155/B/1998. AB határozat
155/B/1998. AB határozat*
1999.03.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Művészeti Alapjának megszüntetéséről és a Magyar Alkotóművészeti Alapítvány létesítéséről szóló 117/1992. (VII. 29.) Korm. rendelet módosításáról szóló 228/1997. (XII. 12.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozók a Magyar Köztársaság Művészeti Alapjának megszüntetéséről és a Magyar Alkotóművészeti Alapítvány (a továbbiakban: MAA) létesítéséről szóló 117/1992. (VII. 29.) Korm. rendelet módosításáról szóló 228/1997. (XII. 12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) és az R. mellékletét képező Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány (a továbbiakban: MAK) Alapító Okirata (a továbbiakban: Ao.) megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint az R.-rel kihirdetett módosított Ao. szerzett jogokat sért, jogbizonytalanságot idéz elő többek között azzal, hogy a kuratórium összetételét és a támogatandó művészek körét megváltoztatta, ez utóbbit „parttalanná” tette, valamint az Ao. normatív előírásokat tartalmaz és nem létező mellékletekre hivatkozik. Az indítványozók szerint a R. sérti „az Alkotmány 2. §-ában meghatározott jogállamiság elvét és a jogszabályok megalkotásának rendjét előíró 1987. évi XI. törvény 18–20. § rendelkezéseit”.
II.
Az Alkotmány 2. §-a szerint:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
(3) A társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. „
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18–20. §-ai szerint:
„18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.
(2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.
(3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.
19. § Az állampolgárok – közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján – közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.
20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.”
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szerint:
„74/A. § (1) Magánszemély, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság (a továbbiakban együtt: alapító) – tartós közérdekű célra – alapító okiratban alapítványt hozhat létre. Alapítvány elsődlegesen gazdasági tevékenység folytatása céljából nem alapítható. Az alapítvány javára a célja megvalósításához szükséges vagyont kell rendelni. Az alapítvány jogi személy.”
„74/B. (5) Az alapító az alapító okiratot indokolt esetben – az alapítvány nevének, céljának és vagyonának sérelme nélkül – módosíthatja. A módosításra egyebekben az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.”
„74/G. § (1) A közalapítvány olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Törvény közalapítvány létrehozását kötelezővé teheti.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában közfeladatnak minősül az az állami vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról – jogszabály alapján – az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A Magyar Népköztársaság Művészeti Alapjáról szóló 43/1983. (XI. 20.) MT rendelet a művelődési miniszter felügyelete alá tartozó önálló költségvetési szervként határozta meg a Művészeti Alapot, amelynek saját tagsága volt. A Művészeti Alap számára történő befizetések és saját bevételei szolgáltak a feladatai ellátására. A Kormány a 117/1992. (VII. 29.) Korm. rendelettel 1992. október 1. napjával megszüntette a Művészeti Alapot és jogutódként megalapította az MAA-t, amely közalapítványként végzi tevékenységét. Az MAA feladatainak ellátása érdekében az Magyar Köztársaság Kormánya, mint alapító a Művészeti Alap kezelésében lévő állami vagyont az MAA tulajdonába adta.
A Művészeti Alap megszüntetésével a tagok jogviszonya megszűnt és a jogutód MAA-nak nem lehetnek tagjai. A volt alaptagok kezdeményezésére létrejött a Magyar Alkotóművészek Országos Egyesülete (a továbbiakban: MAOE), amely az egyesülési jog alapján az egyesületbe belépő tagokat – a Művészeti Alapbeli volt tagságra tekintet nélkül – tömöríti. Az MAA vagyonának kezelésével az eredeti alapító okirat gyakorlatilag a MAOE-t bízta meg, mivel a MAA 21 fős kuratóriumának 19 tagjára javasolt személyek köre azonos volt a MAOE Elnökségével. Az alapító az 58/1994. (IV. 16.) Korm. rendelettel az MAA-t közalapítvánnyá alakította át, létrehozva az MAK-t. Az alapító az MAK működése során tapasztalt vagyonkezelési problémák miatt a 179/1995. (XII. 29.) Korm. rendelettel a vagyonkezelő szervezetet 1996. január 4. napjával átalakította oly módon, hogy a 7 fős kuratórium 3 tagját a művelődési és közoktatási miniszter, 4 tagját a MAOE választmányának választása alapján bízta meg az alapító, amelynek oka, hogy a vagyonkezelő szervezetben a vagyon kezeléséhez értő szakemberek vegyenek részt. Az alapító okirat ismételt módosításakor az Ao. 6.1. pontja továbbra is fenntartotta a kuratórium tagjainak 7 főben való szabályozását, immár a kuratóriumi tagok delegálási módjának szabályozása nélkül. A szociális jellegű segélyek és a nyugdíjsegélyek megállapítására a MAOE által létrehozott, művészekből álló bizottság tesz javaslatot, de a döntés a vagyon felett rendelkezni jogosult kuratóriumé. Az Ao. 6.9. pontja szerint: „A Kuratórium művészeti és szociális támogatásokkal kapcsolatos döntéseinek előkészítésére a művelődési és közoktatási miniszter – a Magyar Alkotóművészek Országos Egyesülete (a továbbiakban: MAOE) javaslata alapján – 9 főből álló művészeti-szakmai tanácsadó testületet kér fel, s elnökét kinevezi.” A tanácsadó testület – az Alkotmánybíróság megkeresésére adott Művelődési és Közoktatási Minisztérium közigazgatási államtitkári tájékoztatása alapján – azonban nem jött létre, mivel a MAOE nem kívánt élni ezzel a jogával.
Az indítványozók szerint az Ao. „a jogérvényesítés garanciáját szünteti meg azáltal, hogy mellőzi az egyesület delegálásának kötelező előírását a kuratórium – döntést meghatározó – tagságába”. Az MAK Alapító Okiratának a 179/1995. (XII. 29.) Korm. rendelettel történő módosításakor, a 7 tagúra csökkent kuratórium négy tagját – a módosított Alapító Okirat 6.2. pontja alapján az MAOE választmányának választása szerint bízta meg a művelődési és közoktatási miniszter. Az MAOE által jelölt kuratóriumi tagok közül időközben ketten is lemondtak tisztségükről és a a tagok jelölésére hivatott MAOE nem jelölt új kurátorokat. Az 1995. évben módosított Alapító Okirat 7. pontja szerint a kuratórium akkor határozatképes, ha öt tagja van. A kuratórium tagjai számának a működéshez szükséges minimumra csökkenése a működőképességet veszélyeztette, ezért az Ao. már nem tartalmazza a kuratórium tagjai összetételének arányát, de a MAOE részvételének biztosítására az Ao. 6.9. pontjában létrehívta a MAOE javaslata alapján 9 főből álló művészeti-szakmai tanácsadó testületet a kuratórium ezirányú szakmai döntéseinek előkészítésére. Az alapító ily módon oldotta meg a MAOE részvételét a MAK működésében, biztosítva az MAK vagyonkezelő szervezete, a kuratórium zavartalan működési feltételeit, mivel a kuratórium működésképtelenné válása az MAK Ao. 3. pontjában meghatározott állami közfeladat biztosításaként meghatározott célok megvalósulását veszélyeztette volna. Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány ezirányú kifogását nem találta megalapozottnak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem megalapozott az indítványozóknak az az álláspontja sem, hogy a „hajdani Művészeti Alap egyesületbe tömörült 6000 művésze munkájának csökkentett értékét kívülállók állapítják meg, s szociális támogatásukat idegenek határozzák meg”, mivel az Ao. 6.9. pontja alapján a művészeti és a szociális támogatásokkal kapcsolatos döntéseinek előkészítésére a művészeti-szakmai tanácsadó testület 9 tagját a MAOE javasolja az Ao. szerint a művelődési és közoktatási miniszternek. Itt nyilvánvalóan a szerzett jogokról van szó; a szerzett jogok tartalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában – kialakult tartalma szerint – jelentheti a véglegesen lezárt, illetőleg teljesedésbe ment jogviszonyok védelmét. „A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. Mint azt az Alkotmánybíróság a 10/1992. (II. 25.) AB határozatában kifejtette, a jogszabály alkotmányellenességének következményét elsősorban a jogbiztonságra figyelemmel kell levonni.” [11/1992. (III. 5.) AB határozat ABH 1992, 81–82.] „A szerzett jogok védelmének elvi alapja, azaz a jogbiztonság követelménye a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából is fontos jelentőségű. A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező „szerzett jogok” a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi „ígérvények” és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a „szerzett jogok” alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.” (731/B/1995. AB határozat ABH 1995, 805.)
A szerzett jogok sérelme az Alkotmánybíróság által vizsgált ügy e részében alkotmányossági aggályokat nem vethet fel, figyelemmel arra, hogy az új szabályozás sem fosztotta meg a korábbi jogok élvezetétől a címzetteket.
Nem megalapozott továbbá az indítványnak az a része sem, amely szerint az R. alapvető jogalkotási hibát tartalmaz azzal, hogy a közalapítvány olyan mellékleteire hivatkozik, amelyek nincsenek és amelyek nélkül jogszerű döntést a kuratórium nem is hozhat, vagyis az Ao. 4.1. és 5.1. pontjai nem létező mellékletekre hivatkoznak. Az R. valóban hibásan, az Ao. 1–3. számú melléklete nélkül jelent meg a Magyar Közlöny 1997. évi 111. számában, de azt a Magyar Közlöny 1998. évi 3. számában helyesbítették és a helyesbítés közli a Ao. mellékleteit. Ugyancsak megalapozatlan az indítványozók MAK vagyonával kapcsolatos az az álláspontja is, amely szerint az R. a vagyont megváltoztatta, bizonyíthatatlan a vagyon nagysága. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alapító a MAK vagyonát az MAA létrehozása óta nem csökkentette, az R.-rel kihirdetett Ao. 1. számú melléklete tartalmazza a MAK vagyonát a nyilvántartás szerinti bruttó érték 1992. október 1-jei állapotának megfelelően – amely megegyezik az MAA-t létrehozó 117/1992. (VII. 29.) Korm. rendelet 1. számú mellékletében szereplő Művészeti Alap vagyoni összesítésével – és meghatározza a MAK törzsvagyonát is. A dolog természetes rendjénél fogva az R. okiratmelléklete „mellékletként” része az R.-nek, ezért az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezi.
Az indítványozók kifogásolják, hogy az Ao. 3.2. pontja szerint már csak „elsősorban” kell támogatni az egyesületbe tömörült tagokat. Álláspontjuk szerint a volt Művészeti Alap tagjainak „jogutódjaként” – ráadásul saját pénzeszközeik rendelkezésre bocsátásával – megillető szerzett jogait oldja fel egy meghatározatlan körű művésztársaság javára, ezáltal szerzett jogot sért. Az alkotóművészek évtizedeken keresztül ki voltak rekesztve az állami társadalombiztosítás rendszeréből, a volt Művészeti Alap tagok nyugdíjfolyósítását az állami társadalombiztosítás nem tudja befogadni. Ezért állami közfeladat biztosításaként hozta létre az alapító a Művészeti Alap megszüntetésével egyidejűleg az MAA-t, amely az Alap jogutóda. Az Alap tagjai részére a társadalombiztosítási jogszabályokban biztosított jogosultságok az Alappal 1992. október 1-jéig tagsági viszonyban álló tagjait és a MAOE tagjait illetik meg, illetőleg az MAA támogatásával létrehozott önálló biztosítási rendszer – a szerzett jogok figyelembevételével – gondoskodik a MAOE-vel és az Alappal 1992. október 1-jéig tagsági viszonyban álló tagok táppénz, terhességi-gyermekágyi segély, saját jogú és hozzátartozói nyugellátásáról. Az Alap tagjai és családtagjaik részére 1992. október 1-jéig megállapított nyugdíjsegélyek (saját jogú, özvegyi, szülői, nyugdíjsegély) és árvasági segélyek folyósítását az MAA veszi át, a nyugdíjra vonatkozó rendelkezések szerint rendszeresen emeli és az ellátások folyósítását 2002. december 31-ig az állami költségvetés fedezi. Mivel az MAA eredeti célkitűzései is közfeladat ellátását célozták, ezért az alapító az MAA-t az 1994. évben közalapítvánnyá alakította át. A közalapítvány nyilvántartásba vételekor a közfeladat ellátásával arányban álló vagyon rendelkezésre állt, e vagyon nélkül a közalapítvány nem lett volna nyilvántartásba vehető. Az alapító a MAK Alapító okiratának Ao.-val történő módosításával az MAA eredeti céljának megfelelő működés fenntartása érdekében a közalapítványi vagyont nem növelte. Változatlanul hagyta a kedvezményezettek körét is, amikor az Ao. 3.2 pontjában a kezdezményezetti kört továbbra is a Művészeti Alappal 1992. október 1-jéig tagsági viszonyban álló tagjaiban és a MAOE mindenkori tagjai körében vonja meg, de hangsúlyozta, hogy a „rendelkezésre álló forrásokból elsősorban a Magyar Köztársaság Művészeti Alapjával 1992. október 1-jéig tagsági viszonyban álló tagjainak nyugdíjának – állami szerepvállalás melletti – kifizetéséről való gondoskodás” a MAK feladata a szociális biztonság érdekében nyújtott támogatások körében. Ezzel az alapító – az indítványozók állításával ellentétben – a megszűnt Művészeti Alap volt tagjainak nyújt nagyobb védelmet és biztonságot.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság Művészeti Alapjának megszüntetéséről és a Magyar Alkotóművészeti Alapítvány létesítéséről szóló 117/1992. (VII. 29.) Korm. rendelet módosításáról szóló 228/1997. (XII. 12.) Korm. rendelet teljes szövege alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 1999. március 17.
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás