30/2000. (X. 11.) AB határozat
30/2000. (X. 11.) AB határozat1
2000.10.11.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló 111/1995. (IX. 21.) Korm. rendelet módosításáról szóló 99/1997. (VI. 11.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azt 2000. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló 111/1995. (IX. 21.) Korm. rendelet módosításáról szóló 99/1997. (VI. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
Álláspontja szerint a Rendelet sérti az Alkotmány 18., 36. és 70/D. §-ait, valamint ellentétes a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 43. §-ának (1) és (2), továbbá 44. §-ának (1) és (2) bekezdéseiben foglaltakkal.
Az indítványozó véleménye szerint a Rendelet akként módosítja a nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló 111/1995. (IX. 21.) Korm. rendelet előírásait, hogy a védelmi szint a korábbiakhoz képest csökkent. Ráadásul – az indítványozó állítása szerint – a Kvtv. kifejezett rendelkezésének figyelmen kívül hagyásával nem került sor a rendelettervezetnek az arra jogosult állami testület által történő véleményeztetésére.
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései a következők:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.''
,,35. § (1) A Kormány …
b) biztosítja a törvények végrehajtását; …''
,,36. § Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel.''
,,70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.''
A Kvtv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
,,43. § (1) A környezetvédelemmel összefüggő törvényjavaslat és más jogszabály (a továbbiakban együtt: jogszabály) az ország társadalmi-gazdasági tervei, területfejlesztési koncepciói, továbbá a regionális hatást eredményező döntések (a továbbiakban együtt: döntés) előkészítője köteles az intézkedés környezetre gyakorolt hatásait vizsgálni és értékelni, s azt vizsgálati elemzésben (a továbbiakban: vizsgálati elemzés) összefoglalni.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában a környezetvédelemmel összefüggő jogszabály az a törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, illetőleg döntés, amely
a) a környezeti elemekre,
b) a környezet minőségére, vagy
c) a környezettel összefüggésben az emberi egészségre hatást gyakorol.''
,,44. § (1) A vizsgálati elemzésnek különösen a következőkre kell kiterjednie:
a) a tervezett előírások, intézkedések mennyiben befolyásolják, illetőleg javíthatják a környezet állapotát;
b) a tervezett intézkedések elmaradása esetén milyen kár érheti a környezetet, illetőleg a lakosságot;
c) a hazai feltételek mennyiben adottak a tervezett intézkedések bevezetéséhez;
d) a közigazgatási szervek mennyiben felkészültek a tervezett intézkedések végrehajtására;
e) a tervezett intézkedések megvalósításához az állami, pénzügyi, szervezeti és eljárási feltételek rendelkezésre állnak-e;
f) a javaslat mennyiben jelent eltérést a nemzetközileg általánosan elfogadott megoldásoktól.
(2) A 43. § (1) bekezdésében meghatározott tervezeteket és a vizsgálati elemzést a döntésre jogosult szervhez történő benyújtás előtt – véleménynyilvánítás céljából – meg kell küldeni az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak. A véleménynyilvánításra – a tervezet kézbesítésétől számított – legalább harminc napot kell biztosítani.''
,,45. § (1) A környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása érdekében – legfeljebb 22 tagú – Országos Környezetvédelmi Tanács (a továbbiakban: Tanács) működik.
(2) A Tanács a Kormány működési ideje alatt, annak tanácsadó szerveként állást foglal a különböző környezetvédelmi programok elvi kérdéseiben, a környezetvédelemmel összefüggő jogszabályokkal és döntésekkel (43. §) kapcsolatban és egyéb környezetvédelmi ügyekben. A Tanács az Országgyűlés vagy a Kormány hatáskörébe tartozó döntésekkel kapcsolatos állásfoglalásait a Kormány elé terjeszti.
(3) A Tanácsban egyenlő arányban vesznek részt
a) a környezetvédelmi céllal bejegyzett társadalmi szervezetek, valamint
b) a szakmai és gazdasági érdekképviseleti szervek a maguk által meghatározott módon választott,
c) a tudományos élet, a Magyar Tudományos Akadémia elnöke által e tisztségre megbízott
képviselői. …''
A Rendeletnek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:
,,1. § A nehéz tehergépkocsik közlekedésének korlátozásáról szóló – a 190/1996. (XII. 17.) Korm. rendelettel módosított – 111/1995. (IX. 21.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. §-a (1) bekezdésének b) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(A rendelet hatálya alá tartozó tehergépkocsival, az ország közútjain)
,,b) szeptember 1-jétől június 14-éig – ezen belül november 4. és március 1. között a nemzetközi forgalomban közlekedő tehergépkocsik kivételével – vasárnap és munkaszüneti napokon 8 órától 22 óráig''
(közlekedni nem szabad).
,,2. § Az R. 3. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki, egyidejűleg az R. 3. §-ának számozása 3. § (1) bekezdésre változik:
(2) Az a rakománnyal közlekedő tehergépkocsi, amely a június 15. és augusztus 31. közötti időszakban a hétvégi tilalom kezdete előtt érkezik az államhatárnál levő vámterületre, a 2. § (1) bekezdésének aa) alpontjában meghatározott tilalom ellenére a lehető legrövidebb útvonalon a forgalmi engedélybe bejegyzett magyarországi telephelyéig vagy az első lerakodóhelyéig továbbhaladhat. Nem veheti azonban igénybe a rendelet mellékletében megjelölt útvonalakat.''
Az Alkotmánybíróság állásfoglalás céljából megküldte az indítványt a Magyar Köztársaság környezetvédelmi és területfejlesztési, illetve közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztereinek. A környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak a Rendelet tervezetét nem küldték meg, ezért a rendelettervezet véleményezésére nem kerülhetett sor.
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmány 18. §-át az Alkotmánybíróság elvi éllel már értelmezte a 28/1994. (V. 20.) AB határozatával. Eszerint: ,,Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.'' (ABH 1994. 134.) E mérce nemcsak a természetvédelemre, hanem a környezetvédelemre is irányadó, ahogy erre a 14/1998. (V. 8.) AB határozat (ABH 1998. 126, 130.) is utal.
A 996/G/1990. AB határozat is rámutatott a jogalkotónak a környezetvédelemmel kapcsolatos kötelezettségeire. Eszerint ,,az Alkotmány 18. § és 70/D. § (2) bekezdése alapján az állam kétségtelenül köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére. Sem a 18. § szóhasználata (az ,,egészséges környezethez'' való jog), sem az állami környezetvédelmi feladat beágyazása a 70/D. §-ban az egészséghez való jog megvalósításának eszközei közé nem értelmezhető a környezethez való jog korlátozásaként. Az is megállapítható, hogy az állam kötelességeinek magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, ki kell terjedniök a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére, a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az érintetteknek a döntések előkészítésében való részvétele biztosítására. Annak meghatározása azonban, hogy ezen állami kötelezettségekből milyen konkrét jogalkotási és kormányzati teendők származnak, már csak törvényhozási úton történhet.'' (ABH 1993. 533, 535.)
2. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárása során a kifogásolt tartalmi alkotmányossági szempontokat megelőzően a jogszabály-alkotási formai hiányosságokat vizsgálta meg.
2.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az Alkotmány 36. §-a szerint a jogalkotót terhelő egyeztetési kötelezettséggel. E töretlen gyakorlat során az Alkotmánybíróság a jogalkotó szervek egyeztetési kötelezettségét a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezéseire figyelemmel vizsgálta. Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 36. §-ával kapcsolatos, de a Jat. rendelkezéseire figyelemmel kialakított, a jogszabály-alkotási követelményeket meghatározó állandó gyakorlata, hogy ,,a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező társadalmi, érdekképviseleti szervek véleményének beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele'' [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999. 325, 349.; korábban: 7/1993. (II. 15.) AB határozat, ABH 1993. 418, 419.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 387, 397.].
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a véleményező szerv ,,közhatalmi jellegének'' tisztázása a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség alkalmazása esetén azért szükséges, mert a Jat. rendelkezései alapján az egyeztetési körbe bevonandó intézményi-személyi kör bizonytalan. A véleményező szerv ,,közhatalmi jellege'' irányadó arra vonatkozóan, hogy a jogszabály-előkészítés során a jogalkotóval szemben a Jat. által támasztott általános jellegű egyeztetési, együttműködési elvárás alapján megállapítható-e az adott szerv véleményének beszerzésére vonatkozó speciális jogalkotói kötelezettség. Ha ugyanis a Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettségnek minden egyes társadalmi, érdekképviseleti szervvel szemben való megtartása a jogalkotásra vonatkozó formai alkotmányossági kritérium lenne, akkor a Kormány gyakorlatilag semmilyen rendeletet nem alkothatna, törvényjavaslatot nem készíthetne, hiszen mindig akadhatna újabb, magát érdekképviseletiként meghatározó szervezet, amelynek véleményét ki kellene kérnie.
A 16/1998. (V. 8.) AB határozatában az Alkotmánybíróság ,,közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minősíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közreműködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást.'' (ABH 1998. 140, 145.)
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési jogkörrel rendelkező szervezetek – a demokratikus döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az egyeztetési kötelezettség vonatkozásában – közhatalminak, így a jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek.
Jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács közhatalmi jellegének vizsgálatára nem volt szükség, ugyanis a jogalkotó véleményeztetési kötelezettségét nem az Alkotmány 36. §-a, és nem a Jat. rendelkezései alapozták meg, hanem a Kvtv. 44. § (2) bekezdése.
2.2. A jogalkotó szervek általános egyeztetési kötelezettségével kapcsolatban az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában ismételten utalt arra a korábbi megállapítására, hogy ,,a jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti.'' (ABH 1999. 325, 349–350.) Ebből az a következtetés vonható le, hogy az Alkotmány 36. §-ával kapcsolatos Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség be nem tartása önmagában nem eredményez alkotmánysértést. A jogszabály alkotmányellenessége csak akkor következik be, ha az általános egyeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyása esetén egyúttal más alkotmányi rendelkezés is megsérül.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárásában azt vizsgálta, hogy a Kvtv. szerinti véleményeztetési kötelezettség Kormány általi figyelmen kívül hagyása egyúttal sértette-e az Alkotmány valamely rendelkezését.
Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a ,,jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály…'' (ABH 1992. 77, 85.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában, legutóbb elvi jelleggel a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában (ABH 1999. 325, 349.) azt is hangsúlyozza, hogy ,,a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisíti a jogszabályt, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg, amely másként nem orvosolható, mint a jogszabály megsemmisítésével. [3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 33, 39–40.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122, 128.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997. 331, 332, 345.]''
Az Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint ,,a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam''. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Ellenkező esetben maga a demokratikus rendszer veszíti el legitimációját, hiszen a különböző társadalmi részérdekek megjelenítésére és összehangolására nem nyílik mód, így a konszenzus elérése eleve lehetetlen. Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.
2.3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen esetben a Kvtv. hivatkozott rendelkezései egyértelműen meghatározzák a Kormánynak az érintett szerv – az Országos Környezetvédelmi Tanács – véleményének beszerzésére vonatkozó kötelezettségét. Konkrét törvényi előírás, nevezetesen a Kvtv. 44. § (2) bekezdésében foglalt, jól körülhatárolt és félreérthetetlen rendelkezése tartalmazza a Kormány véleményeztetési kötelezettségét. Az Országos Környezetvédelmi Tanácsot a Kvtv. 45. §-a, tehát nem a Kormány akarata hozta létre. A véleményeztetési kötelezettség alá eső jogszabályok körét és az eljárási szabályokat a Kvtv. 43. és 44. §-ai világosan rögzítik. Az egyeztetési kötelezettség nem a Kormány eseti döntésén, hanem törvényi előíráson alapul. A Kvtv. ezen rendelkezései az Alkotmány és a Jat. fenti általános – minden jogalkotásra kiterjedő – egyeztetési kötelezettségéhez képest a környezetvédelmi jogalkotásra vonatkozó speciális és erősebb érvényességi követelményt jelentenek, annál is inkább, mivel az Országos Környezetvédelmi Tanács nem is érdekvédelmi feladatokat ellátó, hanem a környezetvédelem széles körű társadalmi, tudományos és szakmai megalapozását biztosítani hivatott társadalmi szervezet [Kvtv. 45. § (1) és (2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Kvtv. jelzett szabályai alapján köteles a Kormány a törvényi rendelkezéseket betartva, a törvényben feljogosított és pontosan megjelölt szervet a normatervezet véleményeztetése végett megkeresni. A törvényben kijelölt szerv – az Országos Környezetvédelmi Tanács – meghatározott határidőn belül köteles véleményét a Kormánnyal közölni, tehát a jogalkotási folyamat nem szenved tartós késedelmet. Jelen esetben tehát a Kormány nem szabadulhat a véleményeztetés konkrét törvényi kötelezettsége alól. Az Alkotmánybíróság mindezzel összefüggésben hangsúlyozza, hogy a törvények betartása és betartatásuk biztosítása a Kormánynak az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontján alapuló általános kötelezettsége.
Mivel a Rendelet a Kvtv. kifejezett rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával született, ezért megállapítható, hogy a törvényben előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása közvetlenül sérti a jogállamiság követelményét. Így azt az Alkotmánybíróság a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményére figyelemmel, formai alkotmányellenessége miatt megsemmisítette.
3. Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy a jelen esetben az Országos Környezetvédelmi Tanács véleményének kikérése azért is garanciális jelentőségű lett volna, mert a fentiekben kifejtett – az Alkotmány 18. §-ával kapcsolatos – alkotmányos követelmény betartásának megítélése egy ténykérdésre vezethető vissza: vizsgálandó, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje változik-e a jogalkotás következtében. A társadalmi és szakmai szervezeteket, valamint a tudomány képviselőit tömörítő, a környezetvédelemmel kapcsolatos szaktudást megjelenítő Országos Környezetvédelmi Tanács törvényben megállapított feladata a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása.
A környezetet és a természetet érintő, arra kihatással bíró döntések sajátossága, hogy azok következményei gyakran visszafordíthatatlanok, a jövendő generációk életfeltételeit pedig alapvetően determinálják. Ez a fokozott felelősség különleges megfontoltságot és körültekintést követel meg a jogalkotó részéről. Ez a körülmény a véleményeztetési kötelezettség elmulasztásának súlyosságát növeli, és az Alkotmány 18. §-ában garantált egészséges környezethez való jog érvényesülését közvetlenül veszélyeztetheti.
4. Tekintettel arra a körülményre, hogy a formai alkotmánysértés az indítvánnyal érintett jogszabály megsemmisítését önmagában indokolttá tette, az Alkotmánybíróság a Rendeletnek az Alkotmány 18. és 70/D. §-aival való összefüggésére vonatkozó bővebb tartalmi értékelést mellőzte.
A jövőbeni megsemmisítés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésén alapul. Ezzel az Alkotmánybíróság lehetőséget kívánt nyújtani a jogalkotó számára ahhoz, hogy alkotmányos egyeztetési kötelezettségének eleget téve alkosson új jogszabályt. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 739/B/1997.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás