47/2001. (XI. 22.) AB határozat
47/2001. (XI. 22.) AB határozat1
2001.11.22.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 26. § (2)–(3) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat 2002. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben nem állapította meg a törvény 64. § (4) bekezdésében meghatározott, a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 64. § (5) bekezdése szerinti megosztásának, a kerületi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában biztosított önkormányzati alapjog védelmének garanciális szabályait.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2002. december 31-ig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 64. §-ának (5) bekezdése, valamint a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 22. § (9) bekezdése és ezzel összefüggésben a 8. számú mellékletének V. része, valamint 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 64. § (4) bekezdése alapján osztottan megillető bevételek megosztásának szabályozásával kapcsolatosan négy indítvány érkezett.
Az Alkotmánybíróság az indítványok tárgyának szoros összefüggésére tekintettel az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
1.1. A forrásmegosztás törvényi szabályozását kifogásolta indítványában Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése. Az indítvány a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 26. § (2)–(3) bekezdésében foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását kéri.
A törvény vitatott szabályai úgy rendelkeznek, hogy az Ötv. 64. § (4) bekezdés a)–c) pontjaiban meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételeknek legalább 50%-a illeti meg, az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjában meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételeknek legalább 45%-a illeti meg.
Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontját, mely szerint a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges bevételekhez, illetőleg az e feladatokkal arányos támogatáshoz való jog a helyi önkormányzatok alapjoga. Az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatra hivatkozással kifejti, hogy alkotmánysértő a költségvetési törvénynek a fővárosi közgyűlés Ötv.-ben biztosított rendeletalkotási jogát és ezzel gazdálkodási autonómiáját korlátozó rendelkezése, mert anélkül vezette be a korlátozásokat, hogy egyúttal feladatátcsoportosítás következett volna be a főváros és a kerületek közötti munkamegosztásban. Ugyancsak alkotmánysértőek a vitatott rendelkezések az indítványozó véleménye szerint azért is, mert ezzel ellentmondás keletkezett a vitatott rendelkezések és az Ötv. 64. § (4)–(5) bekezdése között, és hivatkozik az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatára, mely szerint az azonos szintű jogszabályok közötti kollízió is alkotmánysértő helyzetet eredményez, ha az alkotmányos alapjog sérelméhez vezet.
A fővárosi közgyűlés indítványa és egy másik indítvány is kifogásolja, hogy ez a szabályozás sérti az Alkotmány 44/C. §-ában foglalt rendelkezést is, mert ilyen korlátozást csak minősített többséggel elfogadott törvényben lehetett volna bevezetni.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a költségvetési év elteltével az indítványozó által vitatott szabály hatályát vesztette, azonban az új költségvetési törvény, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 26. § (2)–(3) bekezdése is tartalmazza a fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásának szabályait. Tekintettel arra, hogy az indítványozó indítványát fenntartotta, és az általa megfogalmazott alkotmányossági probléma az új rendelkezések tekintetében is fennáll, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos rendelkezésekre nézve folytatta le.
1.2. Az osztott bevételek megosztására vonatkozó szabályozás alkotmányosságának vizsgálata iránt nyújtott be indítványt az egyik kerületi önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg három kerületi önkormányzat polgármestere közösen. Ezek az indítványok az Ötv. 64. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, illetőleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérik.
Az Ötv. 64. § (5) bekezdése a fővárosi közgyűlés hatáskörébe utalja a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételi források megosztásának szabályozását. Az indítványozók jogi álláspontja szerint a fővárosi közgyűlésnek az Ötv. e rendelkezésében a forrásmegosztás rendszerének meghatározására adott korlátlan felhatalmazás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét. A fővárosi kerületi önkormányzatok gazdálkodásának biztonsága, a forrásmegosztás kiszámíthatósága azt kívánná meg, hogy a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető források megosztásának részletes szabályait törvény határozza meg.
Az indítványok rámutatnak arra is, hogy alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy az Országgyűlés nem állapította meg törvényben a forrásmegosztás elveit, részletes szabályait.
A részletes törvényi szabályozás hiánya – állítják az indítványozók – sérti a jogbiztonság követelményét, valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének b) és c) pontjában foglalt önkormányzati alapjogokat.
Az Alkotmánybíróság az ügyben megkereste a pénzügyminisztert.
2. A fővárosi közgyűlés vitatja még a Kötv. 22. § (9) bekezdését, 23. § (3) bekezdését, 82. § (3) bekezdését, valamint 8. számú mellékletének V. részét. A Kötv. e rendelkezései közül a 82. § (3) bekezdése – mivel az az államháztartási törvénynek az Államkincstárra vonatkozó rendelkezését módosítja – nincs tartalmi összefüggésben a fővárosban működő önkormányzatok finanszírozásával, ezért más szempontú alkotmányossági vizsgálatot igényel, így ezt az indítványt az Alkotmánybíróság elkülönítette és külön eljárásban bírálja el.
2.1. A Kötv. 22. § (9) bekezdése a fővárosi önkormányzatot az általános finanszírozási szabályok szerint a központi költségvetésből megillető bevételekből 2001-ben és 2002-ben 5000–5000 millió forintot átcsoportosít a kerületi önkormányzatokhoz, amely a kerületi önkormányzatokat a 8. számú melléklet V. pontjában foglaltak szerint illeti meg.
A 8. számú melléklet V. pontja pedig meghatározza ezen összegek kerületek közötti megosztásának szabályait, az átcsoportosított összegek rendeltetését és kötött felhasználású normatívaként bocsátja a Kötv. 22. § (9) bekezdésében meghatározott 5000 millió forintos összeget a kerületi önkormányzatok rendelkezésére.
A közgyűlés álláspontja szerint ez a szabályozás sérti a fővárosi önkormányzat önkormányzáshoz való jogát, az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét. Álláspontját az alábbiakkal támasztja alá:
A Kötv. 27–28. §-a, valamint 4. számú mellékletének 1.4. pontja szerint a települési önkormányzatok jövedelemdifferenciálódásának mérséklése érdekében az adóerő-képesség alapján meghatározott értékhatár a főváros teljes lakossága alapján kerül meghatározásra. Így a 4. számú melléklet alapján elvégzett számítások eredményeként a főváros központi bevételeinek csökkentésére kerül sor. ,,Ha ezt követően átcsoportosul az elvont összeg a kerületi önkormányzatokhoz, ráadásul kötött felhasználású felhasználás formájában, akkor egyrészt változik a fővárosi önkormányzatoktól az önkormányzatok bevételeiben meglévő különbség mérséklése céljából valójában elvont összeg, másrészt megmagyarázhatatlanul beemeli a kerületi önkormányzatokat azok közé az önkormányzatok közé, amelyek központi költségvetési kapcsolataikból származó forrásait a szabályozás kiegészíti (holott sem helyben maradó SZJA bevételük, sem adóerő-képességük nincsen), míg a jövedelemkülönbségek mérséklése forrásainak megteremtésekor (a fővárossal együtt kezelve a kerületeket) azok körébe tartoznak – a forrásmegosztási rendszer közbeiktatásával – amely önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai a törvény szerint csökkennek.''
Ez a fővárosi önkormányzatot érintő átcsoportosítás tovább korlátozza a fővárosi önkormányzat rendelkezésére álló bevételi források körét, anélkül, hogy a feladatok átrendezésére került volna sor. Egyúttal a települési önkormányzatok közötti alkotmányellenes diszkriminációt eredményez.
Ugyanakkor mivel a vitatott rendelkezésekből egyértelműen nem állapítható meg, hogy ez a kerületi bevételi forrás miként adaptálható a fővárosi közgyűlés saját forrásmegosztási rendeletébe, az indítvány szerint a szabályozás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét.
2.2. A Kötv. 23. § (1)–(3) bekezdése a fővárosi önkormányzatnak a beszedett illetékekből való részesedését szabályozza.
Az indítványozó rámutat arra, hogy a Kötv. e szabálya alapján a 2001. és 2002. évekre csökkent a fővárost kizárólagosan megillető bevételek köre is, mert amíg a korábbi szabályozás alapján a fővárosi illetékhivatal által beszedett, a központi költségvetés bevételi részesedésével csökkentett illetékbevétel egészében a fővárosi önkormányzatot illette meg, a Kötv. szabályai alapján a főváros huszadik megyeként besorolt a megyék közötti elosztás rendjébe. Így az illetékbevételekből való részesedés aránya a megyék javára változott.
A fővárosi közgyűlés álláspontja szerint a kizárólagos bevételnek ez a fővárosi önkormányzat és a megyei közötti átcsoportosítása – mivel a bevételi források csökkentésére az önkormányzati feladat- és hatáskörök átrendezése nélkül került sor – súlyosan sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt önkormányzati alapjogot.
II.
Az Alkotmánybíróság elsőként a főváros és a kerületek közötti forrásmegosztás szabályaival kapcsolatos indítványokat bírálta el.
A fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetére és települési sajátosságaira, ennek következtében a főváros sajátos önkormányzati rendszerére tekintettel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállását a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályoktól eltérő szabályok rendezik.
1994-ig a fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatok sajátos szabályait külön törvény – az 1991. évi XXIV. törvény – tartalmazta. Az Ötv.-t módosító 1994. évi LXIII. törvény a fővárosi és a kerületi önkormányzatokra vonatkozó szabályozást az Ötv. VII. fejezeteként beépítette az Ötv.-be.
Az Ötv. 64. §-a a fővárosi és a kerületi önkormányzatok gazdálkodására a következő szabályokat tartalmazza:
,,64. § (1) Az önkormányzati bevételek a fővárosi és a kerületi önkormányzat által ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat.
(2) Amennyiben törvény a fővárosi önkormányzatot a főváros érdekkörét vagy gazdasági lehetőségeit meghaladó regionális, illetve országos feladatok ellátására kötelezi, az Országgyűlés biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, dönt a központi hozzájárulás mértékéről és módjáról.
(3) A fővárosi önkormányzatot, illetve a kerületi önkormányzatokat önállóan és közvetlenül megilletik az alábbi bevételek:
a) a feladatellátáshoz kapcsolódó normatív központi hozzájárulás;
b) a címzett és céltámogatások;
c) a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj;
d) az átvett pénzeszközök;
e) a tulajdonában levő közterületek hasznosítása után járó díj.
(4) A fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot osztottan megillető bevételek:
a) a magánszemélyek jövedelemadójából az állami költségvetésről szóló törvény alapján a települési önkormányzatokat megillető rész;
b) az egyéb központi adó;
c) az állandó népességhez kapcsolódó központi hozzájárulás, kivéve a 64/B. § a) pontban foglaltakat;
d) a helyi adókból származó bevételek.
(5) A (4) bekezdésben felsorolt bevételeknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletében, a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével határozza meg. A véleményadásra legalább tíz napot kell biztosítani.
(6) A közgyűlés rendeletében a kerületek részére cél- és címzett támogatási rendszert vezethet be. A közgyűlés rendeletében határozhatja meg azokat a fejlesztési célokat, amelyek megvalósításához a kerületi képviselő-testületek a közgyűléstől cél- és címzett támogatást igényelhetnek.
(7) A fővárosi és a kerületi önkormányzatok saját vagyonukkal önállóan gazdálkodnak, annak kezelésével más szervet is megbízhatnak.
64/A. § A kerületi önkormányzat kizárólagos bevétele a szabálysértési bírság letiltás útján befolyó összege.
64/B. § A fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételei:
a) a normatív központi hozzájárulás igazgatási és közművelődési feladatokra;
b) az önkormányzatot megillető vadászati jog haszonbérbe adásából származó bevétel, az érintett települések önkormányzataival kötött megállapodás szerint, területarányosan meghatározott része;
c) a fővárosi önkormányzat részére törvényben megállapított körben a befolyt környezetvédelmi és műemlékvédelmi bírság;
d) az illetékek a külön törvényben meghatározottak szerint;
e) a 64. § (2) bekezdése alapján járó központi támogatás.
64/C. § (1) A fővárosi közgyűlés és a kerületi képviselő-testület saját éves költségvetést határoz meg az államháztartásról szóló törvény szabályai szerint.
(2) Mindaddig, amíg a fővárosi közgyűlés az érintett forrásoknak a fővárosi önkormányzatok közötti megosztásáról nem dönt, az állandó népességszám egészéhez kapcsolódó – kivéve a 64/B. § a) pontját – normatív központi hozzájárulások és az átengedett központi adókból az önkormányzatokat megillető részt a Magyar Államkincstár – a felmerülő személyi jellegű juttatásokat és egyéb kifizetéseket terhelő levonások, járulékok teljesítését és elszámolását követően – a fővárosi önkormányzatnak utalja át. A fővárosi önkormányzat gondoskodik annak továbbutalásáról.''
Az Ötv. e rendelkezései az önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti sajátos megosztásához igazodóan alakították ki a bevételi források fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti megosztásának rendjét. Az Ötv. e rendelkezései a bevételek négy csoportját különböztetik meg. Az első csoportba azok a bevételek tartoznak, amelyek a fővárosban működő önkormányzatokat – a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat egyaránt – önállóan és közvetlenül illetik meg. A második csoportban a fővárosi és kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek kerültek meghatározásra. A harmadik, negyedik csoportban pedig a kerületi önkormányzatokat, illetőleg a fővárosi önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételek körét határozza meg a törvény.
A második csoportba az osztott bevételek csoportjába tartozó bevételi források megosztására irányuló fővárosi közgyűlési hatáskört érintő szabályokat alkotott az Országgyűlés a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 26. §-ában:
,,26. § (1) A Fővárosi Önkormányzatot megillető bevételeknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztására és átutalására az Ötv. 64. §-ában, valamint a 64/A–64/C. §-aiban foglaltakat kell alkalmazni.
(2) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés a)–c) pontjaiban meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételek legalább 50%-a illeti meg.
(3) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjában meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételek legalább 45%-a illeti meg.''
A költségvetési törvény tehát meghatározta a fővárosi közgyűlést terhelő forrásmegosztási kötelezettségnek azt a minimumát, az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott forrásoknak azt a minimális arányát, amelyet a fővárosi közgyűlés rendeletében a kerületi önkormányzatok számára biztosítani köteles.
A Kötv. 26. §-a a forrásmegosztási kötelezettségnek ezt a minimumát jelentősen megemelte:
,,26. § (1) A Fővárosi Önkormányzatot megillető bevételeknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztására és átutalására az Ötv. 64. §-ában, valamint a 64/A–64/C. §-aiban foglaltakat kell alkalmazni.
(2) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés a)–c) pontjaiban meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételek legalább 70%-a illeti meg.
(3) Az Ötv. 64. § (4) bekezdés d) pontjában meghatározott bevételek 64. § (5) bekezdés szerinti megosztása során a kerületi önkormányzatokat a bevételek legalább 60%-a illeti meg.''
III.
1. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként a Kötv. 26. § (2)–(3) bekezdésében foglalt szabályokkal kapcsolatosan azt vizsgálta, hogy az Ötv. 64. § (4)–(6) bekezdéseinek a Kötv. e rendelkezéseivel történt kiegészítése megkívánta-e az Alkotmány 44/C. §-a által előírt minősített többséget.
Az Alkotmány 44/C. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
,,A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen levő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.''
Az Alkotmány a költségvetési törvény elfogadásához ilyen minősített többséget nem ír elő.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos határozatában foglalkozott az Alkotmány által minősített többséghez kötött törvények elfogadásának, módosításának alkotmányossági problémáival. Az 1/1999. (II. 24.) AB határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként állapította meg: ,,valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni.'' (ABH 1999, 25.)
Ugyanezen határozata indokolásában az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Országgyűlés jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy az Alkotmány által minősített többséghez kötött törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján. Azonban, ha a törvényhozó valamely szabályozási tárgykörről a minősített többséggel elfogadott törvényben rendelkezett, a minősített többségi eljárás alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is. Az Alkotmánybíróság kimondta: ,,... a törvényalkotási eljárásban akkor sem lehet mellőzni az Alkotmány által előírt minősített többség követelményét, ha a módosítás részletszabályokról szól, vagy az adott alapjog, illetve intézmény hatályosulását szeretné hatékonyabb eszközökkel elérni a jogalkotó. Az ilyen vagy más, hasonló tartalmú kezdeményezés érvényesítésének szándéka – mint a hatékony kormányzás megvalósításának egyik eszköze – az Alkotmány tételes szabályát nem sértheti meg. Kétségtelen, hogy ez a szabály a törvényalkotási eljárás formai érvényességét meghatározó alkotmányos korlátot jelent az egyszerű többség akár ésszerű törekvéseivel szemben is.'' (ABH 1999, 25., 39.)
Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is kifejtette:
,,Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az, hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg.'' (ABH 1999, 25., 40–41.)
Az Ötv. 64. § (5) bekezdése a fővárosi közgyűlés hatáskörébe utalja azt, hogy – a főváros és kerületi önkormányzatok közötti tényleges feladatmegosztást és a kerületek véleményét figyelembe véve – rendeletében szabályozza az osztott bevételeknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását. A Kötv. formálisan, tételesen nem módosította az Ötv. 64. § (5) bekezdését, azonban a Kötv. vitatott szabályai azzal, hogy meghatározzák az osztott bevételekből a kerületi önkormányzatokat minimálisan megillető rész mértékét, olyan kiegészítő feltételeket állapított meg, amelyek – mivel a fővárosi közgyűlés csak a Kötv. e rendelkezéseinek és az Ötv. 64. § (5) bekezdésének együttes alkalmazásával dönthet a bevételek megosztásáról – az Ötv. 64. § (5) bekezdésében foglalt felhatalmazáshoz képest korlátozzák a fővárosi közgyűlés rendeletalkotási jogkörét. Így a Kötv. 26. §-ának rendelkezései – tartalmukat tekintve – az Ötv. által adott jogalkotási felhatalmazás módosítását, a fővárosi közgyűlés Ötv.-ben biztosított szabályozási jogkörének jelentős szűkítését eredményezik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó döntési szabadságának körébe tartozik annak eldöntése, hogy az önkormányzati finanszírozási rendszer mely elemeit és milyen mélységben szabályozza az Alkotmány által minősített többségű szavazatarányhoz kötött önkormányzati törvényben és a finanszírozási rendszer mely kérdéseiről dönt minősített többséget nem igénylő külön törvényben. Azonban ha a finanszírozás valamely kérdését az Ötv. szabályozza, annak módosítására is csak minősített többségű szavazataránnyal elfogadott törvényben kerülhet sor.
Az Alkotmánybíróság – amint az e határozat indokolásának IV. részéből kitűnik – indokoltnak, sőt a fővárosi kerületi önkormányzatok alkotmányos védelmet élvező gazdasági autonómiájának biztosítása érdekében alkotmányossági szempontból szükségesnek tekinti a fővárosi közgyűlés számára az Ötv. 64. § (5) bekezdésében biztosított széles körű mérlegelési jogkör korlátozását, azonban ez a követelmény az Alkotmányban meghatározott formai követelmények figyelmen kívül hagyásával alkotmányosan nem teljesíthető.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kötv. 26. § (2)–(3) bekezdése, amely a jelen levő képviselők egyszerű többségét igénylő törvényben – tartalmát tekintve – módosította az Alkotmány 44/C. §-a alapján minősített többséget igénylő Ötv. 64. § (5) bekezdését, alkotmányellenes.
Tekintettel arra, hogy e határozat rendelkező részének 2. pontjában az Alkotmánybíróság arra hívta fel az Országgyűlést, hogy 2002. december 31-ig tegyen eleget a kerületi önkormányzatok autonómiájának védelmét biztosító garanciális szabályozási kötelezettségének, az Alkotmánybíróság – élve az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazással – a vitatott rendelkezések hatályon kívül helyezésének időpontját a rendelkező rész 2. pontjában foglaltakkal összhangban, 2002. december 31-ben határozta meg.
2. A fővárosi közgyűlés indítványa alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a Kötv. 26. § (2)–(3) bekezdésében foglalt korlátozás következtében sérelmet szenved-e a fővárosi önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjoga.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27., 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48., 68–73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390., 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204., 207.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:
,,c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,''
Ez az alapjog jogi természetét tekintve eltér a helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján megillető más alapjogoktól. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzatok számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő – és ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját –, a törvényhozó saját bevételi források megteremtése, illetőleg állami támogatás útján gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Míg a többi önkormányzati alapjogot az Alkotmány a képviselő-testület hatásköreként, autonóm döntési jogosultságaként szabályozza, e szabályban az önkormányzat joga a törvényhozást terhelő kötelezettségként nyer megfogalmazást. Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány e rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi tényállás azzal, hogy a feladataik ellátásához megfelelő bevételekhez való jogot a helyi önkormányzatok jogosultságaként határozza meg, a törvényhozó kötelezettségévé teszi azt, hogy olyan saját forrásokat biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő bevételeket nyújtanak a törvényben meghatározott feladataik ellátásához. Az önkormányzatok saját bevételi forrásokhoz való jogosultságának érvényesülését az Alkotmány más módon is garantálja. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és d) pontjában önkormányzati alapjogként szabályozza és biztosítja az önkormányzatok számára az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot és a helyi adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett hatásköröket is biztosít az önkormányzatok számára ahhoz, hogy a feladataik ellátásához olyan saját bevételi forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének meghatározása az önkormányzati autonómia körébe tartozik. A helyi önkormányzatok saját bevételi forrásainak körét az Ötv. 82. §-a határozza meg.
A 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a feladatarányos állami támogatásra való igényét fogalmazza meg. Azaz a törvényhozó köteles a helyi önkormányzatok gazdálkodásához olyan állami támogatást nyújtani, amely a törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll.
Az Alkotmány e rendelkezéséből következően a törvényhozó a törvényben meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának gazdasági feltételeit megfelelő saját bevételi források és feladatarányos állami támogatás útján köteles biztosítani, a saját bevételi források és az állami támogatás meghatározásának módjára, mértékére, a saját bevételek és az állami támogatás arányára nézve az Alkotmány további rendelkezéseket nem tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában értelmezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt kötelezettség tartalmát:
,,Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről – megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával – köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára.'' (ABH 1997, 27., 31.)
Az indítványozó álláspontja szerint a Kötv. vitatott szabályának megalkotása során a törvényhozó e kötelezettségének alkotmányellenesen tett eleget, mert anélkül módosította a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás szabályait, hogy változás következett volna be az önkormányzatok feladataiban. Álláspontját az Alkotmánybíróság az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában, valamint a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában foglalt megállapításokkal támasztja alá.
Az Alkotmánybíróság 57/1994. (XI. 17.) AB határozata az önkormányzati vagyon átcsoportosításának alkotmányos feltételeire nézve tett elvi megállapítást e határozata indokolásában a következőképpen:
,,E határozata indokolásában az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel hívja fel a figyelmet a következőkre. Ha az állami tulajdonban lévő vagyontárgyakhoz közfeladatok kötődnek, akkor ez a körülmény a vagyontárgyak átcsoportosítását is eredményezheti. Amennyiben a törvény által meghatározott önkormányzati feladatokat az állam átcsoportosítja, akkor az e feladatokhoz kapcsolódó önkormányzati vagyont is átrendezheti. Abban az esetben, ha a vagyon átcsoportosítása év közben történik, és az eredeti önkormányzati tulajdonos az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó vagyon bevételeit költségvetésébe tervezte, a vagyonkiesés pótlására állami visszatérítésre tarthat igényt.'' (ABH 1994, 316., 331.)
A Kötv. vitatott szabályai a fővárosi önkormányzat bevételi forrásaira és nem a vagyonára vonatkozó szabályokat tartalmaznak. Így nincs tartalmi összefüggés az AB határozat elvi megállapítása és a vitatott rendelkezések között.
Nem következik az indítványozó által megfogalmazott követelmény az Alkotmánybíróság fent idézett határozatából sem. A 2/1997. (I. 22.) AB határozatában az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta, hogy a saját bevételeknek és az állami támogatásoknak az egész komplex rendszere kell, hogy biztosítsa az önkormányzatok számára a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet. Az ügy természetéből következően az az alkotmánybírósági határozat éppen arról szólt, hogy milyen alkotmányossági követelményeknek kell megfeleljen a törvényi szabályozás akkor, ha az önkormányzati feladatellátás pénzügyi feltételeit a törvényhozó a feladatok változása nélkül módosítja. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik az önkormányzati feladatok ellátásához szükséges anyagi eszközökről és rámutatott arra, hogy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeit megváltoztató jogszabályi módosítás akkor vezethet alkotmányellenes helyzethez, ha ez az önkormányzati feladat ellátását ellehetetleníti. (ABH 1997, 27., 31–32.)
Ezt az álláspontot fejtette ki az Alkotmánybíróság a 18/1999. (VI. 11.) AB határozatában is. (ABH 1999, 137., 139–140.)
Nem következik az indítványozó által megfogalmazott követelmény az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjából sem.
Az Alkotmánybíróság – a hivatkozott korábbi határozataiban is megfogalmazott – értelmezésében tehát az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja olyan szabályt tartalmaz, amely a helyi önkormányzatok működőképességének, autonómiájuk megvalósulása, az önkormányzati alapjogok érvényesülésének gazdasági feltételeit hivatott biztosítani, és amely cselekvési kötelezettséget ír elő, feladatot határoz meg a törvényhozónak. Jogi természetét tekintve az Alkotmánynak más, az állami feladatvállalást meghatározó rendelkezésével azonos sajátosságokkal bír.
Az Alkotmánynak az állami feladatvállalást meghatározó szabályaival kapcsolatosan az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában megállapította, hogy e körben a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. ,,Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása vagy – gyakrabban – az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban – más alapjog sérelmét kivéve – nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.'' (ABH 1994, 134., 140.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjából a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely biztosítja a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételeket. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit, az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés alapján alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül.
A Kötv. 26. § (2)–(3) bekezdése által bevezetett korlátozások a fővárosi önkormányzat működése tekintetében az alkotmányellenesség megállapításához vezető következményekkel nem járnak, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vitatott rendelkezések alkotmányellenessége az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának sérelme miatt nem állapítható meg.
IV.
1. A fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás szabályozására irányuló indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak az Ötv. 64. § (5) bekezdésének alkotmányosságát is vizsgálnia kellett.
Az Alkotmánybíróság az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában már vizsgálta az Ötv. 64. § (5) bekezdésének alkotmányosságát. Akkor az indítványozó azt kifogásolta, hogy ez a rendelkezés alárendeli a fővárosi kerületi önkormányzatokat a fővárosi önkormányzatnak, és olyan társadalmi viszonyok szabályozására ad felhatalmazást a fővárosi közgyűlésnek, amelyek az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján törvényhozási tárgynak minősülnek. Az Alkotmánybíróság ezt az indítványt elutasította. Határozatában megállapította, hogy az Ötv. 64. §-ának (4)–(6) bekezdése – a fővárost és a kerületeket megosztottan megillető bevételek szabályozásával – a főváros egységes településpolitikájának biztosítása, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programjának meghatározása és érvényesítése érdekében, az Ötv. 63/A. §-ában meghatározott koordinációs feladatok ellátásához biztosít gazdasági és jogi eszközöket a fővárosi önkormányzat számára. ,,A 64. § (5)–(6) bekezdésében az Ötv. által a fővárosi közgyűlésnek adott jogalkotási felhatalmazás a fővárosi önkormányzat törvényben megállapított feladatainak ellátásához, az Ötv. és a költségvetési törvény által meghatározott bevételi források feletti rendelkezés módját szabályozza. Ennek megfelelően, az Ötv.-nek indítványozó által kifogásolt 64. § (5) bekezdésében szabályozott rendeletalkotási jogkör nem tekinthető az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében meghatározott, kizárólagos törvényhozási tárgykörben adott felhatalmazásnak. A felhatalmazás – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével összhangban – törvényben meghatározott feladatainak ellátása érdekében, feladatkörében jogosítja fel a fővárosi közgyűlést a rendeletalkotásra.'' (ABH 1996, 204., 210.)
Azaz az Alkotmánybíróság e korábbi határozatában nem minősítette alkotmányellenesnek azt, hogy az Ötv. 64. § (5) bekezdése a fővárosi közgyűlés jogalkotási hatáskörébe utalta az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források megosztását.
Az Alkotmánybíróság – indítvány hiányában – akkor nem vizsgálta azt, hogy az Ötv.-nek az osztott bevételi forrásokra vonatkozó szabályozása nem sérti-e az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogokat, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság alkotmányos követelményét.
2. Így jelen határozatában az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy megállapítható-e az Ötv. vitatott rendelkezésének alkotmányellenessége az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogok sérelme miatt.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:
,,b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,''
Az indítványozó szerint a vitatott szabály e rendelkezések közül az önkormányzatnak a bevételekkel való önálló gazdálkodáshoz való jogát sérti.
Az Alkotmány e rendelkezése alapján a képviselő-testületnek ahhoz van joga, hogy a már megszerzett bevételeivel önállóan gazdálkodjon.
Tekintettel arra, hogy az Ötv. 64. § (5) bekezdése nem a bevételekkel való gazdálkodást, hanem a kerületi önkormányzatot megillető bevételek meghatározásának módját szabályozza, az Alkotmány e rendelkezése alapján az Ötv. vitatott szabályának alkotmányellenessége nem állapítható meg.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának értelmezésével kapcsolatosan az e határozat III. 2. pontjában kifejtettek alapján megállapítható, hogy a forrásmegosztásnak az Ötv. 64. § (5) bekezdésében szabályozott megoldása nem zárja ki az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján a kerületi önkormányzatokat megillető jog érvényesülését. Így önmagában nem alkotmányellenes az Ötv.-nek az a megoldása, hogy a főváros sajátos, kétszintű önkormányzati rendszerére tekintettel, az egységes településpolitikai célok megvalósítása érdekében a bevételi források egy részének megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletalkotási jogkörébe utalta, mint ahogy nem volna alkotmányellenes az sem, ha – más települési önkormányzatokhoz hasonlóan – maga a törvényhozó közvetlenül határozná meg a fővárosi és kerületi önkormányzatok részesedését e bevételi forrásokból.
3. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy az Ötv. nem állapította meg az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források feladatarányos megosztásának – ezáltal az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a kerületi önkormányzatot megillető önkormányzati alapjog védelmének – garanciáit.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Abtv. 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204., 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.]. ,,A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.'' [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52., 57.]
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: ,,A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.'' A jogállamiság elvének értelmezése során az Alkotmánybíróság több határozatában kimondta, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény a közigazgatás törvényi alárendeltségének követelménye, nevezetesen az, hogy ,,a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket''. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52., 61.; 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90., 94.]
Ez a követelmény magában foglalja azt is, hogy ha törvény az Alkotmányban szabályozott jog érvényesítésével kapcsolatosan ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási jogkör terjedelmét, annak korlátait is.
Az Ötv. 64. § (5) bekezdése úgy ad felhatalmazást a fővárosnak, hogy az jogi kötöttségek nélkül, széles mérlegelési jogkörben rendelkezhet az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételi források felett. Döntési szabadságának egyetlen eljárási feltétele van, nevezetesen az, hogy ki kell kérnie a kerületi képviselő-testületek előzetes véleményét. A vélemény azonban a közgyűlést nem köti, szabad belátásától függ, hogy döntése során figyelembe veszi-e vagy sem, illetőleg milyen mértékig veszi figyelembe. A fővárosi önkormányzat maga is gazdasági érdekeltséggel rendelkezik ezeknek a bevételi forrásoknak az elosztásában. A fővárosi önkormányzatnak ez a forrásmegosztást befolyásoló gazdasági érdekeltsége magában hordozza a centralizációs törekvések érvényesítésének, a kerületi önkormányzatok önállósága csorbításának a lehetőségét. Lehetőséget ad arra, hogy a kerületi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján megillető alapjog, a kerületi önkormányzatokat az önkormányzati feladatok ellátásában megillető autonómia sérüljön. Ezért az önkormányzati rendeletalkotás körébe utalt forrásmegosztás tekintetében törvényi szabályoknak kell megteremteni azokat a garanciákat, amelyek a főváros gazdasági érdekeivel szemben a kerületi önkormányzatok Alkotmányban szabályozott alapjogait védelemben részesítik, biztosítékot nyújtanak arra, hogy az anyagi források hiánya a kerületi önkormányzatok feladatellátását ne veszélyeztesse.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy az Országgyűlés az Ötv.-ben nem szabályozta a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásának elveit és részletes szabályait.
Egyúttal felhívta az Országgyűlést arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2002. december 31-ig tegyen eleget.
V.
A fővárosi közgyűlés indítványában kéri a Kötv. 22. § (9) bekezdése és ezzel összefüggésben a 8. számú melléklete V. része, 23. § (1)–(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását.
1. A Kötv. 22. § (9) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
,,(9) E törvény 4. számú mellékletének 1. pontja alapján a (7) és (8) bekezdésben foglaltakon túlmenően 2001-ben és 2002-ben a Fővárosi Önkormányzattól 5000–5000 millió forint az e törvény 8. számú melléklete V. pontjának szabályai szerint átcsoportosul a kerületi önkormányzatokhoz.''
A 8. számú melléklet V. pontja pedig meghatározza ezeknek az átcsoportosított összegeknek a megosztására vonatkozó szabályokat és az összegek rendeltetését:
,,A támogatás mindkét évben a fővárosi kerületek burkolatlan útállományának kerületi hosszúságai alapján jár az 1999. december 31-i állapotnak megfelelően, amely adatokat az 1998. évre szóló Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programról alkotott 194/1997. (XI. 4.) Korm. rendelet szerinti 1063. számú KSH által készített ,,Jelentés a városi önkormányzatok belterületi útjainak állományáról'' tartalmazza. A támogatás a burkolatlan utak szilárd burkolattal való ellátását, a csapadékvíz elvezetését, valamint a burkolás közvetlen előfeltételéül szolgáló mellékgyűjtő és főgyűjtő csatornaszakaszok megépítését célozza. A támogatás elsődlegesen a csatornázott, de burkolatlan utak szilárd burkolattal való ellátására szolgál. Ha a támogatási összeg nem használható fel maradéktalanul a tárgyévben az elsődleges célra, akkor másodlagosan mellékgyűjtő csatorna megépítésével egy beruházásban történő útburkolásra használható fel, ha a támogatási összeg nem merül ki az elsődleges és másodlagos célra való felhasználásban, akkor harmadlagosan a főgyűjtő csatorna megépítésével és mellékgyűjtő csatorna építéssel együtt burkolhatóvá tett utak burkolattal való ellátására használható fel. Az igénybe vett támogatás elszámolása a normatív hozzájárulásokkal azonos eljárás alapján, az e jogcímen a tárgyévben jogszerűen elszámolt kiadások figyelembevételével, az önkormányzathoz beérkezett, az önkormányzat által igazolt számlák alapján történik.
Kiegészítő szabályok:
A támogatás forrása az e törvény 22. §-ának (9) bekezdése szerinti jövedelemkülönbség mérséklése címen átcsoportosított összeg, amelyet a kerületi önkormányzat bevételként ugyanilyen jogcímen számol el.
A támogatás folyósítása négy egyenlő részletben, minden negyedév első hónapjának 25-éig történik.''
A Kötv. e rendelkezéseivel kapcsolatosan – az Alkotmánybíróság ezen határozat indokolásának III. 2. pontjában kifejtetteknek megfelelően – megállapította, hogy azok nem eredményezik a feladatellátás ellehetetlenülését, azaz az önkormányzati autonómia olyan mértékű sérelmét, amelynek következtében az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján alkotmányellenességük megállapítható lenne.
A Kötv. ezen vitatott rendelkezéseivel kapcsolatosan az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme sem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138–140., 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325., 342–344.]
Az Alkotmánybíróság e gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-a csak a jog által azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti különbségtételt tiltja. Amint az Alkotmánybíróság e határozat indokolásának II. pontjában bemutatta, a fővárosnak az országban betöltött helyzetére, települési sajátosságaira és ennek következtében a főváros sajátos önkormányzati rendszerére tekintettel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállását, ezen belül gazdálkodását is a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályoktól eltérő szabályok rendezik. A fővárosi és a kerületi önkormányzatok más települési önkormányzatoktól eltérő jogállású önkormányzatok, eltérő szabályok szerint történik bevételei forrásaik szabályozása is. Így bevételi forrásaik szabályozása szempontjából nem tekinthetők más települési önkormányzatokkal azonos szabályozási körbe tartozó, összehasonlítható jogi helyzetben levő jogalanyoknak, így az eltérő szabályozás a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközése a vitatott szabályok tekintetében sem állapítható meg.
A Kötv. 22. § (9) bekezdésével és 8. számú mellékletének V. részével kapcsolatosan az indítványozó kifogásolta azt is, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sérti a szabályozás, mert nem tisztázza, hogy ezek a kerületi bevételek miként építhetők be a fővárosi közgyűlés forrásmegosztási rendeletébe.
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását amiatt, hogy az Ötv. nem határozta meg a forrásmegosztás elveit és garanciális szabályait. A törvényhozás feladata, hogy e szabályokat a bevételi források szabályozásában bekövetkezett változásoknak a fővárosi forrásmegosztási rendszerre gyakorolt hatásait figyelembe véve alkossa meg.
2. A Kötv. 23. § (1)–(3) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
,,23. § (1) A megyei illetékhivatalok, valamint a Fővárosi Illetékhivatal által 2001., illetve 2002. január 1-jétől beszedett illeték – az ingatlan-nyilvántartási eljárási illeték kivételével – 50%-a a központi költségvetést, 50%-a pedig a fővárosi, a megyei, illetve a megyei jogú városi önkormányzatokat, az ingatlan-nyilvántartási eljárási illetékbevétel 90%-a a központi költségvetést, 10%-a pedig a fővárosi, a megyei, illetve a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti meg a (2)–(7) bekezdésben foglaltak szerint.
(2) A megyei jogú városi önkormányzatot illeti meg a megyei illetékhivatalok által beszedett illetékből az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény illetékességi szabályai alapján a megye közigazgatási területén lévő megyei jogú városok illetékességébe tartozó ügyekből befolyt bevétel, csökkentve az (1) bekezdés szerinti bevételi részesedéssel, továbbá az (4)–(7) bekezdésben foglalt, költségként visszatartott összeggel.
(3) A megyei illetékhivatal, valamint a Fővárosi Illetékhivatal által beszedett illetéknek a központi költségvetés (1) bekezdés szerinti bevételi részesedésével és a (2) bekezdés alapján a megyei jogú várost megillető összeggel, továbbá a megyei önkormányzatnál, valamint a Fővárosi Önkormányzatnál – az illetékhivatal működésével összefüggően – felmerült költségek fedezetére visszatartott összeggel csökkentett illetékbevétel
a) 30%-a közvetlenül a területileg érintett megyei önkormányzatot, valamint a Fővárosi Önkormányzatot,
b) 70%-ának fele egyenlő összegben – egyhuszad részenként –, fele a megye, valamint a főváros 2000. január 1-jei, illetve 2001. január 1-jei lakosságszáma arányában – a Kincstár országos összesítését követően – a megyei önkormányzatokat, valamint a Fővárosi Önkormányzatot illeti meg.''
Az indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés úgy alakította át a fővárosi önkormányzatnál maradó bevételek arányát, hogy e bevételi források tekintetében átcsoportosítást hajtott végre a fővárosi önkormányzat és a megyei önkormányzatok között, anélkül, hogy a feladatok és hatáskörök átrendezésére sor került volna. Ez sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontját.
A 2000. évi költségvetési törvény 25. §-a, illetőleg 4. számú mellékletének II. része a fővárosi önkormányzatnak az illetékekből való részesedését a következőképpen rendezte:
,,25. § (1) A megyei illetékhivatalok, valamint a Fővárosi Illetékhivatal által 2000. január 1-jétől beszedett illeték – az ingatlan-nyilvántartási eljárási illeték kivételével – 50%-a a központi költségvetést, 50%-a pedig a fővárosi, a megyei, illetve a megyei jogú városi önkormányzatokat, az ingatlan-nyilvántartási eljárási illetékbevétel 90%-a a központi költségvetést, 10%-a pedig a fővárosi, a megyei, illetve a megyei jogú városi önkormányzatokat illeti meg a 4. számú melléklet II. részében meghatározottak szerint.
(2) Az illetékhivatalok működésével kapcsolatos költségeket a beszedett bevételből részesedő önkormányzatok viselik, a 4. számú melléklet II. részében szabályozott módon.''
A 4. számú melléklet II. része a következő szabályokat tartalmazta:
,,1. A Fővárosi Önkormányzatot illeti meg a Fővárosi Illetékhivatal által beszedett, a központi költségvetés bevételével csökkentett e törvény 25. §-a szerinti illetékbevétel.
2. A megyei jogú városi önkormányzatot illeti meg a megyei illetékhivatalok által beszedett illetékből az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény illetékességi szabályai alapján a megye közigazgatási területén lévő megyei jogú városok illetékességébe tartozó ügyekből befolyt bevétel, csökkentve e törvény 25. §-a szerinti bevételi részesedéssel, továbbá a 4., illetve 5. pontban foglalt költségként visszatartott összeggel.
3. A megyei illetékhivatal által beszedett illetéknek a központi költségvetés e törvény 25. §-a szerinti bevételi részesedésével és a 2. pont szerinti, megyei jogú várost megillető összeggel, továbbá a megyei önkormányzatnál – az illetékhivatal működésével összefüggően – felmerült költségek fedezetére visszatartott összeggel csökkentett illetékbevétel
a) 30%-a közvetlenül a területileg érintett megyei önkormányzatot,
b) 70%-ának fele egyenlő összegben – egytizenkilenced részenként –, fele a megye 1999. január 1-jei lakosság száma arányában – a Kincstár országos összesítését követően – a megyei önkormányzatokat
illeti meg.
4. A megyei jogú város önkormányzata legkésőbb 2000. február 1-jéig megállapodik a megyei önkormányzattal a beszedett bevétellel kapcsolatos költségek viseléséről. A megállapodásnak tartalmaznia kell a költségek körét és mértékét – beleértve a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 45. §-ában szabályozott, illetékekkel összefüggő érdekeltségi célú juttatásokat is –, az elszámolási kötelezettségeket, az elszámolás ellenőrzésének módját.
5. A 4. pont szerinti megállapodás hiányában a megyei önkormányzat a felmerült költségek fedezetére visszatarthatja a megyei jogú város illetékességébe tartozó ügyekből befolyt, központi költségvetést megillető összeggel csökkentett bevétel, valamint az illetékhivatal által beszedett összes, központi költségvetést megillető bevétellel csökkentett illetékbevétel arányának megfelelő hányadot. Az arány megállapításánál az előző évi tényszámokat kell figyelembe venni.
6. Az illetékhivatal működtetésével összefüggő éves költség egytizenkettede tartható vissza havonta, amely az illetékhivatalt működtető megyei önkormányzatot illeti meg, és illetékbevételként kell költségvetésében előirányozni és elszámolni.''
E szabályok alapján megállapítható, hogy a fővárosi önkormányzat részesedése az illetékbevételekből csökkent, azonban az Alkotmánybíróság – e határozat indokolásának III. 2. pontjában kifejtett indokok alapján – megállapította, hogy e rendelkezés alkotmányellenessége sem állapítható meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján. Amint azt az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjából nem vezethető le az az indítványozó által megfogalmazott következtetés, hogy a törvényhozó csak a feladatok átcsoportosítása esetén módosíthatja úgy az egyes bevételi forrásokra vonatkozó szabályozást, hogy az megváltoztatja az egyes önkormányzatoknak az adott bevételi forrásból való részesedésének arányát. Ez a követelmény nem következik az Alkotmánybíróság indítványozó által felhívott határozataiból sem.
Az illetékbevételekből való önkormányzati részesedés szabályainak módosítása még a Kötv. más, az indítványozó által támadott rendelkezéseivel együtt sem eredményezi a feladatellátás ellehetetlenülését, azaz az önkormányzati autonómia olyan sérelmét, amely az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az alkotmányellenesség megállapításához vezethet.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kötv. 22. § (9) bekezdésének és 8. számú melléklete V. részének, valamint 23. § (1)–(3) bekezdésének alkotmányellenessége az indítványozó által kifejtett indokok alapján nem állapítható meg. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 171/B/2000.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás