420/B/1999. AB határozat
420/B/1999. AB határozat*
2002.02.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény 62. § (5) bekezdésével kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó álláspontja szerint az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértést követett el azzal, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ötvm.) 62. § (5) bekezdésének a végrehajtással egy időben történő hatályon kívül helyezéséről nem rendelkezett, s kérte ezért, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a hivatkozott rendelkezés a továbbiakban nem alkalmazható.
Az indítványozó véleménye szerint az Ötv.-t módosító Ötvm. 62 § (5) bekezdése egy alkalomra, az 1994. évi önkormányzati választást követő időszakra tette csak kötelezővé a szervezeti és működési szabályzatok felülvizsgálatát, ezzel szemben a rendelkezést minden választást követő időszakra érvényesnek tekintik. Álláspontja szerint az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy nem helyezte hatályon kívül a támadott rendelkezést. Az indítványozó indokoltnak tartja, hogy 1994-ben – amikor az Országgyűlés mind a tartalmát, mind a terjedelmét tekintve jelentős mértékben módosította az Ötv.-t (az Ötvm. 64 §-ból áll) – elrendelte a szervezeti és működési szabályzatok felülvizsgálatát, új szabályzatok alkotását az 1994. évi választások után. A „hivatalosnak” tekinthető értelmezések szerint viszont – írja – ez a kötelezettsége az önkormányzatoknak minden választást követően fennáll. Az indítványozó úgy véli, ezt semmi sem indokolja. Nyilvánvalónak tekinti, hogy „a törvényalkotói akarat csak az Ötvm. jelentőségére tekintettel rendelte el az átdolgozási kötelezettséget. Ha nem így lenne, akkor ezen rendelkezést az Ötv.-be átvette volna és ez alapján már valóban az Ötv. módosítására tekintettel minden általános választást követően – nézetem szerint indokolatlanul – kötelező lenne a szervezeti és működési szabályzatok teljes körű átdolgozása.”
II.
Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
(2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását – az időközi választás kivételével – az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(…)
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,”
2. Az Ötv. rendelkezései:
„1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.”
„18. § (1) A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról szóló rendeletében határozza meg.”
„30. § A képviselő-testület az alakuló ülését a választást követő tizenöt napon belül tartja meg. Az alakuló ülést a legidősebb települési képviselő, mint korelnök vezeti.”
3. Az Ötvm. rendelkezései:
„62. § (1) Ez a törvény a helyi önkormányzati képviselők 1994. évi választásának napján – e törvény 37. § (1) bekezdése 1994. október 30-án, az 59. §-a a kihirdetés napján – lép hatályba.
(…)
(5) A képviselő-testületek az alakuló ülésüket követő fél éven belül felülvizsgálják, megalkotják a szervezeti és működési szabályzatukat.”
4. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezései:
„13. § A jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt.
14. § (1) A jogszabályt – a (2)–(3) bekezdésben foglalt kivétellel – a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában: a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A jogszabály átfogó módosítása esetén a jogszabályt egységes szerkezetben is közzé kell tenni.
(2) A miniszteri rendelet melléklete – ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti – kivételesen a minisztérium hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.
(3) Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg.”
5. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) értelmében:
„49. § (1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő tűzésével – felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.].
Az Alkotmánybíróságnak a 29/1999. (X. 6.) AB határozatában összegezett következetes gyakorlata [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.; 35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204., 205.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 232.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108., 113.; 14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996. 56., 58.; 29/1997. (IV. 29) AB határozat, ABH 1997. 122., 128.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 667., 669.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132., 138.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 182., 185.] szerint a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség erre irányuló, konkrét jogszabályi felhatalmazáson alapuló jogalkotói kötelezettség nélkül is közvetlenül levezethető az Alkotmányból, ha valamely alkotmányos alapjog érvényesülése vagy biztosítása ezt feltétlenül, kényszerítően megköveteli. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kell tehát akkor is megállapítani, ha az alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. A jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia (ABH 1999. 294., 299.).
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [22/1995. (III. 31.) AB határozat ABH 1995. 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ABH 1997. 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat ABH 1998. 132., 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52., 56–57.].
2. Az indítványozó szerint az Ötvm. 62. § (5) bekezdése egyszeri alkalomra, az 1994. évi önkormányzati választást követően tette kötelezővé a szervezeti és működési szabályzatok felülvizsgálatát, újak alkotását. Erre tekintettel – állítja – az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy az Ötvm. 62. § (5) bekezdésének a végrehajtásával egyidejűleg nem rendelkezett annak hatályon kívül helyezéséről. Ebben az összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá:
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, a 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján a helyi képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét. Az Ötv. 1. § (1) bekezdése szerint törvény a helyi önkormányzatoknak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Következésképpen az Országgyűlés törvényben alkotmányosan kötelezheti – határidő tűzésével – az önkormányzati képviselő-testületeket a szervezeti és működési szabályzat felülvizsgálatra, új szabályzat alkotására. Utal az Alkotmánybíróság arra, hogy 1990. évben az Ötv. előírta a szervezeti és működési szabályzat megalkotását, erre határidőt nem adott. A határidő hiányára hivatkozással viszont több önkormányzat egy évvel a választás után sem alkotott szervezeti és működési szabályzatot, emiatt az Alkotmánybíróság – például az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatában (ABH 1991. 454.) – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg és kifejtette, hogy „a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket”. (ABH 1991. 454., 456.) Az Alkotmánybíróság egyik későbbi határozatában az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatára utalva megállapította: „A fentiekből az következik, hogy a helyi önkormányzatok – mint közhatalommal rendelkező szervek – az Alkotmány és az Ötv. előírásai alapján – törvényben megállapított határidők hiányában is – kötelesek a jogállamiság követelményének megfelelő szervezeti és működési keretek meghatározására, az önkormányzati tevékenységhez szükséges személyi és hivatali feltételek megteremtésére.” (2099/E/1991. AB határozat, ABH 1992. 550., 552.) Ez a gyakorlati tapasztalat és alkotmányossági követelmény szerepet játszhatott abban, hogy az Országgyűlés 1994-ben törvényi határidőt adott a szervezeti és működési szabályzatok felülvizsgálatára. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában írt önkormányzati alapjog (a szervezet és a működés rendjének törvény keretei között történő önálló kialakítása) érvényesülése egyik garanciája lehet az, hogy a törvényalkotó nem csak a szervezeti és működési szabályzat meglétét, de annak időszerű, időközben bekövetkezett jogszabályi környezethez igazodó tartalmát is megkövetelheti. Erre szolgál az Ötvm. indítványozó által kifogásolt 62. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezés, amelynek értelmében „a képviselő-testületek az alakuló ülésüket követő fél éven belül felülvizsgálják, megalkotják a szervezeti és működési szabályzatukat.” A törvényhozó tehát semmilyen jogalkotói kötelezettséget nem mulasztott el, így alkotmányellenességet sem idézett elő. Ellenkezőleg: éppen hogy a pozitív szabályozással tette elkerülhetővé, hogy a felülvizsgálat elmaradása maga idézzen elő alkotmányellenes helyzetet.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2002. február 25.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró akotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás