368/B/2001. AB határozat

368/B/2001. AB határozat^*

2009.11.30.

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

Az Alkotmánybíróság a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 49. § 16. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint az e rendelkezéssel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

I n d o k o l á s

1. Az indítványozó a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) 49. § 16. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a Bt. megjelölt rendelkezése ellentétes az Alkotmány 9. §-ával, valamint a 2. § (1) bekezdésében rögzített jogbiztonság elvével.

A Bt. 49. § 16. pontjának (a kivett hely meghatározásának) az indítványozó által kifogásolt szövege, valamint a 49. § 27. pontja (a termőföld fogalmának meghatározása) a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 86. §-ával 2001. január 1-jei hatállyal került a Bt.-be.

Az indítványozó szerint azáltal, hogy a külfejtés vonatkozásában a termőföld „kivett helynek” minősül, ott külfejtéses bányászati tevékenységet nem lehet folytatni, sérül a tulajdoni formák egyenjogúsága, mert a termőföld tulajdonjogát előnyben részesítik az „állam tulajdonát képező nyersanyagok bányászatával szemben”, hiszen az ásványi nyersanyagok az Alkotmány 10. § (2) bekezdése, illetve ennek felhatalmazása alapján a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 172. § a) pontja alapján kizárólagos állami tulajdonba tartoznak. Az indítványozó szerint a termőföld tulajdonosi érdekek ilyen preferálása az állami és a bányavállalkozói érdekekkel szemben egyúttal a gazdasági verseny szabadságát is sérti. Megítélése szerint a termőföld kivett helyként kezelése a külszíni fejtéses bányászatot teljesen ellehetetleníti, sőt a nyersanyag-kutatás is meghiúsul, így az államnak az érdeke sem érvényesülhet, hogy a nyersanyagokról tudomást szerezhessen. Az indítványozó véleménye szerint a termőföld védelme a Bt.-ben a módosítást megelőzően is biztosítva volt, így például a Bt. 27. § (2) bekezdése, a Bt. 36. §-a, valamint a Bt. 49. § 23. pontjában rögzített tájrendezés fogalma is ezt a célt szolgálta.

2. Az indítványozó kérelmét később kiegészítette, mivel álláspontja szerint a Bt. 49. § 16. pontja több okból is sérti a jogbiztonság elvét is.

Egyrészt az új szabályok nem egyértelműek, hatásuk nem kiszámítható, mert a kivett hely fogalmának meghatározása a „többek között” kifejezést tartalmazza, ami „a bányafelügyelet és más állami szervek ellenőrizhetetlen hatáskörébe adja a kivett helyek körének bővítését”. Másrészt a Bt. sérelmet okozó módosítása a Magyar Közlöny 126. számában, 2000. december 20-án került kihirdetésre, és 2001. január 1-jén lépett hatályba, így nem állt rendelkezésre „kellő idő” a kihirdetés és a hatályba lépés között; az érintetteknek csupán arra volt lehetőségük, hogy a jogszabály módosított szövegét megismerjék, de nem volt lehetőségük arra, hogy annak alkalmazására felkészüljenek. Az indítványozó szerint a módosítás hatályba lépésekor bányászati joggal, illetve elfogadott műszaki tervvel rendelkező bányavállalkozó a termőföld kivett hellyé nyilvánításával bizonytalan helyzetbe került, nem tudhatta, hogy gazdasági tevékenységét folytathatja-e, és ha igen, milyen feltételekkel.

Végül az indítványozó szerint nincs szabályozva a kivett hellyé nyilvánítás eljárási rendje, és a jogbiztonsággal ellentétes az is, hogy a Bt. 26. § (14) bekezdése értelmében [hatályos Bt. 26/C. § (3) bekezdés], amennyiben a külszíni művelésre engedélyezett bányatelek területét a kitermelés befejezése vagy a koncesszió megszűnése előtt a 49. § 16. pontja szerinti kivett hellyé nyilvánítják, az ebből eredő károkért a bányavállalkozót kártalanítás illeti meg, valamint a kivett hellyé nyilvánításról rendelkező határozatban a kártalanításról is rendelkezni kell, azonban a termőföld magával a törvénynek a hatályba lépésével kivett hellyé vált, így szerinte nincsen olyan kivett hellyé minősítő határozat, melyben a kártalanításról rendelkezni kellene.

Az Alkotmánybíróság a kivett hellyé nyilvánításra irányuló eljárás hiányára alapított indítványrészt tartalmára tekintettel mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelemként bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az indítványozó által hivatkozott alkotmányi rendelkezések:

„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

„9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”

„10. § (1) A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon.

(2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg.”

2. A Bt. 49. § 16. pontja hatályos szövege:

„»Kivett hely«: ahol bányászati tevékenységet a kivettség tárgya szerint hatáskörrel rendelkező illetékes hatóság hozzájárulásával, az általa előírt külön feltételek megtartásával szabad folytatni. Kivett helynek minősül a belterület, a külterület beépítésre szánt része, a közlekedési célt szolgáló terület, temető, vízfolyás vagy állóvíz medre, függőpálya vagy vezeték biztonsági, illetve védő övezete, vízi létesítmény, ivóvíz, ásvány-, gyógyvíz, bármely forrás és kijelölt védőterülete, védőerdő, gyógy- és üdülőhely védőövezete, a védett természeti terület, a műemléki, illetve régészeti védettség alatt álló ingatlan, továbbá a honvédelmi létesítmények területe, a külfejtés vonatkozásában a termőföld, valamint amit jogszabály a bányászati tevékenység tekintetében annak minősít.”

3. A Bt. kifogásolt rendelkezésének az indítvány benyújtása idején hatályos szövege:

„»Kivett helyek«, ahol bányászati tevékenységet csak a bányafelügyeletnek az illetékes hatósággal egyetértésben kiadott engedélyében meghatározott feltételek mellett szabad folytatni. Kivett helynek minősül többek között a belterület, a külterület beépítésre szánt része, közlekedési célt szolgáló terület, üzemi terület, temető, vízfolyás vagy állóvíz medre, függőpálya vagy vezeték alatt, illetve fölött lévő területe és biztonsági, védő övezete, vízi létesítmény, ivóvíz, ásvány-, gyógyvíz, bármely forrás és kijelölt védőterülete, védőerdő, gyógy- és üdülőhely védőövezete, a védett természeti terület, a műemléki, illetve régészeti védettség alatt álló ingatlan, továbbá a honvédelmi létesítmények területe, valamint a külfejtés vonatkozásában a termőföld.”

4. Bt. 49. § 16. pontjának szövege a költségvetési törvény általi módosítás előtt:

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság először az Alkotmány 9. §-ának állított sérelmét vizsgálta meg. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy „a termőföldtulajdon indokolatlan előnyben részesítése” miatt sérül az államnak az az érdeke, hogy a föld alatti nyersanyagokhoz – melyek kizárólagos tulajdonában vannak – hozzájusson, valamint a bányavállalkozó vállalkozáshoz való joga, illetve a bányászati tevékenység ellehetetlenítésével a gazdasági verseny szabadsága.

1.1. Ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság a 39/1992. (VII. 16.) AB határozatra, melyben kimondta, hogy „[a]z Alkotmány 9. § (1) bekezdése nem írja elő azt, hogy az állami tulajdonra vagy a magántulajdonra nézve ne lehetne eltérő a jogi szabályozás. E rendelkezés a kétféle tulajdon egyenrangúságát mondja ki és tartalmának igazi kibontására éppen a 70/A. § adja meg a lehetőséget. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése ezért többnyire csak a 70/A. § kontextusában értelmezhető. Az Alkotmánybíróság 21/1990. (X. 4.) AB határozatában (IX. rész) rámutatott arra, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése helyes értelmezés szerint a tulajdon bármely formájára nézve fogalmaz meg diszkriminációtilalmat. A 9. § (1) bekezdése ennek megfelelően az Alkotmány 70/A. §-a jogegyenlőségi tételének, valamint a 9. § (2) bekezdésébe foglalt vállalkozási jog és a verseny szabadsága általános tételének a tulajdonhoz való, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogra vonatkoztatott kifejtése.” (ABH 1992, 235, 238.)

1.2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelménynek tekintette, és megállapította, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a diszkrimináció Alkotmányban meghatározott tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki [lásd: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138.], de egyéb jogokra vonatkozóan is fennállhat [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. Az alapvető jogok esetében jelentkező diszkriminációnál az Alkotmánybíróság a szükségesség és az arányosság szempontjai alapján bírálja el a jogszabályt, míg ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége csak akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti [például: 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139–140.]. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között.

1.3. Az Alkotmánybíróság számos határozatában rámutatott arra is, hogy „a diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. A diszkrimináció vizsgálatának ennek megfelelően csak az egy csoportba tartozók közötti különbségtétel vizsgálata a tárgya.” (Először: 1009/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 479, 479–480.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás egymástól különböző jogalanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket, alkotmányellenes megkülönböztetés csak összehasonlítható jogosultak és kötelezettek között vethető fel [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 79.; 881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474, 477. stb.].

A fentieket is figyelembe véve, az Alkotmánybíróság szerint a tulajdoni formák egyenjogúságának sérelmére való hivatkozás nem megalapozott: kivett hely bármilyen tulajdoni formán – mind köz-, mind pedig magántulajdonon – lehetséges, mivel termőföld lehet magántulajdonban, illetve önkormányzat vagy az állam tulajdonában is. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

1.4. Hasonlóan a diszkriminációtilalomhoz, a gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem „a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami »elismerése és támogatása« megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás »fogalmilag és nyilvánvalóan« ellentétes az államcéllal”. (818/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 759, 761.) Erről az adott esetben nincs szó, mert a bányavállalkozók közötti versenyt a mindegyikre érvényes tilalom nem korlátozza – bár nem biztos, hogy egyformán érinti őket, azonban a tilalom eleve nem kedvez egyik csoportnak sem.

A vállalkozás szabadságával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság már több döntésében kifejtette, hogy a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához és gyakorlásához való alkotmányos alapjog egyik megnyilvánulását jelenti, ezért korlátozásának alkotmányossága is eszerint bírálandó el. [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341.; 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249, 260.] Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat a vállalkozás jogával összefüggésben alkotmányos követelményként fogalmazta meg azt az igényt, hogy „az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást”. (ABH 1993, 340, 342.) Az 1105/B/1993. AB határozat pedig a vállalkozás gyakorlásának ellehetetlenítését, a vállalkozói tevékenységből való teljes kizárást tekintette a vállalkozáshoz való jog legsúlyosabb sérelmének. (ABH 1994, 637, 640.)

Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított vállalkozás joga elsősorban azt jelenti, hogy az állam indokolatlanul nem akadályozhatja meg, nem teheti lehetetlenné a vállalkozóvá válást. A jelen esetben a vállalkozás jogának ellehetetlenítése nem merül fel, mert a kivett hely nem jelent teljes tilalmat a bányavállalkozó számára: a Bt. a kivettség tárgya szerint hatáskörrel rendelkező illetékes hatóság hozzájárulását, az általa előírt külön feltételek megtartását követeli meg a bányászati tevékenység folytatásához. A termőföld pedig kizárólag a külszíni fejtéskor kivett hely, azonban még akkor is lehetőség van az ingatlantulajdonossal való megállapodás (vagy az ingatlan megvásárlása) alapján a bányászati tevékenység folytatására. Felhívja továbbá az Alkotmánybíróság a figyelmet a termőföld védelméről szóló 2007. évi CXXIX. törvény (a továbbiakban: Tfvt.) 9–13. §-aira, melyek a termőföld időleges vagy végleges más célú hasznosításának közös szabályait tartalmazzák. E rendelkezéseknek megfelelően ingatlanügyi hatósági engedéllyel lehet termőföldet más célra hasznosítani. Termőföld más célú hasznosításának minősül:

a) a hasznosítási kötelezettségtől történő olyan időleges vagy végleges eltérés, amellyel a termőföld a továbbiakban mezőgazdasági hasznosításra alkalmatlanná válik;

b) termőföld belterületbe vonása;

c) az erdőről és az erdő védelméről szóló 1996. évi LIV. törvény hatálya alá nem tartozó üzem-, majorfásítás, valamint az út, vasút és egyéb műszaki létesítmény tartozékát képező fásítás telepítése.

A Tfvt. 11. §-a kimondja, hogy termőföldet más célra csak kivételesen – elsősorban a gyengébb minőségű termőföld igénybevételével – lehet felhasználni, az átlagosnál jobb minőségű termőföldet más célra hasznosítani csak időlegesen, illetőleg helyhez kötött igénybevétel céljából lehet. Helyhez kötött igénybevételnek kell tekinteni különösen a meglévő létesítmény bővítését, közlekedési és közmű kapcsolatainak kiépítését, valamint a bányaüzemet és az egyéb természeti kincsek kitermeléséhez szükséges létesítményt is.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi: nem megalapozott az az indítványozói állítás sem, hogy a támadott rendelkezés miatt a termőföldön a nyersanyag-kutatás is meghiúsul, így az államnak az az érdeke sem érvényesülhet, hogy a nyersanyagokról tudomást szerezhessen, mert a Bt. 4. §-a lehetővé teszi bejelentés alapján a felszíni előkutatást. Eszerint nyílt területen, a talaj felszínének megbontásával nem járó előkutatás az ingatlan tulajdonosával (kezelőjével, használójával) kötött megállapodás és a kutatás megkezdése időpontjának a bányafelügyelethez történt előzetes bejelentése alapján végezhető. A 49. § 7. pontja szerint pedig az előkutatás az ásványi nyersanyag lelőhely meglétének kimutatására, valamint az ásványi nyersanyag megközelítő elterjedésének, mennyiségének meghatározására irányuló kutatás.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a vállalkozás szabadságának a sérelmét állító indítványi kérelmet elutasította.

2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Bt. 49. § 16. pontja a jogbiztonság elvének megfelel-e.

2.1. Az indítványozó több szempontból is alkotmányellenesnek tartotta a Bt. megjelölt rendelkezését, így az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kivett hely fogalmának meghatározása azáltal, hogy a „többek között” kifejezést tartalmazza, megfelel-e a normavilágosság követelményének.

Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Bt. 49. § 16. pontja az indítvány benyújtásakori szövegéhez képest megváltozott, és a hatályos szöveg az indítványozó által leginkább kifogásolt „többek között” szövegrészt nem tartalmazza.

Az Alkotmánybíróságnak főszabály szerint utólagos normakontroll keretében – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, valamint 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz kivételével – csak hatályos jogszabály alkotmányosságának vizsgálatára van hatásköre. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló vizsgálatát az új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az alkotmányossági szempontból tartalmilag a korábbival azonos (1066/B/1995. AB végzés, ABH 1999, 867, 868.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2001, 1605, 1606.).

A hatályos szabályozás a kivett helyek taxatív felsorolását tartalmazza, azonban a fogalom-meghatározásban szereplő utaló szabály miatt továbbra is az indítványozó által sérelmesnek tartott módon határozza meg az adott fogalmat („valamint amit jogszabály a bányászati tevékenység tekintetében annak minősít”), ezért az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a hatályos szöveg megfelel-e a normavilágosság követelményének.

Az Alkotmánybíróság az adott ügyben irányadónak tekintette a 847/B/1996. AB határozatát, melyben a következőket mondta ki: „A jogalkotó feladata az, hogy a jogi szabályozás körébe vont életviszonyokat megfelelő rendelkezésekkel szabályozza. Az már egyfelől az életviszonyok, másfelől a szabályozás jellegétől függ, hogy a rendelkezés ad-e mérlegelési vagy értelmezési jogkört a jogalkalmazó szerveknek vagy sem. Esetenként a jogi szabályozás zárt, tételes felsorolást tartalmaz, amelyet a jogalkalmazó szervek nem bővíthetnek. Előfordulhat azonban, hogy a szabályozni kívánt társadalmi viszonyok annyira sokrétűek és változatosak, hogy az említett szabályozási mód alkalmazása szóba sem jöhet. Ilyenkor a jogszabály vagy tartalmi ismérvek alapján határozza meg a személyek, tárgyak, szolgáltatások ama körét, amelyre valamely rendelkezés irányadó, vagy példálózó felsorolást foglal magában. A példálózó felsorolás – jellegéből adódóan – nem alkot zárt rendszert, hanem a benne foglaltak a jogalkalmazás során a társadalmi viszonyok fejlődése által megkívánt mértékben bővíthetők. Az is gyakori, hogy a jogszabály úgynevezett határozatlan jogi fogalmakra utal (pl. különösen indokolt esetben, kivételes méltányosságból, városképi okból) avagy meghatározott tényállás esetén az eljáró szerv mérlegelésére bízza, hogy a jogszabályban meghatározott intézkedések közül melyiket alkalmazza.

Nem helytálló az indítványozó ama vélekedése, hogy a különböző, a jogalkotás körében világszerte alkalmazott szabályozási technikák közül egyedül az felel meg az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált jogállamiságnak, amely merev, a legapróbb részletekre is kiterjedő szabályozást foglal magában és ily módon semmiféle »mozgásteret« nem ad az ügyben eljáró hatóság számára. A jogalkotónak ugyanis – az alaptörvény keretei között – viszonylag széleskörű szabadsága van az alkalmazni kívánt szabályozási technika megválasztásában, ezért sem a példálózó felsorolás alkalmazása, sem az eljáró szerv mérlegelési jogkörrel való felruházása önmagában véve nem alkotmányellenes.” (ABH 1996, 644, 645.)

Az Alkotmánybíróság 219/B/2002. AB határozata kimondta, hogy „[a] jogbiztonság elvéből ugyanis nem fakad követelmény arra, hogy a jogszabályok a jogosultságok, kötelezettségek meghatározása, vagy valamely rendelkezéstől való eltérés lehetőségének szabályozása során taxatív, vagy példálózó felsorolást tartalmazzanak” (ABH 2003, 1488, 1492.).

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján – alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 754/B/1999. AB határozat, ABH 2002, 1050, 1054.].

Az indítvánnyal támadott rendelkezés szövegéből sem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a tartalma a jogalkalmazó számára eleve értelmezhetetlen. „Az értékelést engedő fogalmak használata (mint pl. a jóhiszeműség, közérdek, rendkívüli méltánylást érdemlő körülmények, arányosság, stb.) a jogi szabályozás hagyományos eszköze, amely a jogalkalmazó jogilag kötött, diszkrecionális döntési felhatalmazását, a konkrét ügy részleteinek ismeretében adott mozgásterét jelenti.” (219/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1488, 1492.)

Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint nem állapítható meg a jogbiztonság részét képező normavilágosság sérelme, mert a kifogásolt rendelkezés normatartalma az elvárható mértékig világos és egyértelmű, a jogalkalmazó számára értelmezhető. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy a Bt. 49. § 16. pontját módosító rendelkezés hatályba lépése és kihirdetése között eltelt idő megfelel-e a jogbiztonság részét képező „kellő felkészülési idő” követelményének.

2.2.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatot hozott, amelyekben a jogszabály hatálybalépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt alkotmányos követelményként határozta meg. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson

– a jogszabály szövegének megismerésére;

– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;

– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 157.)

A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges „kellő idő” megállapítása és biztosítása elsősorban a jogalkotó mérlegelésén múlik. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg. (ABH 1992, 45, 47.)

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha a korábbihoz képest úgy állapított meg a jogalanyokra hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya aránytalan sérelmet okozott az érintettek számára. [többek között: 7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795, 799–800.]

2.2.2. Ennek megfelelően a jelen eljárásban is azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy a Bt. 49. § 16. pontja módosításának hatályba léptetése valóban a felkészülési idő olyan alkotmányellenes hiányát eredményezte-e, ami a jogbiztonság sérelmét jelentené.

A Bt. 49. § 16. pontját módosító Tv. 2000. december 20-án jelent meg a Magyar Közlöny 126. számában, hatályba pedig 2001. január 1-jén lépett, vagyis a kihirdetés és a hatálybalépés között tíz nap telt el.

Mivel önmagában a rövid felkészülési idő (illetve a tényleges megismerhetőség bizonytalansága) nem eredményez alkotmányellenességet, az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát követve azt vizsgálta, hogy a Bt. 49. § 16. pontja esetében mindez a jogbiztonság sérelmével is együtt járt-e. Ennek során megállapította, hogy a Bt. 49. § 16. pontja nem tartalmaz olyan szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően kellett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése hátrányos jogkövetkezményeket vont volna maga után. A felkészülési idő rövidsége az indítványozók által támadott rendelkezések alkalmazása tekintetében nem vezetett a jogbiztonság kirívóan súlyos sérelméhez vagy veszélyeztetéséhez. [Lásd: 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 130.]

Ez annál is inkább elmondható, mert a kivett hely fogalmának meghatározása a módosítást megelőzően is magában rejtette a kivett helyek köre bővítésének lehetőségét (amit épp az indítványozó által sikertelenül kifogásolt „többek között” kifejezés tett lehetővé); így a módosítás nem hozott olyan változást, ami a rendelkezésre állónál hosszabb felkészülési időt tett volna szükségessé.

Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Bt. módosításakor már bányászati joggal, elfogadott műszaki üzemi tervvel rendelkező bányavállalkozó a „bányatelekkel fedett terület kivetté nyilvánításával” bizonytalan helyzetbe került, nem tudhatta, hogy tevékenységét folytathatja-e.

Ezzel összefüggésben megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a módosító rendelkezések hatályba léptetése a jövőre nézve történt, azaz a már folyamatban levő ügyekben az eljárás megindulásakor hatályos rendelkezéseket kellett (volna) továbbra is alkalmazni – így a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem sérülhetett.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság szerint a kellő felkészülési idő hiánya miatt a Bt. 49. § 16. pontjának az alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg, ezért az indítványt elutasította.

3. Végül megvizsgálta az Alkotmánybíróság azt is, hogy fennáll-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet amiatt, hogy nincsen szabályozva a „kivett hellyé” nyilvánítás eljárása.

3.1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Eszerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására főszabály szerint – hivatalból, vagy bárki indítványára – akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Abtv. rendelkezése és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: a jogalkotói kötelezettség elmulasztása, és annak eredményeként az alkotmányellenes helyzet megléte.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségét konkrét jogszabályi felhatalmazás hiányában is köteles teljesíteni, ha valamely alkotmányellenes helyzet annak következtében állt elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének a lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság akkor is mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás hiányos tartalmából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán kell, hogy alapuljon. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]

3.2. Az Alkotmánybíróság szerint alkotmányellenes mulasztás nem áll fenn. A Bt. 49. § 16. pontja fogalom-meghatározás, amely azt mondja ki, mi a kivett hely. Kivett hellyé a definícióban felsoroltak azáltal válnak, hogy a Bt. annak minősíti őket, azaz a törvény erejénél fogva. A termőföld sem azáltal válik kivett hellyé, hogy valamely erre irányuló külön eljárás során azzá nyilvánítják, hanem valamely földrészletnek az ingatlan-nyilvántartásban a Bt. 49. § 27. pontjában rögzített termőföld-(gyűjtő)fogalom valamelyik elemeként való megjelölése eleve kivett hellyé teszi. Nincsen szükség külön kivett hellyé nyilvánítási eljárásra, mert az ingatlan-nyilvántartásból eldönthető, mi minősül termőföldnek, s így kivett helynek.

A Bt. 21. § (1) bekezdése szerint a bányavállalkozó a bányászati tevékenységet a bányafelügyelet engedélyével kezdheti meg, és az abban foglalt feltételek megtartásával végezheti; míg a kifogásolt fogalom-meghatározás szerint kivett hely, ahol bányászati tevékenységet az illetékes hatóság hozzájárulásával, az általa előírt külön feltételek megtartásával szabad folytatni. A két jogszabályi rendelkezés egybevetésével megállapítható, hogy a bányavállalkozó kivett helyen a bányászati tevékenységet a bányafelügyelet (az illetékes bányakapitányság) engedélyével kezdheti meg, melynek meg kell keresnie az illetékes hatóságot, és bányászati tevékenységet ennek hozzájárulásával, az általa szabott külön feltételek megtartásával lehet folytatni. A Magyar Bányászati és Földtani Hivatalról szóló 267/2006. (XII. 20.) Korm. rendelet 3. számú melléklete tartalmazza a bányászati szakigazgatással kapcsolatos eljárásokban közreműködő szakhatóságok felsorolását.

A kivett hely így sem jelent teljes bányászati tilalmat, a kivett helyen bányászati tevékenység ugyanúgy folytatható, mint az ilyennek nem minősülő helyeken; a kutatás engedélyezése is az általános – a bányászati tevékenység engedélyezéséről szóló – eljárási szabályok szerint történik, annyi különbséggel, hogy az illetékes hatóság az általános feltételeken felül többletkövetelményeket állapít(hat) meg.

3.3. Az indítványozó azt is sérelmezi, hogy nincsen olyan határozat, melyben a Bt. 26/C. § (3) bekezdés szerinti esetben rendelkeznének a bányavállakozó kártalanításáról.

A Bt. 26/C. § (1) bekezdése szerint ha a bányászati munkák végzése során a művelésre engedélyezett bányatelek területén a kitermelés befejezése vagy a koncesszió megszűnése előtt olyan természeti, környezeti, műemléki vagy régészeti érték válik ismertté, mely más módon nem védhető meg, az érintett hatóság határozata alapján – melyben rendelkezni kell a bányavállalkozó kártalanításáról is – a bányafelügyelet a bányatelket hivatalból csökkentheti. A művelés alatt álló bányatelek területének az (1) bekezdés alapján hivatalból történt csökkentése miatt a bányavállalkozót megillető kártalanításra a Ptk. rendelkezéseit kell alkalmazni [Bt. 26/C. § (2) bekezdés]. Ha a már megállapított bányatelek területét a kitermelés befejezése vagy a koncesszió megszűnése előtt a 49. § 16. pontja szerinti kivett hellyé nyilvánítják, az ebből eredő károkért a bányavállalkozót kártalanítás illeti meg. A kivett hellyé nyilvánításról, illetve jogszabály alapján az annak érvényesítésére szolgáló határozatban a kártalanításról is rendelkezni kell [Bt. 26/C. § (3) bekezdés].

Az Alkotmánybíróság szerint a kártalanításról való döntés mindenkor annak a hatóságnak a hatásköre, amelyik a kivettség tárgya szerint illetékes, azaz amelyik az újabb kivett hellyé minősítésről is dönt. Ez értelemszerűen csak a kitermelés befejezése vagy a koncesszió megszűnése előtt lehetséges, hiszen ahol a bányászati tevékenységet még nem kezdték meg, ott eleve csak a kivettség tárgya szerint hatáskörrel rendelkező illetékes hatóság egyetértésével engedélyezhető a bányászati tevékenység.

Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

Budapest, 2009. november 3.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke

		Dr. Balogh Elemér s. k.,			Dr. Bragyova András s. k.,
				alkotmánybíró			előadó alkotmánybíró

			Dr. Holló András s. k.,					Dr. Kiss László s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

	Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,					Dr. Lévay Miklós s. k.,
				alkotmánybíró					alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

Másolás a vágólapra
Nyomtatás

Hatályos
Már nem hatályos
Még nem hatályos
Módosulni fog
Időállapotok
Adott napon hatályos
Közlönyállapot
Indokolás

Jelmagyarázat Lap tetejére

Műveletek