1017/E/1999. AB határozat
1017/E/1999. AB határozat*
2006.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény 12. § (4) bekezdése tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó egyik kezdeményezője volt annak az alkotmánybírósági eljárásnak, amelyben az Alkotmánybíróság a 36/1998. (IX. 16.) AB határozattal (ABH 1998, 263.) hozott döntést. E határozattal összefüggésben, a határozatra hivatkozva az indítványozó alkotmányjogi panasznak jelölt beadványt nyújtott be, amelyben lényegében a korábbi beadványában foglaltakat ismételte meg. Az ítélt dologról való tájékoztatást követően új beadványt terjesztett elő, amelyet a későbbiekben még kiegészített. Az indítványozó azt sérelmezte, hogy a törvényalkotó elmulasztott rendelkezni a gázművek vagyonából a fővárosi kerületeknek történő juttatásról. Ennek következtében állítása szerint a kialakult helyzet sérti az Alkotmány 43. § (1) bekezdését, amely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek és figyelmen kívül hagyja az Alkotmány 43. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Kérte az Alkotmánybíróságot, hogy „vizsgálja meg az 1990. évi LXV. törvény, az 1991. évi XXXIII. törvény, az 1993. évi LXXXII. törvény és az 1995. évi LXX. törvény alkotmányossági összefüggéseit és állapítsa meg az 1991. évi XXXIII. törvény 12. § (4) bekezdéssel kapcsolatos mulasztásos alkotmánysértést.”
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
„1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
(...)
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;”
„62. § (1) A főváros önkormányzatára – a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel – e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) A főváros kétszintű önkormányzata (a továbbiakban: a főváros önkormányzati rendszere) a főváros és kerületei önkormányzataiból áll.”
„63. § (1) A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat – és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi kerületi önkormányzat – törvény keretei között – önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről.
(2) A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapító törvény – az (1) bekezdésnek megfelelően – meghatározza, hogy az a fővárosban a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre.”
„63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
(...)
d) gondoskodik az egy kerületet meghaladó víz-, egészséges ivóvíz-, gáz-, távhőszolgáltatási, vízrendezési, szenny- és csapadék-vízelvezetési, szennyvíztisztítási feladatokról, közreműködik a főváros energiaellátásának, közvilágításának biztosításában; gondoskodik a főváros ár- és belvízvédelméről, ennek körében különösen a főváros ár- és belvízvédelmi létesítményei fenntartásáról, fejlesztéséről;”
„107. § (1) Az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak köre a következő:
(...)
c) a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményei, vonalas létesítményei, berendezései a település belterületi határán belül, az állam kizárólagos tulajdonába tartozó létesítmények kivételével;
d) a tanácsok kezelésében, illetőleg tulajdonosi irányítása alatt álló oktatási, kulturális, egészségügyi, szociális, sport és egyéb intézmények vagyona;
e) a tanácsi, illetőleg a tanácsi ingatlankezelő szervek kezelésében levő állami bérlakások;
f) a középületek és a hozzájuk tartozó földek, a központi állami feladatokat szolgáló épületek kivételével;
g) a tanács valamennyi pénzvagyona, értékpapírja és más vagyoni joga.
(...)
(3) A külön törvényben meghatározott, állami tulajdonban levő földek, erdők, más ingatlanok, vizek, valamint az összes természetvédelem alatt álló területek és műemlékileg védett épületek, építmények, területek, továbbá a közművek létesítményei, az (1) bekezdés b) pontjában említett szervezetek vagyonának önkormányzati tulajdonába adására, az önkormányzatok és a vállalatok közötti megosztására a kormány megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, amelyek döntenek e dolgok önkormányzati tulajdonba adásáról és a vagyoni terhek rendezéséről. A vagyonátadó bizottságban részt vesznek az épített és a természeti környezetvédelemért felelős országos szervezetek képviselői is.
(4) A vagyonátadásig a (3) bekezdésben említett vagyontárgyak csak a vagyonátadó bizottság, illetve a természeti vagy műemléki értékük miatt védett, az illetékes országos főhatóság hozzájárulásával forgalomképesek.
(...)
(7) A helyi önkormányzat tulajdoni igényét a vagyonátadó bizottságnál 1995. március 31-ig terjesztheti elő, e határidő után az önkormányzat tulajdoni igénye bírósági eljárásban érvényesíthető.”
3. Egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Vátv.) rendelkezései:
„11. § (1) A bizottság az érintett települési önkormányzat tulajdonába adja a kizárólag egy település szükségleteit kielégítő tanácsi közüzem vagyonát, ideértve a közüzem fenntartásában, üzemeltetésében lévő közművek építményeit, létesítményeit, berendezéseit (a továbbiakban együtt: közmű).”
„12. § (4) A fővárosi és a kerületi tanácsi közüzem vagyonát az alapítói jogot gyakorló önkormányzat tulajdonába kell adni. A két vagy több kerületben közszolgáltatást végző kerületi közüzem vagyonát az érintett kerületek megállapodása alapján kell önkormányzat tulajdonába adni. Megállapodás hiányában a bizottság a kerületek közszolgáltatásból való részesedését figyelembe véve dönt a vagyon kerületi önkormányzat tulajdonába adásáról.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság az indítványt nem elnevezése, hanem annak tartalma szerint bírálta el. Az indítvány tartalma szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezi. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint: „Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.” E törvényi rendelkezés alkalmazásában a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. Az állam jogalkotási kötelezettsége következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 669.]
Az indítványozó elmaradt törvényalkotást állítva alapjogi védelmet kér az Alkotmánybíróságtól, igényt támaszt a fővárosi kerületi önkormányzatoknak a fővárosi gázművek vagyonából való részesedésére. Az Alkotmánybíróság ezért elsőként a helyi önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmével kapcsolatos kérdéseket tekintette át a gázközművekkel összefüggésben.
1. Az Ötv. hatálybalépésekor, 1990. szeptember 30-án hatályos 107. § (1) bekezdés c) pontja szerint a lakossági szükségleteket kielégítő közművek építményei, vonalas létesítményei, berendezései a település belterületi határán belül – az állam kizárólagos tulajdonába tartozó létesítmények kivételével – az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak körébe tartozott. A gázközművek részei ennek a vagyoni körnek.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény kiegészítéséről szóló 1995. évi LXX. törvény az Ötv.-t – többek között – a következőként egészítette ki: „az érintett települési önkormányzatokra jutó vagyon után gázközmű esetén a közművet üzemeltető gazdasági társaság állami tulajdonú vagyonrészének 40%-a részvény formájában a törvény erejénél fogva a szolgáltatásba bekapcsolt települési önkormányzatokat illeti meg”. [Ötv. 107/A. § (2) bekezdés b) pont.]
Az Ötv. 107/A. § ellen számos beadványt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, az Alkotmánybíróság a 36/1998. (IX. 16.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) bírálta el az indítványokat, megsemmisítette az Ötv. 107/A. § (2) bekezdés b) pontját, továbbá alkotmányos követelményt állapított meg az Ötv. 107. § (1) bekezdés c) pontjának végrehajtása tekintetében oly módon, hogy az önkormányzatok a közművek e rendelkezésben megállapított köre – a (3) bekezdés előírásai szerint kiszámított – értékének megfelelő juttatásban részesüljenek.
Az Abh. áttekintette az Alkotmánybíróságnak az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseiben kialakított álláspontját.
Az Alkotmánybíróság a 2100/B/1991. határozatában (ABH 1992, 556–557.) is kifejtette, hogy az Alkotmány az önkormányzatok tulajdonszerzéséről nem tartalmaz semmilyen rendelkezést, vagyis az államnak az önkormányzatok tulajdonszerzésére, így az önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni kör meghatározására nézve is, meglehetősen nagy a törvényhozói és tulajdonosi szabadsága egyaránt. Az Alkotmányból nem vezethető le az, hogy az állam bizonyos, meghatározott vagyontárgyakat köteles az önkormányzatok tulajdonába adni. Így az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott tulajdonosi jogait nem sértik az olyan törvényi rendelkezések, amelyek a meg nem szerzett önkormányzati tulajdonra vonatkoznak.
Az Alkotmánybíróság a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában rámutatott: a társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését nem polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg befolyásolja. Az új tulajdon védelme az átalakulás folyamatának megtörténte után következik be, azt követően azonban a tulajdon alkotmányos védelme teljessé válik. (ABH 1991, 58–59.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette, hogy „a már megszerzett tulajdon alkotmányos védelmén túl az önkormányzatoknak az állammal szemben alkotmányosan védett tulajdoni igénye áll fenn, ha törvényi rendelkezések alapján az önkormányzatnak valamely vagyoni kör megszerzésére kétségtelen jogcíme keletkezik. Tehát a már megszerzett, továbbá a kétségtelen szerzési jogcímen alapuló önkormányzati tulajdon alkotmányos védelme teljes. A határozat szerint: a törvényi ismérveknek egyértelműen megfelelő állami vagyon tekintetében az önkormányzatok jogcímet szereztek a tulajdonszerzésre és ezzel az alkotmányos alapjogi védelemre is. Tehát azokra a vagyontárgyakra beáll az alapjogi védelem, amelyekről egyértelműen megállapítható, hogy azok az önkormányzatok tulajdonába adandó vagyoni kör törvényi tényálláselemeinek a hatálya alá tartoznak.”. (ABH 1998, 268.)
Az Ötv. 107. § (1) bekezdés c) pontja szerinti közművagyon 1993-ban az Ötv. 107. § (4) bekezdését figyelmen kívül hagyva, azt megsértve a gázszolgáltató részvénytársaságok tulajdonába került. Az állam a gázszolgáltató részvénytársaságok magalapításával az Ötv. teljesítésének természetbeni fedezetét (kielégítési alapját) elvonta. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy „az önkormányzatoknak az Ötv. 107. § alapján alkotmányi tulajdonvédelemben részesülő igényük keletkezett a gázközművek tulajdonba adásának a 107. § szerinti végrehajtására”. (Abh. ABH 1998, 287.) Mindezekre figyelemmel semmisítette meg az Alkotmánybíróság az Ötv. 107/A. § (2) bekezdés b) pontját.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a fővárosi kerületi önkormányzatoknak keletkezett-e kétségtelen jogcíme a fővárosi gázközmű vagyonából való részesedésre. A fővárosban az Abh.-ban foglaltaktól alapvetően eltérően alakult a gázművek helyzete.
Az Alkotmány nem rendelkezik a helyi önkormányzatok tulajdonhoz juttatásáról, így az Alkotmány a törvényalkotóra bízta annak szabályozását. Az Országgyűlés az önkormányzatok vagyonhoz juttatásának alapvető rendelkezéseit az Ötv.-ben állapította meg. Az Ötv. 107. §-a az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába kerülő vagyontárgyak körét határozta meg. Külön törvény, a Vátv. rendelkezett egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonában adásáról. Az indítványozó által megjelölt Vátv. 12. § (4) bekezdése szerint: „A fővárosi és a kerületi tanácsi közüzem vagyonát az alapítói jogot gyakorló önkormányzat tulajdonába kell adni. A két vagy több kerületben közszolgáltatást végző kerületi közüzem vagyonát az érintett kerületek megállapodása alapján kell önkormányzat tulajdonába adni. Megállapodás hiányában a bizottság a kerületek közszolgáltatásból való részesedését figyelembe véve dönt a vagyon kerületi önkormányzat tulajdonába adásáról.”
Az indítványozó is utal arra, hogy Budapest gázellátásáról egyetlen állami vállalat – a Fővárosi Gázművek – gondoskodott. A Fővárosi Vagyonátadó Bizottság 1991. végén a Vátv. 12. § (4) bekezdése alapján – miután az alapítói jogokat a fővárosi önkormányzat gyakorolta – a Fővárosi Gázművek vagyonát a fővárosi önkormányzat tulajdonába adta.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó teljesítette jogalkotói kötelezettségét, az Ötv. 107. §-ának és a Vátv.-nek teljesült az a célkitűzése, hogy a fővárosban a korábban állami tulajdonú gázközmű teljes vagyona az állam tulajdonából önkormányzati tulajdonba kerüljön. Nem volt olyan külön jogalkotói kötelezettség, amely szerint a fővárosi gázközmű vagyonának valamely részét fővárosi kerületi önkormányzati tulajdonba kellett volna adni, ilyen jogalkotói kötelezettséget az indítvány sem jelölt meg.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fővárosi kerületi önkormányzatoknak nem keletkezett jogcíme a fővárosi gázközmű vagyonából való részesedésre.
Az indítványozó azt állítja, hogy a Vátv. 12. § (4) bekezdésében „a törvényalkotó elmulasztotta megállapítani a fővárosi önkormányzat tulajdonába kerülő gázközművekre vonatkozóan a kerületi önkormányzatokat megillető rész megállapítását, illetve annak deklarálását, hogy a kerületi önkormányzatokat a gázközmű vagyonból rész illeti meg”. Véleménye szerint a jogalkotói mulasztás miatt „különbség alakult ki a fővárosi és a kerületi önkormányzatok tulajdonosi jogosítványai között a kerületi önkormányzatok hátrányára, ezzel megsértve az Alkotmány 43. § (1) bekezdését, mely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek és figyelmen kívül hagyja a 43. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg”.
Az indítványozó a jogalkotói mulasztás megállapítása mellett azzal is érvel, hogy különbség alakult ki a fővárosi és a kerületi önkormányzatok tulajdonosi jogosítványai között a kerületi önkormányzatok hátrányára. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vagyonátadás nem teremt különbséget a tulajdonosi jogosítványok között, a vagyonátadással a vagyon mennyiségében jelenik meg különbség. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdés első mondata szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. A bekezdés második mondata kiemeli: az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. Az alapjogok egyenlőségének az elvéből nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy az egyes állami tulajdonban álló vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásánál egyenlően vagy valamilyen arányban az önkormányzatok között azokat meg kellett volna osztani, vagyis a fővárosi gázközmű vagyonának egy részére a kerületi önkormányzatoknak igénye nem keletkezett.
A helyi önkormányzatok a korábbi állami tulajdon lebontásának folyamatában részben a törvény erejénél fogva, részben – éppen a közművek esetén is – hatósági eljárás keretében jutottak vagyonhoz. A helyi önkormányzatok vagyonhoz juttatása az Ötv. alapján több célt szolgált. Az egyik fontos cél az önkormányzati autonómia anyagi alapjainak megteremtésére irányult. Hasonlóképpen fontos cél volt az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásánál az, hogy az egyes önkormányzatok törvényben meghatározott kötelező közszolgáltatások szervezői, és az adott közszolgáltatás ellátásához szükséges, azt szolgáló vagyontárgyak tulajdonosaivá váljanak a közszolgáltatás biztosítása érdekében. Az egyes önkormányzatok közszolgáltatási kötelezettségei pedig az Alkotmány 43. § (1) bekezdése alapján eltérőek lehetnek, az egyes önkormányzatoknak történő vagyonjuttatás az eltérő kötelezettségekre is figyelemmel történt.
Az egyes helyi önkormányzatok kötelező feladatait törvény állapítja meg. Budapest főváros egy település, amelyben kétszintű önkormányzat működik. Az Ötv. 63. § (2) bekezdése alapján a fővárosi önkormányzat látja el azokat a kötelező önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik. A gázellátásról való gondoskodás a főváros egészét érinti. Az Ötv. 63/A. § d) pontja szerint a fővárosi önkormányzat kötelező feladata az egy kerületet meghaladó gázszolgáltatásról való gondoskodás. Ezzel a kötelező közszolgáltatási feladattal van összhangban a Vátv. 12. § (4) bekezdése, amelynek alapján a fővárosi gázművek vagyona a fővárosi önkormányzat tulajdonába került. Mindezek alapján nem állapítható meg a Vátv. 12. § (4) bekezdése tekintetében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, nem állapítható meg az Alkotmány 43. § (1) bekezdésének a sérelme sem.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. szeptember 4.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás