1001/B/2000. AB határozat
1001/B/2000. AB határozat*
2001.06.01.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének a Budapesti Városrendezési és Építési Szabályzatról szóló 47/1998. (X. 15.) rendeletét módosító 63/2000. (XI. 30.) rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, az e rendelet megalkotásával kapcsolatos törvényellenesség megállapítására irányuló indítványt pedig visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó kerületi önkormányzat jogai védelmében Budapest Főváros Közgyűlésének a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzatról szóló 47/1998. (X. 15.) rendelete (a továbbiakban: BVKSZ) módosítására kiadott 63/2000. (XI. 30.) rendelet (a továbbiakban: Kgyr.) alkotmányellenességének megállapítását és keletkezésére visszamenő hatályú megsemmisítését kérte.
Az indítványozói álláspont szerint a Kgyr.-nek az a szabályozása, amely kategorikusan megtiltja a magasépület létesítését Budapest főváros közigazgatási területén, sérti, kiüresíti a kerületi önkormányzat szabályozási autonómiáját.
Az indítványozó úgy vélte, hogy a fővárosi településrendezési eszközök összhangjához szükséges követelményekről szóló 48/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Főv. Kgyr.) már számos vonatkozásban korlátozta a kerületi önkormányzati jogalkotás önállóságát, amikor több szabályozási elem esetében a fővárosi önkormányzat egyetértését követelte meg. Az indítványozó arra is utalt, hogy a Kgyr. „az egyetértési jog körén túlterjeszkedik, amikor olyan aránytalan és önkényes tiltást ír elő, amely kategorikusan kizárja a magasházak létesítését. Az ilyen eljárás sérti a kerületi önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában, valamint a 44/A. § (2) bekezdés első fordulatában foglalt szabályozási autonómiáját”.
Az indítványozó a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme miatt is támadta a Kgyr.-t, mivel azt az Ör. megalkotásának napján „soron kívül napirendre tűzve a kérdést, éjfél előtt néhány perccel alkotta meg a közgyűlés”. Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy a Kgyr. „kihirdetése napján már hatályba lépő rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell”.
Az indítványban foglaltak szerint a Kgyr. elfogadása a jogalkotásban megnyilvánuló joggal való visszaélésnek minősül, jóhiszeműen szerzett jogokat is sért, mivel a magasház-építés engedélyezése tárgykörében elvonja, lehetetlenné teszi a kerületi rendeletalkotás szabadságát.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése a következőket írja elő: „A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének az indítványban említett a) pontja megállapítja: a helyi képviselő-testület „önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül.” A 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. A 7. § (1) bekezdésének megfelelően „a településrendezés célja a települések területfelhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése”.
Az Ötv. 63. § (2) bekezdésének első mondata alapján a fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg.
Az Ötv. 63/C. § (1) bekezdése megállapítja: „a közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében – a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével – meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját”. E § (2) bekezdése pedig így rendelkezik: „A kerületi képviselő-testület – a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között – a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait”.
Az Ét. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania”.
A 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól.
Az Ét. 14. § (2) bekezdése a fővárosra vonatkozó sajátos rendelkezések körében azt írja elő, hogy „a Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg”. E § (3) bekezdése alapján „a fővárosi kerületi önkormányzatnak – a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül – a kerület egészére vonatkozóan építési szabályzatot kell megállapítania”.
Az Ét. előbbiekben idézett szabályozásának megfelelően alkotta meg Budapest Főváros Közgyűlése a BVKSZ-t. A BVKSZ 1. § (2) bekezdése felhatalmazást ad a kerületi önkormányzatoknak arra, hogy saját rendeletükben megalkossák a Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatot, illetőleg a Kerületi Szabályozási Terve(ke)t, amelyek rendelkezései nem lehetnek ellentétesek a BVKSZ, valamint a Fővárosi Közgyűlés által rendeletben elfogadott Fővárosi Szabályozási Keretterv meghatározásaival és előírásaival.
A BVKSZ 8. § (5) bekezdésének jelenleg hatályos szövege szerint „Budapest főváros közigazgatási területén magasépület nem létesíthető”. Ez a szabályozás – a Kgyr.-rel történt módosítása előtt – a következőket tartalmazta: „Nem létesíthető magasépület:
a) a világörökség területén,
b) a főváros budai oldalán,
c) a dunai szigeteken – a Csepel-sziget kivételével,
d) a főváros pesti oldalán a Róbert Károly körút – Hungária körút – Könyves Kálmán körút tengelyétől 150 m, a Duna felé eső elméleti vonal és a Duna által határolt területen belül.
Az a)–d) pontokban fel nem sorolt területeken magasépület csak kivételes esetekben, KSZT alapján és külön rendeletben meghatározott eljárás során engedhető meg.”
Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet Fogalommeghatározások című 1. számú melléklete 52. pontjának megfelelően magasépítmény, melyben a legfelső építményszint szintmagassága a 30 métert meghaladja.
Az indítványozó Budapest XIII. kerületi Önkormányzatának a Budapest XIII. kerület Váci út – Frangepán utca – Teve utca – Pap Károly utca – Róbert Károly körút által határolt terület építési szabályzatáról szóló 21/2000. (VII. 10.) rendeletét (a továbbiakban: KSZT) módosító 39/2000. (XI. 9.) rendelet 2. §-a új e ) ponttal egészítette ki a KSZT 2. § (2) bekezdését: „magasépítmény helyének határa: keretén belül magasépítmény az övezeti mutatók, valamint az építmény megengedett legmagasabb pontjának betartásával is elhelyezhető.”
A Főv. Kgyr.-nek a kerületi építésügyi szabályozás megalkotására vonatkozó, az indítványban említett rendelkezése – a 7/A. § (1) bekezdésében – a következőket írja elő: „A Fővárosi Szabályozási Kerettervben megjelölt kiemelt szabályozást igénylő összvárosi érdekű területeken (FSZT) a Kerületi Szabályozási Terv jóváhagyásához Budapest Főváros Közgyűlésének egyetértése szükséges. Budapest Főváros Közgyűlése az egyetértési jogát e rendelet 2. számú mellékletében felsorolt fővárosi feladatok ellátásához szükséges szabályozási elemek biztosítása érdekében gyakorolja.”
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során elsősorban az önkormányzati szabályozási autonómia megsértésére vonatkozó indítványi hivatkozásokat vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában elemezte az önkormányzati autonómia tartalmát és az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét. [Pl.: 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993. 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995. 396.] E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat arra is rámutatott, hogy az alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozhatja, egészen addig, míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, s lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az alapjog lényeges tartalmát jelentő hatáskörben. (ABH 1996. 207–208.)
A városrendezésre és az építésügyre vonatkozó kerületi szabályozási autonómia lényeges tartalma a fővárosi- kerületi önkormányzat e tárgyú hatásköreinek sajátosságai alapján állapítható meg.
A főváros és kerületei önkormányzatainak jogállása, feladat- és hatáskörei különbözősége elvi alapjainak vizsgálata során az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat már felhívta a figyelmet arra, hogy „a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővárost és kerületeit”. Az Alkotmánybíróság említett döntése kifejezetten rámutat a következőkre is: „Vannak (...) olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe”. (ABH 1996. 204., 206.) Ilyen feladatként említi az Ötv. 63/A. § a) pontjának első fordulata a főváros általános rendezési terve és városrendezési szabályzata elfogadását, mivel az e tárgykörökben való rendeletalkotást kizárólagos fővárosi közgyűlési hatáskörként jelöli meg. A kerületi önkormányzatok pedig – az Ötv. 63/C. § idézett (2) bekezdésére és az Ét. 14. § ugyancsak bemutatott (3) bekezdésére tekintettel – kizárólag a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül állapíthatják meg építési szabályzatukat. A kerületi önkormányzatok e tárgyú jogalkotási felhatalmazásának korlátait erősíti meg az Ét. 14. § (6) bekezdése is, amikor rámutat, hogy a kerületi szabályozási tervbe a kerületet érintő, a főváros szabályozási kerettervében szereplő szabályozási elemeket be kell építeni.
A kerületi építési szabályzatok tartalmát illetően tehát a kerületi önkormányzatokat az a kötelezettség is terheli, hogy szabályzatukat a BVKSZ módosításaira tekintettel folyamatosan korszerűsítsék.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kgyr.-nek a magasház-építést tiltó 8. § (5) bekezdése az Ötv. és az Ét. bemutatott rendelkezésein alapul és megfelel az Ét. 14. § idézett (2) bekezdésének, amely szerint a főváros területének felhasználásával és beépítésével kapcsolatos általános követelményeket a BVKSZ határozza meg. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott iratokból az is kitűnik, hogy a magasház-építés részletes szabályozása sokoldalú szakmai előkészítést igényel. Erre tekintettel fogadta el a Fővárosi Közgyűlés a 2201/2000. (XI. 9.) Főv. Kgy. határozatát, amelyben felkérte a főpolgármestert a magasházak létesítésére vonatkozó részletes szabályozás rendelettervezetének kidolgozásával és megbízta azzal, hogy a tervezetet 2001. szeptember 30-ai határidővel terjessze a fővárosi közgyűlés elé.
A vázoltakból kitűnik, hogy a vizsgált rendelkezésben szereplő kategorikus tiltás nem beláthatatlan ideig tartó tilalom, hanem a kerületi önkormányzatok véleményének figyelembevételével került elrendelésre, és – részletes szakmai elemzések alapján – további szabályozást igényel. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a támadott szabályozást nem tekintette a kerületi önkormányzat szabályozási autonómiája lényeges tartalma megsértésének, sem a rendeletalkotásban megnyilvánuló önkormányzati alapjog sérelmének, kiüresítésének.
2. Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte a jogállamiság egyik kiemelkedő fontosságú összetevője, a jogbiztonság fogalmát.
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozat elvi jelleggel mutatott rá a következőkre: a jogbiztonság megköveteli, hogy
– „az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
– meg legyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.” [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.]
A Kgyr. 2. §-a szerint „e rendelet a kihirdetés napján lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban levő ügyekre is alkalmazni kell”.
Az Alkotmánybíróság következetesen alkalmazott állandó gyakorlata szerint a jogszabályok kihirdetés napján történő hatálybalépése esetén különös fontossága van annak a körülménynek, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez kellő idő álljon rendelkezésre.
A Fővárosi Közgyűlés a Kgyr.-t 2000. november 30-án hirdette ki, s az ezen a napon hatályba lépett. Az Alkotmánybíróság a rendelkezésére álló iratok alapján azt is megállapította, hogy a Kgyr. megalkotására, illetve magasházak építésére a Kgyr.-ben kimondott kategorikus tiltás nem volt előzmények nélküli. A kerületi önkormányzatok, amelyek városrendezési és építési szabályzatukat – így a magasház-építésre vonatkozó rendelkezéseiket is – kizárólag a BVKSZ keretei között alkothatják meg, a Kgyr. tervezetét a főpolgármester 2000. július 28-án kelt felkérése alapján véleményezték.
A magasház-építés tárgykörében Budapest Főváros Közgyűlése 1401/2000. (VI. 29.) Főv. Kgy. határozatával úgy döntött, hogy „készüljön szakértői elemzői városszerkezeti, városképi, városkarakter vizsgálat arra vonatkozóan, hogy szükséges és lehetséges-e Budapesten magasházak létesítése. A vizsgálat terjedjen ki a környezetvédelmi, tájképi kérdésekre is”.
Az 1402/2000. (VI. 29.) Főv. Kgy. határozat pedig előírta, hogy az említett vizsgálat alapján 2001. március 31-ig „készüljön közgyűlési előterjesztés, rögzítve azokat a városépítési, városszerkezeti elveket, amelyek alapján bizonyos feltételekkel megengedi vagy – ha a vizsgálat eredménye ilyen irányú – megtiltja magasházak létesítését”.
Az 1403/2000. (VI. 29.) Főv. Kgy. határozat az 1402/2000. (VI. 29.) Főv. Kgy. határozatban említett közgyűlési előterjesztés jóváhagyásáig moratóriumot rendelt el a magasházak engedélyezésére vonatkozóan, és felkérte a kerületi önkormányzatokat, hogy „a magasházak létesítéséről szóló rendelet megszületéséig olyan kerületi szabályozási tervet ne hagyjanak jóvá, amely a BVKSZ 8. § (5) bekezdés szerinti kivételes esetben engedélyezhető magasház létesítésének lehetőségét tartalmazza”.
A vázoltakból kitűnik, hogy a kerületi önkormányzatoknak kellő idő – a Kgyr. hatálybalépéséig négy hónap – állt rendelkezésükre a magasház-építésre vonatkozó, a Kgyr.-ben megfogalmazott kategorikus tiltást megállapító szabályozás hatálybalépéséig, hogy alkalmazására, így saját rendeleteik módosítására, az esetlegesen folyamatban lévő ügyeknek a BVKSZ hatályos szövegének megfelelő elbírálására felkészüljenek.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kgyr.-t nem minősítette a jogbiztonsághoz való jog alkotmányellenes megsértésének.
3. Az Alkotmánybíróság a Kgyr. vonatkozásában a jóhiszeműen szerzett jogok megsértését, illetve jogalkotás útján megvalósított joggal való visszaélést sem állapított meg. A Fővárosi Közgyűlés ugyanis – amint a korábbiakban vázoltakból kitűnik – az Ötv. és az Ét. által megállapított hatáskörében járt el. A rendeletalkotás törvényességét viszont ebben az eljárásban az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja. A 30/1999. (X. 23.) AB határozat ugyanis elvi jelleggel mutatott rá arra, hogy az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát kizárólag a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. E tekintetben az alkotmánybírósági eljárás megindításának jogosultsága az Ötv. 99. § (2) bekezdésének a) pontján alapul (ABH 1999. 411., 415.).
A közigazgatási hivatal vezetője az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja szerinti eljárást nem kezdeményezte.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendeletalkotás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet – az indítványozási jog hiánya miatt – visszautasította.
Budapest, 2001. június 27.
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás