522/B/2001. AB határozat
522/B/2001. AB határozat*
2004.05.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 3. számú melléklete 26. b) pontja „A hozzájárulás nem igényelhető ... a városi székhelyű intézménybe járó városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók után,” szövegrészének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 3. számú melléklete 2./g) pontjának „A városi intézménybe beíratott városi tanulók után e kiegészítő hozzájárulás nem jár.” szövegrészének a megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a költségvetésnek ez a rendelkezése alkotmányellenes. Az alkotmányellenességet arra alapítja, hogy az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők. Az indítványozó előadta: „A költségvetési törvény 3. számú mellékletének 24. f) pontja értelmében kiegészítő hozzájárulást vehet igénybe az a községi, városi önkormányzat, amely a megyei fejlesztési tervvel egyezően, az óvodai neveléssel és az általános iskolai, nappali rendszerű oktatásban részt vevő tanulók iskolai oktatásának biztosításával összefüggő kötelező feladatait – a Tv. szerint létrehozott – társulás keretében oldja meg. A kifogásolt és megsemmisíteni indítványozott rendelkezés a kiegészítő szabályok 2./g) pontja – az indítványban tévesen 1./g) pont – szerint azonban városi intézménybe beíratott városi tanulók után e kiegészítő támogatás nem jár. Az indítványozó álláspontja: „Az Alkotmány – mint a fenti tartalmú rendelkezéséből kitűnik – nem tesz különbséget az önkormányzatok között, mert ez végső soron az érintett települések közötti hátrányos megkülönböztetést jelentené.”
II.
Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
(...)
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
(...)
h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.”
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
„1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
a) önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét, önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. Saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat. Kiegészítő állami támogatásra jogosult az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzat;
c) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekeinek képviselete és védelme céljából területi, valamint országos érdek-képviseleti szervezetbe tömörülhet, feladat- és hatáskörében együttműködhet külföldi helyi önkormányzattal, beléphet nemzetközi önkormányzati szervezetekbe.”
„6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:
a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;
b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak – más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata – amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud – működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.”
„41. § (1) A települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulásnak a 42–44. §-ban foglaltakon kívül más formái is lehetnek. A központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti társulás létesítését és működését.”
„43. § (1) Az érdekelt képviselő-testületek megállapodhatnak két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében. Eltérő megállapodás hiányában a közös intézmények fenntartásához az érdekelt képviselő-testületek a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá.”
„81. § (1) Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat.
(2) Az önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevételekből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból teremti meg.”
3. A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.1.) rendelkezései:
„3.számú melléklet Kiegészítő szabályok
(...)
2. Közoktatási célú normatív hozzájárulásokkal összefüggő kiegészítő és értelmező szabályok:
(...)
g) Intézményfenntartó társulások támogatása jogcímen hozzájárulás – a bejáró gyermek, tanuló utáni hozzájárulás mellett – az után a gyermek, tanuló után igényelhető, aki a társult önkormányzatok törvényben kötelezően előírt feladatellátása keretében vesz részt óvodai nevelésben, iskolai oktatásban. A városi önkormányzat által fenntartott intézménybe beíratott városi tanulók után e kiegészítő hozzájárulás nem jár. A település közigazgatási státusza vonatkozásában a 2000. augusztus 31-i állapot az irányadó.”
4. A Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kvt. 2.) rendelkezései:
(...)
26. Differenciált hozzájárulások egyes közoktatási intézményeket fenntartó települési önkormányzatok feladatellátásához
a) Bejáró gyermekek, tanulók ellátása
aa) Óvodába, általános iskolába bejáró gyermekek, tanulók ellátása
Fajlagos összeg: 25 000 forint/gyermek,
tanuló
tanuló
A kiegészítő hozzájárulást a fenntartó helyi önkormányzat a nem a lakóhelye, ennek hiányában nem a tartózkodási helye szerinti óvodába bejáró, illetve az általános iskola 1–8. évfolyamára, a hat évfolyamos gimnázium 7–8. évfolyamára, a nyolc évfolyamos gimnázium 5–8. évfolyamára bejáró, nappali rendszerű iskolai oktatásban részt vevő tanulók ellátásához veheti igénybe.”
„b) Intézményfenntartó társulás óvodájába, általános iskolájába járó gyermekek, tanulók támogatása
Fajlagos összeg: 36 400 forint/gyermek,
tanuló
tanuló
A kiegészítő hozzájárulást az a községi, városi önkormányzat veheti igénybe, amely a megyei fejlesztési tervvel egyezően, az óvodai neveléssel és az általános iskolai nappali rendszerű oktatásban részt vevő tanulók iskolai oktatásának biztosításával összefüggő törvényben előírt kötelező feladatait – a Ttv. szerint létrehozott – társulás keretében oldja meg.
A hozzájárulás igénylésének további feltétele az érintett nevelési-oktatási intézmény írásos megállapodásban rögzített közös alapítása és/vagy megállapodás alapján közös üzemeltetése, az intézmény költségvetésének közös meghatározása.
A hozzájárulás igényelhető a nyolc évfolyamos gimnázium 5–8. évfolyamán, illetve a hat évfolyamos gimnázium 7–8. évfolyamán nappali rendszerben oktatott tanulók után is, ha a gimnáziumi oktatást az ebben a pontban előírt feltételeknek megfelelő társulás keretében oldják meg.
A hozzájárulás nem igényelhető a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok között létrejött társulások keretében ellátott, oktatott gyermekek, tanulók után, a városi székhelyű intézménybe járó városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók után, valamint azon gyermekek, tanulók után, akik nem a társulási megállapodás alapján veszik igénybe a nevelést, oktatást a társulás keretei között működő intézményben.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként a hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos felülvizsgálata tartozik. Az indítványban felülvizsgálni kért rendelkezés a 2001. és 2002. évekre vonatkozott, már nem hatályos. Az Alkotmánybíróság „a támadott jogszabály hatályon kívül helyezése esetén az indítványban megjelölt, de hatályon kívül helyezett jogszabály helyett az annak helyébe lépő új jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg, ha az új jogszabály is tartalmazza a korábbi jogszabálynak az indítványozó által támadott rendelkezését.” (137/B/1991. AB határozat, 1992, 456–457.) A költségvetési törvény rendelkezései általában az adott költségvetési évre vonatkoznak. A fenti elv alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés csak a 2001–2002. évekre vonatkozóan jelent-e meg, vagy a későbbiekben is. Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a támadott rendelkezés eltérő megfogalmazásban ugyan, de változatlan tartalommal ismétlődően része a költségvetési törvényeknek, ezért a hatályos költségvetési törvény vonatkozó rendelkezését vizsgálta felül az indítvány alapján.
A Kvt.1. 3. számú melléklete 2. g) pontja értelmében a költségvetési törvény az intézményfenntartó társulásokat külön támogatja. A hozzájárulás – a bejáró gyermek, tanuló utáni hozzájárulás mellett – az után a gyermek, tanuló után igényelhető, aki a társult önkormányzatok törvényben kötelezően előírt feladatellátása keretében vesz részt óvodai nevelésben, iskolai oktatásban. A városi önkormányzat által fenntartott intézménybe beíratott városi tanulók után e kiegészítő hozzájárulás nem jár. Ez utóbbi rendelkezést sérelmezi és megsemmisítését kezdeményezi az indítvány. Miután ez már nincsen hatályban, mert a 2001. és 2002. évre vonatkozott, a hatályos rendelkezés alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság.
A hatályos költségvetési törvénynek, a Kvt.2.-nek a 3. számú melléklete 26. b) pontja rendelkezik az intézményfenntartó társulás óvodájába, általános iskolájába járó gyermekek, tanulók támogatásáról – többek között – a következőként: „A hozzájárulás nem igényelhető a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok között létrejött társulások keretében ellátott, oktatott gyermekek, tanulók után, a városi székhelyű intézménybe járó városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók után, valamint azon gyermekek, tanulók után, akik nem a társulási megállapodás alapján veszik igénybe a nevelést, oktatást a társulás keretei között működő intézményben.”
A települési önkormányzatok kötelező feladata az Ötv. 8. § (4) bekezdése alapján az általános iskolai oktatásról, nevelésről való gondoskodás. E kötelező önkormányzati feladat ellátásához a központi költségvetés normatív támogatást ad. A Kvt.2. e kötelező önkormányzati feladat ellátásához az 1–4. évfolyamokon 193 000 forint/tanuló, az 5–8. évfolyamokon 202 000 forint/tanuló támogatást nyújt. A települési önkormányzat által a saját intézményében történő iskolai oktatáshoz, neveléshez ez a költségvetési támogatás az alaptámogatás. Az önkormányzatok feladatellátásához számos differenciált hozzájárulás társul a közoktatás területén is. A központi költségvetés kiegészítő hozzájárulást nyújt a bejáró gyermekek, tanulók után, továbbá intézményfenntartó társulás óvodájába, általános iskolájába járó gyermekek, tanulók támogatására. A kiegészítő hozzájárulásban szereplő kivétel a támadott rendelkezés: „A hozzájárulás nem igényelhető a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok között létrejött társulások keretében ellátott, oktatott gyermekek, tanulók után, a városi székhelyű intézménybe járó városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók után, akik nem a társulási megállapodás alapján veszik igénybe a nevelést, oktatást a társulás kereti között működő intézményben.” Ezt a városi kivételt tekinti az indítványozó alkotmányellenesnek, az Alkotmány azon szabályába ütközőnek, amely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai (44//A. §) egyenlők. [Alkotmány 43. § (1) bekezdés]. Az indítványozó szerint ez a kivétel az érintett települések között hátrányos megkülönböztetést eredményez.
Az Alkotmány indítványozó által idézett szabálya szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, de a 43. § (1) bekezdés azt is tartalmazza, hogy „Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.” Ehhez kapcsolódik az Ötv. 8. § (3) bekezdése, amely szerint: „Törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kötelezettségek a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektől függően eltérően is megállapíthatók.” Az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezéseiből következik tehát, hogy az önkormányzati alapjogok egyenlősége mellett az önkormányzati kötelezettségek eltérőek lehetnek. A városi önkormányzatoknak többlet feladatok állapíthatók meg, amelyek többlet terheket is jelenthetnek. Ebből következően nem ellentétes az Alkotmány helyi önkormányzatok alapjogainak egyenlőségét garantáló rendelkezésével az olyan költségvetési kiegészítő támogatás, amely az adott feltételek között a városi önkormányzatokat nem illeti meg.
A helyi önkormányzatok alkotmányos egyenlő alapjogai között az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. A városi önkormányzat a városi székhelyű intézménybe járó városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók után a költségvetési törvényben megállapított (2004. évben 193 000, illetve 202 000 forint) támogatást kap tanulónként.
A indítványozó által támadott rendelkezés nem az általános támogatási normatíva, hanem a társulások külön ösztönző támogatására vonatkozó egyik rendelkezés. A külön ösztönző támogatások pedig pénzügyi-gazdasági, szakmai és más célokat szolgáló célszerűségi támogatások. Az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálja, a jogszabályi rendelkezések célszerűségének a vizsgálata viszont nem tartozik hatáskörébe.
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában fejtette ki az önkormányzati feladatokhoz kapcsolódó állami támogatások megítélésénél irányadó szempontokat: „Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja alapján az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő – s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját –, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről – megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával – köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezésből nem vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni.” (ABH 1997, 27, 31.) A városi lakóhelyű vagy tartózkodási helyű tanulók városi intézményben – akár önállóan fenntartott, akár társulásban fenntartott városi intézményben – való oktatása, nevelése esetén a városi önkormányzat megkapja az általános normatívát a kötelező feladat ellátásához.
A fentiek alapján nem állapítható meg a támadott rendelkezés alkotmányellenessége, ezért az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt.
Budapest, 2004. május 18.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
Dr. Strausz János s. k., dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás