318/B/2001. AB határozat
318/B/2001. AB határozat*
2009.07.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 38. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybíróságon egy indítványozó kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 38. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Álláspontja szerint a Ktv. rendelkezése, amely szerint a köztisztviselő köteles felettese utasításait végrehajtani, „ebben a formájában” ellentétes az Alkotmány 8. §-ával, „amely biztosítja az emberi szabadságjogokat”. Azt kifogásolta, hogy a támadott szabály – még az utasítási jogot korlátozó rendelkezések figyelembe vételével is – túlságosan széles jogkört biztosít a feletteseknek, s nem korlátozza őket abban, hogy a beosztottaknak a munkájukkal össze nem függő, akár az emberi méltóságot is sértő utasításokat adjanak. Példaként hozza fel a törvény adta korlátlan hatalom bizonyítékaként azokat a munkaköri leírásokat, amelyek rögzítik: „végrehajtja (értsd: a beosztott) fentieken túlmenően azokat a feladatokat, amelyekkel a munkahelyi vezetője megbízza”.
II.
Az indítványok elbírálása során figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(3)
(4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – az 54–56. §-ban, az 57. § (2)–(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66–69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy korlátozható.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
2. A Ktv. rendelkezése:
„38. § (1) A köztisztviselő köteles felettese utasítását végrehajtani.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a 990/B/2007. AB határozatában az Alkotmány 70/D. §-ával összefüggésben vizsgálta a munkáltató – közalkalmazotti jogviszonyban érvényesülő – utasításadási jogának terjedelmét. E határozatában megállapította, hogy a „foglalkoztatási jogviszonyok meghatározott munka, feladat, tevékenység elvégzésére jönnek létre a munkát biztosító munkaadó és a munkát ellátó munkavállaló között. A felek közötti viszonyt a munkáltató széleskörű, a teljes munkafolyamatra kiterjedő jellegű utasítási joga jellemzi, amely az alkalmazott (munkavállaló) számára végrehajtandó kötelezettségként jelenik meg (...). Az utasításadási jog ugyanakkor nem korlátlan, a törvény feljogosítja – némely esetekben egyenesen kötelezi – a munkavállalót arra, hogy az utasítás teljesítését megtagadja.” Határozatában az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy a vizsgált szabályozás nem csak a munkáltató utasításai szerinti munkavégzés kötelezettségét írja elő, hanem a közalkalmazotti jogviszonyra vonatkozó jogszabályoknak és egyéb (a konkrét esetben az orvosi) szakmai szabályoknak és szokásoknak, valamint a közérdeknek a figyelembevételét is, amely követelményeknek együttesen, egyidejűleg kell érvényesülniük. (ABK 2008. október, 1446, 1447.)
A munkáltatói utasítás végrehajtásának kötelezettségét – az Alkotmány 60. §-ában deklarált lelkiismereti szabadsággal összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sérelmező indítványok kapcsán – értelmezte továbbá az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.): „A munkahelyi elöljáró hatalmát a jog nem helyezheti a dolgozók jogszabályban elismert érdekei elé (akkor sem, ha az adott esetben egyéni érdeksérelem nem lenne bizonyítható), sem az egyes dolgozó személyes épségéhez való joga fölé (akkor sem, ha az egészségi probléma a munkáltató számára kiszámíthatatlan, mert pl. ritka és atipikus egyéni tulajdonságból adódik). Még kevésbé lehet a munkáltatói utasítás az alapjogok, és köztük a lelkiismereti szabadság érvényesítésének gátja. (...) A lelkiismereti szabadsággal ellentétes munkáltatói utasítás végrehajtását a dolgozó tehát megtagadhatja. Ez az utasítás-megtagadás bírói jogvédelem alatt áll. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a lelkiismereti szabadság bírósági úton történő alanyi jogi jellegű védelme akkor is fennállna, ha a Munka Törvénykönyve nem teremtené meg a fenti hivatkozási alapot. A bíróság enélkül is alkalmazhatná a munkaügyi perben az Alkotmány 60. §-át a munkáltató utasítás alóli mentessége megalapozására.” (ABH 1991, 297, 314–315.)
Az Alkotmánybíróság fenti határozataiban tett, az utasítási jog terjedelmére és az alapjogok korlátozását jelentő utasítások végrehajtásának kötelezettségére vonatkozó megállapításait e határozatában is irányadónak tekinti.
2. A jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján arról kellett döntenie, hogy a Ktv. 38. § (1) bekezdésében foglalt szabály sérti-e – az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén keresztül – az Alkotmány 8. §-ának rendelkezéseit.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében az emberi méltósághoz való jog [az Alkotmány 54. § (1) bekezdése] az ún. „általános személyiségi jog” egyik megfogalmazása, azaz a személyiségi jogok „anyajoga”, amely a modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban „a személyiség szabad kibontakozásához való jog”, „az önrendelkezés szabadságához való jog”, „általános cselekvési szabadság”, továbbá „a magánszférához való jog” elnevezésekkel szerepel. [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44.]
3. A Ktv. támadott szabálya – a köztisztviselő munkavégzésére vonatkozó rendelkezések között – főszabályként írja elő, hogy a köztisztviselő köteles felettese utasításának végrehajtására. A törvény rögzíti a fenti szabály alóli kivételeket is. A felettes utasításának végrehajtását köteles megtagadni a köztisztviselő, ha annak teljesítése bűncselekményt, illetve szabálysértést valósítana meg, vagy ha az más személy életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné [38. § (2) bekezdés]. Megtagadhatja a köztisztviselő – meggyőződésétől függően – az utasítás végrehajtását, ha annak teljesítése az életét, egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné, vagy jogszabályba ütközne [38. § (3) bekezdés]. A törvény rendelkezik továbbá az utasítás megtagadása esetén követendő eljárásról: a köztisztviselő köteles az utasítást adó figyelmét felhívni, és egyben kérheti az utasítás írásba foglalását, ha az, vagy annak végrehajtása jogszabályba ütközne, vagy teljesítése kárt idézhet elő és a köztisztviselő a következményekkel számolhat, vagy az utasítás az érintettek jogos érdekeit sérti; a felettes az utasítás írásba foglalását nem tagadhatja meg; a köztisztviselőt e kérelme miatt hátrány nem érheti [38. § (4) bekezdés]; a köztisztviselőt ezen túl a fenti körbe nem tartozó, de a felettes döntésével, utasításával ellentétes véleménye közlésére is jogosítja a törvény [38. § bekezdés].
E szabályok a köztisztviselők munkavégzésére vonatkozó külön szabályozás részét képezik, ezek mellett érvényesülnek a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénynek „A munkavégzés szabályai” alcím alatt szereplő, a Ktv. 71. § (2) bekezdés a) pontja alapján a közszolgálati jogviszonyban is alkalmazandó 103. § (1)–(2) és (4) bekezdésében foglalt előírásai (az előírt helyen, időben, munkára képes állapotban való megjelenés, munkavégzés, rendelkezésre állás, az elvárható szakértelemmel és gondossággal történő, az adott munkára vonatkozó szabályoknak, előírásoknak, utasításoknak megfelelő munkavégzés stb. kötelezettsége), valamint a Ktv.-nek a közszolgálati jogviszony ellátására írt, többletkötelezettségeket rögzítő és többletfelelősséget keletkeztető rendelkezései is. A Ktv. 37. §-a a feladatellátás módjával kapcsolatos követelményeket és más alapvető kötelezettségeket határoz meg: a feladatokat a köz érdekében, a jogszabályoknak, az irányító testület döntésének megfelelően, szakszerűen, pártatlanul, igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint kell ellátni; a köztisztviselő köteles az állami és szolgálati titok megtartására stb. Hasonlóan a köztisztviselő munkavégzésére, a köz érdekében végzett szolgálatellátásra vonatkozó követelményeket közvetítenek a Ktv. más rendelkezései is, így pl. a köztisztviselői eskü [12. §], amelyben az állam és az alkotmányos rend iránti hűség, az alkotmányos jogszabályok megtartásának igénye tükröződik, vagy a köztisztviselő fogalmának Ktv. 1. § (8) bekezdésében rögzített definíciója: „köztisztviselő az (1) és (2) bekezdésben felsorolt szervek (a továbbiakban együtt: közigazgatási szerv) feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve – felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásában részére megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők figyelembevételével, jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával végzi”.
A köztisztviselői szolgálat-, és feladatellátás ezen általános, minden köztisztviselőre egyaránt irányadó szabályain túl további, a fentieknél konkrétabb követelmények a köztisztviselők kinevezésének tartalmához, különösen annak egyes szükséges tartalmi elemeihez (munkakör, feladatkör, munkavégzés helye stb.) és a kinevezés mellékletét képező munkaköri leíráshoz köthetők [11. § (6) bekezdés], amely kötelezettségek módosítására csak a felek közös megegyezésével, illetve a törvényben tételesen meghatározott feltételek fennállása esetén kerülhet sor [14. §]. A kötelezettségeknek a kinevezés módosítása nélküli változásáról ugyancsak rendelkezik a törvény: a köztisztviselő az eredeti munkaköre helyett, vagy mellett más munkakörbe tartozó feladatok ellátására a közigazgatási szerv hatékony működéséhez szükséges munkaszervezési ok miatt – a törvényben meghatározottak szerint – ideiglenesen akkor kötelezhető, ha az a képzettségének megfelel, és reá nézve (különösen beosztására, korára, egészségi állapotára vagy egyéb körülményeire tekintettel) aránytalan sérelemmel nem jár [14. §]. A Ktv. szintén a törvényben meghatározott keretek között engedi továbbá a munkaidő munkáltató általi meghatározását, a rendkívüli munkavégzés elrendelését [39. §], valamint részletesen szabályozza a szokásos munkavégzési hely szerinti településen kívüli munkavégzésre kötelezés (kiküldetés) feltételeit is [49. §].
Az indítványozó az Alkotmány 8. §-ának sérelmét kizárólag a Ktv. 38. § (1) bekezdésében foglalt szabály kapcsán állította, feltételezve, hogy a felettes utasításának teljesítésére vonatkozó általános kötelezettség a közszolgálati jogviszonnyal össze nem függő, akár az emberi méltóságot sértő utasítások végrehajtására is kiterjed; nem vette azonban figyelembe a Ktv. fentiekben ismertetett azon szabályait, amelyek a felettes köztisztviselők utasításadási joga gyakorlásának kereteit meghatározzák, azt korlátozzák. Az indítványozói érveléssel szemben a kifogásolt jogosultság nem teremt alapot arra, hogy a felettes köztisztviselő a Ktv. által meghatározott keretek figyelmen kívül hagyásával a közszolgálati jogviszonyhoz nem kapcsolódó munkavégzésre kötelezze a köztisztviselőt, s arra sem, hogy a munkaköri leírásban konkrétan meg nem határozott feladatok kijelölése útján, vagy bármely más módon az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelmét előidézve járjon el az utasításadási joga gyakorlása során. A Ktv. 38. § (1) bekezdésében szabályozott jog – amennyiben a Ktv. hivatkozott szabályai azt nem korlátoznák is – csak az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében deklarált emberi méltósághoz való jog érvényesülésének biztosítása mellett, és a jogrend személyiségvédelmet szolgáló szabályaival (pl. a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény, az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény) összhangban gyakorolható. A kifogásolt rendelkezés jogszerű alkalmazása nem járhat olyan következményekkel, amely a köztisztviselő Alkotmányban biztosított alapjogai sérelmét eredményezné; az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban utal az Abh.-ban tett, és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is érvényes megállapítására: a munkáltatói utasítás nem lehet az alapjogok érvényesítésének gátja. A bíróság előtt a munkáltatói utasítás alóli mentesség megalapozására – a Ktv. ilyen tartalmú, kifejezett rendelkezése hiányában is – alapul szolgálhatna az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének sérelme.
Mivel a támadott szabály a köztisztviselő részéről nem keletkeztet az emberi méltóságát sértő utasítások teljesítésére irányuló kötelezettséget, a hivatkozott alapjogi sérelem nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. június 8.
Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke |
|
|
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
|
|
Dr. Trócsányi László s. k., alkotmánybíró |
|
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás