• Tartalom
Oldalmenü

1999. évi LXIII. törvény indokolása

a közterület-felügyeletről

2000.01.01.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
A közterületek rendje és tisztasága a lakosság közérzetét, biztonságérzetét befolyásoló tényező. E rend és tisztaság hatékonyabb védelme céljából 1983. óta van lehetőség közterület-felügyelet (a továbbiakban: felügyelet) létrehozására. A 3/1983. (I. 29.) MT rendelet a fővárosi felügyelet felállításának teremtette meg a jogi alapját. A 16/1984. (III. 18.) MT rendelet pedig a városokat, illetőleg a gyógy- és üdülőterületi településeket hatalmazta fel szervezet átalakításra. E korabeli, a maga nemében új lehetőségeket teremtő rendeletek – változatlan szöveggel – ma is hatályosak.
Az MT rendeletek szerint a felügyeletek feladata elsődlegesen a közterületek rendjére, tisztaságára vonatkozó szabályok végrehajtásának ellenőrzése, a jogi normákba ütköző cselekmények megelőzése, meggátlása, továbbá a közterületen folytatott – engedélyhez kötött – tevékenységek szabályszerűségének ellenőrzése.
A felügyelet a feladatai végrehajtásáról a közterület-felügyelő (továbbiakban: felügyelő) útján gondoskodik. A felügyelő állandó, folyamatos feladata a hatósági ellenőrzés, melyhez kivételesen intézkedés vagy intézkedés kezdeményezése kapcsolódik.
Bár a közterületi rend és tisztaság biztosítása települési önkormányzati feladat, jogszabály mégsem kötelezi az önkormányzatokat felügyeletek létrehozására. Jelenleg mintegy 200 felügyelet működik. A nagyobb lélekszámú önkormányzatok önálló költségvetési szervként hozták létre e szervezeteket, ahol a felügyelők – általában – közalkalmazotti státusban vannak.
A kisebb lakosságszámú önkormányzatok a polgármesteri hivatalokban köztisztviselőként foglalkoztatják a felügyelőket (az összes felügyelő 35%-át). A vázolt szervezeti keretek között összesen mintegy 1100 felügyelő végzi munkáját.
Az ismertetett jogi eszközök birtokában a felügyelők ma már gyakran kényszerülnek olyan helyzetekben is eljárni, amikor az intézkedéssel szemben ellenállással kell számolni. A jelenlegi, elsősorban nagyvárosi, üdülőhelyi közbiztonsági helyzet alapján kialakult az az általános vélemény, hogy a közterületi jogsértések elleni hatékony fellépés, az ilyen cselekmények megelőzése, megakadályozása, illetve szankcionálása „erősebb” intézkedési jogkört igényel. A viszonylag gyakori veszélyhelyzetek tapasztalatai ugyanis azt mutatják, hogy a felügyelők jogköre szűk, eszköztáruk – mind feladataik teljesítése, mind önvédelmük biztosítása tekintetében – nem elégséges.
Ugyanakkor az is látszik, hogy a hatályos szabályozás nem rendezi a célszerű és ésszerű mértéket meghaladó felügyelői fellépés elleni védelmet, jóllehet az intézkedések a legtöbb esetben az állampolgárok alapvető jogait érintik.
A felügyeletre vonatkozó hatályos normák már nem elégítik ki az igényeket és nem felelnek meg a jogállami követelményeknek sem. A kérdéskör rendezése új szabályozást igényel. Az új szabályozással szembeni követelmények érintik a szabályozás szintjét, a felügyeletek jogállását, feladatait és szervezetét, a felügyelők közalkalmazotti-közszolgálati státusát, intézkedési jogkörét, az általuk alkalmazható kényszerítő eszközöket, az állampolgárok jogainak aránytalan korlátozásával szembeni jogi biztosítékokat.
Mindezek alapján a törvény a megfelelő és szükséges jogforrási szintű szabályozásra irányul. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörét, szabályozási jogkörét kizárólag törvény határozhatja meg. Ugyancsak törvényi szintű szabályozást igényel a felügyelők jogállása, továbbá intézkedései, valamint az intézkedések arányosságának biztosítása, azaz az állampolgárok védelme jogaik aránytalan korlátozásától.
A felügyeletek létrehozása nem kötelező. Ha azonban a települési önkormányzat a felügyelet létrehozása mellett dönt, azt már csak a törvény által rögzített formában teheti, illetve a működő felügyeleteket is ennek megfelelően át kell alakítani. A törvény rendezi az alapító önkormányzat feladatmeghatározásra, a szervezeti és működési rend szabályozására vonatkozó jogkörét is azzal a megkötéssel, hogy a felügyelet a polgármesteri hivatal részeként működik.
A felügyelet a feladatait a felügyelők útján látja el.
A felügyelők közhatalmi jogosítványokkal rendelkeznek: hatósági jogkört gyakorolnak, meghatározott feltételek esetén a törvény szabályozta kényszert alkalmazhatnak. E jogkörök akkor gyakorolhatók eredményesen, ha a felügyelők a gyakorlati érvényesítéshez szükséges eszközökkel is rendelkeznek. A törvény ezért mind a felügyelők intézkedéseit, mind pedig az azok végrehajtására igénybe vehető kényszerítő eszközöket is szabályozza.
A törvény a felügyelők jogosítványainak közhatalmi jellegéből kiindulva rögzíti, hogy a felügyelők polgármesteri hivatalban foglalkoztatott köztisztviselők. Ebből következően – eltérő rendelkezés hiányában – a felügyelőkre a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényt kell alkalmazni.
A felügyelők intézkedése egyúttal az érintett állampolgár alapvető jogainak korlátozását jelentheti. Ezért fontos, hogy a szabályozás biztosítsa az ilyen intézkedések arányosságát, a korlátozás ésszerű mértékét, akadályozza meg az aránytalan, szükségtelen korlátozást.
A törvény a felügyeletek létrehozása óta eltelt időszakban felhalmozódott, törvényi szabályozást igénylő kérdések rendezésével megszünteti a jelenlegi szabályozási hiányosságokat, rendezi a szervezeti, a közhatalmi jogok gyakorlásával, a foglalkoztatással összefüggő tárgyköröket. A felhatalmazó rendelkezések biztosítják a végrehajtási szabályozás jogalapját, a helyi igények önkormányzati szabályozásban történő figyelembevételét. A tervezet egyúttal lezárja a közbiztonság, a személyi és vagyonbiztonság, a közterületi rend érdekében tevékenykedő szervezetek jogi rendezésének sorát.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
Az 1–2. §-hoz
A korábban hatályos szabályok szerint felügyeletet a fővárosban, a városokban, illetőleg a gyógy- és üdülőterületi településeken lehet létrehozni. A törvény ezzel szemben minden települési önkormányzatnak biztosítja ezt a lehetőséget. A fővárosban ez a szabály a helyi önkormányzati törvény keretei között alkalmazható. A helyi önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztásáról szóló rendelkezések szerint a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait a fővárosi önkormányzat szabályozza rendeletében. Ugyanakkor a helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján a közgyűlés saját feladat- és hatásköréből megállapodás alapján átadhat feladat- és hatásköröket a kerületi önkormányzatnak. Továbbá biztosítja a közgyűlésnek azt is, hogy a feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása érdekében felhatalmazást adjon a kerületi képviselő-testületnek a rendeletalkotásra.
Az országos gyakorlat szerint a jelenleg működő felügyeletek egy része önkormányzati költségvetési szerv. Másik részük „egyes szolgáltató feladatokat ellátó önkormányzati intézmények” belső szervezeti egységeként működik. Ezekben a szervezetekben a felügyelőket közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatják.
A kisebb lélekszámú önkormányzatok a helyi igényeknek és lehetőségeknek megfelelően a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként hoztak létre felügyeleteket vagy alkalmaznak – köztisztviselői jogviszonyban álló – felügyelőket.
A törvény egységesíti a jelenlegi gyakorlatot. Kimondja, hogy a közhatalmi jogosítványokkal felruházott felügyelő köztisztviselő, aki hivatalos személy. A foglalkoztatási jogviszony mellett a felügyelet szervezeti formáját is szabályozza a törvény. Felügyelet – a törvény hatálybalépésétől kezdődően – polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeként, költségvetési szervként, illetve társulási szervként szervezhető, működtethető. A felügyelet feladatait ott, ahol külön szervezetre nincs szükség, a polgármesteri hivatalban foglalkoztatott felügyelő is elláthatja.
A köztisztviselőként alkalmazott felügyelőre a továbbiakban a polgármesteri hivatal ügyintézőre vonatkozó szabályok lesznek érvényesek – a törvényben foglalt eltérésekkel.
A felügyeletről szóló MT rendelet szerint a felügyelet feladata különösen a közterületi rendre vagy tisztaságra vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése; a közterület rendjét vagy tisztaságát védő jogszabályokba ütköző cselekmények elkövetésének megelőzése, illetve meggátlása; a közterületen folytatott – engedélyekhez kötött tevékenységek szabályszerűségének ellenőrzése; továbbá vagyonvédelmi feladatok ellátása. Az MT rendelet mellett egyéb jogszabályok, így önkormányzati rendeletek, ágazati törvények is meghatároznak feladatot a felügyeleteknek. Így – egyebek mellett – a felügyeletek közreműködnek építésügyi hatósági ellenőrzésekben vagy a jövedéki adókról és a jövedéki termékek forgalmáról szóló törvények végrehajtásában. A törvény – a hatályos szabályozásra alapozva, keretjelleggel – mindezeket a feladatokat tartalmazza. Ugyanakkor – mintegy megjelölve a továbbfejlesztés irányát – a törvény újabb feladatokat is meghatároz a felügyeletnek és a felügyelőnek.
A felügyeletek és a felügyelők kibővített, illetve a tovább bővíthető feladatköre nem változtat azon, hogy a felügyelő változatlanul ellenőrző, intézkedést kezdeményező és kivételesen – törvényi korlátok között – intézkedő személy.
A felügyelet, illetve a részéről eljáró felügyelő hatósági jogosítványokkal felruházott személyként jár el. Ezért a törvény
– garanciális okból – előírja, hogy a képviselő-testületek rendeletben szabályozzák a felügyelet alapvető feladatait és szervezeti rendjét.
A felügyelet az általánosságban meghatározott feladatait a részéről eljáró személy – a felügyelő – útján látja el. A konkrét hatósági jogosítványok viszont a felügyelőt illetik meg. A fokozott büntetőjogi védelem érdekében a törvény a felügyelőt hivatalos személynek minősíti.
A felügyelő alkalmazási feltételeit a törvény a fokozott fizikai, idegi megterhelésre tekintettel – a Ktv. szabályait kibővítve – határozza meg. Felügyelőként csak külön jogszabályban meghatározott, egészségi és fizikai feltételeknek megfelelő személy foglalkoztatható.
A 3–13. §-hoz
A felügyelő a feladatait az alapító önkormányzat közigazgatási területén, közterületen látja el. A feladatok jellegéből adódóan a közterület fogalma a felügyelő hatáskör-gyakorlásához igazodóan, a jogszabályokban meghatározott tartalommal értendő.
A felügyelő a járőrszolgálatot, illetve a vagyonvédelmi őrszolgálatot egyenruhában látja el. A egyenruha országosan egységes jellemzőit a belügyminiszter határozza meg.
A visszaélések elkerülése céljából, továbbá az állampolgári jogbiztonság érdekében a felügyelőnek országosan egységes, azonosító számmal ellátott felügyelői jelvényt kell viselnie és intézkedése előtt előírásszerűen igazolnia kell magát.
A települési közrend és közbiztonság érdekében az állami és önkormányzati szerveknek együtt kell működniük. Ezért a törvény kötelezővé teszi a felügyelők számára, hogy az alapító önkormányzat által meghatározottak szerint együttműködjenek a rendvédelmi, a határőrizeti és más állami, önkormányzati szervekkel, a társadalmi vagy egyéb szervezetekkel.
A felügyelő feladatainak ellátásához nélkülözhetetlen az illetékességi területen végzett rendszeres és folyamatos ellenőrzés.
A felügyelő – jelenleg is adott – intézkedési kötelezettségét a törvény fenntartja. A felügyelői intézkedések viszont – esetenként – az érintett állampolgár alapvető jogainak korlátozását jelenthetik. Ezért alapvetően fontos, hogy a szabályozás biztosítsa az ilyen intézkedések arányosságát, a korlátozás ésszerű mértékét, ugyanakkor akadályozza meg az aránytalan, szükségtelen korlátozást. A törvény meghatározza a felügyelők azon kötelezettségeit, amelyekkel ezen állampolgári alapértékek megóvása – a felügyelő tevékenységének eredményessége mellett – biztosíthatók.
A bizonyítási nehézségek csökkentése, a eljárások gyorsabb lefolytatása érdekében a törvény lehetővé teszi, hogy az intézkedés kapcsán a felügyelő kép- és hangfelvételeket készítsen. Ugyanakkor a kép- és hangfelvételek, továbbá a személyes adatok – az érintett állampolgár személyes adatainak védelméhez fűződő érdekét szem előtt tartó – kezeléséről is rendelkezik.
A 14–23. §-hoz
A megváltozott közterületi viszonyok következtében a felügyeleti intézkedések körének bővítése is időszerűvé vált. A törvény az igényekhez képest igyekszik mértéktartóan bővíteni a felügyelet eszköztárát. Megtartja az eddig is alkalmazott intézkedéseket. Ezek: a hatósági ellenőrzés, igazoltatás, helyszíni bírságolás, feljelentés, előállítás, a jogszabály alapján elkobozható dolog visszatartása.
A felügyelet eszköztára bővül a felvilágosítás-kérési joggal, amelyet feltartóztatás lehetősége tesz hatékonyabbá.
A belterületi utak nagyobb része helyi önkormányzati tulajdonban van. A forgalomszabályozás, a helyi közlekedés feltételeinek biztosítása – zömében – önkormányzati feladat. A közterületek közlekedési célú védelme céljából az önkormányzatok rendeletet alkothatnak és ezen belül elrendelhetik kerékbilincs alkalmazását és a jármű elszállítását. A felügyelet, mint ellenőrzésre és intézkedésre feljogosított szerv foganatosíthatja ezt az intézkedést. Ezért a törvény nevesíti ezt a felügyeleti az intézkedést, meghatározva, hogy az eljárás során a kerékbilincs alkalmazásával és a járművek elszállításával kapcsolatos helyi önkormányzati rendeleti szabályokat kell betartani. A törvény – emellett – lehetőséget biztosít a felügyelet részére, hogy az önkormányzati közúton szemetelő, azt szennyező járművet intézkedés céljából feltartóztassa. Megilleti a megállítási jog a felügyeletet akkor is, ha a helyi közúton a táblával jelzett behajtási tilalmat szegik meg.
A felügyelet az önkormányzat által meghatározott területen vagyonvédelmi feladatokat is elláthat. A törvény garanciális szempontból kiemeli, hogy a felügyelet kizárólag önkormányzati vagyon védelmét láthatja el és csak a képviselő-testület rendelkezése alapján.
A felügyelet közigazgatási ügyekben (államigazgatási, szabálysértési ügyekben) jár el. Eljárására az ügy jellegétől függően az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény, illetve a szabálysértésekről szóló jogszabályok rendelkezéseit kell alkalmazni.
Amennyiben államigazgatási vagy szabálysértési ügy indul, az azzal összefüggő felügyeleti intézkedés ellen jogorvoslati igény az eljárásban elbírálható. Minden más esetben a panaszt – 8 napon belül – a jegyzőnél lehet benyújtani, aki az ügyben az államigazgatási eljárás szabályai szerint jár el.
A 24–26. §-hoz
A hatályos szabályozás szerint a felügyelő az életét, testi épségét veszélyeztető, szabadsága ellen irányuló támadás elhárítása érdekében, önvédelmi eszközként könnygázszóró palackot alkalmazhat. A közbiztonság romlása következtében viszont indokolt újabb, már nemcsak önvédelmi, hanem kényszerítő eszközök alkalmazását lehetővé tenni.
Az intézkedéssel szembeni ellenszegülés vagy a helyszín (menekülésszerű) elhagyása esetén ugyanis a felügyelőnek jelenleg nincs eszköze az intézkedés foganatosításához. A törvény ezt a helyzetet megszünteti. Lehetővé teszi, hogy a felügyelők kényszerítő eszközöket – testi kényszert, könnygázszóró palackot és a helyi körülményektől függően szolgálati kutyát – alkalmazhassanak. A szolgálati kutya esetében, a helyi körülmények ismeretében az önkormányzat képviselő-testülete jogosult dönteni arról, hogy a felügyelők szolgálati kutyát alkalmazhatnak-e. (Ezek a magyar jogrendszerben elfogadott kényszerítő eszközök közül a legenyhébbek.)
A kényszerítés az intézkedéssel vagy az intézkedővel szemben megnyilvánuló aktív vagy passzív ellenállás leküzdését jelenti, többnyire a személyi szabadság átmeneti korlátozása révén. Erre tekintettel a törvény előírja, hogyha az eset körülményei lehetővé teszik, az érintett személyt figyelmeztetni kell a kényszerítő eszköz alkalmazására.
A kényszerítő eszközök alkalmazására kivételes, rendkívüli esetekben kerülhet sor. Mivel ez az állampolgárok alapvető jogait érinti, alkalmazásukat jelenteni kell a jegyző útján az illetékes rendőrkapitányságnak. Az intézkedés jogszerűségét az illetékes rendőrkapitányság vizsgálja ki.
A 27–28. §-hoz
A felügyelet és a felügyelők tevékenységi körét, feladatait meghatározó normák a védendő értékektől függően határozzák meg a felügyelők illetékességi területét, azokat a „közterületeket”, ahol a felügyelők intézkedésre jogosultak. Így például az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet intézkedési jogot biztosít a felügyelőknek: kutyával veszélyeztetés esetén vadászterületen, illetve közforgalmú közlekedési vállalat járművein; a tiltott fürdés vagy a jégen tartózkodás szabályainak megszegése esetén az ún. szabad vizeken. A hatályos szabályokból kiindulva ezért a törvény a lehető legszélesebb, a feladatellátás által igényelt módon határozza meg alkalmazásában a „közterület” fogalmát.
A törvény felsorolja a felügyelő által alkalmazható kényszerítő eszközöket, ugyanakkor – hasonlóan a rendőrségről szóló törvényhez – a Kormányt, illetőleg a belügyminisztert hatalmazza fel, hogy azok rendeltetésszerű használatát és alkalmazásuk részletes eljárási rendjét szabályozzák.
A működő felügyeletek egy része a feladatait közalkalmazott felügyelők útján látja el. A törvény alapján a felügyelői hatásköröket, hatósági jogköröket már csak köztisztviselő gyakorolhatja. Ezért az érintett felügyeleteket a törvény hatálybalépésének napjáig át kell szervezni, a közalkalmazotti jogviszonyt – megegyezést követően – közszolgálati jogviszonnyá kell átalakítani.
A 29. §-hoz
A törvény a végrehajtásához szükséges, törvényi szabályozást nem igénylő jogalkotási feladatok elvégzésére megadja az egészségügyi és a belügyminiszter számára szükséges szabályozási felhatalmazást.
A 30. §-hoz
A törvény a hatálybalépés időpontját úgy állapítja meg, hogy a törvény végrehajtásában érintettek számára elég idő jusson az átszervezések előkészítésére, a jogalkotásra.
A törvény egyúttal hatályon kívül helyezi a hatálybalépéssel szükségtelenné vált jogszabályokat és a jogrendszeri illeszkedés biztosítása céljából elvégzi a szükséges törvénymódosításokat.
_