599/B/2000. AB határozat
599/B/2000 AB határozat*
2004.06.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 1997. évi CI. törvény 74. § (6) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó előadta, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 1997. évi CI. törvény (a továbbiakban Ktvm.) 74. § (6) bekezdése szerint – tartalmát tekintve – a vezetői megbízással rendelkező köztisztviselőnek a törvény hatálybalépését követő 3 éven belül (2000. december 31.) közigazgatási szakvizsgát kell tennie. Amennyiben a köztisztviselő ennek nem tesz eleget, vezetői megbízása visszavonható, megszüntethető. Az indítványozó álláspontja szerint a jogszabály nincs tekintettel arra, hogy korábban jogtudományi doktori oklevéllel és 2 éves tanácsakadémiai végzettséggel körjegyzői munkakört be lehetett tölteni. A hatályos rendelkezés – mint mondja – nem veszi figyelembe a 35–40 éves közigazgatási gyakorlatot és a nyugdíjkorhatárhoz közeli életkort és túlzott követelményt is jelent, mert a jogalkotó utólag kötelez szakvizsga letételére. Ezáltal pedig sérül az Alkotmány 70/B. § által biztosított, a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog is.
Az indítványozó megítélése alapján a Ktvm. sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság elvét és a szerzett jogokat, mert az 1992 előtt kinevezett községi jegyzőket utólag kötelezi szakvizsga letételére. Ezeknek a köztisztviselőknek az illetménye a vezetői beosztásban alacsonynak minősül és nem létesíthetnek munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyt sem.
Véleménye szerint sérül az Alkotmány 13. § (1) bekezdése által biztosított tulajdon védelméhez való jog is, mert korlátozott a rendszeres jövedelemforrást biztosító tevékenység, valamint az Alkotmány 70/A. §-ában tilalmazott diszkrimináció is megvalósul, mert más foglalkozási csoportok, közalkalmazottak tekintetében (bíró, ügyész) nem teszi kötelezővé a szakvizsgát.
Az Alkotmánybíróság megkeresésére a belügyminiszter tájékoztatta az Alkotmánybíróságot álláspontjáról.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.
(4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.”
2. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban Ktv.) rendelkezései:
„21. § (3) Vezetői megbízású köztisztviselő – tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével – munkavégzésre irányuló egyéb és további jogviszonyt nem létesíthet.
25. § (3) A köztisztviselőnek fogalmazó besorolásához egy éven belül, előadó besorolásához két éven belül kell közigazgatási alapvizsgát tennie. Közigazgatási alapvizsgát – ha jogszabály előírja – nem közszolgálati jogviszonyban álló is tehet.
(4) A közigazgatási alapvizsga letételére előírt határidőbe nem számít be a 30 napot meghaladó fizetés nélküli szabadság, a sor- és tartalékos katonai, valamint a polgári szolgálat, a keresőképtelenség, továbbá a 30 napot meghaladó hivatalos kiküldetés időtartama.
(5) Ha a gyakornok a közigazgatási alapvizsgát a (3) bekezdésben előírt határidőt követő hat hónapon belül nem teszi le, közszolgálati jogviszonya megszűnik.
(6) Nem kell közigazgatási alapvizsgát tennie annak, aki állam- és jogtudományi doktori, igazgatásszervezői, okleveles közgazdász képesítést, illetve a Rendőrtiszti Főiskolán oklevelet szerzett.
(7) A pályakezdőként kinevezett köztisztviselőnek a tanácsos besorolási fokozatba soroláshoz közigazgatási szakvizsgát kell tennie. Közigazgatási szakvizsga hiányában a köztisztviselő nem sorolható a tanácsos besorolási fokozatba.
(8) Közigazgatási szakvizsgát az I. besorolási osztályba sorolt köztisztviselő tehet, aki közigazgatási alapvizsgát tett vagy az alól mentesült, közigazgatási szervnél szerzett legalább kétéves gyakorlattal rendelkezik és részt vett a jogszabály által meghatározott felkészítő tanfolyamon. A jegyző, főjegyző és a vezetői megbízással, kinevezéssel rendelkező köztisztviselő közigazgatási szervnél szerzett gyakorlat nélkül is tehet közigazgatási szakvizsgát.
(9) E törvény alkalmazásában közigazgatási szakvizsgával egyenértékű a jogi szakvizsga, valamint az OKV elnöksége által teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat és az annak alapján adott mentesítés. Az OKV elnöksége részben is közigazgatási jellegűnek minősítheti a köztisztviselő tudományos fokozatát, ebben az esetben a köztisztviselő a közigazgatási szakvizsgának abból a részéből tesz vizsgát, amelyre a mentesítés nem vonatkozik.”
3. A Ktvm. rendelkezései:
„74. § (6) A törvény hatálybalépésekor vezetői megbízással, kinevezéssel, illetve szakmai (fő)tanácsadói címmel rendelkező köztisztviselőtől a vezetői megbízás, kinevezés, illetve szakmai (fő)tanácsadói cím a törvény hatálybalépését követő három évig közigazgatási szakvizsga hiánya miatt nem vonható vissza. Közigazgatási szakvizsgával nem rendelkező köztisztviselőnek 1999. december 31-ig adható vezetői megbízás, kinevezés, illetve szakmai (fő)tanácsadói cím, közigazgatási szakvizsga-kötelezettségüknek a vezetői megbízás, kinevezés, illetve szakmai (fő)tanácsadói cím adományozásától számított egy éven belül kell eleget tenniük. A határidő számításánál a Ktv. 25. § (4) bekezdésében foglaltakat megfelelően alkalmazni kell.”
4. 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet a jogi szakvizsgáról
„1. § (1) A bírósági és az ügyészségi fogalmazó, az ügyvédjelölt, a jogi előadó és más jogi munkakörben dolgozó jogász (a továbbiakban: jelölt) jogi szakvizsgát tehet.
(2) A jogi szakvizsga célja, hogy a jelölt – a joggyakorlati idő eltelte után – számot adjon gyakorlati szaktudásáról és jogalkalmazási készségéről.
(3) A jogi szakvizsga egységes, bármely jogterületen és jogi munkakörben önálló jogi munka végzésére jogosít.
...
16. § (1) A korábbi jogszabályok alapján tett jogi szakvizsga vagy az állam- és jogtudomány kandidátusa tudományos fokozat az e rendeletben szabályozott jogi szakvizsgával egyenértékű.
(2) A vizsga alól a korábbi jogszabályok alapján szerzett mentesítést a rendelet nem érinti.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A Ktv. hazánkban is megteremtette a jogi alapjait a fejlett országokban leginkább elterjedt, modern karrier-típusú közszolgálati rendszernek. Törvényi szinten vált el a közjogi alapú szabályozás a piaci viszonyokhoz igazodó munkajogi természetű szabályozástól. A szakmai szempontok érvényesülése érdekében a törvény taxatív módon szabályozta a kinevezési, képesítési feltételeket és a felmentési okokat. A Ktv. megszüntette a közigazgatási szakvizsga általános jellegét és csak abban a körben tartotta azt fenn, amelyben azt személyzetpolitikailag feltétlenül indokoltnak tartotta. (Ktv miniszteri indokolás).
A társadalom elemi érdeke, hogy az ügyeket megfelelő képesítéssel, felkészültséggel rendelkező köztisztviselők lássák el. A tanácsakadémiai képesítéssel rendelkező jegyzők a Ktv. szerint nem felelnek meg a kinevezés törvényi feltételeinek, de a már nem hatályos 100/1990. (XII. 3.) Korm. rendelet lehetővé tette a tanácsakadémiai végzettségű pályázók jegyzővé történő kinevezését. A kormányrendeletet hatályon kívül helyező 103/1992. (VI. 26.) Korm. rendelet szintén megengedte a tanácsakadémiai képesítés birtokában lévő jegyzők kinevezését. A jegyzők ugyanakkor csak a jelenlegi helyükön tekinthetők képesítettnek, új pályázat kiírása esetén már nem felelnek meg a Ktv. rendelkezéseinek, új jegyzői kinevezést nem kaphatnak. Időközben az egyes kormány-, illetve minisztertanácsi rendeletek hatályon kívül helyezéséről szóló 194/2001. (X. 19.) Korm. rendelet 2001. X. 22-től hatályon kívül helyezte a 103/1992. (VI. 26.) Korm. rendeletet, így ma már az indítványozó által hivatkozott rendeletek egyike sem hatályos, egyebekben is csak átmeneti rendelkezések voltak. Ennek értelmében jegyzői tisztség betöltéséhez kötelező a jogi vagy közigazgatási szakvizsga megléte.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. §-a kapcsán korábban már több határozatában is foglalkozott a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal [21/1994. (IV. 16.) AB határozat ABH 1994, 117.; 27/1999. AB határozat, ABH 1999, 281, 40/1997. (VII. 1) ABH 1997, 282.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint – a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat értelmében – „a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. ... Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni.” A 27/1999. (IX. 15.) AB határozat értelmében más a helyzet az olyan szabálynál, amely a foglalkozásba kerülést szubjektív korlátokhoz köti. A Ktv. a közjegyzővé válás, a közjegyzővé való kinevezés egyik alanyi, szubjektív feltételeként írja elő a jogi szakvizsga letételét [17. § (1) bekezdés e) pont]. Elméletileg a szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása, azonban ezek teljesítése mindenki számára nyitva áll. Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. A vizsgák megkövetelése elvileg mindig szükséges feltétele lehet egy foglalkozási ágba kerülésnek, hacsak nem tökéletesen szakképzetlen segédmunkáról van szó – bár munkavédelmi vizsga még ott is előírható (ABH 1999, 282.). Jelen esetben azonban a törvény (Ktv.) általánosan egyenlő feltételeket teremtett a jegyzői tevékenység gyakorlására, így nem forog veszélyben a munkához való jog, hiszen az mindenki számára azonos kritériumok mellett biztosított.
A 40/1997. (VII. 1.) AB határozat olyan rendelkezések alkotmányellenességét vizsgálta, amelyek – a jövőre nézve – megszüntették azt a kivételes lehetőséget, hogy a csak középfokú szakképesítéssel rendelkező személyek az egyébként mindig is felsőfokú végzettséghez kötött építéstervezési tevékenységet, lényegesen korlátozott körben, külön engedély alapján gyakorolhassák. E határozat szerint „indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások azonban szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt”. Az indítványban hivatkozott tanácsakadémiai végzettség nem jelent objektív korlátot, a lehetőség bárki számára nyitva áll a közigazgatási szakvizsga letételére és így a vezetői tisztség további – folyamatos betöltésére.
Ami a szubjektív feltételeket illeti, az Alkotmánybíróság már korábban kimondta: „A szubjektív feltételeknél további különbséget kell tenni aszerint is, hogy a feltétel a foglalkozásba kerülést korlátozza-e, avagy utóbb, a már a foglalkozásba került személynél a foglalkozás további folytatását köti feltételhez. Utóbbi esetben a korlátozás alkotmányossága szigorúbban minősítendő. Vizsgálni kell, hogy az újabb feltétel teljesítésének előírása – túlzott követelményeinél vagy a képesítés céljával való összefüggés nyilvánvaló hiánya miatt vagy a feltétel teljesítésének ésszerűtlen határidőhöz kötése miatt vagy a feltétel teljesítése elmaradásának következményei miatt – a foglalkozás szabad megválasztását szükségtelenül és aránytalanul korlátozza-e.” [40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282.]
A társadalom alapvető érdeke, hogy az ügyeket megfelelő képesítéssel rendelkező, szakképzett köztisztviselők lássák el. A vezető beosztású köztisztviselővé, így körjegyzővé válás egyik szakmai feltétele a közigazgatási szakvizsga letétele. A szakvizsga előírása a körjegyzői intézmény jellegére figyelemmel nem tekinthető sem szükségtelen, sem aránytalan korlátozásnak. Ugyanígy önmagában nem alkotmányellenes az sem, hogy a vizsgált törvény e feltétel teljesítését bizonyos esetben utóbb kívánja meg. A közigazgatási szakvizsga letételét elvileg bárki teljesítheti.
A Ktvm. lényegében 3 éves határidőt adott (1998. január 1-jétől 2000. december 31-ig) a közigazgatási szakvizsga abszolválására, amely azért nem jelentett teljesíthetetlen feltételt, mert kellő idő állt rendelkezésre a vizsga letételére. A Ktvm. szerint a vezetői beosztás 3 évig a közigazgatási szakvizsga hiánya miatt nem vonható vissza. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki, ezért a megbízás visszavonása is e képviselő-testületek hatáskörébe tartozik. A határozat ellen jogorvoslati lehetőség biztosított, ami megfelelő garanciát jelent a jogok érvényesítésére.
Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy a már lezárt jogviszonyok utólagos megváltoztatása sérti a jogállamiság elvét és a szerzett jogok védelmét. Az Alkotmánybíróság az 515/B/1997. számú határozatában kiemelte, hogy a jogbiztonság és a szerzett jogok alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni. (ABH 1998, 976, 977.). A szerzett jogok védelme szempontjából bizonyos garanciális feltételek mellett nem alkotmányellenes a továbbképzési követelményeknek való megfelelés. Ezek a feltételek pedig a következők: kellő idő álljon rendelkezésre az átállásra, az új feltételeknek való megfelelésre. Ha ezek a feltételek teljesülnek – mint ahogy jelen esetben erről kifejezetten rendelkezik a Ktvm. – jogos elvárás az új képesítési követelmények teljesítése. A Ktv. egyébként kifejezetten is szól a továbbképzésen való részvétel kötelezettségéről.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést. „Az alapjognak nem minősülő jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltósághoz való joggal és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes”. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A diszkrimináció vizsgálatának előkérdése, hogy a megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e. A körjegyző és az indítványban felvetett jogok és kötelezettségek szempontjából vonatkoztatott „más foglalkozási csoportok” nem alkotnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében összehasonlítható csoportot. Nem állapítható meg az sem, hogy a közigazgatási szakvizsga letételének követelménye önkényes előírás lenne, mert bárki számára nyitva áll az a lehetőség, hogy teljesítse azt.
Az állam joga – s egyben bizonyos körben kötelezettsége is –, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.]. Azonos csoporton – jelen esetben a jegyzőkön – belül azonban mindenkit egységes mérce alapján kell kezelni, s miután a képesítési követelmények meghatározása ennek figyelembevételével történik – azaz mindenki számára adott a lehetőség kellő idő biztosításával a megváltozott feltételek teljesítésére – így adott esetben nincs helye különleges elbánásnak sem, ezért nem alkotmányellenes a szakvizsga letételének egységes megkövetelése.
„Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság a korábbiakban már szintén vizsgálta az életkor, mint ’egyéb helyzet’ szerinti különbségtétel alkotmányos összefüggéseit. Több határozatában is kifejezésre juttatta, hogy a törvényhozónak jogában áll meghatározott foglalkozások gyakorlását, illetőleg tisztségek, beosztások betöltését életkori feltételekhez kötni, vagyis alsó és felső korhatárt előírni. Azt is megállapította, hogy meghatározott munkakörök, beosztások, funkciók betöltésével kapcsolatos életkori korlátozások nem jelentenek meg nem engedett diszkriminációt, amennyiben azok az adott kategóriába tartozó minden személyre egyformán vonatkoznak és nem önkényesek. Mint a fentiekből kitűnik, a közjegyzőkre előírt életkori határok a közjegyzői feladatkör sajátosságaival, a közhitelességgel függnek össze és így nem tekinthetők önkényesnek. Nem alkotmányellenes tehát az olyan törvényi előírás, amely bizonyos tisztségek betöltéséhez – nem önkényesen – feltételeket szab, s megkövetel egy minimális életkort, illetőleg egy adott életkor betöltéséhez a tisztségből való felmentés törvényi követelményét fűzi. (1590/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 615–616.; 857/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 716, 717–718.; 1280/B/1992.; AB határozat, ABH 1995, 640, 642–643.)” [161/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1110–1111.]
Ilyen „bizonyos tisztségnek” számít a közigazgatásban a vezetői megbízással rendelkező köztisztviselő, jelen esetben a körjegyző is.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2004. június 28.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás