23/2000. (VI. 28.) AB határozat
23/2000. (VI. 28.) AB határozat1
2000.06.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti perben való alkalmazási tilalmának kimondására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Harmathy Attila alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Székesfehérvár Megyei Város Tanácsának az állatok tartásáról szóló 5/1989. (XI. 1.) számú rendelete 11. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Székesfehérvár Megyei Város Tanácsának az állatok tartásáról szóló 5/1989. (XI. 1.) számú rendelete 11. § (2) bekezdése a Székesfehérvári Városi Bíróság előtt 25.Kp. 24.459/1995. szám alatt folyamatban lévő közigazgatási perben nem alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Székesfehérvári Városi Bíróság előtt 25.Kp. 24.459/1995. számon indult, közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló perben az eljáró bíró az alkalmazandó jogszabály, Székesfehérvár Megyei Város Tanácsának az állatok tartásáról szóló 5/1989. (XI. 1.) számú rendeletének (a továbbiakban: Tr.) 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességét észlelte, ezért az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdésének megfelelően – az eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte a kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességének utólagos megállapítása és megsemmisítése, illetve e rendelkezés konkrét ügyben történő alkalmazási tilalmának kimondása végett.
Az indítványozó álláspontja szerint a Tr. 11. § (2) bekezdésében foglaltak alapvetően korlátozzák meghatározott személyek tulajdonhoz való jogát tekintet nélkül arra, hogy a konkrét helyzetben bárminemű zavarás, korlátozás fennáll-e, azaz pusztán az ebtartás tényének létrejöttéhez szükséges a lakótársak meghatározott körének a beleegyező nyilatkozata. Az indítványozó kifogásolja, hogy a Tr. nem csupán lehetőséget teremt, hanem kifejezetten ösztönöz a joggal való visszaélés megvalósítására, amennyiben a fenti jogszabályi rendelkezés által megkövetelt nyilatkozat megtagadása más személyek jogai és törvényes érdekei csorbítására vezethet. A fentiek alapján az indítványozó bíró a Tr. 11. § (2) bekezdését az Alkotmány 8. § (2) és a 13. § (1) bekezdésébe ütközőnek ítélte.
II.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
,,8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.''
,,13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.''
,,44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
[…]
(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
A Tr. 11. § (2) bekezdése a következő:
,,11. § (2) Többlakásos lakóépület lakásaiban ebet tartani csak az ebtartó lakása alatti, feletti és az azonos szinten lakók (illetve társbérlet, albérlet, bérlőtárs esetében a társbérlők, a főbérlők és a bérlőtársak) összessége előzetes írásbeli hozzájárulásával szabad.''
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott:
1. A tulajdonhoz való jog – az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban először kifejtettek szerint – alapvető jog, amely azonban nem korlátlan. A tulajdonosnak joga gyakorlása során tekintettel kell lennie mások jogaira, jogos érdekeire. A tulajdonhoz való jog mint alapjog korlátozása alkotmányos, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos cél más módon nem érhető el és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával. [58/1994. (XII. 14.) AB határozat, ABH 1994. 334, 338.]
A tulajdonjog tartalmát és védelmét a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) X. fejezete részletesen szabályozza, és e rendelkezések keretet adnak azoknak az egyéb jogszabályoknak is, amelyek közérdek vagy jogos magánérdek érvényesülését a tulajdon szabadságával szemben lehetővé teszik. (285/B/1994. AB határozat, ABH 1994.827, 828.)
Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 373, 379–381.]
2. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben a Tr. által alkalmazott tulajdoni (lakáshasználati) korlátozás közérdekűségét és arányosságát vizsgálta. A korlátozás közérdekűségét vizsgálva az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány alapján a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása kiterjed arra is, hogy az önkormányzat közvetlenül szabályozzon olyan társadalmi viszonyokat, amelyeket magasabb szintű jogszabály nem szabályozott.
Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában már megállapította: ,,önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.'' (ABH 1998. 155.)
A Tr. vizsgált rendelkezését a köz érdekében a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme, a későbbi jogviták elkerülése céljából alkotta meg a helyi önkormányzat. A lakók közötti jogviták megelőzése érdekében alkotott szabályok évszázadok óta a helyi szabályrendeletek hagyományos szabályozási tárgykörébe tartoznak.
A közérdekűség hagyományos tartalma változik aszerint, hogy az alatt a közvetlenül más magánszemélyek javára szóló közcélú tulajdonkorlátozást is érteni kell. A Tr. vizsgált rendelkezése a szomszédos lakások tulajdonosai tulajdonhoz (zavartalan lakáshasználathoz) való joga garantálása érdekében állapít meg korlátozást.
A helyi önkormányzati rendelet jogszabály, amely az önkormányzat illetékességi területén mindenkire kötelező. Hatálya alól eleve kivett szervek, tárgyak és személyek nincsenek, maga a rendelet azonban korlátozhatja saját tárgyi, területi és személyi hatályát. A differenciált szabályozás – például az, hogy az önkormányzat mennyire épít a társasházi lakóközösségek önszabályozására – azonban a törvények keretei között a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik.
3. A helyi önkormányzatnak – az állattartást szabályozó rendelete megalkotásakor – tehát figyelemmel kell lennie jogalkotói hatáskörét korlátozó törvényi rendelkezésekre (pl. a társasházról szóló 1997. évi CLVII. törvényre), továbbá a lakóépületek sajátosságaira, a lakások nagyságára, az érintett személyek körére, esetleges tulajdonosi minőségükre és arra, hogy az állattartás adott esetben valóban veszélyezteti-e a lakóközösség tagjainak békés együttélését. A széleskörűen megkövetelt előzetes írásbeli hozzájárulás aránytalan tulajdoni korlátozást jelenthet.
Székesfehérvár Megyei Város Tanácsa a Tr. 11. § (2) bekezdése megalkotásakor ezeket a szempontokat figyelmen kívül hagyta, és széleskörű előzetes hozzájárulástól tette függővé az ebtartást.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Tr. 11. § (2) bekezdése, amely az ebtartáshoz az ebtartó lakása alatti, feletti, illetve az azonos szinten lakók összességének előzetes írásbeli hozzájárulását követeli meg, aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz (a zavartalan lakáshasználathoz) való jogot.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tr. 11. § (2) bekezdése alkotmányellenes, és azt e határozat közzétételének napjával megsemmisítette.
A megsemmisített rendelkezésnek a folyamatban lévő konkrét ügyben való alkalmazhatóságáról az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (1) bekezdése alapján külön rendelkezett.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 50/H/1997/9.
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró
párhuzamos indokolása
párhuzamos indokolása
1. A jelen ügyben az az eldöntendő első kérdés, hogy volt-e jogalapja a támadott rendelkezés kiadásának. Az alkotmányjogi kérdésre a választ az Alkotmány vonatkozó szabályai alapján lehet megadni.
Az Alkotmány 44/A. §-a (1) bekezdésének a) pontja szerint a helyi képviselő-testületnek önkormányzati ügyekben van önálló szabályozási joga. A 44/A. § (2) bekezdése pedig azt mondja ki, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében alkothat rendeletet.
Annak meghatározására, hogy a képviselő-testület szabályozási joga mire terjedhet ki, az Alkotmány 42. §-ának második mondata és 44. §-ának (1) bekezdése ad támpontot. A 44. § (1) bekezdésének az indítvány elbírálása szempontjából figyelembe veendő szabálya szerint a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján gyakorolják. A 42. § második mondatának megfogalmazásában a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézését és a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását jelenti.
Az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdése a rendeletalkotás más szempontokhoz igazodó korlátját szabja meg, amikor előírja, hogy a helyi képviselő-testület által alkotott rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
A fentiekből kiindulva azt kell tehát vizsgálni, hogy az indítvány által támadott szabály megfelel-e ezeknek a rendelkezéseknek vagy ellentétben áll ezekkel.
2. A kifogásolt szabály azt a kérdést szabályozza, hogy milyen feltétel teljesítése esetén lehet többlakásos lakóépület lakásaiban ebet tartani. A meghatározott feltétel: az ebtartó lakása alatt, felett és az azonos szinten lévő lakásokban lakó személyek mindegyikének az ebtartáshoz való előzetes írásbeli hozzájárulása.
A szabály tehát a többlakásos lakóépület lakói közötti viszonyról szól. A jogszabályi rendezés nem az adott település egészségének, biztonságának védelméről szól, hanem a lakóépületben egymással közvetlen kapcsolatban (kiterjesztett értelemben vett szomszédi viszonyban) álló lakók közötti viszonyról.
Kérdéses, hogy a lakóépület lakói közötti jogviszony egyes kérdéseit rendező szabály egyrészt önkormányzati ügyre vonatkozó szabálynak tekinthető-e, másrészt nem ellentétes-e magasabb szintű jogszabállyal.
3. Az önkormányzati ügy határvonalainak megvonása hosszú idő óta vitatott. Az 1848. évi alkotmányjogi reformok után az 1870. évi XLII. törvénycikkel indult meg a törvényhatóságok jogállásának, szabályrendelet-alkotási jogának szabályozása. A magyar közjogi irodalom a szabályrendeletek alkotásának kérdését az önkormányzati autonómiának a kormányfelügyelethez való viszonyát vizsgálta elsődlegesen. A vonatkozó törvényi rendelkezés alapján is megállapítható, hogy az önkormányzatok általában a saját belügyeiket szabályozhatták szabályrendelettel (eltekintve a speciális törvényi felhatalmazásoktól). Nem volt kizártnak tekinthető, hogy a közérdekű viszonyokon túl a szabályozás kiterjedjen a lakosság magánérdekű viszonyaira is, de egyértelmű volt, hogy a szabályrendelet nem lehetett ellentétes törvénnyel, kormányrendelettel, országos szokásjoggal (Kmety Károly, A magyar közigazgatási jog kézikönyve, 1902, 89–93.; Tomcsányi Móric, A magyar közigazgatási jog alapintézményei, 1926, 323–325.; Magyary Zoltán, Magyar közigazgatás, 1942, 52–53, 268, 308.).
A magánjog oldaláról a szabályrendeletekkel kapcsolatban nem az önkormányzati autonómiának a kormányfelügyelettel szemben való védelmét állították előtérbe, hanem a rendeletalkotás tartalmi korlátját. A jogegység követelményéből kiindulva elképzelhetetlennek tartották, hogy a törvényhatóságok közigazgatási területenként eltérően szabályozzák a magánjogot. Kivételesen olyan esetkörben látták lehetségesnek a helyi szabályozást, ahol a megoldás helyi szokásokhoz igazodott (Grosschmid Béni, Jogszabálytan, 1905. 895–896.; Szladits Károly, A magyar magánjog vázlata, 1933, 35–36.).
4. A jelenlegi megoldás alapját az Alkotmány hivatkozott szabályai adják. Ezek szerint:
– a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben alkothat jogszabályt 44/A. § (1) bekezdés a) pontja,
– a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügy (42. § második mondata),
– a helyi képviselő-testület által alkotott rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal 44/A. § (2) bekezdése.
A támadott szabály lakóépületek lakói közötti viszonyra vonatkozik, nem a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyre, így nem tartozik az Alkotmány megfogalmazásának megfelelő önkormányzati ügyek közé.
5. A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 1. §-ának (1) bekezdése szerint ez a törvény szabályozza az állampolgárok és a felsorolt egyéb jogalanyok vagyoni és egyes személyi viszonyait. Ezek közé a viszonyok közé tartoznak a lakóépületek lakói között a lakások használatával kapcsolatos viszonyok is.
A Ptk. a polgári jog alapvető jogszabálya. A törvénykönyv a polgári jogi viszonyok átfogó szabályozása ellenére számol azonban azzal, hogy nem minden kérdésre ad részletes rendezést. Erre tekintettel számos helyen felhatalmazást ad arra, hogy jogszabályok további rendelkezéseket fogalmazzanak meg. A zárórendelkezések között [685. § a) pont] azonban kimondja, hogy ha a törvény külön jogszabályra utal, akkor ez a jogszabály törvény vagy kormányrendelet lehet, önkormányzati rendelet pedig polgári jogi viszonyokra vonatkozó szabályt csak a törvény felhatalmazása alapján és annak keretei között tartalmazhat.
A Ptk. 106. §-a szerint a törvénynek a szomszédjogra vonatkozó rendelkezéseitől jogszabály vagy a felek megállapodása eltérhet. A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 21. §-a kimondta, hogy a helyi önkormányzat rendelete is eltérhet a Ptk.-nak a szomszédjogra vonatkozó rendelkezéseitől. Az eltérésre vonatkozó felhatalmazás nem jelent azonban önálló szabályozási jogot. Itt tehát csak arról lehet szó, hogy az önkormányzati rendelet helyi sajátosságokra tekintettel a Ptk. egyes szabályai helyett az adott helyi sajátosságoknak megfelelő rendelkezést határoz meg, de nem kerülhet sor a felhatalmazás kereteit meghaladó, további szabályok megalkotására. Az indítvány által támadott szabály ellentétes tehát a hivatkozott törvényi rendelkezésekkel.
6. A társasházról szóló 1997. évi CLVII. törvény 12. §-ának (2) bekezdése szerint a társasház alapító okiratában a társasház tulajdonostársai határozzák meg a külön tulajdonban lévő lakások használatának, hasznosításának szabályait. A 22. § d) pontja alapján pedig a társasház közgyűlése határoz a házirend megállapításáról. Az ebtartással kapcsolatos kérdések az alapító okirat vagy a házirend szabályozási körébe tartoznak. A társasházak esetében tehát a támadott szabály olyan kérdéseket rendez, amelyeket törvény a társasház-tulajdonosok döntésére bízott. A rendelet ellentétes mind a Ptk., mind a társasházról szóló törvény vonatkozó rendelkezésével.
A fentiek alapján megállapítható, hogy a támadott szabály ellentétes az Alkotmánynak a helyi képviselő-testületek rendeletalkotásáról szóló szabályaival, és ezért a szabályt meg kellett semmisíteni.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás