799/E/1999. AB határozat
799/E/1999. AB határozat*
2002.04.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 116. § (2) bekezdése és 117. § (2) bekezdés a) pontja tekintetében az alkotmányellenes mulasztás megállapítására, valamint a 115. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 116. § (2) bekezdésében szereplő étkeztetés, és a 117. § (2) bekezdés a) pontjában a nappali ellátás fogalmának törvényi meghatározása hiányát tartja alkotmányellenesnek, s emiatt az egész törvénnyel kapcsolatban jogalkotói mulasztást állít. Álláspontja szerint az étkeztetés és a nappali ellátás fogalmának, pontos tartalmának tisztázatlansága, a törvényi meghatározás hiánya következtében előfordulhat, hogy az egyik helyen napi egyszeri étkeztetésért, másik helyen többszöri étkeztetésért kell megfizetni a gondozott havi jövedelemének legfeljebb 20 illetve 30%-át. „Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint az állampolgári jogokat (melyek közé a 70/E. § alapján a szociális ellátáshoz való jog is tartozik) bármiféle megkülönböztetés nélkül kell biztosítani. Azonban az 1993. évi III. törvény a jelenlegi állapotában a fent kifejtettek alapján lehetővé teszi az állampolgárok területi hovatartozás, ill. lakóhely szerinti egymáshoz képest hátrányos megkülönböztetését.” – írja az indítványozó, s ezért kéri az alkotmányellenesnek tartott mulasztás megállapítását.
Újabb beadványában az Szt. 115. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri az Alkotmány 70/A. §-ába ütközése miatt. Álláspontjának lényege: a személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díjat, ami azt eredményezi, hogy „a magasabb jövedelműek esetében az intézményi térítési díj kisebb, mint jövedelmük meghatározott %-a, az alacsonyabb jövedelműek viszont kötelesek ezt megfizetni, mert … jövedelmüknek még a megjelölt %-a sem éri el azt.”
Tartalmi azonosságukra tekintettel az Alkotmánybíróság egyesítette az indítványokat és azokat egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályokra alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
„70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
„16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.”
3. Az Szt. rendelkezései:
„1. § (1) E törvény célja, hogy a szociális biztonság megteremtése és megőrzése érdekében meghatározza az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit.
(2) A helyi önkormányzatok az e törvényben szabályozott ellátásokon túl saját költségvetésük terhére egyéb ellátásokat is megállapíthatnak.”
„2. § A szociális ellátás feltételeinek biztosítása – az egyének önmagukért és családjukért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségén túl – az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladata.”
„3. § (4) E törvény meghatározza a pénzbeli, a természetben nyújtott és a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások egyes formáit, a jogosultság feltételeit, annak megállapítását, a szociális ellátás finanszírozásának elveit és intézményrendszerét, a szociális ellátást nyújtó szervezet és a jogosult közötti jogviszony főbb elemeit, továbbá a fenntartónak az intézménnyel kapcsolatos feladat- és jogkörét, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi tevékenységet végző személy adatainak működési nyilvántartására vonatkozó szabályokat.”
„62. § (1) Az étkeztetés keretében azoknak a szociálisan rászorultaknak a legalább napi egyszeri meleg étkezéséről kell gondoskodni, akik azt önmaguknak, illetve önmaguknak és eltartottjaik részére tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani.
(2) Étkeztetésben kell részesíteni azt az igénylőt, illetve általa eltartottat is, aki kora vagy egészségi állapota miatt nem képes az (1) bekezdés szerinti étkezésről más módon gondoskodni.”
„75. § (1) A nappali ellátást nyújtó intézmények elsősorban a saját otthonukban élők részére biztosítanak lehetőséget a napközbeni tartózkodásra, étkezésre, társas kapcsolatokra, valamint az alapvető higiéniai szükségletek kielégítésére.”
„114. § (1) Ha e törvény másként nem rendelkezik, a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokért térítési díjat kell fizetni.”
„115. § (1) A személyes gondoskodás körébe tartozó szociális ellátások térítési díját (a továbbiakban: intézményi térítési díj) az intézményt fenntartó szerv évente kétszer állapíthatja meg.
(2) A kötelezett által a 116. §, valamint a 117. § (1)–(2) bekezdés alapján fizetendő térítési díj összegéről (a továbbiakban: személyi térítési díj) – a 117. § (3) bekezdésében foglalt kivétellel – az intézmény vezetője az ellátás igénybevétele után, de legkésőbb az igénybevételtől számított 30 napon belül írásban értesíti a térítési díj fizetésére kötelezettet. A személyi térítési díj nem haladhatja meg az intézményi térítési díj összegét.
(3) A személyi térítési díj összege – önkormányzati intézmény esetén – a fenntartó rendeletében foglaltak szerint csökkenthető, illetve elengedhető, ha a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai ezt indokolttá teszik.
(4) Ha a jogosult a személyi térítési díj összegét vitatja vagy annak csökkentését, illetve elengedését kéri, a (2) bekezdésben szabályozott értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül a fenntartóhoz fordulhat. Ilyen esetben a fenntartó határozattal dönt a személyi térítési díj összegéről.”
„116. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szociális alapellátás keretében biztosított szolgáltatás személyi térítési díjának megállapításánál a kötelezett rendszeres havi jövedelme vehető figyelembe.
(2) Az étkeztetés intézményi térítési díjának alapja az élelmezés nyersanyagköltségének, valamint az étkeztetéssel kapcsolatosan felmerült költségnek egy ellátottra jutó napi összege (a továbbiakban: élelmezési térítés). Az étkeztetésért fizetendő általános forgalmi adóval növelt személyi térítési díj, amely az élelmezési térítés és az igénybe vett étkezések számának szorzata, nem haladhatja meg az ellátást igénybe vevő rendszeres havi jövedelmének 25%-át.”
„(4) Ha a házi segítségnyújtás keretében étkezést is biztosítanak, a személyi térítési díj együttes összege nem haladhatja meg a gondozott rendszeres havi jövedelmének 30%-át.”
„117. § (1) A személyes gondoskodást nyújtó szakosított ellátások intézményi térítési díjának alapja
a) nappali ellátást nyújtó intézmények esetén az élelmezési térítés;
b) átmeneti, ápolást, gondozást nyújtó, továbbá rehabilitációs intézmény esetén az egy ellátottra jutó önköltség napi összege;
c) lakóotthoni ellátást nyújtó intézmény esetén az egy ellátottra jutó lakhatási költség napi összege, továbbá étkezés igénybevétele esetén az élelmezési térítés, valamint szolgáltatások igénybevétele esetén az egy ellátottra jutó összköltség napi összege.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott intézményi ellátásért fizetendő személyi térítési díj nem haladhatja meg a jogosult havi jövedelmének
a) 30%-át a nappali ellátást;
b) 60%-át az átmeneti elhelyezést;
c) 50%-át a lakóotthoni elhelyezést;
d) 80%-át, a c) pont alá nem tartozó egyéb tartós elhelyezést
nyújtó intézmények esetén.”
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság először azt az indítványt vizsgálta, amely a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányult.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az Alkotmányból akkor vezethető le közvetlenül – az erre irányuló, konkrét jogszabályi felhatalmazáson alapuló jogalkotói kötelezettség nélkül is –, ha valamely alkotmányos alapjog érvényesülése vagy biztosítása ezt feltétlenül, kényszerítően megköveteli. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha az alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. A jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.; 35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204., 205.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 232.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108., 113.; 14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996. 56., 58.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122., 128.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 667., 669.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132., 138.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998. 182., 185.] Az Szt. a „Szociális szolgáltatások”-ról szóló fejezetében részletesen rendelkezik mind az étkeztetésről, mind a nappali ellátásról – figyelemmel az Szt. végrehajtási rendelkezéseire is –, nem hiányzik a jogi szabályozás, ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány által felhozott étkeztetés és nappali ellátás tekintetében sem jogalkotói mulasztás, sem alkotmányellenes helyzet nem állapítható meg.
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány 70/E. §-át. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatában a szociális biztonsághoz való jog tartalmát állami kötelezettségként értelmezte, a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatának rendelkező részében kimondta: „Az Alkotmány 70/E § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza.” (ABH 2000. 329.) Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozata a szociális ellátások mértékének megváltoztatásával kapcsolatban utalt arra, hogy az állam a 70/E. §-ban „megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait.” (ABH 1995. 189., 191–192.) Az egyes ellátások feltételeit és mértékét nem az Alkotmány, hanem külön jogszabályok állapítják meg. „A feltételek mindaddig alkotmányosak, amíg más alkotmányi rendelkezéseket (pl. a diszkriminációt tiltó 70/A. §-t) nem sértenek.” [1449/B/1992. AB határozat, ABH 1994. 561., 563.]
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése alapján a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése az állampolgári jogok egyikeként biztosítja az állampolgároknak a szociális biztonsághoz való jogát. A szociális biztonsághoz való alapjog széles intézményrendszerét építette ki az Szt., amely a szociális ellátás feltételeinek a megteremtését – az egyének önmagukért és családjukért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségén túl – az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladatává tette. Az Szt. részletezi a helyi önkormányzatok feladatait és kötelezettségeit a szociális ellátás területén, felhatalmazást adva arra, hogy az Szt.-ben szabályozott ellátásokon túl saját költségvetésük terhére egyéb ellátásokat is megállapíthatnak. Az Szt. 92. § (1) bekezdése arra kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokról, azok igénybevételéről, valamint a fizetendő térítési díjakról alkosson rendeletet. Az indítványozó által vitatott „étkeztetés” és „nappali ellátás” az Szt. rendszerében a szociális alapellátás körébe tartozik. Erről a szociális alapellátásról a települési önkormányzat, a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat köteles gondoskodni.
Az indítványozó által vitatott fogalmakat az Szt. szabályozza, és végrehajtási jogszabályai részletezik. [A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet, továbbá a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet]. Az Szt. 62. § (1) bekezdése szerint az étkeztetés keretében azoknak a szociálisan rászorultaknak a legalább napi egyszeri meleg étkezéséről kell gondoskodni, akik azt önmaguknak, illetve önmaguknak és eltartottjaik részére tartósan vagy átmeneti jelleggel nem képesek biztosítani. A (2) bekezdés szerint étkeztetésben kell részesíteni azt az igénylőt, illetve általa eltartottat is, aki kora vagy egészségi állapota miatt nem képes az (1) bekezdés szerinti étkezésről más módon gondoskodni. Az Szt. tehát legalább napi egyszeri meleg étkeztetést kötelezően ír elő, az önkormányzat ennél többszöri meleg étkeztetést nyújthat, amennyiben ennek feltételeit képes biztosítani, megteremteni.
A nappali ellátásról az Szt. 75. §-a szól: nappali ellátást nyújtó intézmények elsősorban a saját otthonukban élők részére biztosítanak lehetőséget a napközbeni tartózkodásra, étkezésre, társas kapcsolatokra, valamint az alapvető higiéniai szükségletek kielégítésére. Az Szt. ezek intézményi formáit is meghatározza.
Az Szt. 114. § (1) bekezdése alapján, ha e törvény másként nem rendelkezik, a személyes gondoskodást nyújtó ellátásokért térítési díjat kell fizetni. Az étkeztetés térítési díjának kiszámításánál figyelembe veendő költségeket és a kiszámítás módját az Szt. 116. § (2) bekezdése határozza meg, továbbá megállapítja a díj mértékének felső határát: a térítési díj ugyanis nem haladhatja meg az ellátást igénybevevő rendszeres havi jövedelmének 25%-át. Az intézményi ellátásért fizetendő térítési díj pedig az Szt. 117. § (2) bekezdésének a) pontja szerint nem haladhatja meg a jogosult havi jövedelmének 30%-át a nappali ellátást nyújtó intézmények esetén.
Helytálló tehát az indítványozónak az a megállapítása, hogy az állampolgárok „területi hovatartozás, ill. lakóhely szerint” egymáshoz képest a törvényben előírt minimális szinten felül magasabb szintű szolgáltatást kaphatnak. Ez a megkülönböztetés azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem hátrányos megkülönböztetés, nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ba foglalt tilalomba. A szociális gondoskodás széles garanciáit teremti meg – más jogszabályok mellett – az Szt. többek között azzal, hogy az önkormányzatokat kötelezi a személyes gondoskodást nyújtó ellátások biztosítására, továbbá azzal, hogy – az indítványozó által támadott – étkeztetésnél, illetve nappali ellátásnál az ellátás alsó határát meghatározza (legalább egyszeri meleg étkeztetés), aminél az önkormányzat többet természetesen nyújthat. Az érintett ellátásoknál a térítési díj nem haladhatja meg a jogosult havi jövedelmének 25, illetve 30%-át. E törvényi szabályozásból az is következik, hogy az egyes önkormányzatok a térítési díjat ennél alacsonyabban is megállapíthatják, ha ezt a költségvetésük lehetővé teszi.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az egyes önkormányzatok adottságai, gazdasági feltételei, lakosságuk társadalmi-szociális összetétele, stb. különbözőek. Az önkormányzati autonómiából, az önálló szabályozásból következik, hogy az egyes önkormányzatok gazdasági erejüktől, költségvetésük lehetőségeitől függően a törvényben előírtnál magasabb színvonalú szociális ellátást nyújthatnak polgáraiknak (például többszöri meleg étkeztetést biztosíthatnak a rászorulóknak) és megtehetik azt is, hogy alacsonyabb térítési díjat kérnek az ellátásért. A törvényben előírt, kötelező ellátás minden rászorulót egyenlően megillet, ezen felül az egyes önkormányzatok költségvetési feltételeiktől is függően magasabb szintű ellátást nyújthatnak a rászorulóknak. Ez az önkormányzatok eltérő gazdasági feltételeiből és önálló szabályozási jogköréből adódik.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés az Szt. megalkotásával a szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog érvényesülésének fontos feltételeit teremtette meg. Nem vezethető le az Alkotmányból olyan előírás, amely az étkeztetés és a nappali ellátás Szt.-ben foglalt rendezésén túl további törvényi szabályozást igényelne. Az Szt. 116. §-ának (2) bekezdése, valamint 117. § (2) bekezdésének a) pontja nem ellentétes az Alkotmány 70/E. §-ával, és nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmába sem.
3. Az indítványozó az Alkotmány 70/A. §-ába, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek véli az Szt. 115. § (2) bekezdését.
Az Szt. a személyi térítési díj megállapításánál a jövedelem azonos (a támadott rendelkezéseknél 25%, illetve 30%) arányát veszi alapul. A törvény a felső határt vonja meg, amelyet nem haladhat meg a személyi térítési díj. Ezen belül éppen a hátrányos helyzetek elkerülése érdekében a személyi térítési díj összege – az önkormányzati intézmény esetén – a fenntartó rendeletében foglaltak szerint csökkenthető, illetve elengedhető, ha a kötelezett vagyoni viszonyai ezt indokolttá teszik. A személyi térítési díj megállapításánál tehát a törvény kereteket von meg, de széles az egyedi mérlegelés lehetősége és az Szt. 115. § (4) bekezdése sérelem esetén jogorvoslatot is biztosít. A támadott törvényi szabályozás nem jelent hátrányos megkülönböztetést, így nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ába.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Budapest, 2002. április 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró az Alkotmánybíróság helyettes elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró helyett
Dr. Czúcz Ottó s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke, előadó alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró helyett
Dr. Kukorelli István s. k., Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás