megsemmisítését kérte.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint olyan esetekben, amelyekben azonos jogszabályi rendelkezésekre vonatkozóan, ugyanazon okból vagy összefüggésben terjesztenek elő indítványt, akkor elbírált kérdésről, ítélt dologról van szó. A meghozott határozat ekkor az Alkotmánybíróságot is köti és újabb indítvány alapján a már elbírált kérdés érdemi vizsgálatába nem bocsátkozhat [1620/B/1991. AB végzés, ABH 1991, 972–973.; 35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 468/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1376, 1380.; 71/B/2003. AB határozat, ABH 2003, 1572, 1574.].
Az Abh. a Tv. 64–68. §-ainak alkotmányosságát vizsgálta. Kimondta, hogy jogszabályonként külön-külön eldöntendő kérdés az, mikor felel meg az Alkotmánynak a fennálló szerződési viszonyokba való állami beavatkozás (ABH 1991, 146, 154.). Az Abh. azonban a Tv. ugyanazon rendelkezéseinek alkotmányosságát ellenőrizte, mint amelyeket a jelen indítvány támad. A vizsgálat az Alkotmánynak a jelen indítvány alapjaként említett szabályaival, azaz az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésével és 70/E. §-ának (1) bekezdésével összefüggésben is megtörtént. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban a rendszerváltozást megelőzően megkötött, kedvezményes kamatú lakáscélú kölcsönök kamatának megváltozásával összefüggésben bírálta el a Tv. támadott szabályait. Az Abh. kitért a lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendeletre is, amely a korábbi kedvezményes hitelek feltételeit már megváltoztatta. Ez a rendelet kiterjedt a jelenlegi indítványban említett Mr.-re is, annak a kölcsön feltételeire vonatkozó szabályait a 16. § (4) bekezdésével hatályon kívül helyezte. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány olyan kérdések elbírálására irányul, amelyekben az Alkotmánybíróság már határozatot hozott, ítélt dologról van szó. Ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. §-ának b) pontja alapján az Alkotmánybíróság a Tv. 64–67. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszüntette.
IV.
Az R.-rel kapcsolatban, jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban már elbírálta a Tv. 64–68. §-ainak alkotmányosságát és elutasította az e rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat (ABH 1991, 146, 163.).
Az Abh.-ban tárgyalt támogatások egy-egy időszakra szóltak. A következő években azonban jelentőssé vált azoknak az állampolgároknak a száma, akik – részben a lakáshoz jutáshoz igénybe vett kölcsönszerződés alapján fennálló – fizetési kötelezettségüknek nem tudtak eleget tenni. Ezért került sor az R. megalkotására. Az R. a támogatásnak több formáját írta elő, nemcsak azt, amelyet az indítványozó említ.
2. Az indítványozó sem a Tv., sem az R. szabályainak alkotmányellenességét nem állítja, megsemmisítésüket nem kéri. Kérelme csak mulasztás megállapítására szól arra hivatkozva, hogy az R. nem érte el a célját.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha jogalkotó szervet jogalkotási feladat terhelt, a jogalkotó szerv nem tett eleget ennek a feladatnak és e mulasztás következtében olyan helyzet keletkezett, amely ellentétes az Alkotmánnyal.
Az Abtv. hivatkozott szabályában meghatározott feltételeknek együttesen kell fennállniuk. Mulasztás akkor állapítható meg, ha a jogalkotási kötelezettség konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alkotmányból következik a jogszabály megalkotásának kényszere [45/2000. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2000, 344, 345.]. A Tv.-ből az R.-t meghaladó jogalkotási kötelezettség származott.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor áll fenn, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak, vagy ha adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25, 33.].
Az indítványozó az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése, 13. §-ának (1) bekezdése és 59. §-ának (1) bekezdése alapján állította a mulasztás és az alkotmányellenes helyzet meglétét. A kölcsönszerződés alapján fennálló nagy összegű fizetési kötelezettségre tekintettel az Alkotmány felsorolt szabályai alapján nem állapítható meg jogalkotási kötelezettség, sem alapjog érvényesítésének garanciája. Ezért az Abtv. 49. §-ának (1) bekezdése alapján az indítványban foglaltaknak megfelelően mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nem lehetett megállapítani; az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
3. Az Abtv. 49. §-ának (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság hivatalból is megállapíthat mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Az indítványban leírt társadalmi probléma súlyára tekintettel az Alkotmánybíróság hivatalból megvizsgálta, hogy nem az indítványozó által megjelölt, hanem más alapon fennáll-e a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség.
Az Alkotmány 17. §-a alapján az állam a rászorultakról szociális intézkedésekkel gondoskodik. Az Alkotmánynak ezt a szabályát értelmezve az Alkotmánybíróság a 652/G/1994. AB határozatban – az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatát összefoglalva – rámutatott arra, hogy a törvényalkotó ennek a szociális gondoskodási feladatának különböző jogintézmények és intézkedések útján tehet eleget, de az Alkotmánynak ez a szabálya senki számára nem teremt közvetlenül jogot konkrét támogatási formák, meghatározott jogintézmények létrehozásának, szabályok tartalma meghatározásának követelésére. Csak olyan államcélról van szó, amelynek konkretizálását az Alkotmány más szabályai, így a 70/E. § végzi el (ABH 1998, 574, 578.).
A lakáshoz jutás állami támogatása az állam általános szociálpolitikájának része, s ennek alapja az Alkotmány 70/E. §-a. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint ez a szabály nem teremt alapot sem a lakáshoz jutás állami támogatására, sem a támogatás meghatározott formájára. Alkotmányos követelmény azonban, hogy a szociális ellátás mértéke nem csökkenhet a minimális szint alá (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 803.). Az Alkotmány 70/E. §-át értelmezve az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a megélhetési minimumot a szociális ellátórendszer egészének kell biztosítania, mégpedig olyan szinten, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Az általános ellátási kötelezettségen túlmenően az Alkotmánynak ebből a rendelkezéséből konkrét jog nem vezethető le; az állam kötelessége arra terjed ki, hogy a nemzetgazdaság teljesítőképességének függvényében törekedjék a szociális ellátások bővítésére [42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 333–336, megerősíti a 71/2002. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 430–431.].
A vizsgált támogatások alakulásáról az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
– az R. 1. §-a szerint a szociális támogatást a helyi önkormányzat a központi költségvetési juttatásból nyújtja,
– a lakossági adósságterhek enyhítésével összefüggő feladatok finanszírozásáról szóló 2192/1998. (VIII. 25.) Korm. határozat megállapította a központi költségvetés tartalékából igénybe vehető összegek nagyságát,
– a lakáscélú hitelhátralékok terheinek mérséklésével kapcsolatos feladatokról szóló 66/2001. (IV. 20.) Korm. rendelet 1. §-ának (1) bekezdése kimondta, hogy a lakáscélú hitelhátralék felhalmozása miatt eladósodott és ennek következtében a lakhatás biztonságának elvesztésével fenyegetett adósok fizetőképességük javítása, helyreállítása, lakástulajdonuk megőrzésének elősegítése érdekében a 2001. és 2002. évi költségvetés terhére támogatásban részesíthetők. A rendelet a támogatások rendszerét meghatározta,
– a 2001. évi új szabályozásra tekintettel az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet, valamint a Magyar Államkincstár Részvénytársaság és az Államháztartási Hivatal átszervezése miatt szükségessé váló kormányrendeletek módosításáról szóló 89/2003. (VI. 25.) Korm. rendelet 84. §-ának j) pontja az R.-t hatályon kívül helyezte.
A fentiek azt mutatják, hogy a szociális támogatások rendszerében a központi költségvetés terhére az állam intézkedéseket tett a lakáshoz jutáshoz szükséges kölcsönök visszafizetésénél nehéz helyzetbe került állampolgárok megsegítésére. Ezért az Alkotmány 70/E. §-a alapján jogalkotói mulasztás nem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság a korábbi határozatokban kifejtetteknek megfelelően ebben az esetben is hangsúlyozza azonban, hogy az államnak folyamatosan fennálló kötelessége – a nemzetgazdaság teljesítőképességének függvényében – a szociális ellátások bővítése, az ehhez szükséges fedezet biztosítása.
Budapest, 2004. október 12.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr.Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás