963/B/2000. AB határozat
963/B/2000. AB határozat*
2008.06.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 7/1996. (I. 18.) Korm. rendelet egésze, valamint 1. § (1) és (2) bekezdésének „önkormányzati vagy egyéb közérdek” szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó álláspontja szerint a külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 7/1996. (I. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) alkotmányellenes, mivel a Kr.-ben található – a külföldiek ingatlanszerzésének engedélyezéséhez megkövetelt – „önkormányzati vagy egyéb közérdek” „határozatlan jogfogalom”, ugyanis a jogalkotó „sem taxatíve, sem példálózóan nem ad” támpontot azok értelmezéséhez. Az önkormányzati érdek fennállásának megállapításához kevésnek tartja a Kr. 1. § (3) bekezdése szerinti polgármesteri nyilatkozatot.
Azért is alkotmányellenes a Kr. az indítványozó álláspontja szerint, mert a Kr. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szerinti helyi közügyet szabályozott. Miután az Ötv. 6. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[t]örvény kivételesen utalhat helyi közügyet más szervezet feladat- és hatáskörébe”, ezért a Kr. ezt a szabályt sértő módon utalta a közigazgatási hivatal vezetőjének hatáskörébe az ingatlanszerzési engedély kibocsátását.
Az indítványozó „az alkotmányellenesség megállapítását döntően az alaptörvény 2. § (2) bekezdésében jelölt demokratikus jogállamiság sérelmére alapítja”. Miután a jogállamiság elvét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése tartalmazza, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az indítvány tartalmára tekintettel erre a rendelkezésre folytatta le.
II.
Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
A Kr. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„1. § (1) Termőföldnek nem minősülő ingatlan (a továbbiakban: ingatlan) [Tv. 3. § q) pont] tulajdonjogának külföldi jogi vagy magánszemély általi – öröklésen, valamint a Tv. 88/A. §-ában foglaltakon kívüli – megszerzéséhez szükséges engedélyt az illetékes közigazgatási hivatal akkor adhatja meg, ha az önkormányzati vagy egyéb közérdeket nem sért.
(2) Az ingatlanszerzést engedélyezni kell, ha az önkormányzati vagy egyéb közérdeket nem sért, és
a) [hk]
b) a külföldi ingatlanának tulajdonjogát a kisajátításról szóló, többször módosított – 1976. évi 24. törvényerejű rendelet alapján szerezték meg, vagy
c) a külföldi a tulajdonában lévő belföldi ingatlant másik belföldi ingatlanra cseréli, vagy
d) a tulajdonszerzés célja közös tulajdon megszüntetése, vagy
e) [hk]
f) a külföldi munkavégzés céljából igazoltan legalább öt éve életvitelszerűen Magyarországon tartózkodik.
(3) A közigazgatási hivatal abban a kérdésben, hogy az ingatlanszerzés sért-e önkormányzati érdeket, az ingatlan fekvése szerint illetékes települési (fővárosi kerületi) önkormányzat polgármesterének (a továbbiakban: polgármester) nyilatkozatát kéri, s annak figyelembevételével megtagadhatja az engedélyt. A polgármester köteles a nyilatkozatot 15 napon belül megadni.
(4) Az engedély megtagadható, ha a külföldi honossága szerinti állam nemzetközi szerződés vagy viszonosság alapján nem biztosít a magyar állampolgároknak, illetőleg a magyar jogi személyeknek a belföldiekkel azonos elbírálást. A nemzetközi szerződés vagy a viszonosság fennállásáról a Külügyminisztérium nyilatkozata az irányadó.”
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozatlan.
1. Az indítványozó szerint a jogállamiságot – a normavilágosság követelményét – sérti a Kr. rendelkezéseiben található „önkormányzati vagy egyéb közérdek” kitétel. Az indítványozó nem jelölte meg pontosan a Kr. azon rendelkezéseit, amelyekben e kitétel megsemmisítését kéri. Az indítvány érvelése alapján azonban megállapítható, hogy az indítványozó a Kr. 1. § (1)–(2) bekezdésének „önkormányzati vagy egyéb érdek” kitételét kifogásolja a normavilágosság sérelme alapján, így Alkotmánybíróság ezekre a rendelkezésekre folytatta le eljárását.
A jogbiztonság Alkotmányból származó követelményének egyik lényeges eleme a normavilágosság. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint: „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” [Először: 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]
A jogalkotóknak a normavilágosság követelményeinek megfelelő jogszabályszöveget kell kibocsátaniuk. „A jogalkotó feladata az, hogy a jogi szabályozás körébe vont életviszonyokat megfelelő rendelkezésekkel szabályozza. Az már egyfelől az életviszonyok, másfelől a szabályozás jellegétől függ, hogy a rendelkezés ad-e mérlegelési vagy értelmezési jogkört a jogalkalmazó szerveknek vagy sem. Esetenként a jogi szabályozás zárt, tételes felsorolást tartalmaz, amelyet a jogalkalmazó szervek nem bővíthetnek. Előfordulhat azonban, hogy a szabályozni kívánt társadalmi viszonyok annyira sokrétűek és változatosak, hogy az említett szabályozási mód alkalmazása szóba sem jöhet. Ilyenkor a jogszabály vagy tartalmi ismérvek alapján határozza meg a személyek, tárgyak, szolgáltatások ama körét, amelyre valamely rendelkezés irányadó, vagy példálózó felsorolást foglal magában.” [847/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 644, 645.]
Mindazonáltal ítélkezési gyakorlatában az Alkotmánybíróság figyelembe veszi a jogalkotók által elfogadott jogszabályok alkalmazásának és értelmezésének jelentőségét is. „A jogszabály mindig általánosságban, elvontan szabályoz, az absztrakt norma konkrét jogesetre alkalmazása – és ezáltal tartalommal kitöltése – a jogalkalmazó feladata. A jogalkalmazás során általában szükséges az alkalmazandó norma értelmezése, melyhez segítséget nyújthat maga a jogszabály (az értelmező rendelkezései vagy az indokolása, amelyből kitűnhet a jogalkotó szándéka), a hosszabb időn keresztül kialakult-kialakított jogi (értelmezési) gyakorlat stb. A nem kellő pontossággal megfogalmazott jogszabály is alkalmazható, ha a megfogalmazás pontatlansága a jogalkalmazás során, a jogalkalmazói értelmezés által (...) orvosolható. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján (...) egy jogszabály vagy annak valamely rendelkezése csak akkor tekinthető az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményébe ütközőnek, ha megfogalmazása olyannyira homályos, hogy jogalkalmazói értelmezéssel sem tölthető ki tartalommal, vagy határozatlansága lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára.” [Összefoglalóan: 534/E/2001. AB határozat, ABH 2002, 1283, 1291–1292.]
Az Alkotmánybíróság az 55/2001. (XI. 29.) AB határozatban megállapította, hogy bizonyos esetekben a jogszabály általános megfogalmazása segíti elő a jogbiztonságot: „a jogszabályok világossága, áttekinthetősége érdekében célszerű, ha a törvényhozó kerüli azoknak a helyzeteknek a teljeskörű felsorolását, melyekre a jogszabály adott rendelkezését alkalmazni kell; az életviszonyok folytonos alakulása, változásai következtében e helyzetek kimerítő felsorolása reménytelen vállalkozás volna. Ha pedig újból és újból kiderülne, hogy a törvény hatályát ki kell terjeszteni olyan helyzetekre is, melyekre a törvényhozó eredetileg nem gondolt vagy nem gondolhatott, ez a sorozatos törvénymódosítások kényszere folytán az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság egyik elemére, a jogbiztonságra nézve jelentene veszélyt.” (ABH 2001, 442, 461.)
A közérdek, illetve az önkormányzati érdek sokféle lehet, és előre nehezen meghatározható természetű. A jogalkotó által alkalmazott általános kifejezés ehhez a körülményhez igazodik. Önmagában az a körülmény, hogy a „közérdek”, illetve önkormányzati érdek fogalmának általánossága jogalkalmazói értelmezést tesz szükségessé, nem vezet alkotmányellenességre. Adott esetben a közérdek fajtáinak taxatív felsorolása és ezzel a mérlegelés teljes kizárása éppen, hogy túlságosan megkötné a jogalkalmazó kezét.
A jogállamiság elvéből nem vezethető le annak a követelménye sem, hogy ha a jogalkotó a közérdeket kívánja érvényre juttatni, az minden esetben csak úgy lehet alkotmányos, ha a jogalkotó legalább példálózó felsorolással segíti a jogalkalmazást.
A jogalkotó több jogszabályban is azt a megoldást alkalmazza, hogy egy jog gyakorlását a közérdekre tekintettel korlátozza, vagy a közérdek érvényesüléséhez köti. Bizonyos esetekben példálózó felsorolással segíti a jogalkalmazót a közérdek fogalmának értelmezésében (mint például az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 19. §-a), míg más jogszabályok általánosságban a közérdek érvényesülését követelik meg (mint például a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény vagy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény több rendelkezése is). A jogalkotó jellemzően valamely alapjog védelme érdekében alkalmazza a közérdek bizonyos esetköreinek példálózó felsorolását. Az Alkotmánybíróság a kisajátítás esetében a tulajdonjog védelme érdekében követelte meg a közérdekűség érvényesítését szolgáló kisajátítási célok Alkotmánynak megfelelő újraszabályozását, és ezzel a kisajátítási hatóság mérlegelési jogának keretek közé szorítását. [35/2005. (IX. 29.) AB határozat, ABH 2005, 379.]
A közigazgatási határozat bíróság általi felülvizsgálata garanciát jelent arra, hogy a közérdek fogalmának önkényes, illetve a jogalkotó által elérni kívánt céltól eltérő alkalmazására kerüljön sor.
Az önkormányzati érdek a közérdek egyik fajtájának tekinthető, amelynek megítélésére leginkább a helyi érdekű közügyek ellátására hivatott önkormányzat alkalmas. A Kr. ennek megfelelően a polgármester nyilatkozatát követeli meg az önkormányzati érdek megállapíthatóságához. Annak fennállását illetően azonban érdemben a közigazgatási hivatal hoz döntést, ami bíróság által felülvizsgálható.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában foglalkozott már a Kr.-ben megkövetelt polgármesteri nyilatkozat alkotmányosságával. A 61/B/1998. AB határozat (ABH 1998, 1091.) azért találta alkotmányellenesnek a Kr. 1997. július 26. előtt hatályban volt 1. § (3) és (5) bekezdését, mert a polgármester nyilatkozata – ha az az önkormányzat érdekének sérelmére hivatkozott – automatikusan az engedély megtagadását eredményezte, s így az érdemi döntéshozó közigazgatási hivatal hatáskörét csorbította. Ezáltal a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata is lényegében ellehetetlenült (mivel formálissá vált a jogorvoslat). Az Alkotmánybíróság azonban azt nem találta alkotmányellenesnek, hogy az önkormányzati érdek fennállásáról a polgármester nyilatkozatát alapul véve döntsön a közigazgatási hivatal.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem állapítható meg a normavilágosság sérelme a Kr. 1. § (2) és (2) bekezdésének „önkormányzati vagy egyéb közérdek” szövegrészével összefüggésben.
3. Az indítványozó szerint a jogállamiságot sérti az is, hogy a Kr. az Ötv.-vel ellentétesen helyi közügyet más szerv hatáskörébe utalt azzal, hogy a külföldiek ingatlanszerzéséről szóló döntést a közigazgatási hivatal hatáskörébe utalta.
Tekintettel arra, hogy a termőföldnek nem minősülő ingatlanok tulajdonjogának külföldiek általi megszerzésének engedélyhez kötéséről a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 88. §-a rendelkezik, az indítványozó által felvetett probléma a Kr.-rel kapcsolatban nem állapítható meg. Így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben az összefüggésben is elutasította.
Budapest–Esztergom, 2008. június 26.
|
Dr. Kukorelli István s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||
|
||||
Dr. Lévay Miklós s. k., |
||||
alkotmánybíró |
||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás