• Tartalom

1/1999. (II. 24.) AB határozat

1/1999. (II. 24.) AB határozat1

1999.02.24.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Bagi István, dr. Lábady Tamás és dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy ,,a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról'' szóló, az Országgyűlés 1998. december 22-i ülésnapján elfogadott törvény (a továbbiakban: Szbtv.) 12–24. §-a, 36–37. §-a, 40. § (7) bekezdés c) pontja, 46–50. §-a és 54. §-a alkotmányellenes.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv. 25. §-ának és a 38. §-ának a Megelőzési Szolgálatra utaló része, a 39. § (1) bekezdése, a 39. § (2), (3) és (6) bekezdéseinek a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdésére utaló része alkotmányellenes.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv.-nek az indítvány által érintett további rendelkezései: a 2. § (2) bekezdése, a 40. § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdései, valamint az 51. § (2) és (3) bekezdései – az indítvány összefüggéseiben – nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés 1998. december 22-i ülésén törvényt fogadott el ,,a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról''.
Az elfogadott törvény – új rendelkezések megalkotása és több más törvény módosítása mellett – módosítja a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényt (a továbbiakban: Rtv.), a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvényt (a továbbiakban: Idtv.), a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvényt (a továbbiakban: Met.), a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvényt (a továbbiakban: Hőr. tv.), valamint a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvényt (a továbbiakban: Utv.). Az Alkotmány 40/A. § (1) és (2) bekezdése, 58. §-ának (3) bekezdése, illetve 65. §-ának (2) bekezdése alapján e törvények meghozatalakor az elfogadásuk érvényességéhez a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának igenlő szavazatára volt szükség.
A minősített többséget igénylő törvények módosítása kérdésében kialakult parlamenti vitára tekintettel a miniszterelnök 1998. december 29-én kelt és 1999. január 4-én érkezett levelében a köztársasági elnöktől a törvény előzetes normakontrolljának indítványozását kérte annak megállapítása végett, hogy ,,az elfogadott törvénynek a Rendőrségi törvényt és az Idegenrendészeti törvényt módosító rendelkezései összhangban vannak-e az Alkotmány minősített többséget előíró szabályaival [Alkotmány 40/A. § (2) bekezdés, 58. § (3) bekezdés]''.
2. A köztársasági elnök a ,,jogbiztonság elvéből fakadóan, és az államszervezet demokratikus működésének biztosítékaként'' maga is fontosnak látta az Alkotmánybíróság állásfoglalását. Így 1999. január 5-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében írt jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és 35. §-a alapján a törvény meghatározott rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
A köztársasági elnök az Szbtv. 12–24. §-ainak, 36–37. §-ainak, 40. § (7) bekezdése c) pontjának, 46–49. §-ainak, 50. §-ának és 54. §-ának vizsgálatát kezdeményezte abból a szempontból, hogy – figyelemmel az Alkotmány 40/A. § (1) és (2) bekezdésének, 58. § (3) bekezdésének, valamint 65. § (2) bekezdésének rendelkezéseire is – ,,alkotmányos eljárási rendben, a megkívánt szavazati aránnyal kerültek-e elfogadásra''. Az indítvány indokolásaként idéz az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozatának a minősített törvényekkel kapcsolatos megállapításaiból.
A köztársasági elnök az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos elemét képező jogbiztonság szempontjából indítványozta az Szbtv. 2. § (2) bekezdésének, 13. § (1) bekezdésének, 16. §-ának, 24. §-ának, 25. §-ának, 38. §-ának, 39. § (1), (2), (3) és (6) bekezdésének, 40. § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdésének, valamint 51. § (2) és (3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát. Álláspontja szerint a szavazásra bocsátott szöveg és az aláírásra megküldött szöveg egybevetéséből megállapítható, hogy ez utóbbi nem minden esetben fedi az Országgyűlés által elfogadott szöveget. Ennek oka egyrészt az egyes rendelkezések el nem fogadása következtében szükségessé vált módosítás. Álláspontja szerint – hivatkozva az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlatára, kiemelten a 12/1990. (V. 23.) AB határozatra, – az Országgyűlés által megszavazott rendelkezések bármely módon történő átírása csak a Házszabályról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 107. § (1) bekezdésében meghatározott eljárás alapján, azaz megfelelő szavazással történhet. Másrészt a szavazás eredménye utáni szükséges szövegmódosítás hiánya az oka annak is, hogy a törvény nem létező rendelkezésekre hivatkozik, illetve nem létező jogintézményekre utal.
3. Az Alkotmánybíróság első lépésként a minősített többséggel megalkotott törvényeket egyszerű többséggel módosító rendelkezések nem tartalmi, hanem formai alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Ezt követően – a köztársasági elnök indítványában foglaltaknak megfelelően – az Alkotmánybíróság vizsgálta az Szbtv. zárószavazásra bocsátott és a köztársasági elnök részére megküldött szövege közötti eltéréseket.
Az Alkotmánybíróság az elfogadott törvénynek az indítvány által érintett rendelkezéseit – mint az alkotmányossági vizsgálat pontosan körülhatárolt tárgyát – a határozat indokolásában teljes terjedelmében közzéteszi. Ennek oka az előzetes normakontroll azon sajátossága, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény ebben a formában nem került kihirdetésre, így szövege – a hivatalos közzététel hiányában – csupán az Alkotmánybíróság határozatából ismerhető meg.
II.
1. A minősített többség követelményével kapcsolatban vizsgált rendelkezések:
1.1. Az Alkotmány a fegyveres erőkről és a rendőrségről a következőképp rendelkezik:
,,40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.''
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott, a jelen vizsgálat szempontjából releváns törvény az Rtv. és a Hőr. tv. Az Szbtv. az Rtv.-t és a Hőr. tv.-t a következőképp módosítja:
Bűnmegelőzési ellenőrzés
(Bűnmegelőzési ellenőrzés)
,,35/A. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést az elítéltet szabadító büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes rendőr-főkapitányság a szabadulást megelőzően egy hónappal kezdeményezi a büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerinti megyei (fővárosi) bíróságon működő büntetés-végrehajtási bírónál.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) a bűnmegelőzési célból ellenőrizni kívánt személy nevét, lakóhelyét (tartózkodási helyét) és a természetes személyazonosító adatait;
b) az elítélés alapjául szolgáló bűncselekmény minősítését, a bíróság által kiszabott büntetést, a visszaesői minőséget;
c) azokat az adatokat, amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelését megalapozzák, így különösen a büntetés végrehajtása során tanúsított magatartásra vonatkozó, illetve a bűnöző életmód folytatására vagy a bűnöző kapcsolatok felújítására utaló információkat.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést a büntetés-végrehajtási bíró rendeli el, eljárására a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr. szabályai az irányadók.
35/B. § A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személlyel szemben az e fejezetben meghatározott rendőri intézkedéseken kívül az e törvény 64. § (1) bekezdésében meghatározott, bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés is végezhető.
35/C. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést úgy kell végrehajtani, hogy az érintettnek a társadalomba való beilleszkedését ne akadályozza, és törekedni kell arra, hogy az ellenőrzés tényéről az ellenőrzött környezete lehetőleg ne értesüljön.
(2) A bűnmegelőzési ellenőrzést a Rendőrség nem folytatja tovább, ezzel egyidejűleg a bűnmegelőzési ellenőrzés megszüntetését kezdeményezi, ha az elrendelés okai már nem állnak fenn.''«
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok)
23. § (1) Az Rtv. 63. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(2) A titkos információgyűjtés során beszerzett adat a büntetőeljárásban a bizonyítási eszközként való felhasználásáig, továbbá a Rendőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, az információgyűjtés ténye és technikai részlete államtitoknak minősül.''
(2) Az Rtv. 63. §-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(5) A Rendőrség erre felhatalmazott szerve, valamint a beszerzett adat és az információgyűjtés ténye tekintetében az ügyész és a bíró a titkos információgyűjtés során külön engedély nélkül megismerheti a védett államtitok tartalmát. A (2) bekezdésben meghatározott adatok és információk nemzetközi egyezmény, nemzetközi szerződés vagy megállapodás, ennek hiányában viszonosság alapján, ha a továbbítás súlyos és közvetlen veszély elhárításához, vagy súlyos bűncselekmény megelőzéséhez szükséges – amennyiben a személyes adatok kezelésének feltételei a külföldi adatkezelőnél minden egyes adat tekintetében teljesülnek – nemzetközi és külföldi bűnüldöző, igazságszolgáltatási szervek részére átadhatók.''
24. § Az Rtv. 68. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a 68. § jelenlegi szövegének megjelölése (1) bekezdésre változik:
,,68. § (2) A biztonsági követelmények érvényesítése érdekében a társadalombiztosítási, egészségügyi, adóelszámolási, költségvetési, pénzügyi, statisztikai adatszolgáltatással, a maradandó irat védelme érdekében végzett levéltári ellenőrzéssel, valamint a speciális működési költségek körébe tartozó valutafelhasználással kapcsolatos eljárási szabályokat – a törvényi előírások keretei között – a Rendőrség és a tárgykör szerint illetékes szervezetek külön megállapodásban rögzíthetik.''«
»[Átmeneti, vegyes és záró rendelkezések
Hatályba léptető és átmeneti rendelkezések
40. § (7) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti:]
c) az Rtv. 79. §-ának (2) bekezdésének b) pontjából a ,,– az ügyész jóváhagyása alapján –'' szövegrész;''«
»(Módosuló jogszabályok)
46. § Az Rtv. 5. §-a (1) bekezdésének c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(A belügyminiszter az irányító jogkörében)
,,c) irányítja a Rendőrség költségvetési gazdálkodását, az országos rendőrfőkapitány javaslatára jóváhagyja a Rendőrség fejlesztési terveit, továbbá a Rendőrség gazdálkodása tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez.''
47. § Az Rtv. 33. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(4) Az előállítottat szóban vagy írásban az előállítás okáról tájékoztatni kell, és az előállítás időtartamáról részére igazolást kell kiállítani.''
48. § Az Rtv. 101. §-a (1) bekezdésének h) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg)
,,h) a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat.''
49. § Az Rtv. 102. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi szöveg megjelölése (1) bekezdésre módosul:
,,(2) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter állapítja meg.''
50. § (1) A Hőr. tv. 25. § (1) bekezdésének j) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(A belügyminiszter a Határőrség működésének irányítása körében)
,,j) irányítja a Határőrség költségvetési gazdálkodását, az országos parancsnok javaslatára jóváhagyja a Határőrség fejlesztési terveit, továbbá a Határőrség gazdálkodása tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez;''
(2) A Hőr. tv. 59. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre módosul:
,,(2) A Határőrség speciális működési kiadása felhasználásának külső állami szerv által történő ellenőrzése kizárólag törvényességi szempontból történhet. E körben célszerűségi és eredményességi szempont szerinti ellenőrzés – a 25. § (1) bekezdésének j) pontját kivéve – nem végezhető.''
(3) A Hőr. tv. 69. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) A Határőrség a határforgalom ellenőrzését szolgáló nyilvántartási rendszerben – az ellenőrzést támogató számítástechnikai rendszer alkalmazásának időpontjában – a felvételtől számított 90 napig kezeli az ellenőrzött, vízumkötelezett külföldi személyekre vonatkozó következő adatokat: a Magyar Köztársaság területére történő beutazás helyét, idejét, módját, a beutazó személy nevét (családi és utónév), születési helyét, idejét, nemét, állampolgárságát, úti okmány számát, illetve amennyiben a beutazás gépjárművel történik, a gépjármű forgalmi rendszámát.''
(4) A Hőr. tv. 83. § (1) bekezdése a következő d) ponttal egészül ki:
(Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg:)
,,d) a büntetőeljárásban részt vevő tanúk és más személyek, a büntetőeljárást folytatók, illetve a Határőrség nyomozó hatóságaival a titkos információgyűjtés keretében együttműködők, valamint az e személyekhez közelállók védelmére vonatkozó szabályokat.''
(5) A Hőr. tv. 83. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre változik:
,,(2) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa a Határőrség fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos eljárásának részletes szabályait.''
(6) A Hőr. tv. 83. §-ának jelenlegi (3) bekezdése a következő e) ponttal egészül ki, és megjelölése (4) bekezdésre változik:
(Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg)
,,e) a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokat.''
(7) A Hőr. tv. 83. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:
,,(5) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter állapítja meg.''«
1.2. Az Alkotmány az alapvető jogok között szabályozza a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát.
,,58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.
(2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasítani.
(3) Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.''
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvény az Idtv. és az Utv. Az Szbtv.-nek az Idtv.-t és az Utv.-t módosító rendelkezései a következők:
Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok
13. § (1) A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Idtv.) 9. §-a helyébe a következő rendelkezések lépnek:
,,9. § (1) A vízum – az e törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén – a Magyar Köztársaság területére történő beutazásra és átutazásra vonatkozó ígérvény, illetve a beutazást követően a vízumban meghatározott célú és időtartamú tartózkodásra, valamint kiutazásra jogosító engedély.
(2) A vízum annak a külföldinek adható, aki kérelmében valószínűsíti, illetőleg igazolja, hogy a Magyar Köztársaság területére történő beutazása, átutazása és tartózkodása során az e törvényben és a végrehajtására kiadott jogszabályokban meghatározott feltételeknek eleget tesz.
(3) A (3) bekezdés a) pontjában meghatározott esetben a vízum kiadható, ha a kérelmező a hiányzó adatokat vagy mellékleteket a hatóság felhívásában meghatározott határidőre pótolja.''
(2) Az Idtv. 11. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,11. § (1) A vízum kiadása
a) a vízum kiadására feljogosított külképviselet;
b) a Külügyminisztérium;
c) a rendőr-főkapitányság;
d) a határőr-igazgatóság és annak határforgalmi kirendeltsége;
e) a Belügyminisztérium kijelölt szerve (a továbbiakban: Belügyminisztérium)
hatáskörébe (a továbbiakban: vízumkiadó hatóság) tartozik.''
14. § Az Idtv. 15. §-ának (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(3) A rendőrhatóság az (1) bekezdésben meghatározott ügyekben a kérelem kézhezvételétől számított 15 napon belül dönt.''
15. § Az Idtv. 34. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg a jelenlegi (2) bekezdés megjelölése (3) bekezdésre változik:
,,(2) A kiutasítás miatt elrendelt beutazási és tartózkodási tilalom időtartamát a kiutasítás végrehajtásának napjától kell számítani.''
16. § Az Idtv. 35. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) Az idegenrendészeti kiutasítást elrendelő határozat elleni fellebbezést a határozat közlésétől számított három napon belül lehet előterjeszteni.''
17. § Az Idtv. a következő alcímmel és 35/A. §-sal egészül ki:
,,A bíróság vagy a szabálysértési hatóság
által elrendelt kiutasítás végrehajtása
35/A. § (1) Ha a kiutasítást a bíróság vagy a szabálysértési hatóság rendelte el, a kiutasítás végrehajtása az idegenrendészeti hatóság hatáskörébe tartozik.
(2) A kiutasításról a bíróság a jogerős ítélet, a szabálysértési hatóság pedig a jogerős határozat egy példányának megküldésével értesíti az idegenrendészeti hatóságot.
(3) Ha a kiutasítás végrehajtásának költsége más módon nem biztosítható, azt az idegenrendészeti hatóság megelőlegezi.''
18. § Az Idtv. 37. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) Az idegenrendészeti őrizetet – az elrendelő rendelkezése szerint – rendőrségi fogdában vagy büntetés-végrehajtási intézetben kell végrehajtani.''
19. § (1) Az Idtv. 47. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) E törvény alkalmazásában idegenrendészeti hatóság az e törvényben hatósági és intézkedési jogkörrel felruházott Belügyminisztérium, rendőrség, határőrség, közigazgatási hivatal, vám- és pénzügyőrség és a vízumkiadó szerv.''
(2) Az Idtv. 48. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(2) A Belügyminisztérium, a rendőrség és a határőrség idegenrendészeti hatáskörébe tartozó ügyben közrendi és közbiztonsági okokból eljárhat. Ha első fokon a rendőr-főkapitányság vagy a határőr igazgatóság járt el, határozata ellen fellebbezést a Belügyminisztérium bírálja el, ha első fokon a minisztérium járt el, felettes szerv a miniszter.''
20. § Az Idtv. 49. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
,,49. § (1) Az idegenrendészeti ügyekben a közigazgatási és bírói eljárások során hozott határozatokat a jelenlévő külföldi előtt anyanyelvén vagy az általa értett más idegen nyelven szóban is közölni kell.
(2) Idegen nyelv használata esetén – ha az eljáró hatóság képviselője azt nem beszéli – tolmácsot kell alkalmazni. A tolmács díját és költségeit az állam viseli.
(3) Ha a külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat közlése közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni csak a határozat rendelkező részét lehet.''
21. § (1) Az Idtv. 60. §-a a következő (3)–(4) bekezdésekkel egészül ki:
,,(3) Ha a visszaszállítás azonnal nem hajtható végre, a visszaszállításig a külföldi tartózkodásával összefüggésben felmerülő költségeket a légijármű üzemeltetője (a továbbiakban: üzemeltető) viseli.
(4) Az (1) bekezdésben foglaltak alapján az idegenrendészeti hatóság a légijármű üzemeltetőjét járatonként egymillió forintig terjedő közrendvédelmi bírsággal sújthatja, amelyet az idegenrendészeti hatóság határozatában megjelölt számlára kell befizetni.''
(2) Az Idtv. 64. §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza)
,,f) a kötelező tartózkodási hely kijelölésének eljárási rendjét, a közösségi szállás létesítésének követelményeit, a közösségi szállás házirendjét.''«
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok)
37. § (1) Az Idtv. 54. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) Az adatkezelő szerv a nyilvántartásból – az 53. § (2) bekezdésében felsorolt szerveken kívül – csak az igazságszolgáltatási és bűnüldözési szervek, a nemzetbiztonsági szervek, a menekültügyi hatóság, valamint a közigazgatási hivatal (a továbbiakban: adatigénylésre jogosult szerv) részére, továbbá nemzetközi szerződés alapján az abban meghatározott adatkörben és szervek részére szolgáltathat adatot.''
(2) Az Idtv. 56. §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
,,f) Az engedély kiadása vagy meghosszabbítása iránti kérelem elutasítása, valamint az engedély visszavonása és ennek indoka.''«
»(Vegyes szabályok)
54. § A külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény 18. §-ának (1) bekezdése a következők szerint módosul:
,,(1) A 16. § (1) bekezdésében meghatározott korlátozás hatálya alatt álló állampolgár kérelmére az útlevélhatóság – különös méltánylást érdemlő okból – meghatározott időtartamú külföldre utazást engedélyezhet. Az utazás engedélyezéséhez a 16. § (1) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott esetben a vádirat benyújtásáig az ügyész, azt követően a bíróság, a 16. § (1) bekezdésének c) pontja esetében a bíróság, e) pontja esetében pedig a 16. § (3) bekezdésben meghatározott szerv hozzájárulása szükséges.''«
1.3. Az Alkotmány az alapvető jogok között rendelkezik a menedékjogról.
,,65. § (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott.
(2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.''
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvény a Met. Az Szbtv. két ponton módosítja a Met.-et:
Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok)
22. § A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Met.) 32. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(1) A kérelem előterjesztésekor a kérelmezőt a menekültügyi hatóság tájékoztatja eljárási jogairól, kötelezettségeiről, a kötelezettség megszegésének jogkövetkezményeiről és a kijelölt szálláshelyről.''«
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok)
36. § A Met. 55. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
,,(4) Az 51. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott adat csak a nyomozó hatóság és az ügyészség, továbbá törvényben meghatározottak szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok és a menekültügyben hozott közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróság részére adható át.''«
2. Az Szbtv. parlamenti vitájában központi kérdéssé vált az Alkotmány szerint minősített többséget igénylő törvények módosításának, illetve egyes rendelkezései hatályon kívül helyezésének lehetősége. Mind az előterjesztő, illetve az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága, mind pedig az ellenzéki képviselők a zárószavazásra bocsátott ,,egységes javaslat'' rendelkezéseinek minősítése tekintetében az Alkotmánybíróságnak a vallásszabadság tartalmáról és az ún. kétharmados törvényről szóló 4/1993. (II. 12.) AB határozatában (ABH 1993, 48) foglaltakra hivatkoztak. A határozat eltérő értelmezése az alapja a köztársasági elnök indítványának is.
A fentiekre is tekintettel az Szbtv. alkotmányossági vizsgálatának egyik kiindulópontja volt az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatának, mindenekelőtt a 4/1993. (II. 12.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.) elvi megállapításainak áttekintése.
Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén szembe találta magát azzal az alkotmányértelmezési feladattal, amely a magyar közjognak – nemzetközi összehasonlításban ugyan nem egyedülálló – jellegzetességéből, az ,,Alkotmány – minősített többséget igénylő (eredetileg alkotmányerejű) törvények – egyszerű törvények'' három szintű rendszeréből adódnak [4/1990. (III. 3.) AB határozat, ABH 1990, 28; 5/1990. (IV. 9.) AB határozat, ABH 1990, 32]. Az Alkotmányban az 1989. évi alkotmányozáskor kialakított jogforrási rendszert az 1990. évi XL. törvény módosította, azt a tartalmilag és formailag is tiszta, értékrendi hierarchiából a törvényalkotási eljárás érvényességi feltételévé változtatta. Az 1990. évi XL. törvény általános indokolása szerint az alkotmányerejű törvény kategóriája gyakran értelmezési nehézségeket is okozott, így a módosítás egyik lényegi vonása, hogy az Alkotmány az általános meghatározás helyett minden konkrét esetben megjelöli: adott kérdésben milyen döntési arányra, milyen támogató többségi szavazatra van szükség.
A korábbi rendszertől elvileg különböző hatályos rendszer nem tette szükségtelenné az Alkotmánybíróság értelmező szerepét. Amint arra az Abh. is utal: ,,Parlamenti képviselőcsoportok több indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány értelmezését a tekintetben, hogy az illető alapjogról szóló minden törvényi rendelkezés, vagy csupán az arról szóló törvény kétharmados-e; s ezenkívül számos indítvány állította egy-egy törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illető törvényt minősített többséggel kellett volna meghozni'' (ABH 1993, 48, 62).
Az Abh.-t megelőzően az Alkotmánybíróság – többek között – megállapította: az Alkotmány 44/C. §-ból az következik, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) kifejezett módosítására csak minősített szavazattöbbséggel kerülhet sor, azonban nem kizárt, hogy az Ötv.-ben szabályozott intézményre (köztársasági megbízott) vonatkozó részletes rendelkezéseket egyszerű szavazattöbbséggel elfogadott törvény tartalmazza (1586/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991, 608, 609). A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat szerint egy állami szerv – az Állami Számvevőszék – organizációját és működési alapelveit tartalmazó törvény nem azonos a szervezet hatáskörét megállapító törvényi szabályozással (ABH 1992, 135, 143).
Az Abh. folytatva és egyúttal összegezve a korábbi döntések tartalmi elemzését, megállapította, hogy amióta ,,a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedő fontossági rend is megállapítható'' (ABH 1993, 48, 59). ,,A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban megállapodó politikai erők számára'' (ABH 1993, 48, 60).
Az Abh. rendelkező része B) 1. pontja két, bár szerkezetileg nem elkülönített, megállapítást tartalmaz:
– ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre; ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg;
– valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg (ABH 1993, 48, 49). Ez utóbbi megállapítást szó szerint megismétlő indokolási részben az Alkotmánybíróság még hozzátette: ,,Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet'' (ABH 1993, 48, 64).
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság leszögezte továbbá: ,,A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos alapintézmények és bizonyos – főleg politikai – alapjogok szabályozása széles körű megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha – az Alkotmány szövegének megfelelően – az illető intézményről vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan – a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül – politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve. Hiszen a garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott nézeteivel'' (ABH 1993, 48, 61, 62).
Az Abh.-t követő alkotmánybírósági döntések e határozatban foglaltakat tekintik irányadónak, indokolásukban visszatérnek annak megállapításaira, mint például a 27/1993. (IV. 29.) AB határozat (ABH 1993, 444, 445), az 53/1995. (IX. 15.) AB határozat (ABH 1995, 238, 242), a 735/B/1996. AB határozat (ABH 1997, 654, 661).
Az Alkotmány 44/C. § értelmezéseként állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy ez a szabály – egyszerű nyelvtani értelmezés alapján is – csak egyetlen, a helyi önkormányzatokról szóló alaptörvény elfogadásához szükséges, és nem bármely, az önkormányzatokat érintő törvényi rendelkezéshez (1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 557, 558). Ugyancsak az önkormányzati alapjogok korlátozásához szükséges minősített többség kérdésének értelmezése kapcsán fejtette ki az Alkotmánybíróság, hogy ,,nincs kötve a parlamenti ülésen elhangzó – vagy el nem hangzó – minősítéshez, esetről-esetre maga állapítja meg a vitatott rendelkezés jellegét, s ehhez igazodóan azt is, hogy a ténylegesen leadott ,,igen'' szavazatok száma elegendő volt-e a törvényjavaslat szóban forgó rendelkezésének elfogadásához. Ugyanakkor mind az Országgyűlés munkája szempontjából, mind a jogbiztonság szempontjából fontos, hogy a képviselők tudatában legyenek: melyek a minősített többséget igénylő döntések, s ehhez igazodjék a hozott döntés kihirdetése is. Ennek hiányában ugyanis fokozott mértékben fennáll annak a veszélye: egészében véve egyszerű szótöbbséget igénylő törvényben van egy-két minősített többséggel elfogadható rendelkezés, miután azonban ezek nem kaptak megfelelő figyelmet, csak az alkotmánybírósági felülvizsgálat során derül ki, hogy az Országgyűlés valójában nem fogadta el e rendelkezéseket, mivel a leadott ,,igen'' szavazatok száma csupán az egyszerű többséghez volt elegendő. Ennek szükségképpeni következménye az említett rendelkezések megsemmisítése'' [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33, 39].
3. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban csakúgy, mint az Abh. meghozatalakor, emlékeztet arra, hogy gyakorlatában a parlamentáris rendszer működőképességét, ezen belül az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzését, valamint a szilárd és hatékony kormányzást mindvégig fontos kérdésnek tekintette (ABH 1993, 48, 62). Az Alkotmány védelmére létrehozott Alkotmánybíróságnak a kiélezettebb közjogi és ilyen kérdésként megjelenő politikai viták során is az alkotmányos berendezkedés stabilitását kell biztosítania.
A jelen esetben ez a minősített többséghez kötött törvények védelmét igényli. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az a körülmény, hogy a hatályos Alkotmány szerinti minősített többséget igénylő alapjogok és alapintézmények körének kialakításában politikai megfontolások játszottak szerepet, nem csökkenti az adott alkotmányos rendelkezések kötelező erejét; azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai.
Az Alkotmánybíróság elé eddig még nem került olyan indítvány, amelynek vizsgálata során kifejezetten abban a kérdésben kellett volna állást foglalnia, hogy az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel lehet-e módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. Az Abh.-ban arról kellett döntenie a testületnek, hogy egy adott – egyszerű többséggel elfogadható – törvény (egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezése) valamely rendelkezése milyen kapcsolatban van egy adott alapjoggal (vallásszabadság); az alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza-e meg, vagy éppen ellenkezőleg, az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat állít fel. Az Abh. által vizsgált törvény nem tartalmazott olyan rendelkezést, amely módosította volna az illető alapjogra vonatkozó, kétharmados szabályozást, vagyis a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról szóló 1990. évi IV. törvényt. Az Alkotmánybíróság az Abh. indokolásában, a minősített többség követelménye általános elemzése során azonban kimondta: ,,Az Alkotmány előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet'' (ABH 1993, 48, 64).
Az Szbtv. az indítvánnyal érintett részében ezzel szemben nem önmagában egy adott alapjoghoz kapcsolódó, azzal összefüggésbe hozható kiegészítő szabályozást testesít meg, hanem az – más, nem vizsgált rendelkezések mellett – több, különálló kétharmados törvény meghatározott rendelkezéseinek tematikus módosítása, illetve hatályon kívül helyezése. Ebből következően megváltozott az alkotmányossági vizsgálat iránya: nem arra kell a választ keresni, hogy egy adott, új tárgykörre vonatkozó szabályozás elfogadásához minősített vagy egyszerű többségre van-e szükség, hanem arra, mellőzheti-e alkotmányosan a törvényalkotó a kétharmados törvény módosításakor a törvény elfogadásához előírt garanciális törvényalkotási eljárási szabályt.
Az indítvány vizsgálata során ennek megfelelően abban a kérdésben kellett az Alkotmánybíróságnak állást foglalnia, hogy a minősített szavazattöbbséget igénylő törvények elfogadásával (módosításával, hatályon kívül helyezésével) kapcsolatos, az Alkotmány tételes szabályaiból fakadó törvényhozási konszenzus-kényszer – mint törvényalkotási eljárási érvényességi feltétel – részben vagy egészben figyelmen kívül hagyható-e, avagy éppen ellenkezőleg, attól nem lehet eltekinteni.
Az Alkotmánybíróság a vizsgálat eredményeképpen megállapította: a törvényalkotási eljárásban akkor sem lehet mellőzni az Alkotmány által előírt minősített többség követelményét, ha a módosítás részletszabályokról szól, vagy az adott alapjog, illetve intézmény hatályosulását szeretné hatékonyabb eszközökkel elérni a jogalkotó. Az ilyen vagy más, hasonló tartalmú kezdeményezés érvényesítésének szándéka – mint a hatékony kormányzás megvalósításának egyik eszköze – az Alkotmány tételes szabályát nem sértheti meg. Kétségtelen, hogy ez a szabály a törvényalkotási eljárás formai érvényességét meghatározó alkotmányos korlátot jelent az egyszerű többség akár ésszerű törekvéseivel szemben is.
A törvényalkotási eljárás formai szabályainak maradéktalan megtartását, mint fontos alkotmányos követelményt, az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában hangsúlyozta [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 401]. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, bár az Alkotmányban nincs tartalmi oldalról megalapozott alapjogi és alapintézményi hierarchia, a szabályozásukra vonatkozó törvényhozási eljárásjogi szabályok, így különösen az érvényességi feltételek, a minősített többséget igénylő törvények számára kitüntetett helyzetet teremtenek. Amennyiben az Országgyűlés a törvényalkotási-eljárási szabályokat megszegi, úgy az formai alkotmányellenességet eredményez, amelynek – az Alkotmánybíróság megsemmisítési jogkörére tekintettel – alkotmányjogi szankciója van.
Az Alkotmánybíróság rámutat: az Országgyűlésnek van jogköre annak eldöntésére, hogy az adott törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor fenntartja az Abh.-ban idevonatkozóan tett megállapításokat, amelyek szerint az Alkotmány szövegéből és szerkezetéből nem következik, hogy csakis ún. kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényhez az Alkotmány minősített többséget ír elő (ABH 1993, 48, 61). ,,A kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában nem áll a többi törvény felett. A kitüntetett eljárás azonban alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is'' (ABH 1993, 48, 63).
Az Rtv., a Hőr. tv., az Idtv., a Met. és az Utv. megalkotásakor az országgyűlési képviselők minősített többségű döntésükkel adott szélességű és részletességű szabályozásban értettek egyet. A minősített többség garanciája ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy az elfogadást követően a szabályozás tartalmának vagy módjának teljes körű vagy részleges módosítása iránti igény esetén, a változtatás keresztülviteléhez újfent meg kell teremteni a módosításhoz szükséges széles körű támogatottságot. Ennek megfelelően a minősített többséghez kötött törvény módosításakor nincs alkotmányos alapja a módosított és a módosító rendelkezések iránya, jellege, jelentősége szerinti különbségtételnek.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy ,,a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló'' elfogadott, de ki nem hirdetett törvénynek azon rendelkezései, amelyek az Rtv.-t, a Hőr. tv.-t, az Idtv.-t, a Met.-et és az Utv.-t módosítják, az Alkotmány 40/A. §-a (1) és (2) bekezdésében, 58. §-a (3) bekezdésében, illetve 65. §-a (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekbe ütköznek, ezért alkotmányellenesek.
Az alkotmányellenesség megállapításával összefüggésben az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: nincs alkotmányos lehetőség arra, hogy alkalmanként egyszerű többséggel elfogadott törvény minősített szavazatarányhoz kötött törvényt bármiképpen módosítson, vagy hatályon kívül helyezzen. Az Alkotmány minősített többséget előíró szabályainak megváltoztatása az egyetlen és kizárólagos eszköz annak elérésére, hogy az Országgyűlés a rendes (egyszerű többséghez kötött) törvényalkotás kereteit tágítsa, s ezzel együtt a minősített többséghez kötött szabályozást szűkítse.
4. Az Alkotmánybíróság jelen határozata változatlanul nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az Országgyűlés az ún. kétharmados törvények normatartalmát nem érintő olyan egyszerű szótöbbséggel elfogadott szabályozást alkosson, ami az adott alapjog érvényesítéséhez, illetve adott szervezet, intézmény hatékonyabb működtetéséhez szükséges. Erre akkor van a törvényalkotónak alkotmányos lehetősége, ha egyrészt megtartja a törvényalkotás eljárási rendjét, vagyis eleget tesz különösen annak az eljárási követelménynek, hogy a kétharmados szavazattöbbséggel egyszer már elfogadott törvényt, vagy ilyen törvény egyes rendelkezéseit nem módosíthatja egyszerű szótöbbséggel, másrészt figyelembe veszi azt a tartalmi követelményt, miszerint ez a törvény csak az adott alapjogra, illetve szervezetre, intézményre vonatkozó – minősített többséget nem igénylő – részletszabályokat állapíthatja meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az, hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében már értelmezte, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében törvényben kell megállapítani [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 306]. Az Abh. szerint hasonló értelmezésre van szükség és lehetőség a minősített, illetve az egyszerű többséggel elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések elkülönítésére (ABH 1993, 48, 62).
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban nem vizsgálta az Szbtv.-nek az indítvány által nem érintett rendelkezései alkotmányosságát. A 3/1997. (I. 22.) AB határozatban azonban már jelezte, hogy – az Alkotmányban megállapított feladatkörének megfelelően, arra irányuló indítvány esetén – tartalmi vizsgálat eredményeképpen foglal állást adott törvényi rendelkezés elfogadásához alkotmányosan megkövetelt többségi szint kérdésében (ABH 1997, 33, 39). Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a minősített többség szükségességének tartalmi kritériumai körében az alapjogok tekintetében jelentősége van többek között az érvényesítés és a védelem irányának, működésük és érvényesülésük garanciáinak, az alapjogok korlátozását, a polgárok kötelezettségeit érintő kérdéseknek, valamint az adott ügyben követendő eljárási szabályok lényeges elemeinek. A minősített többség követelményével érintett szervezetek, intézmények szabályozása körében a kritériumrendszer elsősorban, de nem kizárólagosan a hatáskör, a szervezeti felépítés és a működési rend lényeges szabályozási elemeit foglalja magában.
III.
1. A köztársasági elnök indítványában foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte az Szbtv. zárószavazásra bocsátott és a köztársasági elnök részére megküldött szövege közötti eltérések alkotmányossági vizsgálatát. A vizsgálatot azonban azokra a szövegrészekre szűkítette, amelyeket a határozat rendelkező részének 2. pontja nem érint. Így abból kizárta az Szbtv. 13. § (1) bekezdésében, 16. és 24. §-ában foglaltakat.
Ennek megfelelően a jogbiztonság követelményével kapcsolatban vizsgált rendelkezések a következők:
,,2. § (2) Az e törvény alapján kirótt közrendvédelmi bírságot [4. § (3) bekezdése és a 11. §],
valamint a légijármű üzemeltetőjével szemben külön törvény szerint kiszabható közrendvédelmi bírságot [21. § (1) bekezdése] kormányrendeletben meghatározott célra lehet felhasználni.''
»[25. § A vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény (a továbbiakban: Vám. tv.) a következő 160/A.–160/F. §-okkal egészül ki:]
,,160/E. § (1) A vámhatóság bűnüldözési célú adatkezelési rendszereibe csak a vámhatóság, illetve a vámhatóság működését ellenőrző Megelőzési Szolgálat (Rtv. 75. §) tagja, a pénzügyminiszter által kijelölt személy, az adatvédelmi biztos, valamint a törvény által feljogosított más szerv képviselője tekinthet be, kérhet felvilágosítást, értesítést vagy adatszolgáltatást.''«
»38. § Az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 6. § (1) bekezdésének q) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(Feladat- és hatáskörében minősítésre jogosult)
,,q) a határőrség, a rendvédelmi szerv központi szervének, a Megelőzési Szolgálatnak (Rtv. 75. §) vezetője.''
39. § (1) A Ttv. melléklete a következő új címmel és 30/A. ponttal egészül ki:
,,
Megelőzési Szolgálat
30/A. A Megelőzési Szolgálat (a továbbiakban: MSZ) tevékenységi körében államtitokkörbe tartoznak:
a) A titkos információgyűjtés eszközeinek, az erők és módszerek alkalmazásának eljárási szabályai.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30 év.
b) Az MSZ konkrét személyre, ügyre vonatkozó titkos információgyűjtő tevékenysége során keletkezett és az ehhez kapcsolódó minden konkrét adat a büntetőeljárásban történő felhasználásig, valamint a nyilvántartásaik, tekintet nélkül az adathordozóra, fajtájára.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
c) A Be. 127. §-ának (3) bekezdése és 139. §-ának (3) bekezdése alapján ügyészi jóváhagyással megtagadott, illetve megszüntetett nyomozás során keletkezett előterjesztések, javaslatok és jelentések, amelyek az együttműködő gyanúsítottra vonatkoznak.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
d) A bűncselekmények felderítése során keletkezett információk, amelyek nem tartoznak a büntetőeljárás keretébe.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
e) A nemzetbiztonsági szolgálatoknak az MSZ-szel történő együttműködéséből származó olyan adatok, amelyekből a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége megállapítható.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
f) A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 65. §-a alapján létrehozott fedőintézmények jellegével összefüggő, valamint a pénzügyi eszközeik forrását tartalmazó adatok.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
g) Az MSZ-szel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.
h) Az MSZ titkos információgyűjtésével kapcsolatos oktatási célú kiadványok.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30 év.''
(2) A Ttv. melléklete a következő 33/A. ponttal egészül ki:
,,33/A. A Határőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.''
(3) A Ttv. melléklete a következő 46/A. ponttal egészül ki:
,,46/A. A Rendőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.''
(6) A Ttv. melléklete a következő 137/G. ponttal egészül ki:
,,137/G. A Vám- és Pénzügyőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdése alapján, az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90 év.''
40. § ,,(2) A törvény 13. §-ának (2) bekezdése, 19. §-a 1999. május 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. A 17. §-ban a szabálysértési hatóságra, illetőleg a szabálysértési hatóság által elrendelt kiutasításra vonatkozó rendelkezéseket külön törvény lépteti hatályba.
(3) A 42. § rendelkezései a kihirdetést követő 8. napon lépnek hatályba.
(4) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg lép hatályba a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 605. §-ának (8)–(12) bekezdése.
(8) E törvény 1. §-ának hatályos szövege 1999. március 1-jétől:
1. § E törvény célja, hogy – büntetőjogi, valamint közigazgatási-jogi eszközök biztosításával – hatékonyabb védelmet nyújtson a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) szerinti, a bűnszervezet keretében elkövetett (Btk. 137. § 8. pont), illetve a bűnszervezet létrehozására (Btk. 263/C. §) irányuló bűncselekményekkel, valamint az e bűncselekményekkel összefüggő egyes jogsértő cselekményekkel szemben.
(9) E törvény 3. §-a s) pontjának hatályos szövege 1999. március 1-jétől:
s) szervezett bűnözéssel függ össze: az a bűntett, amelyet bűnszervezet tagjaként (Btk. 137. § 8. pont) követnek el, illetve a bűnszervezet létrehozása (Btk. 263/C. §).''«
»51. § (2) A Vám. tv. 174. §-a (2) és (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép, és új (4)–(5) bekezdéssel egészül ki, ezzel egyidejűleg a jelenlegi (4)–(5) bekezdés számozása (5)–(6) bekezdésre változik:
,,(2) A Vám- és Pénzügyőrségnek az országos parancsnok által kijelölt nyomozó hatóságai a büntetőeljárásról szóló törvény alapján a vámszervezet nyomozóhatósági hatáskörébe tartozó bűncselekmények elkövetésének megelőzése, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, a körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban: rendőrségi törvény) VII. fejezetében meghatározottak szerint titkos információgyűjtést végeznek. A rendőrségi törvény 68/D. § (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából a 173. § (1) bekezdésében foglaltakat kell kivételként tekinteni.
(3) A vámhatóság az informátor, a bizalmi személy, a vámhatósággal titkosan együttműködő más személy, a fedett nyomozó, valamint a fedőokirat és a fedőintézmény védelme érdekében a közigazgatási nyilvántartásokban, így különösen a személyi adat- és lakcímnyilvántartásban, a személyi igazolvány nyilvántartásban, az anyakönyvi nyilvántartásban, az úti okmány nyilvántartásban, a gépjárművezetői engedély és gépjármű nyilvántartásban, az ingatlan-nyilvántartásban, a cégnyilvántartásban fedőadatokat helyezhet el. A fedőadat elhelyezésének ténye, az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó államtitoknak minősül. A fedőadatokat törölni kell, ha az elhelyezés alapjául szolgáló bűnüldözési érdek megszűnt.
(4) Az informátor, a bizalmi személy, a vámhatósággal titkosan együttműködő más személy által a titkos információgyűjtés keretében másnak okozott kár megtérítésére a rendőrségi törvény 67. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni.
(5) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy
a) megállapítsa a Vám- és Pénzügyőrség fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos eljárásának részletes szabályait;
b) rendeletben állapítsa meg a büntetőeljárásban részt vevő tanúk és más személyek, a büntetőeljárást folytatók, illetve a Vám- és Pénzügyőrség nyomozó hatóságaival a titkos információgyűjtés keretében együttműködők, valamint az e személyekhez közel állók védelmére vonatkozó szabályokat.''
(3) A Vám. tv. 174. §-a a következő (7) bekezdéssel egészül ki:
,,(7) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (rendőrségi törvény VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a pénzügyminiszter állapítja meg.''«
2. Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 1998. december 22-i üléséről készült hiteles jegyzőkönyv alapján megállapította, hogy a T/272. számon előterjesztett törvényjavaslatnak a parlamenti vita és az elfogadott módosító javaslatok eredményeként kialakult szövegét, az ún. ,,egységes javaslat''-ot az Országgyűlés – a Házszabályról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 107. § (5) bekezdésének megfelelően – két részben szavazta meg. Az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága a T/272/94. számú ajánlásában rögzítette, hogy álláspontja szerint az ,,egységes javaslat'' mely rendelkezéseinek elfogadásához szükséges a jelen lévő képviselők kétharmadának ,,igen'' szavazata. Ezt az ajánlást az Országgyűlés egyszerű többséggel: 203 igen szavazattal, 127 nem ellenében, 1 tartózkodás mellett elfogadta (Ogy. jkv. 5662. hasáb). Az Országgyűlés az ,,egységes javaslat'' minősített többséget igénylőnek nyilvánított rendelkezéseit 208 igen, 136 nem, 3 tartózkodás mellett nem fogadta el (Ogy. jkv. 5722. hasáb). Ezt követően az Országgyűlés az egyszerű többséget igénylőnek minősített rendelkezésekről határozott: 213 képviselő igen szavazatával, 26 képviselő nem szavazatával és 108 képviselő tartózkodása mellett a törvényt elfogadta (Ogy. jkv. 5734. hasáb).
Így, mivel az Szbtv. azon rendelkezései, amelyek elfogadásához – az Alkotmány- és igazságügyi bizottság ajánlása alapján, az Országgyűlés állásfoglalása szerint is – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazata szükséges, nem kapták meg a kívánt többséget, az elfogadott törvény szövege leszűkült az egyszerű többséget igénylő rendelkezésekre.
3. Az Alkotmánybíróság az Szbtv. elfogadott szövegének olyan tartalmi ellentmondásait állapította meg, amelyeket az Országgyűlés által kétharmados szavazattöbbséget igénylőnek minősített, és ekként el nem fogadott rendelkezések kihagyása, és ennek folytán a megmaradt törvényszöveg kellő körültekintéssel elvégzett szerkesztésének elmaradása okozott.
A kétharmados szavazattöbbség hiányában az Országgyűlés nem fogadta el az Rtv. 75. §-át módosító rendelkezést, amely a Megelőzési Szolgálat létesítéséről szólt. Ennek ellenére az Szbtv. 25. §-ának a Vám. tv. 160/E. §-át megállapító rendelkezése hivatkozik a létre nem jött szervezetre. Ugyanígy Ttv. 6. § (1) bekezdésének az Szbtv. 38. §-ával megállapított q) pontja említi a Megelőzési Szolgálatot, sőt az Szbtv. 39. § (1) bekezdése a Ttv. mellékletét egy új, 30/A. ponttal rendeli kiegészíteni, ami a Megelőzési Szolgálat címet viseli.
A kétharmados szavazattöbbség hiányában úgyszintén nem került elfogadásra az Rtv. 64. § új (8) bekezdését megállapító rendelkezés, ennek ellenére az Szbtv. 39. § (2), (3) és (6) bekezdései visszautalnak rá.
Az Alkotmánybíróság már több esetben rámutatott arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142].
A jelentéktelen, és csak a törvény hatálybalépése után, az alkalmazás menetében felismert szövegbeli következetlenségeket a jogalkalmazás során szükséges értelmezés esetleg kiküszöböli. Erre vannak példák, bár az ilyen hiányosságok felszámolásának is az egyetlen hathatós és az eshetőlegességet kizáró módja a törvénymódosítás lenne. Akkor azonban, amikor a ,,következetlenség'' már a mindennapi értelmezéssel nem szüntethető meg, mert olyan szövegbeli hiányosságban jelentkezik, amelynek elhárításához a törvényben nem szabályozott intézmény vagy elv beiktatása, vagy éppen a meglevő rendelkezés elhagyása szükséges, nincs más lehetőség ennek megszüntetésére, mint a törvény módosítása a belső koherencia megteremtése érdekében.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Szbtv.-nek a határozat rendelkező része 3. pontjában felsorolt rendelkezései sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében normatív tartalommal megállapított jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, és ezért alkotmányellenesek.
4. A szavazás már ismertetett kimenetele szükségessé tette a szöveg átszerkesztését; az eredetihez képest szakasz-, illetve bekezdésszámok változtak meg. A szükségképpeni átszámozáson túlmenően számozási hiba is előfordul az Szbtv. 51. § (2) és (3) bekezdéseiben.
A köztársasági elnök indítványában kitér arra, hogy a Házszabály megfelelő eljárást biztosít a szavazás menetében a törvényi rendelkezések összhangjának megteremtésére. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Házszabály rendelkezései [107. § (1) bekezdés, (5) bekezdés, 56. §] csak lehetőséget és nem kötelezettséget írnak elő az esetleg szükségessé váló módosító javaslat benyújtására, továbbá nem írják elő annak kötelezettségét sem, hogy a szerkesztett szöveget ismét szavazásra bocsássák.
Az indítvány hivatkozik az Alkotmánybíróság 12/1990. (V. 23.) AB határozatára, amely megállapította, hogy: ,,A kodifikációs tévedés kézirathibának nem minősíthető, annak orvoslása csak a jogszabály módosításával történhet. Ezzel ellentétes gyakorlat kialakítása sértené a jogbiztonság elvét és a jogalkotás alapvető szabályait. Az Alkotmánybíróság az ügy kapcsán elvi jelleggel arra is rámutat, hogy szinte általános gyakorlattá vált a kodifikációs tévedések kézirathibára hivatkozással történő helyesbítése. E téren az is gyakorta tapasztalható, hogy a helyesbítésre a kihirdetést követően indokolatlanul hosszú idő után kerül sor. Mindez sérti a jogbiztonságot és a jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifikációs tevékenység presztízsét.'' ,,Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid határidőn belül'' (ABH 1990, 160, 168–169).
Az indítványban idézett megállapítás a jelenleg vizsgált esetre két okból sem vonatkoztatható. Egyrészt azért, mert az Alkotmánybíróság korábbi véleményalkotását kifejezetten a kihirdetett, tehát a Magyar Közlönyben megjelent jogszabályra alapította, másrészt azért sem, mert a hivatkozott határozat alapját képező ügyben érdemi (nem számozási, vagy egyéb technikai jellegűnek minősíthető) szövegmódosítást hajtottak végre kodifikációs tévedés címén.
Az Szbtv. 2. § (2) bekezdésénél, valamint a 40. § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdéseinél csupán technikai, szerkesztési módosítások történtek, az 51. § (2) és (3) bekezdésében pedig nyilvánvaló számozási hiba fordul elő. Ezért e rendelkezések vonatkozásában az Alkotmánybíróság – az indítványban felvetett vizsgálati szempont alapján – nem állapított meg jogbiztonság sérelmében megnyilvánuló alkotmánysértést.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt elvi álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 17/A/1999/2.
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek a többségi határozatnak a 3. és 4. pontjában foglaltakkal, nem osztom azonban a többségi álláspontot a tekintetben, hogy az Alkotmányban meghatározott egyes törvények elfogadásához megkívánt minősített többség lényeges tartalmát kizárólag az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés megkövetelése teszi ki. Az Alkotmány által megkívánt minősített többség követelménye tartalmi és nem egyedül formai, törvényhozási eljárási kritérium, amely tartalmi ismérvek kizárólag az Alkotmány alapján határozhatók meg. Ezek meghatározására pedig végső soron az Alkotmánybíróság jogosult.
Ebből következik, hogy véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak egyenként, külön-külön tartalmi alkotmányossági vizsgálat alá kellett volna vonnia az Szbtv. által módosított egyes minősített törvények konkrét rendelkezéseit a tekintetben, hogy azokat az Alkotmány alapján minősített többséggel kellett-e meghozni. Csak ezek után kerülhetett volna az Alkotmánybíróság abba a helyzetbe, hogy a határozat rendelkező része 2. pontjában meghatározott törvényi rendelkezések alkotmányossága vagy alkotmányellenessége kérdésében döntsön.
2. A többségi határozat az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB határozata (a továbbiakban: Abh.) indokolásából a rendelkező részbe emeli azt az elvi megállapítást, hogy: ,,Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.'' (ABH 1993, 64). Ez az elvi tétel is tartalmazza azonban, hogy csak az a minősített törvény nem módosítható egyszerű többségű törvénnyel, amely az Alkotmány rendelkezése alapján, annak értelmében minősített. Ezt a kérdést pedig nem a törvény címe, nem a parlamenti megegyezés, azaz az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés vagy más alku dönti el, hanem csakis a rendelkezés tartalma és annak az Alkotmánnyal való összefüggése.
Az alkotmányi rendelkezések alkalmazási körének meghatározása ugyanis egyedül és kizárólag az Alkotmány alapján történhet. Amikor tehát az Alkotmánybíróság arról dönt, vajon az adott életviszony vagy szabályozási tárgykör egy adott alkotmányi szabály – adott esetben a minősített többség követelménye – alkalmazási körébe esik-e, kizárólag az Alkotmányra támaszkodhat. Ha nem így lenne, egyedül a törvényalkotó belátásán múlna az alkotmányi garanciák érvényesítése és az Alkotmány nem állna a törvényhozó fölött, azaz alkotmánybíráskodásra e körben már nem is lenne mód. Álláspontom szerint ezért a törvényalkotó egyedül nem állapíthatja meg kötelező erővel, hogy egy adott törvényt minősített többséggel kell-e elfogadni, avagy nem, hanem kétség esetén az Alkotmánybíróságnak kell az Alkotmány alapján azokat a tartalmi kritériumokat megállapítania, amelyek a minősített többséget igénylő törvényhozási tárgyakat kijelölik.
3. Lényegében ezt tette meg az Abh., amikor meghatározta a minősített többség szükségességének tartalmi kritériumait, bár kizárólag az alapjogok tekintetében, mert akkor az Alkotmánybíróság előtt a minősített többség kérdése egyedül az alkotmányos alapjogok összefüggésében merült fel. Ez azonban nem jelenti azt – mint ahogy erre a többségi határozat is utal – hogy ugyanezt a tartalmi követelményrendszert nem kellene az Alkotmánybíróságnak meghatároznia az Alkotmány szerint a minősített szabályozási tárgykörbe tartozó intézmények, szervezetek vonatkozásában is. Sőt, ezt a többségi határozat indokolásában – egyes alkotmányos kritériumok kiemelésével – meg is teszi, ami által nézetem szerint ellentétbe kerül a határozatnak azzal a rendelkezésével, amely szerint e kérdésben egyedül az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés jelenti az alkotmányos garancia lényeges tartalmát. Ha ugyanis a minősített törvényhozási tárgyköröknek az Alkotmány szerint a képviselők széles körű konszenzusa mellett tartalmi kritériumai is vannak, akkor az Alkotmánybíróságnak kell állást foglalnia – arra irányuló indítvány esetén – mind a minősített eljárásban már meghozott törvény egyes rendelkezései tekintetében, mind pedig az Alkotmány szerint minősített tárgykörbe tartozó, de egyszerű többséggel elfogadott törvény egyes rendelkezései vonatkozásában az alkotmányosan megkövetelt többségi szint kérdésében. A többségi határozat el is jut erre a következtetésre, de csak az egyik irányban: jelesül akkor, ha minősített törvény mellett – az adott tárgykörben – egyszerű többségű önálló törvény születik. Az ilyen törvény alkotmányossága – a határozat szerint – csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg. Nem látom alkotmányos, ésszerű és logikai alapját sem annak, hogy ugyanezt a tartalmi vizsgálatot az Alkotmánybíróság a már meghozott minősített törvények tekintetében ne végezze el, ha az azokat módosító egyszerű többségű törvényi rendelkezések alkotmányossága kérdésében kell döntenie. Ez az eljárás az alkotmányosság ellenőrzésének kétféle mércéjét teremti meg. Egyik irányból kizárólag az Országgyűlésre bízza a minősített szintre vonatkozó alkotmányi rendelkezések tartalmi és terjedelmi meghatározását, másik irányból viszont az Alkotmánybíróság tartalmi vizsgálatába utalja azokat. Álláspontom szerint azonban az alkotmányosságnak csak egyetlen mércéje lehet: maga az Alkotmány.
A minősített többséggel meghozott törvényeknek ugyanis sok esetben számos olyan rendelkezése van, amelyeket a törvényhozó nem az Alkotmány alapján fogadott el minősített többséggel, hanem pusztán törvényszerkesztési, kodifikációtechnikai vagy éppen – közjogi alap nélkül – politikai okból. Az Abh. az ilyen esetekre nézve is tartalmaz elvi megállapítást. Eszerint: ,,A parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra vonatkozóan – a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül – politikai elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve.'' (ABH 1993, 62) Vagyis az Alkotmány csak a koncepcionális kérdésekre vonatkozóan követeli meg a rendelkezés minősített többségi szintjét, míg a minősített törvény egyes rendelkezéseinek megváltoztatása vagy továbbfejlesztése egyszerű többségű törvénnyel alkotmányosan megengedett. Nem látom alkotmányos és ésszerű indokát annak sem, hogy az Alkotmánybíróság ettől, a már 1993-ban kialakított elvi álláspontjától – kellő alkotmányos okok nélkül – eltérjen. Az ilyen indokolatlan eltérés a jog előreláthatóságának, kiszámíthatóságának, általában a jogbiztonságnak az alkotmányi követelményével sem áll összhangban, és a jogalkotási folyamatban is jogbizonytalanságot eredményezhet.
Sok közül egyetlen kiragadott példára utalok itt. A többségi határozat szerint minősített többséggel kellett volna elfogadni azt az idegenrendészeti ügyekben hozott közigazgatási és bírói határozatokra vonatkozó rendelkezést, mely szerint: ,,Ha a külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat közlése közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni csak a határozat rendelkező részét kell.'' – mivel ezt a rendelkezést a törvény a minősített többséggel elfogadott, a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvénybe iktatta be. A magam részéről, ahogy az indítványban megjelölt sok más eljárási rendelkezés esetében, úgy itt sem tudom az Alkotmányból levezetni a minősített többség alkotmányos követelményét.
4. Egyetértek a többségi határozatnak azzal a megállapításával, hogy ,,az Országgyűlésnek van jogköre annak eldöntésére, hogy az adott törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján.'' Annak meghatározása viszont, hogy e törvényi szabályok közül melyeket kellett az Alkotmány értelmében minősített többséggel elfogadni, – erre irányuló indítvány esetén – az Alkotmánybíróság kompetenciájába tartozik. Az e körön kívül eső törvényi rendelkezéseket pedig az Alkotmány sérelme nélkül egyszerű többség is módosíthatja. Ilyen esetben az Országgyűlést ugyanannyira nem köti az elfogadáskori többség, mint ahogy egy akár egyhangúlag elfogadott egyszerű többségű törvény is módosítható egyszerű többséggel. Vagyis az Szbtv. indítvánnyal érintett rendelkezései alkotmányossági elbírálása során az Alkotmánybíróságnak nem pusztán a minősített törvények (törvényi rendelkezések) módosításának megengedhetősége, hanem az Alkotmány értelmében minősített szintet követelő rendelkezések módosításának megengedhetősége kérdésében kellett volna döntenie. Ez pedig szükségképpen tartalmi vizsgálatot igényelt volna. Ha ugyanis nem volt tartalmi összefüggés a minősített szint alkotmányi követelménye és a sajátos (kétharmados eljárással) elfogadott, adott törvényi rendelkezés tartalma között, akkor abban az esetben sem vált minősítetté a vonatkozó szabály, ha azt az erre vonatkozó eljárással fogadták el. Következésképpen az így elfogadott rendelkezés egyszerű többségű törvénnyel is módosítható.
Ennek oka, hogy a minősített törvény is törvény, azaz – szemben az Alkotmánnyal – hierarchikus kapcsolat nincs a különböző törvények között. Ezzel szemben a minősített követelmény többségi határozat szerinti értelmezése a jogforrási hierarchiában mintegy önálló státuszhoz, külön jogforrási szinthez juttatja ezeket a törvényeket az egyszerű többségű törvény és az Alkotmány között.
5. A többségi határozat az indítvány elbírálása során egyetlen formális magyarázatot vesz csupán figyelembe, nevezetesen, hogy a törvényt annak idején a maga egészében minősített többséggel fogadták-e el. Ez a kritérium azonban a törvényhozásban aktuálisan létrejött – és gyakran technikai vagy pusztán politikai szempontokon nyugvó – megállapodáshoz köti egy alkotmányos garancia hatókörét. Figyelmen kívül hagyja azt is, hogy az adott törvény számos felhatalmazó, keretjellegű szabályt tartalmaz egészen a miniszteri rendeletalkotásra való feljogosításig. Ezek, továbbá különösen a ,,jelző nélküli'' külön törvényre szóló utalások gyakorlatilag feloldják a törvény határait.
Erre figyelemmel is megállapítható: annak eldöntésére, hogy van-e a vizsgált törvény és a vonatkozó alkotmányi rendelkezés között tartalmi kapcsolat és az kellően szoros-e, az indítványban megfogalmazott aggályokra tekintettel az Alkotmánybíróság hivatott.
Az Abh. az alapjogokkal kapcsolatban felállított egy tesztet, amikor az alkotmányos alapjog érvényesítése és védelme irányának meghatározását tekintette a minősítettség kritériumának. A jelen indítvány esetében nemcsak alapjogokról, hanem intézmények szabályozásáról is szó van. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak – ahogy ezt a többségi határozat példálódzó jelleggel meg is fogalmazza – meg kellett volna határoznia az intézmény lényegi jellemezőit, mint a minősített többséget igénylő tárgykört. Ez felöleli az intézmény alapvető hatásköreit, szervezeti felépítésének alapjait és az alkotmányos rendben betöltött helyét meghatározó szabályokat, mást azonban nem. Csak azokban az esetekben lehetett volna megállapítani az indítvánnyal érintett törvényi rendelkezések alkotmányellenességét, amely esetekben az Szbtv. módosító rendelkezései a minősített törvények e tárgykörbe tartozó rendelkezéseit módosítják.
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére