23/1999. (VI. 30.) AB határozat
23/1999. (VI. 30.) AB határozat1
1999.06.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránt benyújtott indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény 2. § (4) bekezdés második mondata, továbbá a 25/G. § (4) bekezdés c) pontja ,,kutathatók és'' szövegrésze alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.
A 25/G. § (4) bekezdés c) pontja a következő szöveggel marad hatályban:
,,c) nem minősített adat esetén is, illetve ha az adat nyilvánosságra hozatalát törvény nem is korlátozza, csak az Ltv. 24. §-ának (1) bekezdése szerinti határidők letelte után hozhatók nyilvánosságra azok a személyes adatok, amelyek a volt állambiztonsági szervek és elődeik ,,szigorúan titkos'' állományú tisztjeinek, illetve hálózati személyeinek nevét, természetes személyazonosító adatait tartalmazzák.''
2. Az Alkotmánybíróság az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény 1. § a) és b) pontja, 2. § (1) bekezdése, 2. § (4) bekezdés első mondata, 8. § (1), (2), (3), (5) és (6) bekezdése, 25/G. § (1) bekezdése, 25/G. § (4) bekezdés a) pontja, 25/G. § (5) bekezdése, 25/H. § (1)–(2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény egyes rendelkezései végrehajtásával és az állampolgári megkeresésekkel kapcsolatos feladatokról szóló 8/1995. NbH utasítás 6. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta részletesen a Történeti Hivatal elnökére vonatkozó, a törvény 25/C. § (1) bekezdés második mondatában meghatározott követelmény tényleges érvényesülésének módját.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló (módosított) 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Etv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára.
Az Etv.-t eddig az Alkotmánybíróság két határozatban vizsgálta. Ezek a 60/1994. (XII. 24.) AB határozat (1. Abh.) és a 18/1997. (III. 19.) AB határozat.
Az Etv. eredeti alapkoncepciója volt, hogy kötelezővé tette meghatározott állami tisztségviselők és más fontos tisztségek betöltőinek ellenőrzését, abból a szempontból, hogy bizonyos személyek a jogállam kialakulása előtt végeztek-e (belső reakció elhárító) állambiztonsági tevékenységet; kaptak-e döntéseikhez az állambiztonsági szervektől adatokat; illetve tagjai voltak-e a karhatalmi alakulatnak, a Nyilaskeresztes Pártnak. Ha a vizsgálat során valakiről ezeket megállapítják, akkor az ellenőrzés eredményét nyilvánosságra hozzák, kivéve, ha az ellenőrzött személy tisztségéről lemondott. Mindez azt jelentette, hogy az Etv. attól függően minősítette az ellenőrzött személy bizonyos adatait közérdekűvé, hogy a személy a politikai közéletben részt vesz-e, a közvéleményt alakítja-e.
Az 1. Abh., noha számos ponton alkotmányellenességet állapított meg, a főkérdésben az indítványokat lényegében elutasította. Emellett az Etv. alapkoncepcióját kitágította: felvetette az alkotmányellenes nyilvántartások és az ezekben foglalt adatok jogi sorsa általános rendezésének kérdését, és – alkotmányellenességet előidéző mulasztást megállapítva – felhívta a törvényalkotót, hogy mind a megfigyeltek, mind az ügynökök információs önrendelkezési jogát biztosítsa.
2. Az Etv.-t ezt követően módosító 1996. évi LXVII. törvény ennek az AB határozatnak kívánt eleget tenni. Rendelkezései, néhány eljárási, technikai szabály pontosítása mellett, főként az ellenőrzendő személyi kör meghatározására és az információs önrendelkezési jog gyakorlásának biztosítására irányulnak. Ez utóbbi célból az Etv. mint új intézményt, létrehozta a Történeti Hivatalt (TH), speciális levéltárként.
A módosított Etv.-t támadó indítványok lényegében az ellenőrzés alá eső személyi kör jelentős szűkítését, az ellenőrzendő állambiztonsági tevékenységnek a BM III/III. Csoportfőnökségen túl más csoportfőnökségekre való kiterjesztésének elmaradását támadják, és a lezárt állambiztonsági nyilvántartások kezelésére vonatkozó új szabályok némelyikét kifogásolják. Egy indítvány az Etv.-nek a Nemzetbiztonsági Hivatalban (NbH) való végrehajtása tárgyában kiadott, a bizottság részére történő adatszolgáltatást szabályozó főigazgatói utasítást kifogásolja.
Az Alkotmánybíróság az első két indítvány megküldésével az igazságügy-minisztert álláspontja kifejtésére kérte fel. Ezzel a két indítvánnyal kapcsolatban beadványt terjesztett az Alkotmánybíróság elé a titkosszolgálatokat felügyelő tárca nélküli miniszter is.
II.
1.1. A (módosított) Etv. 1. §-a a következőképpen rendelkezik:
a) hivatásos – nyílt vagy ,,szigorúan titkos'' – állományú tisztként teljesítettek-e szolgálatot a volt BM III/III-as Csoportfőnökségnél, a budapesti vagy a megyei rendőr-főkapitányságok III/III-as osztályainál, illetve elődeiknél (a Magyar Államrendőrség Budapesti Főkapitányság Politikai Rendészeti Osztálya, a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztályának, a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatóságának, az Államvédelmi Hatóságnak a ,,Belső reakció'' elhárításával foglalkozó szervezeti egységei, a Belügyminisztérium IV. Belső reakció elhárítási osztálya, a Belügyminisztérium Politikai Nyomozó Főosztály V. Belső reakció elleni harc osztálya);''
Az Etv. 1. § a) pontja szerint tehát ellenőrizni kell, hogy a 2. §-ban meghatározott személyek a BM III/III. Csoportfőnökségnél (területi szerveinél, illetve elődeinél) hivatásos tisztként teljesítettek-e szolgálatot. Az ,,előd'' szerveket az Etv. e pontja tételesen felsorolja.
Az Etv. 1. § b) pontja szerint azt kell vizsgálni, hogy az ellenőrzendő személyek:
,,b) végeztek-e az a) pontban felsorolt szervek részére érdemi tevékenységet, azaz
– aláírták-e a hálózati feladatok vállalására vonatkozó nyilatkozatot, és adtak-e jelentést, illetve
– kaptak-e e szervezetektől illetményt, prémiumot, kedvezményt, és aláírtak-e hálózati feladatok vállalására vonatkozó nyilatkozatot, vagy adtak-e jelentést, illetve
– szerepelnek-e az a) pontban felsorolt szervek hálózati nyilvántartásában, és kaptak-e e szervezetektől illetményt, prémiumot, kedvezményt, vagy adtak-e jelentést.''
Az indítvány szerint alkotmányellenes, hogy az Etv. az érdemi tevékenység kizárólagos fogalmát meghatározza, mert ezzel ,,korlátozza a jogalkalmazó vizsgálati eljárását, szabad mérlegelésen alapuló, befolyásmentes döntését''.
Az indítvány nem jelöli meg, hogy ezt melyik alkotmányi rendelkezéssel véli ellentétesnek, hanem az 1. Abh. indokolásának egy részére utal. Ez a rész az Etv. 8. §-ára vonatkozik.
Az Etv. eredeti 8. §-a korlátozta a bizottságok adatkérési jogát. Az Alkotmánybíróság az iratszolgáltatásra, betekintésre rendelkezésre állásra korábban csak két minisztert kötelező (a bizonyítékok beszerzését korlátozó) szabályt megsemmisítette és ezzel kiterjesztette az ellenőrző bizottságok vizsgálati, adatkérési jogát. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban a jogbiztonságra hivatkozott, formális következtetéssel tehát a jelen esetben ezt kellene az Alkotmány hivatkozott rendelkezésének tekinteni.
Tartalmilag viszont az ,,érdemi tevékenység'' fogalmi meghatározásának kifogásolása másra utal. A fogalmi meghatározás ugyanis azt jelenti, hogy ezzel az Etv. alapján csakis a felsorolt magatartásokat – és mást nem – lehet ,,érdemi tevékenységnek'' tekinteni.
Ez a közszereplők közérdekű adatainak nyilvánosságáról szóló rendelkezést sértheti, mert a ,,jogállamisággal ellentétes tevékenység'' egy szelete homályban maradhat.
1.2. Az ellenőrzendő személyeknél az Etv. 1. § a) pontja szerint azt kell vizsgálni, hogy a BM III/III. Csoportfőnökségnél, területi szerveinél, ezek tételesen felsorolt elődeinél, hivatásos tisztként teljesítettek-e szolgálatot.
Van olyan indítvány, amely szerint diszkriminatív, hogy az Etv. 1. § a) pontja csak a III/III. Csoportfőnökségre terjed ki, más csoportfőnökségekre vagy elődszervekre nem. Minthogy ezek mind jogállamisággal ellentétes tevékenységüket, mind személyi állományukat tekintve olyan szorosan összefonódtak más, de az a) pontban mégsem szereplő szervekkel, az indítványozó a jogegyenlőség érvényesülése érdekében az Etv. hatályának kiterjesztését mellőzhetetlennek tartja.
Ez az indítvány alkotmányellenesnek tartja az a) pontnak a csak a tisztek vizsgálatára való korlátozását és a tiszthelyettesek mellőzését; a tisztek közül is csak a hivatásosak feltüntetését, a tartalékosaknak pedig a kihagyását.
2. Egyes indítványok kifogásolják, hogy az ellenőrzendő kört [Etv. 2. § (1) bekezdés] a jogalkotó szűkítette.
Ezt az egyik indítvány a törvény céljával (az államélet és a politikai közélet átláthatósága, tájékozott megítélése) véli ellentétesnek; sőt ,,következetlen''-nek is tartja, mert az átvilágítás csak részben igazodik a köztársasági elnök kinevezési jogköréhez, de kimaradnak ,,különösen a bírák (ezek között az ellenőrző bizottság határozatait felülvizsgáló bírák is), a nagykövetek és a tábornokok''. Az ügyészi jogkörökre figyelemmel ,,kétséges az ügyészi kar mellőzése'' is.
A ,,következetlenség'' állítása, a ,,nem egységes ismérvre'' való hivatkozás tartalmilag az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére való hivatkozást jelenti, az 1. Abh.-ban foglaltakra figyelemmel.
Az ellenőrzendő személyi kört ,,rendkívüli mértékben szűkítő szabályozás'' következtében a közérdekű adatok hozzáférhetőségének elve sem érvényesülhet. Különösen a választópolgárok tekintetében sérelmes, hogy az ellenőrzés hatálya, vagy kötelezően, vagy saját kérésre, nem terjed ki minden olyan személyre, akit közvetlenül választanak. Mindez, az indítvány szerint, az 1. Abh.-ban foglaltakkal is kifejezetten ellentétes.
3. Támadják az indítványozók az Etv.-nek a Történeti Hivatal alkalmazottainak ellenőrzésére vonatkozó szabályait [2. § (4) bekezdés] is. Az Etv. e szabálya szerint ,,a Történeti Hivatal elnökének és helyettesének ellenőrzését a kinevezésüket megelőzően kell elvégezni. A Történeti Hivatal alkalmazottainak ellenőrzését az elnök írásos kérésére soron kívül kell elvégezni.''
Az egyik indítvány ezzel kapcsolatban az 1. Abh.-nak ama szövegrészeire utal, amely egyrészt az ellenőrzendő személyi kör meghatározásának következetlenségét rótta fel, másrészt az egyházi személyek átvilágításával kapcsolatos, az általánostól eltérő szabályok alkotmányellenességét állapította meg (az elöljáró mérlegelésétől függő ellenőrzés, írásbeli és az ellenőrzött előtt titkos eljárás, a lemondásra felhívás és a nyilvánosságra hozatal elmaradása miatt). Eszerint alkotmányellenes, hogy az Etv. az ellenőrzést ,,a Hivatal elnökének mérlegeléséhez köti, és az eljárásra az általánostól eltérő szabályt (soronkívüliség) határoz meg''. Az indítvány szerint ez ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott általános diszkrimináció-tilalommal.
Egy indítvány azzal érvel, hogy az Etv. vizsgált szabálya lehetővé teszi olyan személyek ellenőrzését is, akik egyébként nem tartoznának az Etv. céljával összhangban a 2. § (1)–(3) bekezdésében meghatározott körbe. Álláspontja szerint diszkriminatív, hogy ,,a Történeti Hivatal munkatársai kivételezett helyzetbe kerülnek más állami alkalmazottakkal szemben''.
4.1. Támadja egy indítvány az Etv. 25/G. § (1) bekezdését is. Ennek lényeges tartalma az, hogy ,,a Történeti Hivatalban kezelt iratokban szereplő érintett személy a rá vonatkozó adatokat megismerheti. A bemutatott iratokon a más személy azonosítására alkalmas adatokat felismerhetetlenné kell tenni.''
Az indítvány szerint az idézett bekezdés második mondata ellentétes a közérdekű adatok megismeréséhez való joggal, mert ,,a jelenlegi jogszabály szerkezetében sérti az eredeti irattartalom csorbítatlanságához fűződő alkotmányos érdeket, ugyanis nem a másolatban bemutatott iratok, hanem a bemutatott iratok preparálására ad törvényes módot''.
4.2. a) Egy másik indítvány szerint ,,az azonosításra alkalmas adat'' meghatározás olyan széles mérlegelési jogot ad a hivatal kezébe, hogy adott esetben az egész jelentést is törölni lehet, így az érintett (megfigyelt) személy részére a saját nevén kívül semmilyen megismerhető adat nem marad. Ez sérti az Alkotmány 61. § (1) bekezdését.
b) Az indítvány az Etv.-nek az iratok használatára vonatkozó 25/G. és 25/H. §-ait általánosságban és teljes egészében alkotmányellenesnek tartja, az Alkotmánynak a személyes adatok védelméről szóló az 59. § (1) bekezdésére és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 61. § (1) bekezdésére hivatkozva.
Az Etv. e szabályai szerint:
,,25/G. § (1) A Történeti Hivatalban kezelt iratokban szereplő érintett személy a rá vonatkozó adatokat megismerheti. A bemutatott iratokon a más személy azonosítására alkalmas adatokat felismerhetetlenné kell tenni.
(2) Az érintett az iratokban szereplő adatai tekintetében helyesbítési jogát az eredeti adat változatlanul hagyása mellett a helyes adatot tartalmazó feljegyzésnek az irathoz csatolásával hajthatja végre.
(3) A Történeti Hivatal által kezelt iratokban bármilyen jogcímen szereplő személy 2000. június 30-át követően kérheti személyes adatának törlését. Nem törölhető az Ltv. szerinti maradandó értékű iratokban lévő személyes adat, azonban az érintett – legfeljebb az adat keletkezésétől számított 90 évre – írásos nyilatkozatban megtilthatja annak a személyes adatának a (4) bekezdés szerinti kutatását, amelyet titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek felhasználásával rögzítettek, és nem valamely nyilvános szereplésére, közéleti, politikai tevékenységére vonatkozik, vagy – ha az érintett valamely állami szerv hatáskörében eljáró személy volt – nem a feladatkörével összefüggő személyes adata.
(4) A Történeti Hivatalban őrzött iratokban található személyes adatok kutatására az Ltv. 24. §-át az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni:
a) az a személyes adat, amelyet titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek felhasználásával rögzítettek, akkor sem kutatható, ha az adatot a Ttv. alapján egyébként nem minősítették, vagy nyilvánosságra hozatalát törvény nem korlátozza, kivéve
– ha a kutatás – a kutató költségére – anonimizált másolattal is megvalósítható,
– ha az érintett által a (3) bekezdés szerint meghatározott kutatási tilalom határideje letelt, illetve tilalom híján az Ltv. 24. §-ának (1) bekezdése szerinti feltételek teljesültek,
– ha az érintett, illetőleg annak halálát követően bármely örököse vagy hozzátartozója a kutatáshoz hozzájárult,
– ha az adat az érintett nyilvános szereplésére, illetve közéleti, politikai tevékenységére vonatkozik, vagy valamely állami szerv hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggő személyes adata, és az adat keletkezésétől már 15 év eltelt, feltéve, hogy a kutatásra tudományos cél megvalósításához van szükség, és az Ltv. 24. §-ának (3)–(4) bekezdésében foglaltak megvalósultak;
b) a törvény hatálybalépését követő 90 évig csak az érintett, illetőleg annak halála után bármely örököse vagy hozzátartozója engedélyével kutathatók az Avtv. 2. §-ának (2) pontjában meghatározott adatok, kivéve a büntetett előéletre vonatkozó adatokat;
c) nem minősített adat esetén is, illetve ha az adat nyilvánosságra hozatalát törvény nem is korlátozza, csak az Ltv. 24. §-ának (1) bekezdése szerinti határidők letelte után kutathatók és hozhatók nyilvánosságra azok a személyes adatok, amelyek a volt állambiztonsági szervek és elődeik ,,szigorúan titkos'' állományú tisztjeinek, illetve hálózati személyeinek nevét, természetes személyazonosító adatait tartalmazzák.
(5) Az iratokban a (4) bekezdésben és a 25/F. § (3) bekezdésében foglalt kutatáson kívül – a törvény hatálybalépésétől számított 30 évig – kutatás nem engedélyezhető. Az iratokba a 25/G. § (1) bekezdése szerinti betekintésen és a 25/F. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti adatszolgáltatás teljesítésén túl csak az érintettek törvényes jogainak érvényesítésével kapcsolatos bírósági eljárások, valamint az öt évnél hosszabb idejű szabadságvesztéssel büntethető el nem évült bűncselekményekkel kapcsolatos büntetőeljárások esetén a bíróság, illetve a nyomozó hatóság számára engedélyezhető betekintés, illetve azokból adatszolgáltatás. A fenti eseteket kivéve a Történeti Hivatal irattári anyagából sem adat, sem irat nem továbbítható, nem hozható nyilvánosságra, és az ország területéről nem vihető ki.
(6) A nemzetbiztonsági szolgálatok, a Honvédelmi Minisztérium, a Belügyminisztérium és szerveik munkatársai a Történeti Hivatalban elhelyezett iratokban lévő személyes adatokba az Országgyűlés illetékes bizottságának előzetes jóváhagyása után, illetve különösen gyors intézkedést követelő esetekben utólagos tájékoztatásával tekinthetnek be, ha az a nemzetbiztonság, a honvédelem vagy a bűnmegelőzés érdekében törvényben előírt feladataik ellátása céljából szükséges.
25/H. § (1) Az 1980 előtt keletkezett és a 25/A. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó iratokat a Ttv. 28. §-ának (2) bekezdésében előírt titokvédelmi felülvizsgálat befejezése után elkülönítetten kell tárolni, és a Történeti Hivatal működésének megkezdésétől számított 60 napon belül részére át kell adni.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott időpont után keletkezett, a 25/A. § (1) bekezdésében meghatározott iratokat a titokvédelmi felülvizsgálat elvégzését követő 60 napon belül, de legkésőbb 2000. február 28-ig kell átadni a Történeti Hivatalnak.
(3) A Történeti Hivatalnak való iratátadás során az 5. § szerinti bizottság működésének feltételeit biztosítani kell.
(4) Nem adhatók át a Történeti Hivatal részére azok az iratok, amelyek együttesen tartalmazzák a 25/A. § (1) bekezdésében meghatározott adatokat, valamint az átadó szervek jogszabályban meghatározott feladatai folyamatos és zavartalan teljesítéséhez szükséges kezelhető adatokat, amennyiben ezek technikai szétválasztása csak az irat eredeti állapotban történő helyreállításának lehetetlenné válásával lenne megvalósítható.
(5) A bizottság tevékenysége során keletkezett iratokat – beleértve a 19. § szerinti eljárás során a Fővárosi Bíróságnál keletkezett iratokat is – az eljárás jogerős befejezése után folyamatosan, de legkésőbb 2000. december 31-ig kell a Történeti Hivatalnak átadni.''
Az indítvány ebben a körben amiatt kifogásolja az említett szabályokat, hogy a betekintés csupán a Történeti Hivatalban kezelt iratra vonatkozik, a titkosszolgálatok kezelésében maradt más iratokra nem [25/G. § (1) bekezdés]. A nemzetbiztonsági szolgálatok által minősített iratokba pedig csak a minősítő akaratától függően lehet betekinteni. Az Etv. ezzel a titokvédelem elsődlegességét valósítja meg; ami pedig ellentétes az 1. Abh.-ban a közérdekű adatok nyilvánosságával és a személyes adatok védelmével kapcsolatban kifejtettekkel.
c) Alkotmányellenesnek tartja egy indítványozó azt is, hogy az Etv. egyedül a szolgálatokra bízza annak eldöntését, hogy milyen iratokat adnak át a Történeti Hivatalnak [25/H. § (1)–(2) bekezdés]. Ez ,,nem felel meg annak a követelménynek, amelyet az adatvédelmi biztos 27/A/1995. számú ajánlása fogalmaz meg.''
d) A kutatás és információs önrendelkezés alapjoga – az indítványozó szerint – abban is sérül, hogy e jogokat az Etv. hatálybalépése és az iratok átadásának végső határideje között [ez utóbbi az Etv. 25/H. § (2) bekezdése szerint 2000. december 31.] nem lehet gyakorolni.
5. Az Etv. 25/G. § (4) bekezdés a) pontja bizonyos személyes adatokra nézve kutatási korlátozást, tilalmat vezet be, kivételek meghatározásával. A kivételek egyike: ,,... az a személyes adat, amelyet titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek felhasználásával rögzítettek, akkor sem kutatható, ha az adatot a Ttv. (az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény) alapján egyébként nem minősítették, vagy nyilvánosságra hozatalát törvény nem korlátozza, kivéve .... ha az érintett, illetőleg annak halálát követően bármely örököse vagy hozzátartozója a kutatáshoz hozzájárult''.
Az indítvány érvei szerint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogot sérti az, hogy az Etv. ,,bármely örökös számára lehetővé teszi az elhunyt jogainak korlátozását és magántitkainak a nyilvánossággal való megismertetését''. A hozzátartozó feljogosítása is ezeket az aggályokat veti fel. Egyébként pedig az Etv. a hozzátartozó fogalmát meg sem határozza.
6. Az Etv. 25/G. § (4) bekezdés c) pontja szerint a Történeti Hivatalban őrzött iratokban található személyes adatok kutatására az Ltv. (a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény) 24. §-át az alábbi eltérésekkel kell alkalmazni:
,,c) nem minősített adat esetén is, illetve ha az adat nyilvánosságra hozatalát törvény nem is korlátozza, csak az Ltv. 24. §-ának (1) bekezdése szerinti határidők letelte után kutathatók és hozhatók nyilvánosságra azok a személyes adatok, amelyek a volt állambiztonsági szervek és elődeik ,,szigorúan titkos'' állományú tisztjeinek, illetve hálózati személyeinek nevét, természetes személyazonosító adatait tartalmazzák.''
Az Ltv. 24. § (1) bekezdése szerint, ha törvény másként nem rendelkezik, a személyes adatot tartalmazó levéltári anyag az érintett halálozási évét követő harminc év után válik bárki számára kutathatóvá. A védelmi idő, ha a halálozás éve nem ismert, az érintett születésétől számított kilencven év, ha pedig a születés és a halálozás időpontja sem ismert, a levéltári anyag keletkezésétől számított hatvan év.
Az indítvány szerint a kifogásolt szabály az említett személyes adatok tudományos kutatás keretében történő, nem publikus feltárását teszi lehetetlenné, sértve ezzel ,,az 1. Abh. IV. részének vonatkozó megállapításait'', az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében meghatározott követelményeket.
7. Az Etv. 25/G. § (5) bekezdése a Történeti Hivatalban őrzött iratokba – az Etv.-ben meghatározott egyéb eseteken túl – a betekintést, illetve az adatszolgáltatást csak ,,az öt évnél hosszabb idejű szabadságvesztéssel büntethető el nem évült bűncselekményekkel kapcsolatos büntetőeljárások esetén'' engedélyezi a bíróság számára.
Az ezzel kapcsolatos alkotmányossági kifogás úgy érvel, hogy ,,... amikor az Etv. a büntethetőségi tételekhez igazítva korlátozza a bíróság iratbetekintési jogát, megsérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését, de magát a bírói függetlenséget is''. Ez utóbbi ugyanis ,,a bírói tevékenység nem korlátozható lefolytatásában is megnyilvánul, ... indokolt, hogy az iratokba a büntetőbíróság minden elkövető bármely súlyú büntető ügyében betekinthessen''.
8. A vizsgálat alá vont Etv. 8. § (1) bekezdése értelmében az ellenőrzést iratok alapján kell lefolytatni.
Az indítványozó szerint ez az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szabad bizonyítást lehetővé tévő szabályától eltér, és így a lehetséges bizonyítási eszközök körét az ellenőrzés során az iratokra szűkíti le.
A 8. § (2) bekezdése értelmében a bizottság (korlátozástól mentesen) a Történeti Hivatalban kezelt, valamint az 1990. február 14-én lezárt és a Belügyminisztériumban őrzött iratokat vizsgálhatja.
Az indítvány szerint ezzel ,,kikerülnek az ellenőrzés alól azon iratok, melyeket esetleg a jogutód szervek magukkal elvittek''.
Az Etv. 8. § (2), (3), (5) és (6) bekezdésének a támadott rendelkezései a bizottság számára a vizsgálatot és kutatást csak az ellenőrzés alá vont személyek 1. §-ban meghatározott adatainak és iratainak tekintetében engedik meg. Ezek ugyancsak alkotmánysértően korlátozóak: azt eredményezik, hogy a bizottság kizárólag azokat az iratokat vizsgálhatja közvetlenül, amelyek az irat birtokosa szerint az ellenőrzés alá vont személynek az ilyen adatait tartalmazzák.
Az indítvány szerint tehát az Etv. 8. § (1)–(3) és (5)–(6) bekezdései alkotmányellenesen, a jogbiztonságot sértő módon korlátozzák az ellenőrző bizottságnak a bizonyítékok szabad beszerzésére vonatkozó jogosítványát.
9. Tartalma szerint alkotmányellenes mulasztás megállapítására irányul az az indítvány, amely azt állítja, hogy az Etv. hiányosságai miatt nem lehet végrehajtani a vizsgált törvénynek arról szóló rendelkezését, amelynél fogva a Történeti Hivatal elnöke nem lehet az, aki a volt BM III. Főcsoportfőnökség és elődei alkalmazásában állt. A bizottság ellenőrzési joga ugyanis nem terjed ki a teljes III. Főcsoportfőnökségre.
Az indítványozó szerint a jogállamisághoz hozzátartozik az is, hogy a törvény rendelkezései végrehajthatóak legyenek. Az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta részletesen a Történeti Hivatal elnökére vonatkozó, a törvény 25/C. § (1) bekezdés második mondatában meghatározott követelmény tényleges érvényesülése módját, eljárásának rendjét.
10. Az Etv. egyes rendelkezései végrehajtásával és az állampolgári megkeresésekkel kapcsolatos feladatokról szóló 8/1995. NbH utasítást az egyik indítvány az Etv. szabályaival ellentétesnek tartja. Utal azokra az indokokra, amelyeket az 1. Abh. tartalmaz, és amelyek az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló törvénynek a Belügyminisztériumban való végrehajtásáról szóló 13/1994. BM utasítás megsemmisítéséhez vezettek.
III.
Az ismertetett indítványok csupán részben és az alábbiak szerint megalapozottak.
1.1. Az Etv. 1. § b) pontja az úgynevezett hálózati személyek tevékenységéről szól, és az Etv.-nek az 1996. évi LXVII. törvénnyel történt módosítása előtt is erről szólt. Eltérés csupán annyi, hogy a hatályos, már idézett szöveg szerint az ellenőrzendő személy akkor esik a b) pont hatálya alá, ha az Etv.-ben tételesen meghatározott, érdeminek minősülő tevékenységet végzett.
Az Etv. 1. §-ának ez a b) pontja, a hálózati személyekre vonatkozó része az, ami már az 1. Abh.-val lezárt alkotmányossági vizsgálat során is a legtöbb aggályt felvetette. A b) pontra, a hálózati személyekre fellelhető adatok ugyanis nem teljes körűek és nem teljesen megbízhatóak. Az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságának jelentése megerősíti azt a köztudott tényt, hogy 1989 decemberében és 1990. január elején a belbiztonsági szervezetben nagyarányú iratmegsemmisítés történt (ABH 1994. 342, 358–359.). Az adatok megbízhatósága pedig elsősorban abból a szempontból jelentős, hogy lehetnek közöttük hamis – különösen utólag behelyezett – adatok és nevek.
Ehhez képest a szabályozás eredeti szövege is két együttes feltételt kívánt az említett b) pont hatálya alá vonáshoz.
Az Etv. 1995. április 27-ig hatályos 1. § b) pontja szerint ugyanis azt kellett vizsgálni, hogy az ellenőrzendő személyek az ,,a) pontban felsorolt szervek részére adtak-e a hálózati feladatok vállalására vonatkozó, saját kezűleg aláírt nyilatkozatot, és adtak-e jelentést vagy kaptak-e tevékenységükért illetményt, prémiumot, illetőleg kedvezményt''.
A módosított jogszabály szerint pedig azt kell vizsgálni, hogy ,,végeztek-e az a) pontban felsorolt szervek részére érdemi tevékenységet, vagyis
– aláírták-e a hálózati feladatok vállalására vonatkozó nyilatkozatot, és adtak-e jelentést, illetve
– kaptak-e e szervezetektől illetményt, prémiumot, kedvezményt, és aláírtak-e hálózati feladatok vállalására vonatkozó nyilatkozatot, vagy adtak-e jelentést, illetve
– szerepelnek-e az a) pontban felsorolt szervek hálózati nyilvántartásában, és kaptak-e e szervezetektől illetményt, prémiumot, kedvezményt, vagy adtak-e jelentést''.
Az 1. Abh. szerint ,,a jogállamisággal ellentétes tevékenység'' minősül közérdekű adatnak (ABH 1994. 342, 355.). Ennek fogalmi meghatározása a törvényalkotóra tartozik. Ugyancsak az 1. Abh. szerint mind a személyi körnek, mind az ellenőrzés mélységének meghatározása politikai döntés függvénye.
A módosítás nem érinti a bizottságnak a ,,szabad mérlegelésen alapuló, befolyásmentes'' döntéshez való jogát.
A törvényi meghatározás pedig nem tartalmaz szűkítést a közérdekűnek minősülő adatok tekintetében.
1.2. Az 1. Abh. szerint a III/III. Csoportfőnökség nyilvántartásai voltak azok, amelyek céljukat, tartalmukat, titkosságukat tekintve egyaránt ellentétesek a jogállam minden eszméjével és tételesen a hatályos Alkotmánnyal is.
Ehhez képest akkor az volt az eldöntendő kérdés, hogy mi indokolhatja a jogállamban a titkos minősítés fenntartását (ABH 1994. 342, 351.).
Az 1. Abh. nem általában a ,,pártállami iratok'' titkosságának fenntartását érintette, hanem a III/III. Csoportfőnökség 1990. február 14-én lezárt és a Belügyminisztériumban őrzött nyilvántartásáét.
Az információk megismerésének szabadsága viszont nemzetbiztonsági okból a jogállamban is korlátozható. A nemzetbiztonsági érdek a III/III. Csoportfőnökségnél szóba sem jöhet, mivel még az első szabad választások előtt – a jogállammal össze nem egyeztethető tevékenysége miatt – felszámolták (ABH 1994. 342, 353.).
A III/III. Csoportfőnökséget abból a célból hozták létre, hogy az állampárt támasza legyen. Felépítése, összetétele, működési mechanizmusa és titkos jogi szabályozása egy kialakított ellenségképhez igazodott. Ellenségnek számított minden másként gondolkodó egyén vagy közösség. A szervezetet irányító jogszabályok és a szervezet működése az akkori Alkotmánnyal is szemben álltak [lásd a Belügyminisztérium belső biztonsági szolgálatának tevékenységéről szóló 29/1990. (III. 13.) OGY határozatot].
A többi titkosszolgálat, bármilyen szoros volt is az összefonódás, csak részben végezhetett ilyen tevékenységet.
Ezért nem szükségszerűen minősül közérdekű, bárki számára megismerhető adatnak az a tény, hogy valamely személy más, de ma is működhető titkosszolgálatnak hivatásos tisztje, vagy az volt.
A személyi állománnyal kapcsolatban az igazságügy-miniszter észrevétele szerint a nyílt és a ,,szigorúan titkos'' állományú, ún. Szt. tiszteken kívül más típusú tisztek nem voltak a III/III. Csoportfőnökség állományában. A miniszter szerint az Etv. ,,egyértelműen lefedi a III/III. Csoportfőnökség teljes személyi állományát''.
Az átvilágítás mélységét elhatározó politikai döntés ,,tárgyilagos mérlegelés szerint'' (ABH 1994. 197, 200.) ésszerűen meghatározó szempontjaként fogadható el az, hogy a vizsgált személyi körhöz tartozó személy milyen önállósággal, mennyire folyamatosan végezte tevékenységét. A fontos beosztásokhoz tiszti rangfokozat tartozhatott. Mindez kellő súllyal indokolhatja, hogy a hivatásos tisztek kerülhetnek az Etv. hatálya alá. Erre figyelemmel a tisztek és tiszthelyettesek, illetőleg a hivatásosak és tartalékosak között felismerhető megkülönböztető szabályban az alkotmányellenes diszkriminációt sem lehetett megállapítani.
2. Az 1. Abh. az Etv.-nek a módosítását megelőző 2. §-át, az ellenőrzendő kört meghatározó szabályokat részben, a nem egységes ismérv alkalmazása miatt, alkotmányellenesnek találta és teljes egészében megsemmisítette. Mivel azonban, éppen az 1. Abh.-ban kifejtettekre figyelemmel, a személyi kör meghatározása politikai döntést kíván, az Országgyűlés a kört a korábbinál szűkebben és tágabban is meghatározhatta, mind az adatok, mind a személyek tekintetében. Nem kifogásolható tehát, ha csak a ,,fontosabb'' állások betöltőinek ellenőrzésére, illetőleg adataik közzétételére kerül sor.
Az 1. Abh. indokolása szerint: ,,az Alkotmányból ez a politikai döntés, azaz az átvilágítandó adatok és a személyi kör pontos meghatározása, nem vezethető le, hanem egyrészt az a követelmény, hogy az adatok nem tarthatók titokban, de teljes körűen nem hozhatók nyilvánosságra sem, másrészt, hogy – ha már a politikai döntés megtörtént – az Országgyűlés az átvilágítandó személyi kört és a közérdekű adatokat egységesen a szerint a mérce szerint határozza meg, amellyel – alkotmányos lehetőségei között – az Alkotmány 61. és 59. §-ai kölcsönös korlátait meghúzta. ... Az Alkotmánybíróság e tekintetben nem veheti át a törvényhozóra tartozó politikai kérdés eldöntését, de megállapítja az egységes alkotmányos ismérv alkalmazásának hiányát. A 2. § ezért ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával. A törvényhozónak a diszkrimináció kiküszöbölésére az egységes mércét saját döntése szerint kell meghatároznia, és következetesen érvényesítenie'' (ABH 1994. 342, 357.).
Kérdés azonban, hogy az indítványokban foglalt kifogások alapján megállapítható-e az egységes ismérv hiánya.
Ebből az alkotmányjogi szempontból közömbös az indítványoknak mindaz az érvelése, amely az Etv.-ben meghatározottól más, pusztán az indítványozó által választott (pl. a köztársasági elnök kinevezési jogköréhez igazodó, vagy a választópolgárok közvetlen választásával meghatározott) ismérv alapján tartja kifogásolhatónak egyes személycsoportok kihagyását. Ezen az alapon kifogásolják pl. a bírák, nagykövetek, tábornokok, ügyészek, a közvetlenül választott személyek, pl. a polgármesterek kihagyását. A bírákat ugyan a köztársasági elnök nevezi ki, de a megyei bíróság elnöke előtt tesznek esküt.
Az Etv. 2. § (1)–(3) bekezdése határozza meg újra az ellenőrzendő személyi kört, a (4) bekezdés pedig a most létrehozott Történeti Hivatal elnökére, helyettesére és alkalmazottaira vonatkozik. Ez utóbbival a határozat a 3. és a 9. pontban külön foglalkozik.
Az Etv. szerint az ellenőrzés ,,az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök előtt eskütételre kötelezett, illetve az Országgyűlés által megválasztott személyekre terjed ki'', ,,a (2) bekezdésben meghatározottak kivételével''.
Az Etv. az ellenőrzést az állami tisztségviselők meghatározott körére korlátozta. Az Etv.-nek ez a szabálya nem sorolja fel tüzetesen az e körbe tartozó tisztségviselőket. A tisztségek felsorolásának [Etv. 2. § (3) bekezdés] csak a ellenőrzés sorrendje szempontjából van jelentősége. Ezekben a hatályos szabály eltér az Etv. eredeti szövegétől: az ugyanis az állami szférán kívülre is kiterjedt, és tételes felsorolást alkalmazott, csak kikövetkeztethető, de nem szövegszerűen rögzített ismérvekkel.
Ezzel szemben az Etv. ismérveket alkalmaz az ellenőrzés alá vont személyi kör meghatározására.
Az Etv. 2. § (1) bekezdése szerint: ,,az ... ellenőrzés ... az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök előtt eskütételre kötelezett, illetve az Országgyűlés által megválasztott személyekre terjed ki.''
Az ismérvek egyike az eskütétel, az Országgyűlés vagy a köztársasági elnök előtt, a másik az Országgyűlés által való megválasztottság. Ez utóbbi bővíti a kört, mert pl. az Országos Rádió és Televízió Testület tagjait az Országgyűlés választja, de esküt az Országgyűlés elnöke előtt kell tenniük.
Önmagában az, hogy a személyi kört nem egyetlen ismérvvel alakították ki, nem jelenti azt, hogy az egységes ismérv hiányzik.
A közvetlenül az Országgyűlés által való megválasztottság vagy az előtte eskütételre való kötelezés, illetve az államfő előtt eskütételre kötelezés ténye alkalmas arra, hogy az e körbe eső tisztségek közjogi súlyára, szerepére, a politikai közéletben való részvétel és a közhatalom gyakorlása intenzitására, országos és nem pusztán helyi jelentőségére – így egyebek között arra, hogy az alkotmányozó vagy a törvényhozó ezeket a tisztségeket egykoron ,,fontosabbnak'' ítélte – alapos okkal következtetni lehessen.
3. A Történeti Hivatal alkalmazottainak ellenőrzését az Etv. csupán lehetővé teszi, de nem kötelezővé.
E szabálynál a soronkívüliség – mint ,,az általánostól eltérő szabály'' – alkotmányellenességét állító indítvány nyilvánvalóan alaptalan. A felhozott alkotmányi rendelkezések nem hozhatók összefüggésbe az ellenőrzés sorrendjét meghatározó szabályozással.
A Történeti Hivatal elnöke (elnökhelyettese) és alkalmazottai viszont nem esnek az Etv.-ben egyébként meghatározott ismérvek alá: a Történeti Hivatal lényegében egy levéltár, különleges funkcióval.
Az Etv. az elnök (elnökhelyettes) tekintetében sajátos összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg, alkalmazási feltételeket ír elő és rendezi ezzel kapcsolatban a jogkövetkezményeket, felmentésüket is. Az Etv., céljainak megvalósítása végett, létrehozhat közigazgatási szervet és előírhat összeférhetetlenségi szabályokat is.
Az alkalmazottaknál ilyen szabályok nincsenek; ezekre az Etv. szerint a Ktv. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Etv.-ből nem derül ki, hogy a hivatal elnöke milyen okból rendelheti el az Etv.-ben meghatározott ellenőrzésüket és az sem, hogy ennek eredménye milyen munkajogi vagy más következménnyel járhat.
Az esetleges nyilvánosságra hozatal azonban, mint az Etv.-ben az ellenőrzéshez rendelt lehetséges általános következmény, ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében meghatározott, a személyes adatok védelméhez való joggal. Az alkalmazottakról nem állapítható meg kellő alappal, hogy a politikai közéletben részt vennének, vagy a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítanák. Esetükben tehát hiányzik az, ami az Etv. hatálya alá tartozó adatukat közérdekűvé teheti.
A munkatársak ellenőrzésénél az Etv. szabályai hiányosak is. Állítható, hogy a vizsgált körben a munkatársakra az Etv. nem is összeférhetetlenségi szabályt állapít meg. Alkalmazásuknál ugyanis az Etv.-ben kifejezetten nincsenek meg azok a kizáró okok, mint az elnöknél. Így pusztán az Etv. alapján meg sem lehet állapítani az ellenőrzés célját.
Bizonytalan az is, hogy ellenőrzésük kötelező-e, vagy az elnök kérésétől függ, és ekként szabad belátásán alapul. Az Etv. szövege mely szerint ,,a Történeti Hivatal alkalmazottainak ellenőrzését az elnök írásos kérésére soron kívül kell elvégezni'', mindkét értelmezést megengedi.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Etv. 2. § (4) bekezdés második mondatát, az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközése miatt, alkotmányellenessé nyilvánította és megsemmisítette.
4.1. Az Etv. 25/F. §-a kimondja, hogy a Történeti Hivatalba kerülő iratokban adat csak akkor törölhető, ha azt bíróság az adatvédelmi eljárás során elrendelte, illetve a törlést az érintett e törvény szerint kifejezetten kéri – 2000. június 30. után, a maradandó értékű iratokban lévő személyes adat kivételével. [Adattörlés: az adatok felismerhetetlenné tétele oly módon, hogy a helyreállításuk nem lehetséges – Avtv. (a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény) 2. § 8. pont.]
Ugyane szakasz (3) bekezdése úgy szól, hogy ,,szükség szerint másolatok segítségével'' lehet a Történeti Hivatalban őrzött iratokban kutatni.
E szabályok egybevetéséből az alkotmányossági vizsgálathoz szükséges értelmezésként megállapítható, hogy ha a ,,bemutatott iratokon'' bizonyos adatokat felismerhetetlenné kell tenni, akkor az iratot – a törlést tiltó szabály miatt – ,,másolatok segítségével'' kell bemutatni, az eredeti irat csorbítatlan megőrzése mellett.
Téves tehát az egyik indítványnak az az állítása, hogy a ,,bemutatott iratokon'' bizonyos adatokat felismerhetetlenné tenni rendelő szabály az eredeti irat csorbítására hatalmaz fel.
4.2. a) Az Etv. szerint a bemutatott iratokon ,,a más személy azonosítására alkalmas adatokat'' kell felismerhetetlenné tenni.
Ez a szabály túl széles voltánál fogva – az egyik indítvány szerint – alkalmas lehet arra, hogy a megfigyelt személy részére a bemutatott iraton a saját nevén kívül semmilyen más adat ne legyen megismerhető.
A ,,más személy azonosítására alkalmas adat'' az Avtv. szabályai értelmében személyes adat.
Az Avtv. értelmében személyes adat akkor kezelhető, ha
a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy
b) azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli.
Az 1. Abh. indokolása az átvilágítási törvények osztályozása során egyebek között arra is rámutatott, hogy: ,,.... másik típusú átvilágítás reprezentánsa a német Stasi-törvény. Itt az elsődleges cél az állambiztonsági szervek és titkosügynökök tevékenységének teljes nyilvánosságra hozása. A titkosügynökök nevének nyilvánosságra hozatala más országokban is felmerült, de nem történt meg.'' (ABH 1994. 342, 349.).
Más helyen pedig az indokolás ezt tartalmazta: ,,A nyilvántartások teljes nyilvánosságra hozásának hasonlóképpen alkotmányossági akadályai vannak; ilyen például azon személyek információs önrendelkezési joga, akikről adatot gyűjtöttek. A közérdekűnek minősített és a továbbra sem nyilvános adatok körének meghatározása [a 2. a) és b) pontban leírt alkotmányossági feltételek között] olyan ,,politikai kérdés'', amely a törvényhozónak viszonylag tág teret nyújt arra, hogy – mint szándékozta is – egyensúlyozzon a között, hogy bizonyos funkciókat – a rendszerváltás sikere érdekében és a közvéleménnyel szembeni kötelessége folytán – teljes körűen ,,átláthatóvá'' tesz, míg mások tekintetében a ,,stabilitás'' igényét érvényesítve korlátozza az adat hozzáférhetőségét és fenntartja a személyes adat jelleget. A politikai döntés a nyilvánosság határait, azaz az átvilágítás mélységét szűkebben és tágabban is meghatározhatja.'' (ABH 1994. 342, 356–357.)
Mindezeket a jelen vizsgálatban is szem előtt tartva megállapítható, hogy az Etv.-nek az a szabálya, amely ,,a más személy azonosítására alkalmas adatokat'' felismerhetetlenné tenni rendeli, a szükséges kiegyensúlyozást hajtja végre, ezzel az ügynökök és a megfigyeltek tekintetében egyaránt a személyes adatok védelmének biztosít elsőbbséget.
b) Az Etv. 25/A. § (1) bekezdése értelmében a Történeti Hivatal az Etv.-ben meghatározott egyes szervezetek iratait őrzi és kezeli, kivéve, ha az iratok a BM, HM és szerveik, vagy a nemzetbiztonsági szolgálatok számára a törvényben meghatározott feladataik ellátása céljából szükségesek.
A Történeti Hivatal őrzi és kezeli a volt BM III. Főcsoportfőnökség és elődeinek, valamint a volt HM MNVK Felderítő Csoportfőnökség és elődeinek egyéb olyan iratait, amelyek a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényben meghatározott feladatai ellátása céljából – adattartalmuk miatt – nem kezelhetők.
Az Etv. a Történeti Hivatal őrzése és kezelése alól azokat az iratokat veszi ki, amelyek a BM, HM és szerveik, vagy a nemzetbiztonsági szolgálatok törvényben meghatározott feladatai ellátása céljából ma is szükségesek, és adattartalmuk miatt kezelhetők is.
Ebben a körben az Etv. eleve a titokvédelemnek ad elsőbbséget; ez azonban – az 1.2. pontban kifejtettek szerint – önmagában nem alkotmányellenes. Az 1. Abh. ,,a nyilvántartások teljes titkosításának vagy azonnali megsemmisítésének alkotmányellenessége'' tekintetében foglalt állást. Sem az Etv. eredeti szövegének, sem az 1. Abh.-nak nem volt célja, hogy a BM, HM és szerveik, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységét ellehetetlenítse, valamennyi, a ,,jogállam előtt'' keletkezett iratuk titkosságának teljes és általános feloldásával.
A titkosszolgálatokat felügyelő miniszter beadványa szerint a titokvédelem elsődlegessége ,,csak azon iratok esetében állhat fenn, amelyek a Ttv. szerint új minősítéssel rendelkeznek. A III. Főcsoportfőnökség egyéb csoportfőnökségeinek iratai tekintetében ez gyakori eset. Amennyiben az adott iratban szerepelnek jogellenes tevékenységre vonatkozó adatok, amelyekre a minősítés az Abh. indítványozó által is idézett állásfoglalása alapján nem terjedhet ki, a minősítőnek a Ttv. 14. §-a szerint kell eljárni.''
c) Az iratok átadásának ellenőrzése.
Az Etv. 25/H. § (4) bekezdése szerint nem adhatók át a Történeti Hivatal részére azok az iratok, amelyek együttesen tartalmazzák a 25/A. § (1) bekezdésében meghatározott adatokat, valamint az átadó szervek jogszabályban meghatározott feladatai folyamatos és zavartalan teljesítéséhez szükséges kezelhető adatokat, amennyiben ezek technikai szétválasztása csak az irat eredeti állapotban történő helyreállításának lehetetlenné válásával lenne megvalósítható.
Az Etv. alapján minden átadó szerv maga vizsgálja felül, hogy milyen iratokat ad át a Történeti Hivatalnak, vagyis a ,,másik'' oldalról közelítve, milyen iratokat tart meg magánál. Külső szerv ezt az iratátadást valóban nem ellenőrzi.
A személyes adatok védelme, az információs önrendelkezési jog, vagy más alapvető jog érvényesüléséhez nem szükséges, hogy az iratátadást külső szerv ellenőrzése alá helyezzék. Mivel az át nem adható iratok köre nem lép túl azon, amit az átadó szervek az általános jogszabályok alapján amúgy is kezelhetnek, az iratátadás kérdését az általános szabályok oldják meg, mégpedig arról a ,,másik'' oldalról, hogy milyen adatokat kezelhetnek az átadó szervek a hatályos szabályok alapján.
Az Etv. nem tartalmaz – sem kifejezetten, sem burkoltan – olyan rendelkezést, amelyet úgy lehetne értelmezni, hogy az iratátadásra kötelezett szerveket a rájuk vonatkozó – az általános szabályokban meghatározottaktól eltérő – körben adatkezelésre hatalmazná fel.
Indítvány hiányában az Alkotmánybíróság nem vizsgálta azokat az általános szabályokat, amelyek ,,egyébként'' tartalmaznak garanciákat arra, hogy az átadó szervek csak olyan adatokat (ezeket tartalmazó iratokat) kezelhessenek, amelyeknek kezelésére joguk van. Határozott kérelem hiányában az Alkotmánybíróság nem vizsgálta az Etv. 25/H. § (4) bekezdését sem.
d) Az iratoknak a Történeti Hivatal részére való átadására az Etv. két határidőt határoz meg.
Az 1980 előtt keletkezett, minősített iratok minősítésének felülvizsgálatát az Etv. hatálybalépésétől számított egy éven belül be kell fejezni; e határidő elteltével minősítésük megszűnik [25/H. § (1) bekezdés].
Az 1980 után keletkezett iratokat legkésőbb 2000. február 28-ig kell a titokvédelmi felülvizsgálat befejezése után a Történeti Hivatalnak átadni [25/H. § (2) bekezdés].
E szabályozásból nem következik az, hogy a törvény hatálybalépése és az iratok átadása között a kutatást és az információs önrendelkezés alapjogát nem lehet gyakorolni. Egyrészt erre a mindenkor hatályos titokvédelmi szabályok adnak lehetőséget, másrészt az iratok felülvizsgálata folyamatos: a 2000. február 28-i határidő objektív ,,végső'' határidő; a felülvizsgálattól számítottan pedig 60 napon belül át kell adni az iratokat.
Az iratok felülvizsgálatára a Ttv. 28. § (1) bekezdése is tartalmaz előírást. Eszerint a Ttv. hatálybalépése előtt keletkezett és már irattárba helyezett ,,Szigorúan titkos'', ,,Különösen fontos'', ,,Titkos'', ,,TÜK iratként kezelendő'', ,,Szigorúan bizalmas'', ,,Bizalmas'', ,,Szolgálati használatra'' jelöléssel ellátott iratokat az irattárat működtető köteles 1999. december 31-ig számba venni, jegyzékbe foglalni és felülvizsgálni.
A vizsgált esetben a szabályok tartalmaznak ugyan korlátozást, ami azonban viszonylag rövid, átmeneti időre szól, nem érinti ezért a kutatás és információs önrendelkezés alapjoga ,,lényeges tartalmát''. Utal az Alkotmánybíróság a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban foglalt érvekre (ABH 1991. 22., 26–27.).
5. Az Etv. a titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek felhasználásával rögzített (vagyis az érintett tudta és beleegyezése nélkül, és nem jogállami célból kifürkészett) személyes adatnál tiltja a tudományos kutatást, kivéve, ha az érintett, illetőleg annak halálát követően bármely örököse vagy hozzátartozója, a kutatáshoz hozzájárult.
Az indítvány szerint ez (ti. a kutatási tilalom feloldhatósága) a magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez való jogot sérti.
Ezzel szemben ez a szabály éppen abban tér el az Ltv.-től, hogy határidő (védelmi idő) nélkül védi a megfigyelt személynek a (kifürkészett) személyes adatait.
A védelmi idő letelte előtti kutatás az Ltv.-ben engedélyhez kötött, ennek egyik esete [Ltv. 24. § (2) bekezdés b) pont] pedig szó szerint megegyezik a támadott feloldó szabállyal.
Az Ltv.-t viszont maguk az indítványozók sem támadták.
A halott személy nem lehet alanya sem a magántitokhoz való jognak, sem a személyes-adat védelemnek. Mindkettő személyhez fűződő jog, azaz forgalomképtelenek, nem örökölhetők, csak személyesen érvényesíthetők, a személy halálával elenyésznek. A kegyeleti jog alapján pedig ugyanazok léphetnek fel, mint akiknek joguk van a kutatási tilalmat feloldani [a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 85. § (3) bekezdés].
Téves az indítványnak az az állítása is, hogy a kutathatóvá váló magántitok nyilvánosságra hozható. Erről az Etv. nem szól, az Ltv. szerint pedig a kutatónak írásos nyilatkozatban vállalnia kell, hogy a megismert és kigyűjtött személyes adatokat az Avtv. 32. §-ában meghatározott módon kezeli és használja fel [24. § (4) bekezdés].
Az Avtv. 32. §-a szerint
,,(1) Tudományos kutatás céljára felvett vagy tárolt személyes adat csak tudományos kutatás céljára használható fel.
(3) A tudományos kutatást végző szerv vagy személy személyes adatot csak akkor hozhat nyilvánosságra, ha
a) az érintett abba beleegyezett, vagy
b) az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges.''
Nem aggályos alkotmányjogi szempontból az sem, hogy az Etv. a hozzátartozó fogalmát nem határozza meg. A Ptk. szabályaiból következik, hogy ha törvény eltérően nem rendelkezik, a Ptk. az irányadó ebben a tekintetben [Ptk. 1. § (1) bekezdés].
6. A ,,nem kifürkészett'' személyes adatoknál (a hivatásos és nem hivatásos ügynökök neve, természetes személyazonosító adatai) az Etv. 25/G. § (4) bekezdés c) pontja a nem publikus kutatásra részben az Ltv. általános szabályait kapcsolja be, azaz a védelmi idő után való kutathatóságot – azzal az eltéréssel azonban, hogy ebben a körben az Etv. egyáltalán nem tartalmaz rendelkezéseket a kutatási tilalom feloldhatóságára.
Az indítvány ezt a szigorúbb és nem feloldható kutatási tilalmat sérelmezi.
Az Etv. törvényjavaslathoz fűzött indokolás szerint: ,,... a kutathatóság korlátlan és azonnali hatállyal történő lehetővé tételét azonban akadályozza az a speciális körülmény, hogy ezek az iratok technikailag szétválaszthatatlan módon (esetenként egyazon oldalon vagy sorban) tartalmaznak az érdektelen adatok és a közelmúlt megismeréséhez szükséges információk mellett olyan, különösen védendő, esetenként maradandó értékkel nem rendelkező, de az érintett legbensőbb magánügyére vonatkozó személyes adatokat, amelyek gyűjtéséről és nyilvántartásáról maguk az érintettek sem tudnak. Indokolt ezért a tudományos kutatást bizonyos időhatárhoz kötni, másrészt pedig átvenni a levéltári törvénynek azt a szabályát, amely a kutatást csak a személyes adatok anonimizálása után teszi lehetővé''.
Szükségesnek mutatkozik továbbá felidézni az 1. Abh. indokolásának idevágó részleteit is.
Az 1. Abh. a kutatással kapcsolatban azt tartalmazta, hogy: ,,A múlt megismerése, valamint a rendszerváltás jelentőségének tárgyilagos értékelése is feltételezi a titkosszolgálatok tevékenységének napfényre kerülését. E körben az adatvédelmi törvények is rendszerint – megfelelő garanciák között tartott – kivételt tesznek a személyes adatok védelme alól az általános megismerhetőség javára. Az Avtv. 32. § (3) bekezdés b) pontja is megengedi személyes adat nyilvánosságra hozását, ha az a történelmi eseményekről folytatott kutatások eredményeinek bemutatásához szükséges. Ahogy az (információs) önrendelkezéshez való jogon esett sérelem megköveteli, hogy a saját magáról gyűjtött titkosszolgálati adatokhoz ki-ki hozzáférjen, az elmúlt rendszer befolyását személyes sorsára tisztázhassa, s emberi méltóságán esett sérelmet legalább ezáltal enyhítse [lásd VI. rész]; hasonlóképpen szükséges a múlt feldolgozásához, hogy az egykori titkosszolgálatok titkossága ne maradjon fenn továbbra is'' (ABH 1994. 342, 353.).
,,Hasonlóképpen döntőnek tekintette az Alkotmánybíróság a volt MDP és MSZMP szerepét az államhatalom gyakorlásában, s ebből folyóan adataik nélkülözhetetlenségét a jelenkori történelmi folyamat bemutathatóságában akkor, amikor az irataik kutathatóságát és hozzáférhetőségét szabályozó jogszabályt vizsgálta (ABK 1994. június, 257.). A közelmúlt feltárásának ebben az esetében is az információszabadság élvezett elsőbbséget.'' (ABH 1994. 342, 355.).
Az 1. Abh.-ban kifejtett álláspont valóban a kutatásnak adott elsőbbséget, ennek a mikéntjét azonban nem tartalmazta. Az elsőbbség már az 1. Abh. érvrendszerében sem volt feltétlen, hanem ,,megfelelő garanciák között tartott''. A nyilvántartások ,,feltétlen titkossága'' az, ami az 1. Abh. szerint alkotmánysértő lenne. Ettől az állásponttól az Alkotmánybíróság ezúttal sem kíván eltérni.
Az ügynökök nem vesztették el jogukat ahhoz, hogy személyes adataik védelmet élvezzenek – ugyanúgy, mint más személyeknek a személyes adatai. Az Etv.-ben ez a védelem azonban szigorúbb az általánosnál. Az igazságügy-miniszter észrevétele ezt önmagában a személyes adatok védelmével indokolja csak és azzal, hogy a titkosszolgálat jogellenes tevékenysége az Etv.-ben fokozottan védett adatok nélkül is nyilvánosságra hozható. Az Alkotmánybíróságnak, az indítvány alapján, ennek a fokozottabb védelemnek az alkotmányosságát kellett vizsgálnia.
Az Alkotmánybíróság már több határozatban értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt tilalom alkotmányos tartalmát, az emberi méltósághoz való joggal [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] is összefüggésben.
Megállapította, hogy ,,a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.'' [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]
Rámutatott arra is, hogy ,,az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes.'' [35/1994. (VI.24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.]
Az Etv. megkülönböztetést tesz a személyes adatok védelménél [Alkotmány 59. § (2) bekezdés]; ez a különbségtétel az ügynökök javára szól. Az Szt-tisztek és hálózati személyek megjelölt személyes adatait az Etv. nagyobb védelemben részesíti, mint mindenki másét, szigorúbb kutatási tilalmat alkalmaz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen különbségtételnek, illetve korlátozásnak ,,a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű'' volta (ABH 1994, 197., 200.) nem ismerhető fel. A vizsgált szabály korlátozza a tudományos élet szabadságát is (Alkotmány 70/G. §). Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Etv. 25/G. § (4) bekezdés c) pontját az idevonatkozó részében alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette.
7. Az, hogy a Történeti Hivatalban őrzött iratokba betekintést csak súlyosabb – és nem valamennyi – el nem évült bűncselekménnyel kapcsolatban engedélyez az Etv. a bíróság számára, nem érinti a bírói függetlenséget [Alkotmány 50. § (3) bekezdés] és az Alkotmány 57. § (1) bekezdését sem. Ez utóbbi a bírói úthoz való jogot fogalmazza meg.
8. a) Az Etv. 8. §-a tartalmazza azokat a szabályokat, amelyek az ellenőrző bizottságot és az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságát vizsgálatra, betekintésre és adatszolgáltatás kérésére hatalmazzák fel.
Ezeknek lényege, hogy a Történeti Hivatalban kezelt iratokat és addig is a III/III. Csoportfőnökség irattárát mindenképpen – a titokvédelemre és a személyes adatok védelmére vonatkozó jogszabályok megtartásával – minden egyéb korlátozástól mentesen lehet vizsgálni.
Más iratokra az érvényes, hogy
– ha azt a BM, HM, vagy a nemzetbiztonsági szolgálatokat irányító tárca nélküli miniszter hatáskörébe, illetőleg felügyelete vagy irányítása alá tartozó szerv kezeli, akkor abból az ellenőrző bizottság és az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága csak adatszolgáltatást kérhet és betekinthet (az Etv. 1. §-ában meghatározottakra vonatkozó adatok tekintetében),
– minden egyéb más iratot pedig vizsgálhat.
Ez azt jelenti, hogy a ,,holt nyilvántartást'' minden korlátozás nélkül vizsgálhatják, a működő nyilvántartásokat, az ,,élő anyagot'' pedig a kezelő szerv közbejöttével. A működő nyilvántartásoknál a kezelő szerv az, amely eldönti: a működő nyilvántartásban van-e olyan adat, amely az ellenőrzött személy ellenőrzés alá eső tevékenységére vonatkozik.
Az 1. Abh. a bizottság ,,kutatási jogosítványai'' tekintetében három megállapítást tett: az Etv. eredeti 8. §-ának egy szövegrészét és egy BM-utasítást semmisített meg, a 9. § tekintetében pedig mulasztást állapított meg.
A BM-utasítást – a határozat indokolása szerint – azért semmisítette meg, mert az a bizottságra vonatkozott és korlátozta a bizottságnak a 8. §-ban biztosított ellenőrzési jogát. Mulasztást pedig azért állapított meg, mert az Etv. a 9. §-ban ,,a nyilvántartások vizsgálatához szükséges feltételek biztosításának kötelezettségét nem terjesztette ki valamennyi nyilvántartást felügyelő főhatóságra''. Ugyanebből az okból törölte a 8. § korlátozó szövegrészét és megállapította, hogy ,,a megmaradó hatályos szöveg értelmében a bizottság bármely iratot, bármely nyilvántartásból megvizsgálhat, illetve bekérhet.''
Az Etv. a vizsgálatot, betekintést, adatszolgáltatásra kötelezést (azt, hogy a bizottság ,,bármely nyilvántartásból'' hogyan vizsgálhat, illetve kérhet be iratot) differenciáltan szabályozza. Az Etv. ,,a szükséges jogosítványok igénybevételét'' ,,az általa létrehozott eljárás és közigazgatási szerv működésének hatékonyságához'' a fentiek szerint, az ,,élő anyagok tekintetében'' korlátozóan ugyan, de biztosítja.
Más államigazgatási vagy bírósági eljárásban sem követelmény az, hogy az ügyintéző vagy a bíró személyesen is irattárakat vizsgálhasson át, ha egyébként a megkeresett szerv adatszolgáltatásra köteles.
b) Téves az indítványozónak az az állítása, hogy a 8. § (1) bekezdésének az a szövegrésze, amely szerint ,,az ellenőrzést az 1. §-ban meghatározottakra vonatkozó adatokat tartalmazó iratok alapján kell lefolytatni'', a szabad bizonyítástól fosztja meg a bizottságot. Önmagában ebből a szabályból erre következtetni nem lehet.
A bizottság más bizonyítási eszközt is igénybe vehet – a 8. § (4) bekezdése kifejezetten is utal a tanú igénybevételének lehetőségére –, és a bizonyítékokat a maguk összességében szabadon mérlegelheti.
Az igazságügy-miniszter észrevétele szerint is, ,,a bizottság bármilyen bizonyítási eszközt felhasználhat''. A tárca nélküli miniszter pedig ,,az IM által elkészített jogi álláspont minden elemével'' egyetértett.
c) Egy átmeneti időben, addig, amíg nem valósul meg teljeskörűen a Történeti Hivatalnak való iratátadás, az egyébként átadandó, tehát korlátozás nélkül vizsgálható iratok tekintetében (amelyek elvben nem részei ,,az élő anyagnak'') csak adatszolgáltatás-kérési, betekintési joga van a bizottságnak. Önmagában ez, hasonlóan a 4.2. b)–d) pontban kifejtettekhez, nem vet fel alkotmányossági kérdést.
9. Az Etv. nem tartalmaz szabályt arra: ki és hogyan ellenőrzi, hogy állt-e a Történeti Hivatal elnöke a III. Főcsoportfőnökség alkalmazásában.
Az a tilalom, hogy a Hivatal elnöke nem lehet ilyen személy, nem az átvilágítás eredeti céljára van figyelemmel, hanem speciális összeférhetetlenségi szabály, még akkor is, ha a ,,múltra'' vonatkozik. Ilyen összeférhetetlenségi szabályt az állami szolgálat elnyerésénél az Etv. felállíthatott.
Összeférhetetlenségi szabálynál nem szükséges hivatalból, külön eljárás keretében vizsgálni, hogy az összeférhetetlenségi okok fennállnak-e. Összeférhetetlenségi szabálynál az érintett személynek erről általában elég nyilatkoznia.
A jelölt személyeket meghallgatja az Országgyűlés Nemzetbiztonsági, az Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi, valamint a Kulturális és sajtó bizottsága. E bizottságoknak van (más törvényben rögzített) jogi eszközük arra, hogy a jelölést kizáró ok fennállásáról meggyőződjenek.
Az Etv. ezt az ellenőrzést megosztotta az ellenőrző bizottságok és az országgyűlési bizottságok között. Az ellenőrző bizottság a hatókörébe eső ellenőrzést végzi el. Nem követelmény, hogy a teljes III. Főcsoportfőnökség tekintetében is az ellenőrző bizottság folytassa le az ellenőrzést.
Mindezek alapján az elnök és helyettese tekintetében alaptalan az az indítvány is, amely – az Etv. 2. § (4) bekezdés első mondatát támadva – azt kifogásolja, hogy ezek a személyek nem tartoznak az Etv. eredeti céljával összhangban meghatározott személyi körbe.
Az Alkotmánybíróság minderre figyelemmel elutasította azt az indítványt is, amely szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta részletesen a Történeti Hivatal elnökére vonatkozó, a törvény 25/C. § (1) bekezdés második mondatában meghatározott követelmény tényleges érvényesülésének módját.
10. Az Alkotmánybíróság alaptalannak találta az Etv. és az NbH utasítás ellentétét állító indítványt is.
Az indítvány e körben is az 1. Abh.-ra hivatkozik: az ott kifejtett érvek alapján véli megállapíthatónak a kétféle szabályozás ütközését.
Az Etv. eredeti 8. §-át azonban az 1996. évi LXVII. törvény 8. §-a módosította. Ennek alkotmányellenessége, a határozat 8. pontjában kifejtettek szerint, az indítványok alapján nem volt megállapítható. Az NbH utasítás az Etv. módosított 8. §-ával összhangban van; az ellenőrző bizottságnak az Etv.-ben foglalt jogosítványait nem korlátozza.
Az NbH utasítás 3–8. pontjai vonatkoznak a bizottsági megkeresésekre. Az ,,élő'' és a ,,holt'' nyilvántartásokhoz való hozzáférés módját az Etv. szabályozása alapján rendezi az utasítás. Ez, a korábban kifejtettek szerint, azt jelenti, hogy a ,,holt nyilvántartást'' minden korlátozás nélkül vizsgálhatják, a működő nyilvántartásokat pedig – ideértve a jogszerűen kezelhető, az Etv. 25/A. § (1) bekezdés a)–b) pontjai alapján a Történeti Hivatalnak nem átadandó, de irattározott anyagokat is –, az ,,élő anyagot'', a kezelő szerv közbejöttével [6. pont a)–b) alpontok]. Az utasítás az így értelmezett ,,élő'' nyilvántartásra vonatkozik, hatálya az NbH-ra és ennek az ,,operatív nyilvántartási rendszerébe tartozó nyilvántartásokban, adattárakban'' végzett ellenőrzésre terjed ki [NbH utasítás 5. a) pont].
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 1032/B/1996/17.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás