49/2001. (XI. 22.) AB határozat
49/2001. (XI. 22.) AB határozat1
2001.11.22.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában – dr. Erdei Árpád és dr. Harmathy Attila alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvényben nem írta elő több ítélőtábla létrehozását a bírósági szervezeten belül, hanem csak egy, az egész ország területére kiterjedő illetékességű, budapesti székhelyű Országos Ítélőtábla létrehozataláról rendelkezett.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy az alkotmányellenes helyzetet 2002. december 31-ig szüntesse meg.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte. Álláspontja szerint az Alkotmány 45. § (1) bekezdése és más törvények alapján az Országgyűlés köteles ítélőtáblákat létrehozni. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Országgyűlés az igazságszolgáltatással kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 1998. évi LXXI. törvény (a továbbiakban: Itv2.) 6. §-ával hatályon kívül helyezte az ítélőtáblák székhelyének és illetékességi területének megállapításáról szóló 1997. évi LXIX. törvényt (a továbbiakban: Itv1.), és ezzel ,,az Alkotmányban megnevezett intézmény működésének beindulását – megfelelő alkotmányos indok nélkül – késleltette''.
Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés elfogadta az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvényt (a továbbiakban: Itv3.). Az indítványozó ennek ismeretében fenntartotta indítványát, mert álláspontja szerint ,,az alkotmánymódosító hatalom több ítélőtábla felállítását tartotta szükségesnek.'' Emellett az indítványozó a Legfelsőbb Bíróságéval azonos illetékességű bíróság létrehozását ,,logikailag indokolatlannak'' tartja, mivel ,,egyetlen ítélőtábla funkciója a Legfelsőbb Bíróságon belül elkülönített, kizárólag ítélkezéssel foglalkozó részleg kialakításával is ellátható, vagyis nem igényli az elkülönült bírósági szint, az ítélőtábla felállítását.''
Mindezek alapján az indítványozó úgy ítélte meg, hogy az Országos Ítélőtábla felállításával az Országgyűlés nem szüntette meg az alkotmányellenes mulasztást, ezért kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy hívja fel az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére.
2. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése kimondja:
,,A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják.''
A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) így rendelkezik:
,,16. § A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a következő bíróságok gyakorolják:
a) a Legfelsőbb Bíróság,
b) az ítélőtáblák,
c) a megyei bíróságok, a fővárosban a Fővárosi Bíróság (a továbbiakban együtt: megyei bíróság),
d) a városi és a kerületi bíróságok (a továbbiakban együtt: helyi bíróság),
e) a munkaügyi bíróság.''
,,17. § (1) Bíróság létesítéséről, összevonásáról, megszüntetéséről, illetékességi területének meghatározásáról – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – törvény rendelkezik.
(2) A közigazgatási határok megváltozása következtében a bíróság illetékességi területét – az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) javaslatára – a köztársasági elnök határozatban módosítja.''
,,18. § (1) A bíróság illetékességi területe általában a közigazgatási területi beosztáshoz igazodik, de törvény ettől eltérően rendelkezhet.
(2) A bíróság elnevezése általában a székhelyéhez igazodik.''
,,22. § (1) A külön törvényben meghatározott székhelyeken és illetékességgel, az ott megjelölt időponttól ítélőtábla működik.
(2) Az ítélőtábla elbírálja – törvényben meghatározott ügyekben – a helyi vagy a megyei bíróság határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, illetve eljár a hatáskörébe utalt egyéb ügyekben.
(3) Az ítélőtáblát az elnök vezeti.
(4) Az ítélőtábla jogi személy.
23. § (1) Az ítélőtáblán tanácsok, valamint büntető, polgári és közigazgatási kollégiumok működnek.
(2) A kijelölt megyei bíróságokon működő katonai tanácsok által első fokon elbírált ügyekben az ítélőtábla katonai tanácsa jár el.''
Az Itv3. 1. §-a kimondja:
,,(1) A bírósági szervezet részeként, törvényben meghatározott feladatok ellátására 2003. január 1. napjától Országos Ítélőtábla kezdi meg működését.
(2) Az Országos Ítélőtábla székhelye Budapest, illetékessége az ország egész területére kiterjed.''
II.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy az Országgyűlés az Itv3. elfogadásával teljesítette-e az Alkotmány 45. § (1) bekezdéséből fakadó jogalkotási kötelezettségét.
1. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban ,,ítélőtáblák'' működnek. E rendelkezés értelmezése alapján egyértelmű, hogy az alkotmányozó hatalom az igazságszolgáltatás intézményrendszerén belül egynél több ítélőtábla létrehozását és működtetését írta elő. Az Alkotmány alapján a legfőbb bírói szerv a Legfelsőbb Bíróság, ezen túl az Alkotmány a Fővárosi Bíróságot említi konkrétan, a többi bíróságra általános megfogalmazás utal: ,,ítélőtáblák'', ,,megyei bíróságok'', ,,helyi és munkaügyi bíróságok''. Az ítélőtáblák, a megyei bíróságok, a helyi és munkaügyi bíróságok számának meghatározása, ezen bíróságok létesítése, összevonása, megszüntetése, illetékességi területének meghatározása – a Bsz. 17. § (1) bekezdésével összhangban – az Országgyűlés feladata. Az Alkotmány értelmezéséből az következik, hogy a törvényhozó ezen bíróságokat nem helyettesítheti egyetlen, az egész országra kiterjedő illetékességű bírósággal. A bírósági szervezet ilyen jellegű megváltoztatására kizárólag az Alkotmány módosításával kerülhet sor.
2. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének hatályos szövegét a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról rendelkező 1997. évi LIX. törvény 8. §-a állapította meg. Az alkotmánymódosításhoz fűzött indokolásból kitűnik, hogy az alkotmányozó hatalom a négyszintű bírósági rendszer kialakítása érdekében rendelkezett az ítélőtáblák létrehozásáról. A szervezeti reform egyrészt arra irányult, hogy a jogorvoslati funkciót ellátó ítélőtáblák felállításával célszerűbb munkamegosztás váljon lehetővé a helyi és a megyei bíróságok között. Másrészt az ítélőtáblák révén csökkenthető a Legfelsőbb Bíróság munkaterhe, amely ezáltal maradéktalanul elláthatja jogegységesítő feladatát. Mindezek alapján megállapítható, hogy az alkotmányozó hatalom célja egyértelműen az volt, hogy több ítélőtábla kezdje meg működését. Ugyanakkor az alkotmányozó az ítélőtáblák számát nem határozta meg az Alkotmányban, ezért arról – az alkotmányos keretek között – a jogalkotó szabadon dönthet.
Az alkotmánymódosítást követően fogadta el az Országgyűlés az Itv1.-et, amely öt ítélőtábla felállításáról rendelkezett. Az 1. § (1) bekezdése kimondta, hogy 1999. január 1-jétől a Fővárosban, Szegeden és Pécsett kezdi meg működését ítélőtábla, a 2. § (1) bekezdése értelmében pedig legkésőbb 2003. január 1. napján Győr és Debrecen székhelyen további két ítélőtábla létesül. A jogalkotó – a törvény indokolása szerint – a bíróságok ügyforgalmi adatait, a bírói utánpótlás biztosíthatóságát, illetve Magyarország földrajzi adottságait vette alapul az öt ítélőtábla meghatározásakor.
3. Az Országgyűlés az Itv2. 6. §-ával – 1999. január 1-jei hatállyal – az Itv1.-et hatályon kívül helyezte. A jogalkotó – a törvény indokolása szerint – azért döntött az ítélőtáblák létrehozásának elhalasztása mellett, mert úgy ítélte meg, hogy a négyszintű bíráskodási rendszer kialakításának végrehajtása, a személyi és tárgyi feltételek biztosítása nem halad megfelelően.
Az Itv1. hatályon kívül helyezésével egy időben az Országgyűlés elfogadta az ítélőtáblák és a fellebbviteli főügyészségek felállításával kapcsolatos feladatokról szóló 80/1998. (XII. 16.) OGY határozatot, amelyben felkérte a Kormányt, hogy – az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és a legfőbb ügyész bevonásával – vizsgálja meg, az ítélőtáblák felállításának személyi és tárgyi feltételei milyen határidővel és milyen módon biztosíthatók. A határozat alapján a Kormánynak 1999. június 30-ig kellett benyújtania ,,az Alkotmánnyal összhangban álló törvényjavaslatot'' az Országgyűléshez.
Az Országgyűlés – a Kormány által benyújtott törvényjavaslat alapján – elfogadta az Itv3.-at, amelynek 1. §-a az ország egész területére kiterjedő illetékességű, budapesti székhelyű Országos Ítélőtábla létrehozásáról rendelkezett. A törvényhozók a prognosztizált ügyfélforgalmi adatokkal, az előzetes költségelemzésekkel, valamint szakmai szempontokkal indokolták, hogy egy ítélőtáblát intézményesítettek.
Az Alkotmánybíróság mindezekkel kapcsolatban megállapítja, hogy az Országgyűlés kizárólag az Alkotmány által meghatározott keretek között mérlegelhet költségvetési, célszerűségi és szakmai szempontokat. Az Alkotmány nem zárja ki azt, hogy az ítélőtáblák – ésszerű időhatárok között – fokozatosan kezdjék meg működésüket. Ezzel szemben a jogalkotó az Itv3. elfogadásával lezártnak tekintette az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének végrehajtását, a négyszintű bírósági rendszer kialakítását. A törvény indokolása kizárólag az új bírósági szint létrehozását tekinti az Alkotmányból származó jogalkotói kötelezettségnek. Az Alkotmány azonban több ítélőtábla felállítását követeli meg, s ezt a jogalkotó nem hagyhatja figyelmen kívül az ítélőtáblák számának és illetékességének meghatározásakor.
III.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: ,,Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.'' Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667., 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310., 317. 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABK 2001. március, 115., 120.]
Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176., 196., 201.]
Az Alkotmánybíróság törekszik a hatályos jog és így a vizsgált normák kíméletére. Ezért – a konkrét eljárástól függően – kivételesen elkerüli a jogszabályi rendelkezés megsemmisítését vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogalkotóknak vagy a jogalkalmazóknak szóló alkotmányos követelmény megfogalmazásával is biztosítani lehet a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot. [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 267.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176., 201.] Amennyiben alkotmányos követelmény megállapításával nem lehet az Alkotmány érvényesülését biztosítani, akkor a hatályos jog kímélete bizonyos esetekben azt indokolhatja, hogy alkotmánysértő szabályozási hiányosság esetén az Alkotmánybíróság ne az elfogadott normát semmisítse meg, hanem kötelezze a jogalkotót a hiányzó normák meghatározott határidőn belüli megalkotására. Abban az esetben, ha a jogalkotó az Alkotmánybíróság által megszabott határidőt elmulasztja, az Alkotmánybíróság – megfelelő indítvány alapján – megsemmisítheti azt a jogszabályi rendelkezést, amellyel összefüggésben korábban alkotmányellenes szabályozási hiányosságot állapított meg. Erre akkor kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság úgy ítéli meg, hogy az adott tárgykörben az alkotmányellenes szabályozási hiányosságnál elfogadhatóbb, ha időlegesen semmilyen szabály nincs. [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331., 345–347.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122.; 50/1997. (X. 11.) AB határozat, ABH 1997, 327–329.]
Jelen esetben az Alkotmánybíróság az indítvány alapján – az Abtv. 49. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva – mind a mulasztást, mind az ebből következő alkotmányellenes helyzet fennállását megállapította. Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése több ítélőtábla felállítását követeli meg. Az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvények meghozatalának szükségességéről az Alkotmány 78. §-a külön rendelkezik. Az Országgyűlés az Itv3. elfogadásával ugyan alkotott jogszabályt a négyszintű bírósági rendszer részét képező Országos Ítélőtábla létrehozásáról, de nem teljesítette maradéktalanul az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének végrehajtására vonatkozó jogalkotói kötelezettségét. Az Országgyűlés az Alkotmánnyal összeegyeztethetőnek tartotta egy, az egész országra kiterjedő illetékességű ítélőtábla létrehozását, az Itv3. ezért nem rendelkezik több ítélőtábla egyidejű felállításáról, és ezért nem egészítik ki az Itv3. 1. §-át az ítélőtáblák fokozatos létrehozására vonatkozó rendelkezések sem. A törvény nem tartalmaz semmiféle szabályt, amely a jogalkotói megoldás ideiglenességére, átmenetiségére utalna.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában az ítélőtáblák létrehozásának az Itv2.-vel történő elhalasztása, valamint az, hogy az Itv3. alapján 2003. január 1. napjától egy ítélőtábla kezdené meg működését, nem eredményezett alkotmányellenességet. Bár az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint az igazságszolgáltatást – a többi bíróság mellett – az ítélőtáblák ,,gyakorolják'', a jogalkotó ésszerű időkeretek között mérlegelheti, hogy az egyes ítélőtáblák mikor kezdjék meg működésüket, illetve, hogy szükséges-e az ítélőtáblák fokozatosan történő létrehozása. Sem az Alkotmány, sem más, hatályban lévő jogszabály, sem korábbi alkotmánybírósági határozat nem szabott konkrét határidőt az Országgyűlés számára az ítélőtáblák létrehozásával kapcsolatban, ezért az Itv3. megalkotása és hatálybalépése előtt nem állt fenn alkotmánysértő mulasztás. [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182., 186.] A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az idézte elő, hogy az Országgyűlés az Itv3. megalkotásával – az Alkotmány végrehajtását véglegesnek tekintve – nem teljesítette hiánytalanul az Alkotmány 45. § (1) bekezdéséből származó jogalkotói feladatát. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és felhívta az Országgyűlést, hogy az Alkotmány 45. § (1) bekezdésének maradéktalan végrehajtására irányuló jogalkotói kötelezettségét teljesítse.
Az Alkotmánybíróság határozata szerint az Országgyűlésnek 2002. december 31-ig kell megszüntetnie az alkotmányellenes helyzetet. A határidő meghatározásakor az Alkotmánybíróság tekintetbe vette, hogy az Itv3. 1. §-a alapján az Országos Ítélőtábla 2003. január 1. napján kezdi meg működését.
Az Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel elrendelte határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 386/E/1999.
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozattal, az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania.
Az 1997. évi LXIX. törvény öt ítélőtábla felállításáról rendelkezett, melyek közül háromnak 1999. január 1-jén, kettőnek pedig 2003. január 1-jén kellett volna megkezdenie működését. Az 1998. évi LXXI. törvény az ítélőtáblák létrehozását elhalasztotta. Az 1999. évi CX. törvény 1. §-a szerint viszont 2003. január 1-jétől egyetlen, mégpedig az Országos Ítélőtábla kezdi meg a működését.
Egyetértek a többségi határozattal annyiban, hogy az Alkotmány 45. § (1) bekezdése értelmében több (legalább két) ítélőtáblának kell működnie s az egyetlen, az egész ország területére kiterjedő illetékességgel rendelkező Országos Ítélőtábla felállítása alkotmányellenes helyzetet eredményezett. Minthogy azonban az 1999. évi CX. törvény 1. §-ának rendelkezései a korábbi, több ítélőtábla felállítását előíró rendelkezéseket váltották fel, az Országgyűlés nem mulasztást követett el, hanem alkotmányellenes törvényi rendelkezést alkotott.
Az 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. A jelen ügyben az indítványozó mulasztás megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól.
Az olyan törvény meghozatala, amely valamely alkotmányossági szempontból nem kifogásolható törvényi rendelkezés megváltoztatásával alkotmányellenes szabályt vezet be, álláspontom szerint nem minősíthető mulasztásnak, hanem a megalkotott jogszabályi rendelkezés – és ezzel együtt az általa megteremtett helyzet önmagában – alkotmányellenes. Ezen alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság – megfelelő indítvány alapján – a kérdéses rendelkezés megsemmisítésével szüntetheti meg.
Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem az 1999. évi CX. törvény 1. §-ában megállapított rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését kérte, az Országgyűlés viszont a fentiek szerint mulasztást nem követett el, az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás