1077/B/2001. AB határozat
1077/B/2001. AB határozat*
2009.08.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros Közgyűlése által a Fővárosi Szabályozási Kerettervről szóló 46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. számú rendelet módosításáról szóló 39/2001. (VI. 27.) Főv. Kgy. számú rendelet 10. számú és 21. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozók a Budapest Főváros Közgyűlése által a Fővárosi Szabályozási Kerettervről szóló 46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. számú rendelet módosításáról szóló 39/2001. (VI. 27.) Főv. Kgy. számú rendelet (a továbbiakban: Kgyr.) 10. számú és 21. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezik. Álláspontjuk szerint a R. vitatott mellékletei úgy módosították a Fővárosi Szabályozási Kerettervet, hogy az olyan területhasználatot tesz lehetővé, amely nagy zöldterületek környezetszennyezéssel járó létesítményekkel való beépítésére ad módot, s így veszélyezteti a környezet állapotát, az érintett lakosság egészségét.
Az indítványozók az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatára hivatkozással – mivel az övezeti besorolás módosítása a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjének olyan jelentős csökkentését eredményezi, amit semmilyen más alapjog, vagy alkotmányos érték nem indokol – kérik, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Kgyr. vitatott mellékletei sértik az Alkotmány 18. §-át, 70/D. § (1) bekezdését, illetőleg 70/B. § (4) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste Budapest Főváros főpolgármesterét.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályok alapján hozta meg határozatát:
1) Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott szabályai:
„18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”
„70/B. § (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.”
2) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) a fővárosi településrendezésre vonatkozó előírásai:
„63/C. § (1) A közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében – a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével – meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját. A főváros általános rendezési tervében kijelölhető a főváros több kerületének ellátását biztosító közszolgáltatás területe, létesítmény helyszíne, nyomvonalai. Az ilyen kijelölt területeken, nyomvonalakon, illetve a közszolgáltatást nyújtó létesítmények tekintetében a jegyzői hatáskört a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve gyakorolja.
(2) A kerületi képviselő-testület – a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között – a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait.
(3) A közgyűlés rendeletében szabályozza a főváros általános rendezési terve, a kerületi alaptervek és a részletes rendezési tervek összhangjához szükséges követelményeket. Ebben meghatározza, hogy a tervezési folyamatban a kerületi és a fővárosi önkormányzatot mely esetekben illeti meg véleményezési, egyetértési jog, és mely esetekben kötelező a kölcsönös tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.”
3) Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) a fővárosi településrendezésre vonatkozó rendelkezései:
„14. § (1) A fővárosban a helyi építési szabályzatra és a településrendezési tervekre vonatkozó rendelkezéseket az e §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) A Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg.
(3) A fővárosi kerületi önkormányzatnak – a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül – a kerület egészére vonatkozóan kerületi építési szabályzatot kell megállapítania. A fővárosi és a kerületi önkormányzat megállapodása esetén kisebb területegységre is megállapítható kerületi építési szabályzat.
(4) A fővárosi településrendezési tervek:
a) a fővárosi önkormányzat által jóváhagyott fővárosi településszerkezeti terv,
b) a fővárosi önkormányzat által jóváhagyott fővárosi szabályozási keretterv, valamint
c) a fővárosi kerületi önkormányzat által jóváhagyott kerületi szabályozási terv.
(5) A főváros szabályozási kerettervében kell meghatározni a főváros egészét vagy több kerületét érintő, a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó szabályozási elemeket, különösen
a) a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal),
b) a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek lehatárolását,
c) a főváros működéséhez szükséges közterületek és az egyéb területek elkülönítését,
d) a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő közterületeken belül a különböző célokat szolgáló területeket (közút, köztér, közpark stb.),
e) a védett és a védelemre tervezett, valamint a védő területeket, továbbá építményeket,
f) az infrastruktúra-hálózatok és építmények szabályozást igénylő elemeit,
g) a sajátos jogintézmények alkalmazásával érintett területek lehatárolását.
(6) A kerületi szabályozási tervbe a kerületet érintő, a főváros szabályozási kerettervében szereplő szabályozási elemeket be kell építeni, eltérés szükségessége esetén a főváros szabályozási kerettervét előzetesen módosítani kell.
(7) A (2)–(4) bekezdések szerinti fővárosi településrendezési eszközök összehangolt nyilvántartásának szabályait a fővárosi önkormányzat rendeletben állapítja meg.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A főváros kétszintű önkormányzati rendszerére tekintettel a településrendezési eszközök elfogadásával kapcsolatos hatásköröket az Ötv. 63/C. §-a, illetőleg az Étv. 14. §-a megosztja a fővárosi és kerületi önkormányzatok között. E szabályok szerint a fővárosi önkormányzat hatáskörébe tartozik a fővárosi keretszabályzat és a fővárosi szabályozási keretterv megalkotása, amelyeket a közgyűlés rendelettel fogad el. E felhatalmazások alapján alkotta meg a közgyűlés a főváros szabályozási kerettervéről szóló 46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendeletét (a továbbiakban: FSZKT) és a 47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendeletét a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzatról (a továbbiakban: BVKSZ).
A kerületi önkormányzatok hatáskörébe tartozik a kerületi városrendezési és építési szabályzat, valamint a kerületi szabályozási terv rendeletben történő megállapítása, amelyek összhangban kell, hogy álljanak a BVKSZ és az FSZKT előírásaival. Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése alapján a fővárosi és a kerületi településrendezési eszközök összhangjának megteremtéséhez szükséges követelményeket a fővárosi közgyűlés rendeletben szabályozza.
E felhatalmazás alapján fogadta el a közgyűlés a Budapest Településszerkezeti Terve, a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat (BVKSZ), valamint a Fővárosi Szabályozási Keretterv (FSZKT), illetve a Kerületi Szabályozási Tervek (KSZT), Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatok (KVSZ) összhangjához szükséges követelményekről szóló 48/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendeletét. E rendelet 5. §-a lehetőséget ad arra, hogy a kerületi önkormányzat képviselő-testülete, amennyiben a kerületi szabályozási terv készítése során indokolt igény merül fel az FSZKT-tól való eltérésre, a rendeletben szabályozott hatástanulmány benyújtása mellett kezdeményezze az FSZKT módosítását.
Ilyen kerületi önkormányzati kezdeményezésre került sor a Kgyr. vitatott 10. és 21. számú mellékletének elfogadására.
A 10. számú melléklet a XVII. kerületi Önkormányzat képviselő-testületének kezdeményezésére módosította az FSZKT-t. A módosítással érintett terület mezőgazdasági terület keretövezeti besorolású, jelentős zöldfelületű munkahelyi terület számára kijelölt távlati fejlesztési tartalékterület volt. A kerületi önkormányzat a terület besorolását a keretövezet megtartása mellett infrastruktúra-feltételhez kötött fejlesztési területre javasolta módosítani és kérte, hogy a munkahelyi terület helyett nagyterületű kereskedelmi és szolgáltatási területek elhelyezésének lehetőségét is biztosítsa az FSZKT. Ezen túlmenően a fejlesztésre kijelölt területet – a terület nagyságát megtartva – a lakóterület irányába javasolta közelíteni, azzal, hogy az érintett véderdő besorolású terület csökkentése, a tervezett M0 autópálya felöli oldalon visszapótlásra került volna.
A fővárosi közgyűlés a kerületi önkormányzat által kezdeményezett módosításokból jóváhagyta a területnek távlati fejlesztési tartalékterületből infrastruktúra-feltételhez kötött fejlesztési területbe történő átsorolását, részben hagyta jóvá a nagyterületű kereskedelmi és szolgáltatási célú terület-felhasználást, ezzel a jelentős munkahelyi terület is megmaradt, mint választási lehetőség a majdani keretövezeti besorolás és a belterületbe vonás idejére, és nem hagyta jóvá a véderdő szélességének csökkentését.
A 21. számú mellékletbe foglalt módosítást a XXII. kerületi önkormányzat kezdeményezte. A kezdeményezés arra irányult, hogy a kerület alacsony ellátási szintjének javítása érdekében a tervezett M0 autópálya és a 6-os út csomópontjának egyik oldalán váljék lehetővé egy nagyterületű kereskedelmi és szolgáltatási terület kialakítása. Ezt a területet a javaslat közvetlenül az M0 autópálya mellett tervezte elhelyezni a véderdő számára kijelölt terület elhagyásával, azonban a zöldfelület pótlására egy magasabb terület-felhasználási színvonalat lehetővé tevő közparkterület kijelölését is kezdeményezte. A fővárosi közgyűlés a tervet lehetővé tevő FSZKT módosítást jóváhagyta.
Az indítványozók álláspontja szerint az egyéb övezetek átminősítése zöldterületté – miután az általában meglévő zöldterületek állapotának fenntartását jelenti – nem ellentételezheti a zöldterületek átminősítését építési övezetté. Kiegészítő indítványukban azzal érvelnek, hogy a vitatott szabályok alapján átminősített zöldfelüleletek tartalék fejlesztési területként – jelentős zöldfelületű intézményterületek, illetőleg jelentős zöldfelületű munkahelyi területek céljára – voltak kijelölve. A kerületi önkormányzatok azonban ahelyett, hogy kivárnák azt az időt, amíg ide illő befektetői igények jelentkeznének, vagy saját forrásból lehetőség nyílna ilyen kategóriájú létesítmények megvalósítására, azt szorgalmazták, hogy a fővárosi közgyűlés nagy területű kereskedelmi és szolgáltató központ célú beruházások céljára jelölje ki ezeket a terülteket, amely övezetben a kialakítandó zöldfelület töredéke a területek korábbi rendeltetésének.
Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való alkotmányos jogot a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) értelmezte. A határozat rendelkező része kimondta: „Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.” (ABH 1994, 134.) Az Abh. indokolásában az Alkotmánybíróság – többek között – rámutatott: „A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív – bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított – ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam – amíg jogi védelem egyáltalán szükséges – az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén, és csak arányosan lehet eltérni.” (ABH 1994, 134, 140–141.)
Az Alkotmánybíróság későbbi döntései rámutattak arra, hogy az Abh.-ban a természet védelmével összefüggő – az Alkotmány 18. § és 70/D. §-ából folyó – követelmények a környezetvédelem minden szakterületére irányadók. [14/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 126, 130.; 30/2000. (X. 11.) AB határozatot, ABH 2000, 202, 205.; 106/2007. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2007, 900, 903–904.], illetve a környezetvédelmen belül irányadó az épített környezetre is. [27/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH1995, 129, 133.]
Az Alkotmánybíróság határozataiban kifejtett alkotmányos követelmény nem értelmezhető a beépítetlen területek feltétlen megőrzésének követelményeként. A védettnek nem minősülő területek fejlesztése során az Abh.-ban megfogalmazott alkotmányossági követelmények a területfejlesztési célok és környezetvédelmi célok összehangolásának a követelményeként jelennek meg. Az Alkotmánybíróság a 14/1998. (V. 8.) AB határozatában a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 3. § (3) bekezdés b) pontjának alkotmányossági vizsgálata során alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy „a területrendezés körében egyfelől a környezetvédelmi célok, másfelől a fejlesztési célok a döntéshozatalnál azonos súllyal kerüljenek mérlegelésre”. (ABH 1998, 126.)
Az FSZKT vitatott módosítása önmagában lehetőséget, de nem jogosultságot biztosít a bennük foglalt fejlesztési célok megvalósításához, ahhoz további közhatalmi eljárások lefolytatása szükséges.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a jogi szabályozás alapján biztosított-e ezen közhatalmi eljárások során a fejlesztési célok és a környezetvédelmi érdekek összehangolása.
A vitatott szabályozással érintett területre további településrendezési tervet, KSZT-t kell készíteni, a KVSZ-ben építési előírásokat kell megállapítani, dönteni kell az érintett területek belterületbe vonásáról és a beruházások megvalósításához hatósági engedélyezési (építési engedélyezési, esetenként környezetvédelmi engedélyezési) eljárások lefolytatása szükséges, amely eljárások során az FSZKT-n kívül figyelemmel kell lenni többek között az Étv., a Budapest Agglomeráció Területrendezési Tervéről szóló 2005. évi LXIV. törvény, a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény, az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK), az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr1.), a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormr2.), valamint a BVKSZ előírásaira is.
Az indítványozó által vitatott az FSZKT által megállapított K-BK2 jelű nagyterületű kereskedelmi és szolgáltatási területekre jogszabályok kötelező zöldterületi követelményeket állapítanak meg. A BVKSZ a K-BK2. besorolású területekre külön zöldfelületi mutatót nem állapít meg, így azokra az OTÉK 25. § (1) bekezdése által a különleges területekre meghatározott zöldfelület biztosítása szüksége, amelynek legkisebb mértéke – ellentétben az indítványozó azon állításával, mely szerint csak a telekhatáron 10 m-es zöldsáv biztosítása a kötelező előírás – építési telekre vonatkoztatva 40%.
Az Étv. 7–8. §-ai a településrendezéssel összefüggésben követelményként határozzák meg a fejlesztési célok és a környezetvédelmi érdekek összehangolását. A Kormr1. a településrendezési tervezéssel összefüggésben, a Kormr2. a beruházások hatósági engedélyezéssel kapcsolatosan meghatározzák a környezetvédelmi követelmények érvényesítésének módját. A BVKSZ 49. § (4) bekezdése a különleges rendeltetésű területek keretövezetre, amely magában foglalja a K-BK2. jelű területeket is, általános szabályként írja elő, hogy a keretövezet területén építési telket, építési területet kialakítani és azokon új építményt elhelyezni csak környezeti hatástanulmány alapján, KSZT szerint lehet.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Budapest Főváros Közgyűlése által a Fővárosi Szabályozási Kerettervről szóló 46/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. számú rendelet módosításáról szóló 39/2001. (VI. 27.) Főv. Kgy. számú rendelet 10. számú és 21. számú mellékletének elfogadásával a környezetvédelem jogszabályokkal biztosított szintje nem csökkent, így az indítványozók által vitatott szabályozás nem sérti az Alkotmány 18. és 70/D. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket.
Indítvány utal arra is, hogy a vitatott szabályozás ellentétes az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében szabályozott pihenéshez való joggal. Ezen álláspontjukat az indítványozók azonban önállóan nem, csak a környezetvédelmi érdekek sérelmével összefüggésben indokolták. Így a vitatott szabályozásnak a pihenéshez való joggal való további összefüggését nem vizsgálta. Az indítványból kitűnően indítványozók alapvetően a vitatott szabályozásban kifejeződő fejlesztési célokat vitatják, az Alkotmánybíróságnak a városfejlesztési célok célszerűségének megítélésére nincs hatásköre.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. július 6.
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
|
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
|||
Dr. Kovács Péter s.k., |
|||
alkotmánybíró |
|||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás