Műveletek

Akadálymentes nézet Bezárás
  • Tartalom

48/2001. (XI. 22.) AB határozat

48/2001. (XI. 22.) AB határozat1

2001.11.22.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján – dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 22. §-ának (7)–(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz számos települési önkormányzat képviselő-testülete nyújtott be indítványt, amelyben az indítványozók a költségvetési törvény azon rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik, amelyek a települési önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források meghatározása során előírják az önkormányzatok iparűzési adóerő-képességének figyelembevételét.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 20. § (4) bekezdésének, valamint a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 21. § (4) bekezdésének azon a rendelkezését támadják, amely – a települési önkormányzatok bevételeiben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében – kimondta, hogy a települési önkormányzatokat iparűzési adóerő-képességük egy főre eső összege alapján kiegészítés illeti meg, vagy a központi költségvetésből származó forrásaik csökkennek. Az indítványozók támadták e költségvetési törvények 4. számú mellékletének az adóerő-képesség megállapításának módjára, valamint a kiegészítés és csökkentés rendjére vonatkozó szabályait.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az indítványok által megjelölt törvények kifogásolt rendelkezései a 2001. költségvetési évben már nem alkalmazandók, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 22. §-ának (7)–(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja az indítványozók által kifogásolt finanszírozási megoldást a 2001. és 2002. költségvetési évekre is tartalmazza, így az indítványok által felvetett alkotmányossági probléma a hatályos jogban is fennáll. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat érdemben elbírálta és az alkotmányossági vizsgálatot a Kötv. 22. § (7)–(8) bekezdései, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja tekintetében végezte el.
2. Az indítványozók a Kötv.-ben szabályozott önkormányzati forrásszabályozási rendszernek a következő elemeit vitatják:
,,(7) A 2001. évben az (1) bekezdés szerint kimutatott jövedelemadó 6,95%-a, összesen 49 771,0 millió forint felhasználásával a települési önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai
a) kiegészülnek, vagy
b) csökkennek
a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a (3) bekezdés szerinti személyi jövedelemadónak és az iparűzési adóból elérhető bevétel meghatározott hányadának (az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.
(8) A 2002. évben a (7) bekezdés szerinti jövedelemadó 110,04%-a, összesen 54 769,3 millió forint felhasználásával a települési önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai
a) kiegészülnek, vagy
b) csökkennek
a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a (4) bekezdés szerinti személyi jövedelemadónak és az iparűzési adóból elérhető bevétel meghatározott hányadának (az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.''
A Kötv. 4. számú mellékletének 1. pontja határozza meg a települési önkormányzatok közötti jövedelem-különbségek mérséklésének módjára vonatkozó szabályokat. Meghatározza az adóerő-képesség számításának módját. Négy településtípusra (község, város, megyei jogú város, főváros – a kerületekkel együtt) megállapítja azt az egy főre eső összeget, amelyet ha a települési önkormányzatnál helyben maradó személyi jövedelemadó bevétel és az iparűzési adóerő-képesség együttesen számított összege nem ér el, akkor a központi költségvetésből származó bevételeik e szintig kiegészülnek, ha a települési önkormányzatnál helyben maradó személyi jövedelemadó bevétel és az iparűzési adóerő-képesség együttesen számított összege meghaladja ezt az értékhatárt, akkor a központi költségvetési forrásokból az önkormányzatot együttesen megillető bevételek a 4. számú melléklet 1.5. pontjában szereplő számítási módszer szerint sávosan progresszív módon csökkennek. A csökkentés azonban nem haladhatja meg a törvényben meghatározott mértéket.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a vitatott rendelkezések az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott önkormányzati alapjogokat sértenek.
Sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában biztosított önkormányzati alapjogot, mely szerint a képviselő-testület a bevételeivel önállóan gazdálkodik, mert kizárja a helyi adóbevételekkel való önálló gazdálkodás lehetőségét.
Sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában a helyi önkormányzatok számára biztosított adó-megállapítás jogát is, amennyiben a helyi adóztatás szabályainak kialakításakor kényszerhelyzetbe hozza az önkormányzatokat. A központi forráscsökkentés lehetősége ugyanis arra kényszeríti az önkormányzatokat, hogy a helyi adóból származó bevételek megfelelő arányával igyekezzenek elkerülni vagy ellensúlyozni a központi költségvetésből származó forrásaik csökkenését. Ennek következtében pedig sérül az önkormányzatoknak a helyi adók fajtáinak és mértékének meghatározásához való joga.
Az indítványozók szerint a sérelmezett költségvetési intézkedés sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontját, egyrészt azért, mert az állami támogatások elosztásánál nem a kötelezően ellátandó feladatokat, hanem az egyes önkormányzatok adóerő-képességét veszi alapul, másrészt azért, mert a központi forrásból származó bevételek csökkentése a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozására szolgáló normatív állami támogatásokat is érinti. Így az önkormányzat arra kényszerül, hogy az iparűzési adóbevételből csoportosítson át azokra a forrásigényes területekre, amelyeket eddig a központi költségvetésből származó bevételeiből finanszírozott. Ezzel a korábban az iparűzési adóbevételekből finanszírozott feladatok forráshiányossá válnak.
4. Az indítványokban foglaltak szerint a támadott rendelkezések a fentiek mellett sértik az Alkotmány 44/C. §-át is, mert az önkormányzati alapjogok korlátozását nem a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény szabályozza.
5. Az indítványok az önkormányzatok egyenjogúságának sérelmére is hivatkoznak. Álláspontjuk szerint a központi finanszírozásnak ez a rendje sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében – más indítványozók szerint az Alkotmány 70/A. §-ában – szabályozott egyenjogúságát, mert a jelentős mértékű iparűzési adóbevétellel rendelkező önkormányzatoknak a központi költségvetésből származó bevételei jelentősen csökkennek, ugyancsak csökkennek ezek a bevételei azoknak az önkormányzatoknak is, amelyek a vállalkozásbarát helyi adópolitika megvalósítása érdekében eltekintenek a jelentős mértékű iparűzési adó kivetésétől. A költségvetési törvény nem tartalmazhat a központi költségvetésből származó bevételek tekintetében olyan mértékű különbségtételt, amelynek alapján a települési önkormányzatoktól önkormányzati alapjogokat is érintő mértékben von el anyagi forrásokat, ezáltal súlyosan veszélyeztetve a kötelező feladatok ellátását. Az a tény, hogy az elvonás az intézményi normatívákat is érinti, alkotmányellenes megkülönböztetést tesz a különféle intézmények között. A nem önkormányzati fenntartású intézményeket a fenntartó jövedelmi viszonyaitól függetlenül megilleti az állami normatíva, addig az önkormányzati intézmények esetén a normatívából való részesedés a fenntartó önkormányzat adóerő-képességének függvénye.
6. Egy indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sérti az új forrásszabályozási rendszer bevezetése, mert nem biztosított a törvényhozó megfelelő időt az önkormányzatoknak az új szabályozáshoz való alkalmazkodásra. Rámutat arra, hogy a szabályozó rendszer átalakítása annak érdekében, hogy az önkormányzatok alkalmazkodni tudjanak hozzá egy több éves átmeneti folyamatot igényelt volna.
II.
Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy ez az önkormányzatok finanszírozására vonatkozó vitatott szabályozás sért-e valamely, a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében biztosított alapjogot.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok jogi természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27., 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48., 68–73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390., 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204., 207.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
2. Az Alkotmány a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerét nem szabályozza. Az önkormányzatok finanszírozására vonatkozóan egyetlen szabályt tartalmaz, ez pedig az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja. Annak a vizsgálata során, hogy az önkormányzati finanszírozási rendszer szabályozása mennyiben képezheti alkotmányossági vizsgálat tárgyát, mindenekelőtt az Alkotmánynak ez a rendelkezése igényel értelmezést.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:
,,c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,''
Ez az alapjog jogi természetét tekintve eltér a helyi önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján megillető más alapjogoktól.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok az Alkotmány által védelemben részesített önkormányzati autonómia lényeges tartalmi elemeit jelentő önkormányzati hatáskörök meghatározását jelentik. Az, hogy ezeket a hatásköröket, hatáskörcsoportokat az Alkotmány rögzíti, azt eredményezi, hogy e hatásköröket, hatáskörcsoportokat az önkormányzattól elvonni csak alkotmánymódosítással lehet. Az önkormányzati alapjogok alkotmányi szabályozása egyúttal korlátot állít a törvényi szabályozás elé is, ami abban áll, hogy az önkormányzat számára az Alkotmány e rendelkezésében megállapított hatásköröket a törvényhozó törvénnyel sem közvetlen, sem közvetett módon nem vonhatja el. Ezzel szemben a 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott önkormányzati jogosultság nem korlátozást állapít meg a törvényhozás számára, hanem cselekvési kötelezettséget ír elő, feladatot határoz meg a törvényhozónak. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő – s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját –, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről.
Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány e rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi tényállás azzal, hogy a feladataik ellátásához megfelelő bevételekhez való jogot a helyi önkormányzatok jogosultságaként határozza meg, a törvényhozó kötelezettségévé teszi azt, hogy olyan saját forrásokat biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő bevételeket nyújtanak a törvényben meghatározott feladataik ellátásához. Az önkormányzatok saját bevételi forrásokhoz való jogosultságának érvényesüléséhez az Alkotmány további garanciákat is nyújt. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) és d) pontjában önkormányzati alapjogként szabályozza és biztosítja az önkormányzatok számára az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot és a helyi adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett hatásköröket is biztosít az önkormányzatok számára ahhoz, hogy a feladataik ellátásához olyan saját bevételi forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének meghatározása az önkormányzati autonómia körébe tartozik. A helyi önkormányzatok saját bevételi forrásainak körét az Ötv. 82. §-a határozza meg.
A 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a feladatarányos állami támogatásra való igényét fogalmazza meg. Azaz a törvényhozó köteles a helyi önkormányzatok gazdálkodásához olyan állami támogatást nyújtani, amely a törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll.
Az Alkotmány e rendelkezéséből következően a törvényhozó a törvényben meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának gazdasági feltételeit megfelelő saját bevételi források és feladatarányos állami támogatás útján köteles biztosítani, a saját bevételi források és az állami támogatás meghatározásának módjára, mértékére, a saját bevételek és az állami támogatás arányára nézve az Alkotmány további rendelkezéseket nem tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában már értelmezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt kötelezettség tartalmát:
,,Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről – megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával – köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára.'' (ABH 1997, 27., 31.)
Jogi természetét tekintve az Alkotmány e rendelkezésében meghatározott önkormányzati jogosultság az Alkotmány más állami feladatvállalást meghatározó rendelkezésével azonos sajátosságokkal rendelkezik.
Arra nézve, hogy az Alkotmánynak az állami feladatvállalást meghatározó szabályai mennyiben szolgálhatnak az alkotmányellenesség megállapításának alapjául, az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában foglalt állást:
,,Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányi feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy – gyakrabban – az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban – más alapjog sérelmét kivéve – nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.'' (ABH 1994, 134., 140.)
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja is olyan rendelkezés, amely feltétele a helyi önkormányzatok működőképességének, az önkormányzati autonómia megvalósulásának, az önkormányzati alapjogok érvényesülésének.
Az Alkotmány e rendelkezéséből mindenekelőtt a törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy olyan rendszerét köteles kialakítani, amely alkalmas a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételek biztosítására. Az, hogy a finanszírozási rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés gazdasági feltételeit, az Országgyűlés politikai felelőssége körébe tartozik.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének kialakítása, az önkormányzati bevételi források körének megállapítása, a központi költségvetés és az önkormányzatok költségvetése közötti kapcsolatok szabályozása, az önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források körének és mértékének meghatározása a törvényhozás kompetenciája. A törvényhozó az önkormányzatokra háruló feladatokat, a központi költségvetés lehetőségeit, gazdasági, politikai célkitűzéseit mérlegelve szabadon dönt az önkormányzatok finanszírozási rendjének megállapításáról.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül, vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján alkotmányellenesség megállapításának csak végső esetben, akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának ezt az értelmezését a többi önkormányzati alapjogtól eltérő jogi jellege mellett a hatalommegosztás elvének tiszteletben tartása is indokolja.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja alapján az állami költségvetés megállapítása az Országgyűlés hatásköre. Az Alkotmánybíróság a 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának alkalmazása kapcsán a parlamentnek ezt a költségvetésért való felelősségét nem veheti át.
Az Alkotmánybíróságnak nem feladata annak tényszerű vizsgálata, hogy a önkormányzatok számára a törvényhozás által biztosított bevételi források megfelelően biztosítják-e a törvényben előírt kötelező feladatok ellátásának gazdasági feltételeit.
Ennek megfelelően az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az indítványozók által támadott rendelkezések alkotmányellenessége nem állapítható meg.
3. A vitatott szabályokkal kapcsolatosan mindegyik indítványozó hivatkozik a 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmére.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a következő rendelkezést tartalmazza:
,,b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,''
Indítványozók szerint a vitatott szabályok e rendelkezések közül az önkormányzatnak a helyi adóbevételekkel való önálló gazdálkodáshoz való jogát sérti.
A bevételekkel való önálló rendelkezés joga azt jelenti, hogy a helyi önkormányzat önállóan dönt bevételeinek, anyagi eszközeinek felhasználásáról, függetlenül attól, hogy a bevételnek mi a forrása. Az Alkotmány a bevételekkel való önálló gazdálkodás szempontjából nem tesz különbséget a központi költségvetési kapcsolatokból és a helyi adókból származó bevételek között.
A helyi adókkal való önálló gazdálkodás szabadsága korábban fokozott törvényi védelmet élvezett. A saját bevételek és a központi költségvetési támogatás viszonyára nézve a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 9. §-a 1999. január 1-jéig a következő rendelkezést tartalmazta:
,,9. § Az önkormányzat által megállapított helyi adók mértéke és összege nem befolyásolhatja az önkormányzatok részére költségvetési törvényben megállapítható állami támogatás jogcímét és mértékét.''
Ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 128. §-a.
A helyi adóbevételek védelmének ezt a garanciáját törvény állapította meg, az Alkotmány maga nem tartalmazza.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a már megszerzett bevételekkel, pénzeszközökkel való gazdálkodás szabadságát biztosítja a helyi képviselő-testület számára.
Az önkormányzati finanszírozásnak az indítványozók által vitatott szabályai a helyi önkormányzatokat megillető bevételek körét, a bevételek meghatározásának, azaz a bevételek megszerzésének módját tartalmazó szabályok. Azt határozzák meg, hogy az önkormányzatok milyen, a központi költségvetésből származó bevételekre tarthatnak igényt. Így a megszerzett bevételekkel való gazdálkodás szabadságát nem érintik.
4. Indítványozók szerint a központi támogatásoknak az adóerő-képességhez kötése sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában biztosított adó-megállapítási jogát.
A 44/A. § (1) bekezdés d) pontja a helyi adó megállapítás jogát a következőképpen szabályozza:
,,44/A. § (1) A helyi képviselő-testület....
d) a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét;''
Az Alkotmány e rendelkezése alapján a képviselő-testületet a helyi adó megállapításának joga törvény keretei között illeti meg. Így az adó megállapításának joga eleve törvény által korlátozható joga a helyi önkormányzatnak.
A 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem a helyi adók megállapításával kapcsolatos, törvényben szabályozott hatáskörök összességének gyakorlását jelenti.
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. § meghatározza a helyi képviselő-testület adó-megállapítási jogának terjedelmét:
,,6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel – megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.''
Az Alkotmánybíróság – fent ismertetett – gyakorlata szerint az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozása akkor állapítható meg, ha a törvényhozó közvetlen vagy közvetett módon elvonja az önkormányzat Alkotmányban szabályozott alapjogát, azaz olyan mértékű korlátozást ír elő, amelyek az alapjog tartalmának kiüresedéséhez vezetnek, azaz kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az Alkotmány által az önkormányzati autonómia körébe utalt ügyekben.
Ebből következően nem tekinthető alkotmányellenesnek a törvényi korlátozás, ha a törvény az önkormányzati alapjog tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását korlátozza, mindaddig, amíg a képviselő-testületet megillető hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy a képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön az Alkotmány által az önkormányzati autonómia körébe utalt ügyekben. [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27., 29.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390., 395–396.]
A központi költségvetési támogatások mértékének az iparűzési adóerő-képességtől való függővé tételével a Kötv. formális, jogi korlátozást nem ír elő, de amennyiben gazdasági kényszert teremt az iparűzési adóerő-képesség mértékének megfelelő, illetőleg azt meghaladó iparűzési adó megállapítására, kétségtelenül korlátozza a helyi képviselő-testületnek az iparűzési adóval kapcsolatos döntési szabadságát. Azonban ez a szabályozás – mivel az adóerő-képesség számításánál nem az elérhető teljes iparűzési adóbevételt, hanem az önkormányzatok által elérhető átlagos mértékkel számított iparűzési adóbevételt veszik számításba – az iparűzési adó megállapítása tekintetében sem vonja el az adómegállapítás jogát a helyi önkormányzattól és nem érinti a képviselő-testületet a helyi adók többi fajtája körében megillető döntési szabadságot, nem zárja ki azt, hogy a képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön a helyi adók megállapításáról. Ezért ez a korlátozás nem lépi át azt az alkotmányos mércét, amelynek alapján – az önkormányzat döntési szabadságának elvonása miatt – az alkotmányellenesség megállapítható lenne.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kötv. 22. § (7)–(8) bekezdése és 4. számú mellékletének 1. pontjában foglalt szabályok alkotmányellenessége az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
III.
A vitatott rendelkezések alkotmányellenességének bizonyítására minden indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezés, az Alkotmány 44/C. §-a, mely szerint önkormányzati alapjogok korlátozásáról csak a jelen levő képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvényben lehet rendelkezni.
Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában értelmezte az önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatosan a minősített többség követelményét.
E határozatában a következőket állapította meg:
,,Az ,,alapjog korlátozása'' nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az ,,alapjogról szóló'', mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. Ez abból következik, hogy kétharmados törvényt egyszerű többségű törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni.
Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget. Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy önkormányzati alapjogról rendelkező egyszerű törvény korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható.
Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az adott jog törvényi szabályozásának, illetve korlátozásának eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerű törvényben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben meghatározott tartalmának korlátozásához kell.'' (ABH 1993, 48., 69–70.)
Az Alkotmánybíróságnak ennek alapján azt kellett vizsgálnia, hogy a vitatott rendelkezések tartalmaznak-e a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szabályaihoz képest olyan korlátozó rendelkezéseket, amelyek valamely az Alkotmány által meghatározott és az Ötv. által szabályozott önkormányzati alapjog tartalmát korlátozzák. Az indítványozók által támadott szabályok az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolataiból származó bevételi források megállapításának módjára vonatkozó előírásokat tartalmaznak. Az Ötv. helyi önkormányzatok bevételi forrásaira nézve keretszabályokat tartalmaz a 81–87. §-aiban.
A bevételi források mértékére, megállapításának módjára az Ötv. nem állapít meg előírásokat, hanem egyszerű törvényre bízza annak szabályozását, hogy az Országgyűlés miként tesz eleget az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott kötelezettségének.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók által vitatott rendelkezések alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alkotmány 44/C. §-ának sérelme alapján sem.
IV.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kötv.-nek az adóerő-képességre tekintettel megállapított finanszírozási szabályai által a települési önkormányzatok között tett megkülönböztetés alkotmányellenessége sem állapítható meg.
1. Az Alkotmány 43. §-a az önkormányzatok egyenjogúsága tekintetében a következő rendelkezést tartalmazza:
,,43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.''
Ez a rendelkezés az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ában biztosított alapjogai – alapvető hatáskörei – tekintetében mondja ki a helyi önkormányzatok egyenjogúságát. Azzal, hogy egyúttal azt is kimondja, hogy a kötelezettségeik eltérőek lehetnek, az Alkotmány maga teremti meg annak alkotmányos alapját, hogy a törvényhozó az egyes önkormányzattípusok tekintetében eltérő rendelkezéseket, az eltérő feladatokhoz igazodó jogokat, kötelezettségeket állapítson meg.
,,Az alapjogok egyenlőségének követelménye azt jelenti, hogy a törvény a helyi önkormányzatok minden típusa számára köteles biztosítani az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását, azt, hogy minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthessen az alapjogok körébe tartozó ügyeiben. Nem sérti az alapjogok egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozza, egészen addig, míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az alapjog tartalmát jelentő hatáskörökben.'' (1336/B/1996. AB határozat, 1998, 656, 659.)
A finanszírozási rendszer szempontjából az alapjogok egyenlőségének követelménye – az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pont e határozat indokolásának II. 2. pontjában kifejtett értelmezésének megfelelően – nem jelenti azt, hogy minden önkormányzatnak egyenlő joga van ahhoz, hogy az állam a törvényben meghatározott feladatai ellátásához szükséges bevételi forrásokat azonos mértékű költségvetési hozzájárulás útján biztosítsa.
2. A központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásokból való azonos arányú részesedés nem következik az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményéből sem.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138–140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325., 342–344. stb.]
A jogegyenlőség elve tehát az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jog által egyenlőként való kezelésre irányuló alkotmányos elv. Ez az elv pedig a vitatott szabályozásban nem sérül.
A Kötv. 22. § (7)–(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja – a települési önkormányzatok típusai (község, város, megyei jogú város, főváros) tekintetében alkalmazott, az ellátott feladatok különbözőségén alapuló megkülönböztetésen kívül – minden települési önkormányzat tekintetében azonos számításokon és mutatókon alapuló szabályozást alkalmaz atekintetben, hogy adóerő-képességüket is figyelembe véve miként alakul a központi költségvetésből való támogatásuk. Annak, hogy mely önkormányzatoknál eredményezik ezek a szabályok – az általános finanszírozási szabályoktól eltérően – a központi támogatások kiegészítését és melyeknél annak csökkentését, nem a jogi szabályozásban, hanem a települések eltérő objektív adottságaiban, és ezzel összefüggésben a települési önkormányzatok iparűzési adó-bevételi lehetőségeiben vannak.
A települési önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek kiegyenlítését szolgáló finanszírozási szabályok a nagyobb társadalmi egyenlőség érdekében megállapított szabályok, a különböző településeken élő polgárok nagyobb egyenlőségét, az önkormányzatok által szervezett közszolgáltatásokhoz való hozzájutás nagyobb egyenlőségét hivatottak biztosítani.
3. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a különbségtétel sem, amelyet a Kötv. indítványozók álláspontja szerint az önkormányzati és a nem önkormányzati fenntartású intézmények finanszírozása között tesz. Az Alkotmánybíróság idézett gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-a csak a jog által azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti különbségtételt tiltja. Az indítványozók által vitatott szabályok az állami szervezeti rendszer részét képező helyi önkormányzatok központi költségvetésből való finanszírozásának szabályrendszerébe illeszkednek. A nem önkormányzati intézmények fenntartói pedig az állami szervezeti rendszer részét nem képező szervezetek, jogi és fizikai személyek. A központi költségvetési támogatások rendszerének szabályozása szempontjából nem tartoznak azonos szabályozási körbe a helyi önkormányzatok és közfeladatokat is ellátó nem önkormányzati intézmények fenntartói.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kötv. vitatott szabályai alapján sem az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében, sem az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőségi követelmény sérelme nem állapítható meg.
V.
Az egyik települési önkormányzat a jogbiztonság sérelmére hivatkozással kifogásolja azt is, hogy a törvényhozó az új forrásszabályozási rendszer bevezetésekor nem biztosított kellő időt ahhoz, hogy a jelentősen megváltozott finanszírozási rendszerhez alkalmazkodjanak. Az indítványozó álláspontja szerint ez sérti a jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből a jogalkotással szemben levezethető követelmény az, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt kell hagyni a jogszabály címzettjeinek arra, hogy a jogszabály szövegét megismerhessék, és döntsenek arról, hogy miként alkalmazkodnak az új jogi helyzethez. A ,,kellő idő'' mértékének meghatározása a jogalkotó feladata a jogszabály jellegét és a végrehajtáshoz szükséges felkészülési időt figyelembe véve. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131., 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155., 156–159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188., 196.]
A helyi önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető bevételi források szabályozása tekintetében kiemelt jelentősége van annak, hogy az önkormányzatok megfelelő időben tudomást szerezhessenek a bevételeiket érintő jogszabályi rendelkezések megváltozásáról, s ha a jogszabályi rendelkezések változása következtében a központi költségvetésből származó bevételek köre és mértéke a korábbi évek gyakorlatához képest a vártnál kedvezőtlenebbül alakul, megfelelő idő álljon rendelkezésükre ahhoz, hogy alkalmazkodjanak a megváltozott gazdasági feltételekhez. A megfelelő felkészülési idő hiánya a helyi önkormányzatok által fenntartott közszolgáltatások működésének folyamatosságát, a folyamatban levő beruházások megvalósítását, az önkormányzati feladatok ellátását veszélyeztetheti.
Erre tekintettel alakította az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) úgy a költségvetési tervezés rendjét, hogy a helyi önkormányzatok a költségvetési törvény elfogadását megelőzően, a költségvetési tervezés folyamatában tájékozódjanak az önkormányzati finanszírozási rendszerrel kapcsolatos kormányzati szándékokról.
,,(2) A Kormány az Országgyűléssel egyidejűleg tájékoztatja a helyi önkormányzatokat és a helyi kisebbségi önkormányzatokat a következő évi gazdaságpolitikai elképzelésein alapuló költségvetési politika fő irányairól, a rájuk vonatkozó pénzügyi szabályozás előzetes elgondolásairól.
(3) A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatokat és a szabályozási elgondolásokat a Kormány a helyi önkormányzatok rendelkezésére bocsátja.''
E rendelkezések a költségvetési eljárás sajátosságainak megfelelően nem a törvény kihirdetését követően, hanem a költségvetési tervezés rendjében biztosítja a törvény rendelkezéseihez való alkalmazkodás szükséges idejét.
Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális átalakítása, különösen ha az átalakítás a helyi önkormányzatok meghatározott körére nézve azzal a következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó bevételeik jelentős mértékben csökkennek, az új szabályozáshoz való alkalmazkodás nem egyszerűen éves költségvetésüknek az új gazdasági feltételekhez való hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az önkormányzatoknak a korábbi forrásszabályozási rendszer figyelembevételével kialakult intézményrendszer folyamatos működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik vannak, amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában lévő fejlesztési programjaik és ehhez kapcsolódó hosszabb távú kötelezettségvállalásaik vannak. A helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatainak koncepcionális módosítása a központi költségvetésből származó bevételek jelentős csökkenésével érintett önkormányzatoktól azt követeli meg, hogy átgondolják egész gazdálkodásukat, módosítsák fejlesztési programjaikat, átalakítsák helyi adórendszerüket, újra rangsorolják kiadásaikat, stb. Az önkormányzatok gazdálkodásának ilyen átalakítása pedig az Áht. által biztosított felkészülési időnél hosszabb alkalmazkodási időszakot igényel. Ezeknél az önkormányzatoknál a megfelelő felkészülési, alkalmazkodási időszak hiánya az önkormányzati feladatok folyamatos és zavartalan ellátását, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz való jog, szociális biztonsághoz való jog, egészségügyi ellátáshoz való jog) intézményi garanciáit jelentő önkormányzati intézmények megfelelő színvonalú folyamatos működését veszélyezteti.
Ezt figyelembe véve a törvényhozás a költségvetési eljárás által biztosított felkészülési időn túl biztosított egy egyéves átmeneti időszakot az önkormányzatok számára az alkalmazkodásra. Az önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek mérséklését szolgáló forrásszabályozási rendszer a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvénnyel került bevezetésre. Ez a költségvetési törvény az indítványozók által vitatott forrásszabályozási módszernek egy enyhébb, a csökkentéssel érintett önkormányzatok számára kevésbé terhes szabályozását tartalmazta.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya nem állapítható meg, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére nincs mód.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatainak olyan koncepcionális átalakítása esetén, ha a törvényhozó nem biztosítja a megváltozott gazdasági feltételekhez alkalmazkodáshoz szükséges időt a helyi önkormányzatok számára, az a helyi önkormányzatok és az önkormányzatok által fenntartott, alapvető jogok érvényesülését biztosító intézmények folyamatos és zavartalan működését veszélyeztetheti. Az önkormányzatok működőképességének, illetőleg az alkotmányos alapjogok érvényesülését biztosító intézmények működésének ellehetetlenülése az alkotmányellenesség megállapításához vezethet.
Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok széles körét érinti, az Alkotmánybíróság elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 190/B/1999.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. Magam is hangsúlyozom, hogy önmagában nem alkotmányellenes az a törvényalkotói célkitűzés, amely a helyi önkormányzatok között – bevételi forrásaik különbözőségének alapulvételével – átcsoportosítást irányoz elő.
Kiemelem ugyanakkor: ez a forrásátcsoportosítás kizárólag az érintett önkormányzatok alapjogainak tiszteletben tartása mellett mehet végbe.
E védendő érdek fontosságára tekintettel szigorú mércét kell alkalmazni a Kötv. indítványokkal támadott 22. § (7) és (8) bekezdéseinek vizsgálatánál.
2. Az Alkotmánybíróság által vizsgált ügyben a Kötv. támadott 22. § (7) és (8) bekezdése – az azokban választott megoldás miatt, álláspontom szerint – ütközik a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. §-ában írt rendelkezésekkel, s e kollízió nyomán sérülhet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában megfogalmazott önkormányzati alapjog.
Részletesen:
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontja szerint a helyi képviselő-testület ,,a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét''. Ennek az Alkotmányban írt adómegállapítási jognak a terjedelmét a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) állapítja meg:
,,6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa ...;
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza;
[...]
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg a kedvezményeket további kedvezményekkel bővítse;
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.''
A Htv. tehát kellő mozgásteret ad a helyi képviselő-testület számára ahhoz, hogy adómegállapítási jogát szabadon gyakorolhassa, beleértve ebbe akár azt is, hogy belátása szerint vezesse be vagy helyezze hatályon kívül a Htv. 5. §-ában meghatározott helyi adók valamelyikét.
A helyi adómegállapítási jog tekintetében a Htv. lex specialisnak tekintendő, amely elsőbbséget élvez az azonos tárgykört reguláló lex generalis-sal szemben. (Lex specialis derogat ...) Itt lex generalis-nak a Kötv. 22. § (7) és (8) bekezdései tekintendők, amelyek a Htv. 6. §-ában biztosított mozgási lehetőséget ténylegesen megszüntették és ehelyett lényegében az iparűzési adó tekintetében adómegállapítást, adókivetést tettek kötelezővé: ,,A 2001. évben az (1) bekezdés szerint kimutatott jövedelemadó 6,95%-a, összesen 49771,0 millió forint felhasználásával a települési önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai a) kiegészülnek, vagy b) csökkennek a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a (3) bekezdés szerinti személyi jövedelemadónak és az iparűzési adóból elérhető bevétel (sic!) meghatározott hányadának (az adó-erőképességnek) egy főre eső együttes összege alapján az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.''
A (lex generalisnak tekintendő) Kötv. 22. § (7) és (8) bekezdésének idézett tartalma gyakorlatilag megszünteti a helyi önkormányzatok – Htv. 6. §-ában (mint speciális törvényben) biztosított – szabad mérlegelésen nyugvó helyi adómegállapítási jogát.
Az idézett törvények közötti kollízió (amely a Kötv. szerint – kényszerpályán lévő önkormányzatokról lévén szó – kötelezően bevezetendő, a Htv. szerint pedig szabad mérlegelés alapján bevezethető helyi iparűzési adóból áll elő) álláspontom szerint nem áll összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában megfogalmazottakkal (,,az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló támogatásban részesül.'')
Az összhanghiány alapja és oka: a Kötv. 22. § (7) és (8) bekezdése – szemben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írtakkal – a kötelező önkormányzati feladatok esetében az állami támogatást (amely ,,a települési önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból származó forrása'') nem az ellátandó feladatokhoz, hanem az önkormányzatok ,,adó-erőképességéhez'', ezen belül a kötelezően kivetendő helyi iparűzési adó számított (s még csak nem is ténylegesen befolyt) mértékéhez köti.
A törvényalkotó számára ezt a lehetőséget a Htv. 9. §-ának a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 128. §-ával történt hatályon kívül helyezése nyitotta meg. (A hatályon kívül helyezett rendelkezés: ,,Az önkormányzat által megállapított helyi adók mértéke és összege nem befolyásolhatja az önkormányzatok részére költségvetési törvényben megállapítható állami támogatás jogcímét és mértékét.'')
E rendelkezés hatályon kívül helyezésével nyílt meg az út az előtt, hogy a törvényhozó a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok esetében – ,,a feladatokkal arányban álló támogatás''-ra épülő, 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt alkotmányi szabályozás mellett, mintegy azt megkerülve – kialakítsa az önkormányzatok központi pénzellátásának helyi bevételekhez (s nem pedig a feladatokhoz) igazodó rendszerét. Azaz az Alkotmány szabályozását figyelmen kívül hagyva átrendezte az önkormányzatok pénzellátásának rendszerét, amennyiben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt, ,,feladat-alapú'' finanszírozási rendszer mellett egy ,,bevétel-alapú'' finanszírozási rendszer alapjait teremtette meg.
Erre tekintettel – összefüggés okán és az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt önkormányzati alapjog védelme érdekében – kiterjesztendőnek láttam volna az alkotmányossági vizsgálatot az idézett törvény 128. §-ára is, amely a ,,feladat-alapú'' finanszírozási rendszert fenntartó alkotmányi rendelkezés biztosítékául szolgáló Htv 9. §-át helyezte hatályon kívül.
3. Aggályosnak látom a ,,kellő'', a ,,szükséges'' idő biztosítottságát is.
Az ilyen törvényhozói intézkedések fokozott óvatosságot kívánnak meg, mivel ma már az önkormányzatok sem kizárólag rövid (1-2 éves) időtávra terveznek. Helyi adópolitikát alakítottak ki [melynek részeivé lettek a több évre szóló helyi adómentességek és kedvezmények; intézményeket hoztak létre, amelyek a környékre is kiterjedő materiális vagy immateriális szolgáltatásokat nyújtanak; nemzetközi pénzforrásokhoz (ISPA, SAPARD) csak úgy juthatnak, ha hosszabb időre (3–5 évre) előre biztosítják az önerőt; önkormányzati ciklusokat átívelő beruházásaik vannak stb.] A többségi határozat is helyesen emeli ki:
,,Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális átalakítása, különösen ha az átalakítás a helyi önkormányzatok meghatározott körére nézve azzal a következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó bevételeik jelentős mértékben csökkennek, az új szabályozáshoz való alkalmazkodás nem egyszerűen éves költségvetésüknek az új gazdasági feltételekhez való hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az önkormányzatoknak a korábbi forrásszabályozási rendszer figyelembevételével kialakult intézményrendszer folyamatos működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik vannak, amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában lévő fejlesztési programjaik és ehhez kapcsolódó hosszabb távú kötelezettségvállalásaik vannak. A helyi önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatainak koncepcionális módosítása a központi költségvetésből származó bevételek jelentős csökkenésével érintett önkormányzatoktól azt követeli meg, hogy átgondolják egész gazdálkodásukat, módosítsák fejlesztési programjaikat, átalakítsák helyi adórendszerüket, újra rangsorolják kiadásaikat stb. Az önkormányzatok gazdálkodásának ilyen átalakítása pedig az Áht. által biztosított felkészülési időnél hosszabb alkalmazkodási időszakot igényel. Ezeknél az önkormányzatoknál a megfelelő felkészülési, alkalmazkodási időszak hiánya az önkormányzati feladatok folyamatos és zavartalan ellátását, a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz való jog, szociális biztonsághoz való jog, egészségügyi ellátáshoz való jog) intézményi garanciáit jelentő önkormányzati intézmények megfelelő színvonalú folyamatos működését veszélyezteti.''
Nyilvánvaló számomra, hogy mindezekhez nem teremt sem ,,kellő'', sem ,,szükséges'' időt a törvényhozó által a költségvetési eljárás idején túl biztosított további egyéves átmeneti időszak.
A felsorolt feladatok az önkormányzati bevételi források hosszabb távú – nem csupán 1-2 éves – előreláthatóságát, kiszámíthatóságát, tervezhetőségét tételezik fel. Az önkormányzatok feladatai ma már ezeket a teendőket (is) jelölik, s ez az államot is óvatosságra kell, hogy intse. A ,,kellő'', a ,,szükséges'' idő ezért ma már (az anyagi források garantáltsága tekintetében) nem egy vagy két év, hanem esetenként annál jóval több. Ez a tény felértékeli annak az elvárásnak a jelentőségét is, hogy a meghatározó önkormányzati pénzügyi szabályozók egy részét több évre (célszerűen az önkormányzati ciklus időszakára) indokolt meghatározni, azaz az önkormányzatok pénzellátását fokozatosan célszerű lenne normatív (több évre előre kiszámítható) alapokra helyezni. Csak ilyen rendszer nyújthat ugyanis kellő garanciát arra, hogy az önkormányzatok gazdasági alapjogai is kellően védelemben részesülhessenek.
Az új, alkotmányos formák és megoldások keresésekor pedig szembe kell nézni azzal a ténnyel, hogy a magyar önkormányzatok több mint egyharmada (1000-nél több önkormányzat) forráshiányos; s ez egyértelműen finanszírozási rendszerhiba következménye, amely nem orvosolható azzal, hogy a ,,szegény'' önkormányzattal támogattatjuk a még szegényebbeket. Hangsúlyozandó ugyanis, hogy a jelen esetben az ,,adóerőképesség'' alsó határa olyannyira ,,küszöb alatti'', hogy afölött százával vannak olyan települések is, amelyek normális esetben maguk is támogatásra szorulnának.
A ,,mérték'' kérdésének alkotmányossági szempontú vizsgálata mindenesetre nem lett volna felesleges, s ez éppen az indítványozó önkormányzatok esetében merül fel élesen. [Pl. az alsó határon megtartható saját bevételük arányban áll-e azzal a környezetvédelmi, biztonsági kockázattal, amelyet egy-egy ,,gazdag'' önkormányzat területén lévő, de országos érdekeket szolgáló ipari létesítmények jelentenek? (Lásd pl. olajfinomító, atomerőmű.)]
Végső konklúzióként: Az önkormányzatoknak is több évre van (lehet) alkotmányos igényük arra, hogy a rendelkezésükre álló pénzforrásokat megismerhessék. A jelenlegi törvényi szabályozás ehelyett még mindig a már rendszeridegen éves alkumechanizmusokat preferálja. Nem lett volna tehát kellő ok nélküli, ha az Alkotmánybíróság – az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés érvényesítése érdekében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel – az átállási idő rövid, nem a tényleges feladatokhoz igazodó voltát alapul véve megfontolta volna az alkotmányellenesség megállapítását, de legalábbis egy alkotmányos követelmény felállítását. A többségi határozat V. része – számomra legalábbis – sokkal inkább ilyen tartalmú határozat indokolását tartalmazza, mintsem az elutasítás argumentumait.
1

A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.

  • Másolás a vágólapra
  • Nyomtatás
  • Hatályos
  • Már nem hatályos
  • Még nem hatályos
  • Módosulni fog
  • Időállapotok
  • Adott napon hatályos
  • Közlönyállapot
  • Indokolás
Jelmagyarázat Lap tetejére