55/2001. (XI. 29.) AB határozat
55/2001. (XI. 29.) AB határozat1
2001.11.29.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványok tárgyában – dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény egésze, illetőleg 1. §-a, a 2. § (1) és (3) bekezdése, 5. §-a, 6. §-a, a 7. § b) és d) pontja, a 8. § (1) bekezdése, a 9. § (1) és (2) bekezdése, a 13. § (1) bekezdése, valamint a 14. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, illetőleg visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybíróságtól öt indítványozó kérte a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gyt.) egésze, illetőleg egyes rendelkezései alkotmányellenességének, továbbá nemzetközi szerződésbe ütközésének, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek a megállapítását. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és együtt bírálta el.
Két indítvány a Gyt. teljes egészében történő megsemmisítésére irányult. A további indítványok a Gyt. következő rendelkezéseinek a megsemmisítését kérték: az 1. §, a 2. § (1) és (3) bekezdése, az 5. §, a 6. §, a 7. § b) és d) pontja, a 8. § (1) bekezdése, a 9. § (1) és (2) bekezdése, a 13. § (1) bekezdése, valamint a 14. § (1) és (3) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság határozatát az indítványozók által is többségében felhívott következő jogszabályi rendelkezések, illetőleg a Magyarországra kötelező következő nemzetközi egyezmények figyelembevételével hozta meg.
A) Az Alkotmány rendelkezései:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.''
,,8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(...)
(4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – az 54–56. §-ban, az 57. § (2)–(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66–69. §-ban és a 70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető, vagy korlátozható.''
,,40/B. § (4) A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak.''
,,50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.''
,,57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.''
,,59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.''
,,62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.''
,,70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.''
B) A Gyt. rendelkezései:
,,1. § A gyülekezési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavartalan gyakorlását.''
,,2. § (1) A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják.
(...)
(3) A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével.''
,,3. § A törvény hatálya nem terjed ki
a) a 12. § és 13. § kivételével az országgyűlési képviselők és a helyi önkormányzati képviselők választásával összefüggő gyűlésekre, valamint a képviselői és a tanácstagi beszámoló gyűlésekre;
b) a törvényesen elismert egyházak és vallásfelekezetek területén szervezett vallási szertartásokra, rendezvényekre és a körmenetekre;
c) a kulturális és sportrendezvényekre;
d) a családi eseményekkel kapcsolatos rendezvényekre.''
,,5. § A rendezvény szervezője magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet.''
,,6. § A közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak (a továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli.''
,,7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell:
a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát;
b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét;
c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát;
d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.''
,,8. § (1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását megtilthatja.
(2) A rendőrség határozatát 24 órán belül közölni kell a szervezővel.
(3) A rendőrség eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályai az irányadók.''
,,9. § (1) A rendőrség határozata ellen fellebbezésnek helye nincs; a határozat közlésétől számított három napon belül a szervező kérheti az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát. A kérelemhez csatolni kell a rendőrség határozatát.
(2) A bíróság a kérelem beérkezésétől számított három napon belül, nemperes eljárásban, népi ülnökök közreműködésével, szükség esetén a felek meghallgatása után határoz. Ha a kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a rendőrség határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja. A bíróság határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak.''
,,11. § (1) A rendezvény rendjének biztosításáról a szervező gondoskodik.
(2) A rendőrség és más arra illetékes szerv a rendezvény rendjének biztosításában a szervező kérésére közreműködik, a rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról intézkedik.''
,,12. § (1) Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni.''
,,13. § (1) A rendezvény résztvevője által okozott kárért a károsult harmadik személlyel szemben a szervező a károkozóval együtt egyetemlegesen felelős. A szervező mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a rendezvény szervezése és megtartása során úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.''
,,14. § (1) Ha a gyülekezési jog gyakorlása a 2. § (3) bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül, a 7. § a) és b) pontjában foglaltaktól eltérően vagy tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja.
(...)
(3) Ha a rendezvényt feloszlatják, a rendezvény résztvevője a feloszlatástól számított tizenöt napon belül pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására.''
,,15. § E törvény alkalmazásában
a) közterület: a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca. tér;''
C) Az indítványokkal érintett adatvédelmi rendelkezések
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: adatvédelmi törvény):
,,3. § (1) Személyes adat akkor kezelhető, ha
a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy
b) azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli.''
,,5. § (1) Személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak.''
,,17. § (1) Az érintett, jogainak megsértése esetén, az adatkezelő ellen a bírósághoz fordulhat.
(2) Azt, hogy az adatkezelés a jogszabályban foglaltaknak megfelel, az adatkezelő köteles bizonyítani.
(3) A perre az a bíróság illetékes, amelynek területén az adatkezelő székhelye van. A perben fél lehet az is, akinek egyébként nincs perbeli jogképessége.
(4) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, az adatkezelőt a tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére, törlésére kötelezi, illetőleg az adatvédelmi biztost arra kötelezi, hogy az adatvédelmi nyilvántartásba való betekintést tegye lehetővé.
(5) A bíróság elrendelheti ítéletének az adatvédelmi nyilvántartásba történő bejegyzését, ha azt az adatvédelem érdekei és nagyobb számú érintett, e törvényben védett jogai megkövetelik.''
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: rendőrségi törvény):
,,76. § (1) A Rendőrség a törvényben szabályozott bűnmegelőzési, bűnüldözési (a továbbiakban együtt: bűnüldözési), valamint államigazgatási és rendészeti feladatainak ellátásához – központi, területi és helyi szinten – a bűncselekmény elkövetésével gyanúsítottak, a büntetőeljárás alá vontak, a sértettek és egyéb közreműködők, az államigazgatási eljárásban ügyfelek, valamint egyéb érintettek személyes adatait, illetőleg más adatokat kezeli.
(...)
(4) A bűnüldözési és az államigazgatási feladatokhoz kapcsolódó adatokat elkülönítetten kell kezelni.''
,,90. § (1) A Rendőrség az államigazgatási és rendészeti, illetve szabálysértési eljárással kapcsolatos feladatainak ellátása érdekében kezelheti:
(...)
h) a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények törvényben, jogszabályban meghatározott bejelentési adatait 2 évig; a gyülekezési jog hatálya alá nem tartozó rendőri biztosítást igénylő rendezvények rendezőire, szervezőire vonatkozó adatokat 2 évig,''
D) A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) rendelkezései:
,,228/A. § (1) Aki mást egyesülési vagy gyülekezési jogának gyakorlásában erőszakkal vagy fenyegetéssel jogtalanul akadályoz, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.''
,,271/A. § (1) Aki a nyilvános rendezvény rendezőjének a rend fenntartása érdekében tett intézkedésével szemben erőszakkal vagy fenyegetéssel ellenállást tanúsít, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el, és két évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő.
(2) A büntetés bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztés, ha a rendbontást csoportosan vagy felfegyverkezve követik el.
(3) Mellékbüntetésként kitiltásnak is helye van.
(4) E § alkalmazásában nyilvános rendezvény: a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó rendezvény, továbbá az olyan kulturális és sportrendezvény, amely a közönség számára azonos feltételek mellett nyitva áll.''
E) Nemzetközi egyezmények:
a) 1976. évi 8. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: Egyezségokmány) kihirdetéséről.
A 4. Cikk 2. bekezdése sorolja fel azokat a jogokat, melyeket még háború, vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot idején is tilos felfüggeszteni. A felsorolásban a gyülekezéshez való jog nem szerepel.
,,21. Cikk: A békés gyülekezés jogát el kell ismerni. E jog gyakorlását csak a törvényben megállapított olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban az állam biztonsága, a közbiztonság és a közrend, illetőleg a közegészség, a közerkölcs vagy mások jogai és szabadsága védelme érdekében szükségesek.''
b) 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről
,,11. Cikk. Gyülekezés és egyesülés szabadsága
1. Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát.
2. E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza.''
A 15. Cikk 2. bekezdése sorolja fel azokat a jogokat, melyeket még háború, vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli állapot idején is tilos felfüggeszteni. A felsorolásban a gyülekezéshez való jog nem szerepel.
,,16. Cikk. Külföldiek politikai tevékenységének korlátozása
A 10., 11. és 14. Cikkek rendelkezéseit nem lehet úgy tekinteni, mint amelyek akadályoznák a Magas Szerződő Feleket, hogy külföldiek politikai tevékenységét korlátozásnak vessék alá.''
,,18. Cikk. Jogkorlátozás alkalmazásának megszorítása
A jelen Egyezményben említett jogok és szabadságok korlátozásait nem lehet más célra alkalmazni, mint amelyre elő vannak írva.''
III.
Az Alkotmánybíróság először a Gyt. egészében történő megsemmisítésére irányuló indítványokat tekintette át.
1. A Gyt. teljes egészében történő megsemmisítésére irányuló indítványukat az indítványozók azzal indokolják, hogy bár az Alkotmánynak a Gyt. kihirdetése napján, 1989. január 24-én hatályban volt szövege még tartalmazott egy jogkorlátozó rendelkezést, nevezetesen azt, hogy a békés gyülekezés joga nem sértheti az ország alkotmányos rendjét [az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi I. törvény 10. §-ával az Alkotmányba beiktatott 65. § (2) bekezdés], az 1989. október 23-án életbe lépett újabb alkotmánymódosítás (1989. évi XXXI. törvény) már a békés gyülekezéshez való jog szabad gyakorlását ismerte el, és biztosította minden megszorítás nélkül. A Gyt. szövege ennek ellenére változatlanul lehetővé teszi a gyülekezés alkotmányos szabadságának korlátozását, és nem tartalmazza azokat a garanciális rendelkezéseket, melyek az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéséből következően az esetleges korlátozó rendelkezésekkel való visszaélés lehetőségét kizárnák. Ezért is kérték az indítványozók a Gyt. általuk megjelölt és álláspontjuk szerint az Alkotmányt leginkább sértő rendelkezéseinek 1989. október 23-ig visszamenő hatállyal történő megsemmisítését, minthogy ebben látják a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést is, mivel az indítványozók véleménye szerint a törvényhozónak az 1989. október 23-án bekövetkezett alkotmánymódosítást követően a Gyt.-t hozzá kellett volna igazítania az Alkotmány megváltozott szövegéhez, s ennek elmaradása az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének sérelmével jár.
A Gyt. egészének alkotmányellenességét illetően az indítványozók másik indoka az, hogy a törvény olyan korlátozásokat tartalmaz, melyeket az Egyezségokmány 21. Cikke nem tesz lehetővé, ami által megbomlik a belső jog és a Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettségek összhangja, ezért a törvény az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével kerül ellentétbe.
2. Működésének első évtizedében a gyülekezési joggal összefüggésben az Alkotmánybírósághoz viszonylag kevés indítvány, illetőleg panasz érkezett, kiváltképpen más szabadságjoggal, elsősorban a véleménynyilvánítás szabadságával való összehasonlításban.
Az Alkotmánybíróság a gyülekezési jogot érintő, összességében nem nagyszámú határozataiból is kirajzolódnak azonban bizonyos alapvető elvek. Mindenekelőtt az, hogy a gyülekezési jog – csakúgy, mint a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága – szorosan kapcsolódik a véleménynyilvánítás szabadságához [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167., 171.]. Gyűlések megszervezésének, megtartásának, az azokon való részvételnek a joga nélkül a nézetek, információk megszerzésének és másokkal való megosztásának, a vélemények közösen történő kialakításának a lehetősége ugyanis aligha volna megvalósítható.
Ugyanakkor a gyülekezési jog nem korlátozhatatlan jog. Az indítványozók a korábbi és a ma hatályos alkotmányszöveg közötti eltérésre alapozzák azt az álláspontjukat, hogy a gyülekezési jogot törvény nem korlátozhatja. Egyrészről azzal érvelnek, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése a gyülekezés szabad gyakorlásához való jogot biztosítja, másrészről azzal, hogy az Alkotmánynak a gyülekezés jogát biztosító 62. § szövege nem teszi lehetővé a gyülekezési jog korlátozását.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a szabad jelző használata olyan következtetésre, mely szerint a gyülekezéshez való jog korlátozhatatlan volna, nem ad alapot. Az Alkotmány e rendelkezéséhez fűzött indokolásban, mely szerint ,,[a] szabad gyülekezés joga alapján mindenkinek joga van felvonulás, rendezvény, tüntetés stb. szervezésére és megtartására, amelyen véleményüknek az egybegyűltek közösen is hangot adhatnak. Az erőszakos cselekmények általános tilalmára tekintettel e megmozdulások törvényességének egyik alapvető feltétele az, hogy a gyülekezés békés legyen'', a szabad jelző nem többre, mint arra utal, hogy a demokratikus Magyarország Alkotmánya az emberi és állampolgári jogok részének tekinti mindenkinek a jogát ahhoz, hogy szabadon vegyen részt gyűléseken, felvonulásokon, tüntetéseken.
Abból sem lehet továbbá levonni következtetést arra, hogy az Alkotmány tilalmazná a gyülekezési jog bármilyen korlátozását, hogy magának a 62. §-nak a szövegében csupán az a – korlátozásként is felfogható – követelmény fejeződik ki, hogy csak a békés gyülekezéshez való jog áll a törvény védelme alatt, egyéb korlátozásra az Alkotmány kifejezett formában nem hatalmazza fel a törvényhozót. Ilyen – általánosnak tekinthető – felhatalmazást ugyanis formális értelemben az Alkotmánynak a gyülekezési joghoz több tekintetben közelálló gondolat-, lelkiismereti és vallásszabadságot kimondó 60. §-a, a véleménynyilvánítási és információs szabadságot deklaráló 61. §-a, valamint az egyesülési jogról szóló 63. §-a sem ad, mégis, mint ahogy ez az Alkotmánybíróságnak az e jogokkal összefüggésben hozott számos határozatából is kitűnik, vitathatatlan, hogy ezek az alkotmányos alapjogok mindegyike törvény által korlátozható jog. A jogkorlátozás határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdése vonja meg, és az Alkotmánybíróság több határozatában is állást foglalt a jogok korlátozásának alkotmányos feltételeit illetően, kimondva, hogy az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos keretek között, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha elkerülhetetlen, azaz, csak ha kényszerítő okból kerül rá sor, és ha a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan [pl. 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 71.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22., 25; 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122.,123.].
A gyülekezési jog elvi korlátozhatóságára vonatkozó fenti következtetést alátámasztja az Alkotmány 8. § (4) bekezdése is. E rendelkezés azokat az alapvető jogokat határozza meg, melyek gyakorlása még a rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején sem függeszthető fel, vagy korlátozható. Ezek között a gyülekezési jog nem szerepel. Habár a rendkívüli helyzetekben korlátozható és az ilyenkor sem korlátozható alapjogok értéktartalma vagy fontossága között semmi különbség nincsen abban az értelemben, hogy a még ilyenkor sem korlátozható jogok bármilyen tekintetben is előbbre valók volnának a többi jognál, annak a jelzése azért az Alkotmány 8. § (4) bekezdéséből levonható, hogy az alkotmányozó – egyébként az Egyezségokmány 3. Cikkéhez, illetőleg az Egyezmény 15. Cikkéhez hasonlóan – nem kívánta a gyülekezési jogot az eleve korlátozhatatlan jogok közé sorolni.
Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint pusztán azon az alapon, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése a gyülekezési jog szabad gyakorlását biztosítja, a Gyt. pedig ennek ellenére tartalmaz bizonyos korlátozó rendelkezéseket, illetőleg megteremti annak törvényi alapját, hogy e jogot a hatóság a határozatával korlátozza, nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a Gyt. egésze alkotmányellenes.
3. A Gyt. egészének nemzetközi szerződésbe ütközését állító indítványokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy azok jogosulttól származnak-e. Megállapította, hogy az indítványt tevők egyike országgyűlési képviselő, így az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdés a) pontja alapján jogosult jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára vonatkozó indítvány előterjesztésére. A másik indítványozót azonban az Abtv. nem jogosítja fel ilyen indítvány tételére. A következőkben az Alkotmánybíróság érdemben csak a jogosulttól származó indítványt vizsgálta.
a) Az indítványozó szerint az Egyezségokmány 21. Cikke nem teremti meg a gyülekezési jog korlátozásának lehetőségét. Az Alkotmánybíróság ezzel szemben megállapította, hogy e Cikk kifejezetten lehetővé teszi a békés gyülekezési jog gyakorlásának – többek között – az állam biztonsága, a közbiztonság és a közrend, illetőleg mások jogai és szabadsága védelme érdekében egy demokratikus társadalomban szükséges mértékben történő korlátozását. Az Egyezségokmány nemzetközileg általánosan elfogadott kommentárja szerint a gyülekezési jog gyakorlása, ideértve a tiltakozó felvonulások, menetek, összejövetelek tartását is, adott esetben a köznyugalom, illetőleg a közlekedés rendjének fenntartása céljából bármelyik fent említett érdekre való hivatkozással korlátozható (Manfred Nowak: CCPR Commentary, Engel Verlag 1993, 380–382 oldal).
b) Bár az indítványozó érveinek alátámasztására nem hivatkozik az Egyezmény rendelkezéseire, a két nemzetközi szerződésnek a gyülekezési joggal kapcsolatos hasonlóságra tekintettel az Alkotmánybíróság azt is áttekintette, hogy mi a viszony a gyülekezési jognak a Gyt. által lehetővé tett különféle korlátozásai és az Egyezmény között. Megállapította, hogy az Egyezmény 11. Cikk 2. bekezdése megengedi a gyülekezési jog korlátozását – többek között – a nemzetbiztonság, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében. A 11. Cikk továbbá kifejezetten felhatalmazza az Egyezményben részes államokat a gyülekezési jog gyakorlásának a korlátozására a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai tekintetében. Az Emberi Jogok Európai Bírósága a Rekvényi kontra Magyarország ügyben 1999. május 20-án hozott ítéletében az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdésének a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységét, ezen belül gyülekezési jogát is korlátozó rendelkezéséről azt állapította meg, hogy az nem sérti az Egyezmény 11. Cikkét; ennek a jelen ügyben az ad jelentőséget, hogy a Bíróság a magyar jogrendszerre vonatkoztatva erősítette meg azt az eddig is folytatott ítélkezési gyakorlatát, mely szerint a gyülekezési jogot más fontos alapértékek védelme érdekében a feltétlenül szükséges mértékben jogszerű korlátozásoknak lehet alávetni. Azt pedig, hogy e korlátozásokat az Egyezményben részes államok ne alkalmazhassák visszaélésszerűen, az Egyezmény 18. Cikke biztosítja.
A Emberi Jogok Európai Bíróságának a gyülekezési jog korlátozásával, illetőleg a korlátozás feltételeivel összefüggő ítélkezési gyakorlatának néhány további részletére az Alkotmánybíróság a Gyt. egyes rendelkezéseire vonatkozó indítványok kapcsán tér ki.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyt. nem ellentétes a Magyarország által vállalt nemzetközi szerződéses kötelezettségekkel. Ezért a jogosulttól származó indítványt elutasította, a nem jogosulttól származó indítványt pedig visszautasította.
4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a tény, hogy az Alkotmánynak a gyülekezési jogra vonatkozó korábbi rendelkezésének 1989. október 23-án történt módosítását követően nem került sor a Gyt. szövegének hozzáigazítására az Alkotmány megváltozott szövegéhez, nem eredményez mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sem.
Az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatával alakította ki a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség ismérveit.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség valósul meg, ha annak nyomán állott elő jogi szabályozás iránti igény, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott be bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy részét megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.] Ilyen helyzetet a Gyt. nem hozott létre.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az olyan helyzet is, amikor alapjog érvényesítéséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 231.]. Mivel az indítványozók a Gyt. 8. § (2) és (3) bekezdésével, valamint 9. §-ával összefüggő indítványukban hiányolják konkrét formában kellő törvényi garanciák meglétét a rendezvény bejelentését követő államigazgatási és bírósági eljárások tekintetében, az Alkotmánybíróság álláspontját a Gyt. e rendelkezéseinek vizsgálata kapcsán fogja alább, a IV. 8. pontban kifejteni.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nem csak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincsen [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204., 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 129., valamint a 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998., 132., 138.]. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség e kritériumai a jelen ügyben nincsenek jelen.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség korábbi határozatokban kidolgozott, s a fentiekben röviden összefoglalt ismérveit a jelen indítványra alkalmazva állapítja meg az Alkotmánybíróság, hogy nem megalapozott az indítványozóknak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványa; az Alkotmány 65. § (2) bekezdésének korábbi és az alkotmánymódosítást követő szövege között a fentiekben kifejtettekre tekintettel nem keletkezett olyan lényegi különbség, melynek folytán a törvényhozónak módosítania kellett volna a Gyt. rendelkezéseit.
IV.
Azt, hogy a Gyt.-nek az indítványozók által felhívott, jogkorlátozást tartalmazó rendelkezései megfelelnek-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltaknak, az Alkotmánybíróság az alábbiakban vizsgálta meg:
1. Az indítványozók a Gyt. 1. §-ával kapcsolatban kifogásolják, hogy a törvény az Alkotmány 62. § (1) bekezdésének szóhasználatától eltérően nem a gyülekezési jog szabad, hanem annak zavartalan gyakorlását biztosítja. A gyülekezési jog zavartalan biztosítását ugyanis kevesebbnek tartják e jog szabad gyakorlásához képest, ezért a Gyt. 1. §-át az Alkotmány 62. § (1) bekezdéséhez viszonyítva korlátozó jellegűnek ítélik meg.
Ezzel kapcsolatos álláspontját az Alkotmánybíróság a fenti III. 2. pontban részben már kifejtette. Ezt a jelen indítvány kapcsán a következőkkel egészíti ki.
Mind a törvény egészének alkotmányellenességét, mind egyes rendelkezéseinek az Alkotmánnyal való összeegyeztethetetlenségét állító indítványok abból indulnak ki, hogy a gyülekezési jog gyakorlásának útjában eleve csak az állam, illetőleg egyes szervei állhatnak. Ennek megfelelően a Gyt. által használt kifejezéseket annak a feltételezésnek az alapján viszonyítják az Alkotmányhoz, hogy a Gyt. által az Alkotmánytól eltérően használt kifejezések alapul szolgálhatnak a hatóságoknak arra, hogy a gyülekezési jogot olyan korlátozásnak is alávessék, amelyet az Alkotmány nem tesz lehetővé.
Az Alkotmánybíróságnak az álláspontja az, hogy a gyülekezéshez való alkotmányos alapjog érvényesülése nem csak az állam illetéktelen beavatkozásával, hanem mások, például adott tüntetést ellenérzéssel szemlélők, ellentüntetők, és más rendzavarók ellenében is védelemre szorul. Más szóval az államot pozitív kötelezettségek is terhelik a gyülekezési jog érvényesülésének biztosítása érdekében. Ezt alátámasztják az Emberi Jogok Európai Bírósága által a gyülekezési joggal összefüggő ügyekben hozott döntései is. A Plattform ,,Ärzte für das Leben'' kontra Ausztria ügyben a Bíróság ítélkezési gyakorlatában arra az azóta is következetesen érvényesített megállapításra jutott, hogy a gyülekezéshez való jog magában foglalja azt a jogot is, hogy az állam biztosítsa: a jogszerűen tartott gyűlést vagy felvonulást mások ne zavarhassák meg (1988. június 21-i ítélet).
Az Alkotmánybíróságnak azon álláspontja, hogy az államot pozitív kötelezettségek is terhelik az alapjogok biztosítását illetően, már ítélkezési gyakorlatának korai szakaszában kialakult. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában például az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartásában ,,nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről'' (ABH 1991, 297., 302.).
Ebből az is következik, hogy a hatóságnak szükség esetén akár erő alkalmazásával is biztosítania kell a jogszerűen tartott gyűlések lebonyolítását, illetőleg meg kell akadályoznia, hogy azt mások megzavarják. Ennek az állami kötelezettségnek ad törvényi kifejezést többek között a Gyt. 11. § (2) bekezdése, illetőleg a Btk. 228/A. és 271/A. §-ai. De ezt fejezi ki a Gyt. 1. §-a is, amikor azt nyilvánítja ki, hogy az állam biztosítja a békés gyülekezés jogának zavartalan – más szavakkal kifejezve: mások által nem megzavarható – gyakorlását. A zavartalan szó tehát mást ragad meg a gyülekezési jog elemei közül, mint amit az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében a szabad határozószó fejez ki. Ezért a zavartalan szó használata a Gyt. 1. §-ában nincs ellentétben az Alkotmánnyal. Ez okból az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
2. Kifogásolják az indítványozók, hogy a Gyt. 2. § (1) bekezdése a gyülekezés különféle formáit indokolatlanul összevonja és a törvény további részeiben egységesen kezeli, holott nyilván nem alkalmazhatók egységes szabályok például a közúti közlekedésre szánt területen, illetőleg az azon kívül tartott gyűlésekre. Azt állítják, hogy a ,,békés összejövetel'' megfogalmazás besorolása a Gyt. hatálya alá tartozó gyűlések közé tág lehetőséget ad a hatóságnak, hogy bármely csoportosulást rendezvényként kezeljen. Ezzel összefüggésben a törvény kellő világosságát, rendelkezéseinek egyértelműségét hiányolják, ennek folytán véleményük szerint a Gyt. 2. § (1) bekezdése nincs összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy az indítványokban felsorolt érvek nem támasztják alá a Gyt. 2. § (1) bekezdésének alkotmányellenességét.
Először is a gyülekezés azon formáinak meghatározása, melyek a törvény hatálya alá tartoznak, mellőzhetetlen annak világossá tétele érdekében, hogy a törvényt milyen helyzetekre kell alkalmazni.
Másodszor, az indítványozóknak a ,,békés összejövetel'' kifejezéssel kapcsolatos kifogása részben a törvény szövegének általuk helyesnek tartott értelmezésén alapul. A ,,békés'' jelző ugyanis nem csak az utána következő első szóra, az ,,összejövetelre'' vonatkozik, hanem az ezt követő további kettőre: a ,,felvonulás'' és a ,,tüntetés'' szavakra is. Annak, hogy a Gyt. a rendezvények valamennyi formájánál kiemeli azt, hogy ahhoz, hogy e törvény alkalmazható legyen rájuk, békéseknek kell lenniük, az adja meg a fontosságát, hogy a nem békés rendezvények nyilvánvalóan nem állnak az Alkotmány, illetőleg a Gyt. védelme alatt; ez a logika szolgál az alapjául annak, hogy ha egy eredetileg békés rendezvény elveszti ezt a jellegét, annak a rendezvény feloszlatása lehet az eredménye.
Az indítványozók másik kifogása a ,,békés összejövetel'' kifejezéssel kapcsolatban az, hogy ennek eredményeként a hatóság bármely csoportosulást rendezvényként kezelhet. Az Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben ismételten rámutat arra, hogy a Gyt. a hatóságnak csak közterületen tartandó rendezvénnyel kapcsolatban ad feladatot, illetőleg biztosít jogot a rendezvény megtartásának tilalmazására. Ha tehát a békés összejövetelt nem közterületen tartják, a törvény nem ad a hatóságnak lehetőséget semmiféle intézkedésre, ideértve a gyülekezési jog bármilyen akadályozását is.
Az indítványozók szerint a Gyt. azáltal, hogy hatálya a békés összejövetelekre is kiterjed, lehetővé teszi a hatóság számára, hogy visszaélésszerűen gyakorolja a gyűlésekre vonatkozó jogosítványait, mert betilthat, vagy feloszlathat akár néhány személy spontán utcai összejövetele folytán kialakuló csoportosulásokat is.
Ez a feltételezés a politikai rendszerváltozást megelőző korszakra is tekintettel bizonyos fokig érthető és magyarázható. Az Alkotmánybíróságnak azonban az álláspontja az, hogy ha a rendőrség indokolatlanul, vagy visszaélésszerűen tiltana meg, illetőleg oszlatna fel gyűlést vagy csoportosulást, a Gyt. 9. § (1) bekezdése, illetőleg 14. § (1) bekezdése biztosítja a hibás rendőrségi intézkedés megfelelő orvoslásának lehetőségét.
3. Az indítványozók szerint a Gyt. 2. § (3) bekezdése aránytalanul korlátozza a gyülekezési jogot azáltal, hogy általánosságban és nem nevesítve tilalmazza a jog gyakorlását mások jogainak sérelme esetén. Álláspontjuk szerint ugyanis a gyülekezési jog gyakorlása minden esetben szükségképpen sérti mások jogait, e jogok csekélyebb sérelme azonban nem szolgálhat alapul a gyülekezés alkotmányos alapjogának korlátozására.
Ennek az indítványnak az a kiindulópontja, hogy a hatósági önkény, vagy legalábbis a hatósági diszkrecionális jogkör jogszerűtlen, illetőleg téves alkalmazásának megelőzése, kizárása érdekében azt a törvényalkotási módszert részesítené előnyben, mely a gyülekezési jog mások jogainak érdekében történő korlátozásának eseteit teljeskörűen sorolná fel.
Az Alkotmánybíróság az ilyen törvényalkotási módszerekből adódó veszélyekre a fenti 2. pontban már utalt. Emellett az Alkotmánybíróság megállapítja: számos olyan rendelkezés van a magyar jogrendszerben, melyeket a hatóságoknak figyelembe kell venniük, amikor arról döntenek, hogy konkrét helyzetekben a gyülekezési jog mások jogainak védelme érdekében korlátozható-e. Ilyen rendelkezés elsősorban az Alkotmány 8. § (2) bekezdése és az Alkotmánybíróságnak ezen alapvető alkotmányos rendelkezés tartalmát kifejtő számos határozata, mindenekelőtt az alkotmányos alapjogok korlátozásánál kötelezően figyelembe veendő szempontok körében a szükségesség és az arányosság követelménye. A Gyt. 9. és 14. §-aival kapcsolatban hozott bírósági határozatok is megfelelő iránymutatásul szolgálhatnak azt illetően, mikor képezheti egy gyűlés megtartásának megtiltása alapját mások jogainak a védelme és mikor nem. Ha pedig az ezekből leszűrhető elvek ellenére a rendőrség mégis indokolatlanul elsőbbséget adna mások jogainak a gyülekezési joggal élni kívánókkal szemben, a Gyt. által bevezetett jogorvoslati lehetőségek segítségével e sérelmeket orvosolni lehet.
E meggondolásokra tekintettel az Alkotmánybíróság nem tartotta megalapozottnak ezt az indítványt, ezért azt elutasította.
4. Az indítvány szerint a Gyt. 5. §-a a rendezvény szervezőinek alanyi körét nemzetközi szerződésekkel ellentétesen szűkíti le a magyar állampolgárságú, illetőleg a Magyarországon tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgárságú természetes személyekre. Szerintük ez a rendelkezés nyomós indok nélkül fosztja meg a társadalmi szervezeteket, egyesületeket, szakszervezeteket a természetes személyek által esetleg el nem viselhető költségekkel járó szervezés lehetőségétől, valamint a nemzetközi környezetvédelmi szervezeteket attól, hogy demonstrációkat tartsanak. A jogi személyek kizárása abból a lehetőségből, hogy rendezvény szervezését vállalják, nézetük szerint hátrányos a gyülekezési jog gyakorlása folytán kárt szenvedetteknek is, mert szervezetek a nagyobb anyagi lehetőségeik folytán inkább képesek helytállni az okozott károkért, mint természetes személyek.
Az indítvány tehát két részből áll. Az első nemzetközi szerződéssel ellentétesnek, s ennek folytán az Alkotmány 7. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartja a nem magyar állampolgárokkal, illetőleg a Magyarországon letelepedési, vagy tartózkodási engedéllyel nem rendelkező külföldiekkel szembeni azon tilalmat, hogy nem lehetnek rendezvény szervezői. Az indítvány második része pedig azt kifogásolja, hogy csak természetes személyek lehetnek rendezvény szervezői, ami az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütköző korlátozás.
a) Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy nemzetközi egyezmények nem tartalmaznak olyan előírást – az indítványozók nem is jelölnek meg ilyet – mellyel a külföldiekre vonatkozó korlátozás ellentétes volna. Sőt, az Egyezmény 16. Cikke kifejezetten lehetővé teszi külföldiek gyülekezési jogának a korlátozását, amennyiben a gyűlés politikai jellegű.
E téves kiindulóponttól függetlenül azonban kétségtelen, hogy a sérelmezett rendelkezés bizonyos jogkorlátozást eredményez.
Annak vizsgálatánál, hogy ez a korlátozás alkotmányellenes-e, a kiindulópont az, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése által biztosított jog a gyülekezés szabadságához mindenkit megillet, akár magyar állampolgár, akár külföldi. Ennek megfelelően a rendezvény szervezőjére vonatkozó előírás kivételével sem a Gyt. 5. §-a, sem más rendelkezései nem korlátozzák a külföldiek gyülekezési jogának a gyakorlását.
A rendezvény szervezőjére vonatkozó, az indítványozók által kifogásolt korlátozás alkotmányossági szempontból történő értékelésénél figyelembe kell venni, hogy a törvény milyen kötelezettségeket ró a szervezőre, s ezek teljesítése érdekében milyen jogokkal ruházza fel, illetőleg milyen kötelezettségekkel terheli.
A Gyt. 6. §-a szerint a rendezvény bejelentése a szervező feladata és kötelezettsége. A rendőrségnek a rendezvény megtartását megtiltó határozata ellen a szervező nyújthat be keresetet a bírósághoz (Gyt. 7. §). Ugyancsak a szervező feladata a rendezvény új időpontjának bejelentése, ha a bíróság a rendőrség tiltó határozatát az eredetileg bejelentett időpont után helyezi hatályon kívül [Gyt. 9. § (3) bekezdés]. A szervező gondoskodik a rendezvény rendjének biztosításáról, és szükség esetén ő kéri ehhez a rendőrség közreműködését (Gyt. 11. §). Ugyancsak az ő kötelezettsége a rendezvény feloszlatása, ha a résztvevők magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti [Gyt. 12. § (1) bekezdés]. A kár okozójával egyetemlegesen a szervező felelős a rendezvény résztvevője által harmadik személynek okozott kárért [Gyt. 13. § (1) bekezdés]. Végül a szervező joga, hogy a rendezvény feloszlatása esetén kérje a bíróságtól a feloszlatás jogellenességének a megállapítását [Gyt. 13. § (1) bekezdés].
A közösség egészének: a rendezvényen részt vevőknek és mindenki másnak, akit a rendezvény megtartása akár csak közvetett módon is érint – például a rendezvény színhelyén vagy ahhoz közel élő, dolgozó, vagy közlekedő személyek – érdeke, hogy a gyűléseket rendezett keretekben szervezzék meg és bonyolítsák le. Ez az Alkotmánybíróság álláspontja szerint indokolttá teszi, hogy a rendezvény szervezője csak a magyarországi viszonyokban járatos, azokban eligazodni képes olyan személy legyen, aki a rendezvény előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatban a Gyt. által a szervező részére biztosított jogoknak, illetőleg a reá rótt kötelezettségeknek – például a károkozásért fennálló felelősségének – az országban való fizikai jelenléte folytán is eleget tud tenni. Erre tekintettel az alkotmányos alapjogok korlátozását az indítványban felvetett konkrét kérdés összefüggésében nem lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak tekinteni.
b) Ami az indítványnak azt a vonatkozását illeti, mely szerint a Gyt.-nek az a rendelkezése, hogy a rendezvény szervezője csak természetes személy lehet, alkotmányellenes, az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt jegyzi meg, hogy bár ilyen kifejezett rendelkezés a Gyt. 5. §-ában nincsen, sőt a 7. § d) pontjában a rendezvényt szervező szerv kifejezés is előfordul (ami felületes értelmezés szerint arra engedhetne következtetni, hogy a törvényhozó nem kívánta eleve kizárni a jogi személyeket a rendezvény szervezői közül), e szakasz szóhasználatából nyilvánvaló, hogy a rendezvény szervezője csak természetes személy lehet.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, a gyülekezési jog értelemszerűen az egyént megillető emberi jog. Ezen nem változtat az sem, hogy e jog gyakorlása fogalmilag csak csoportosan történhet; a gyülekezési jog gyakorlásának eredményeképpen kialakult sokaság minden résztvevője egyénileg döntheti el, hogy részt vesz-e adott rendezvényen vagy nem. A gyülekezési jog egyéni jellege ugyanakkor természetesen nem akadályozza az indítványozók által említett szervezeteket abban, hogy gyűlések megtartását kezdeményezzék. A Gyt. ugyanis pusztán azt írja elő, hogy ha – akár magyarországi, akár külföldi – jogi személy kíván valamely rendezvényt tartani Magyarországon, akkor olyan személyt kell szervezőként felkérnie, aki megfelel a Gyt. 5. § által megszabott követelményeknek. Ennek folytán ezt a korlátozást nem lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak tekinteni.
Ezért az Alkotmánybíróság a Gyt. 5. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
5. Az indítványozók szerint a Gyt. 6. §-a indokolatlanul írja elő általánosságban, valamennyi rendezvényre az előzetes bejelentési kötelezettséget, mert a gyülekezési jog gyakorlása igen eltérő formákban, létszámmal és jellegükben különböző közterületeken valósulhat meg, melyek a közrendre és a közbiztonságra is eltérő mértékben, esetleg egyáltalán nem jelentenek veszélyt. Álláspontjuk szerint e rendelkezés kizárja a gyülekezési jog gyakorlásának spontán lehetőségét is.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben ismét kiemeli: az előzetes bejelentés kötelezettsége csak a közterületen tartandó rendezvény esetében áll fenn, nem pedig – ahogyan az indítványban szerepel – általánosságban, valamennyi rendezvényre nézve.
Ennek a ténynek a Gyt. gyülekezési jogot korlátozó rendelkezései szükségességének és arányosságának a megítélése szempontjából van jelentősége.
Az Alkotmánybíróság fentebb (III. rész) már állást foglalt abban, hogy a törvényhozónak alkotmányos lehetősége van a gyülekezési jog korlátozására és ezzel összefüggésben utalt a korlátozás alkotmányos feltételeit összefoglaló korábbi határozataira. E hivatkozásokat itt nem ismétli meg, azokat a jelen indítvány elbírálásánál is irányadónak tekinti.
Ami a gyülekezési jog korlátozásának szükségességét illeti, célszerű külön vizsgálni az abban megmutatkozó korlátozást, hogy közterületen, éspedig mindenfajta közterületen sorra kerülő rendezvény megtartását előzetesen be kell jelenteni, valamint az abban megmutatkozó korlátozást, hogy a hatóság bizonyos esetekben megtilthatja a rendezvény megtartását.
Annak szükségességét, hogy a bejelentési kötelezettség a közterületen tervezett rendezvény tekintetében áll fenn, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indokolja, hogy a közterület a Gyt. 15. § a) pontjának szabatos meghatározása szerint a mindenki számára szabadon hozzáférhető terület, út, utca, tér. A mindenki számára való hozzáférhetőség itt azt jelenti, hogy a közterület használatára egyaránt képesnek kell lenniük a rendezvény résztvevőinek, valamint mindenki másnak, aki nem vesz azon részt. A közterület használatának, igénybevételének lehetősége ugyanis a gyülekezési szabadságon kívül egy másik alapjog: az Alkotmány 58. § által biztosított szabad mozgáshoz való jog érvényesülésének is a feltétele. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már kifejtette, hogy a szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát is jelenti [60/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993., 507., 510.]. A szabad mozgáshoz való jog érvényesülésének leggyakoribb színtere pedig a közút, a közterület. Mivel az Alkotmánybíróságnak következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételeket is [például a fenti IV. 1. pontban már hivatkozott 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297., 302.], két alapjog: a gyülekezés és a mozgás szabadsága esetleges konfliktusának megelőzésére a hatóságnak szükségképpen rendelkeznie kell azzal a jogszabályi felhatalmazással, hogy biztosítsa mindkét alapjog érvényesülését, illetőleg, ha ez lehetetlen, azt, hogy az egyik csak a legszükségesebb mértékben szoruljon háttérbe időlegesen a másik javára. Ez indokolja, hogy a hatóság időben tudomást szerezzen a közterületen tartandó rendezvényről, és erre szolgál a rendezvény előzetes bejelentésének az előírása.
Ugyanez a meggondolás vezet arra a következtetésre is, ha a hatóság megítélése szerint a közterületen sorra kerülő rendezvény megtartásából aránytalan sérelem hárulna a közlekedés rendjére, ezáltal általában mások szabad mozgásának lehetőségére is, s ezt még rendőrségi segítséggel, például rendfenntartó erő rendelkezésre bocsátásával sem képes ellensúlyozni, akkor nem tekinthető a gyülekezés szabadságához való alapjog szükségtelen korlátozásának a rendezvény megtiltása.
A korlátozás szükségessége megítélésénél az Alkotmánybíróságnak arra is figyelemmel kellett lennie, hogy megvalósíthatatlan volna a törvénnyel szemben azt a követelményt felállítani, hogy a bejelentési kötelezettség előírása szempontjából tegyen különbséget a különféle közterületek között. Azt, hogy a Gyt. 15. § a) pontjában szereplő közterület-fogalom széles skáláján elhelyezkedő lehetséges színterek közül az adott rendezvényt a közönség vagy a közlekedési eszközök által jelentős mértékben, vagy kevésbé igénybe vevő helyszínen kívánják megtartani, s ennek függvényében a rendezvény még elviselhető mértékben zavarja-e például a közforgalmú közlekedést vagy nem, a hatóság csak a konkrét rendezvény és a konkrét helyszín ismeretében tudja mérlegelni. Ezért sem tekinthető szükségtelen korlátozásnak, hogy a Gyt. mindenfajta közterületen szervezett rendezvény bejelentését kötelezővé teszi.
Ami a korlátozás és az azzal elérni kívánt cél közötti arányosság követelményét illeti, ennek mérlegelésénél az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy nem áll-e rendelkezésre a rendezvény megtartásának megtiltásánál enyhébb eszköz a hatóság rendelkezésére az elérni kívánt cél valóra váltásához – a népképviseleti szerv és a bíróság működésének biztosításához, illetőleg a közlekedés normális menetének fenntartásához. Úgy ítélte meg, hogy mivel nem zárható ki eleve: egy rendezvény a résztvevők várható száma, meghirdetésének okai vagy indokai folytán olyan súlyosan veszélyeztetné a népképviseleti szerv vagy a bíróság működését, illetőleg a közúton folyó közlekedést, hogy ennek csak a rendezvény megtiltásával lehet elejét venni, az ilyen zavarok megelőzésének lehetővé tétele a törvény által nem tekinthető a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának.
Mivel az indítványban sérelmezett korlátozás a fentiek szerint sem szükségtelennek, sem aránytalannak nem tekinthető, nem valósult meg alkotmánysértés, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
6. Az indítványozók szerint a Gyt. 7. §-ának b) és d) pontja sérti a személyiségi jogokat, mert lehetőséget ad a hatóságnak, hogy az állampolgárok politikai nézeteiről dokumentált adatokhoz jussanak és azt felhasználják.
A kifogásolt rendelkezésekkel összefüggésben, melyek azt írják elő, hogy a gyűléssel kapcsolatos bejelentésnek tartalmaznia kell a rendezvény célját és napirendjét, valamint a szervező nevét és címét, az indítványozók részben személyes adataik védelméhez biztosított joguknak az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével ellentétes, részben a gyülekezéshez való joguknak az Alkotmány 62. § (1) bekezdésével összeegyeztethetetlen korlátozását kifogásolják.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a személyes adatoknak az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított védelméből nem következik, hogy jogszabály nem írhat elő személyes adatok közlésére vonatkozó kötelezettséget, mint ahogyan azt a sérelmezett rendelkezések is teszik. Az ilyen kötelezettség alkotmányszerűségének azonban az a feltétele, hogy azt törvény írja elő, ne korlátozza alapvető jog lényeges tartalmát, továbbá, hogy az a kötelezettség előírásával megvalósítandó cél eléréséhez feltétlenül szükséges legyen.
A rendezvény céljának, napirendjének, továbbá a szervező nevének és címének a bejelentését törvény, a Gyt. 7. §-ának b) és d) pontja írja elő. Ez megfelel az adatvédelmi törvény 3. § b) pontjában megfogalmazott kívánalomnak, és kielégíti az 5. § (1) bekezdésének azon követelményét is, hogy személyes adatot kezelni csak meghatározott célból – jelen esetben a békés gyülekezéshez való jog rendezett keretek közötti gyakorlásának biztosítása céljából – lehet. Az érintettek személyes adatainak megfelelő kezelését biztosítja a rendőrségi törvény 76. § (4) bekezdése, mely előírja, hogy a rendőrségnek a bűnüldözési és az államigazgatási feladataihoz kapcsolódó adatokat elkülönítetten kell kezelnie, továbbá a rendőrségi törvény 90. § (1) bekezdésének h) pontja, mely kimondja, hogy a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények törvényben meghatározott bejelentési adatait 2 évig szabad kezelni. Végül e körben meg kell említeni az adatvédelmi törvény 17. §-át, mely szerint az érintett – jogainak megsértése esetén – bírósághoz fordulhat.
Az Alkotmánybíróság szerint a szervező személyes adatainak bejelentése nem korlátozza személyes adatai védelméhez fűződő alapjogának lényeges tartalmát, minthogy a személyes adatok védelméből nem következik, hogy az érintettek soha, semmilyen körülmények között ne lennének kötelezhetők nevük és címük közlésére.
Azt illetően, hogy szükségesnek tekinthető-e a rendezvény céljának, napirendjének, valamint a szervező nevének és címének bejelentési kötelezettsége, az Alkotmánybíróság a következőket emeli ki.
A rendezvény céljának és napirendjének bejelentése szükséges információ a hatóság részére részben annak mérlegeléséhez, hogy a tervezett gyűlés megtartását nem kell-e megtiltani arra tekintettel, hogy az a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna [Gyt. 8. § (1) bekezdés], részben annak megítéléséhez, hogy a gyűlés során számítani lehet-e a Gyt. 2. § (3) bekezdésével ellentétes fejleményekre, aminek következtében a rendőrségnek fel kell készülnie a rend megfelelő biztosítására, illetőleg végső esetben a rendezvénynek a Gyt. 14. § (1) bekezdése alapján történő feloszlatására.
A szervező nevének és címének bejelentése pedig a szervezőt terhelő kötelezettségek érvényesíthetősége érdekében szükséges. A szervezővel szemben a rendezvény résztvevője által okozott kárért a Gyt. 13. § (1) bekezdése alapján fennálló igény például csak nehezen volna érvényesíthető, ha a szervező neve és címe ismeretlen maradna.
Az indítvánnyal sérelmezett rendelkezésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy azok összességében ésszerű és szükséges intézkedéseket tartalmaznak és nem sértik sem az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében, sem a 61. § (1) bekezdésében biztosított alkotmányos alapjogokat, ezért az indítványt elutasítja.
7. A Gyt. 8. § (1) bekezdése az indítványozók szerint azért alkotmányellenes, mert különbségtétel nélkül minden rendezvény betiltását lehetővé teszi a közlekedés rendjének aránytalan sérelmére hivatkozva.
Az Alkotmánybíróság már a IV. 3. pontban megvizsgált indítvány kapcsán rámutatott arra, hogy a jogszabályok világossága, áttekinthetősége érdekében célszerű, ha a törvényhozó kerüli azoknak a helyzeteknek a teljeskörű felsorolását, melyekre a jogszabály adott rendelkezését alkalmazni kell; az életviszonyok folytonos alakulása, változásai következtében e helyzetek kimerítő felsorolása reménytelen vállalkozás volna. Ha pedig újból és újból kiderülne, hogy a törvény hatályát ki kell terjeszteni olyan helyzetekre is, melyekre a törvényhozó eredetileg nem gondolt vagy nem gondolhatott, ez a sorozatos törvénymódosítások kényszere folytán az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság egyik elemére, a jogbiztonságra nézve jelentene veszélyt. Ezért alkotmányossági szempontból önmagában nem eshet kifogás alá, ha a törvényhozó olyan általános fogalmakat alkalmaz, mint amilyen a Gyt. 8. § (1) bekezdésében a közlekedés rendjének aránytalan sérelme, és a jogalkalmazóra bízza annak megítélését, mikor aránytalan ez a sérelem. Az esetleges jogalkalmazói önkénynek pedig hatékony garanciák beiktatásával lehet elejét venni, s ezeket az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Gyt. tartalmazza.
Jelen esetben az olyan általános fogalom használatát, mint amilyen a közlekedés rendjének sérelme, a szabad mozgás alkotmányos alapjoga és a gyülekezés szabadsága közötti összefüggés is indokolja. Amint arra az Alkotmánybíróság a IV. 5. pontban már utalt, a gyülekezés szabadságához való jog érvényesülése során gondosan kell ügyelni arra, hogy – bár a közterületen tartott gyűlések kisebb-nagyobb mértékben elkerülhetetlenül gátolják a rendezvényen részt nem vevőknek a szabad mozgáshoz, így a közlekedéséhez való jogát – e két alapjoggal kapcsolatban a hatóságnak is arra kell törekednie, hogy az egyik jog gyakorlása a másik jog érvényesülését csak az elkerülhetetlenül szükséges mértékben nehezítse meg. Annak megítélését illetően azonban, hogy milyen kölcsönhatással van, illetőleg volna egymásra a két alapjog egyidejű gyakorlása, általánosságban és elvontan, tehát a törvényhozás szintjén nem, csak a gyűlés helyszínének, méretének, időpontjának ismeretében lehet állást foglalni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja ezért az, hogy azoknak a rendezvényeknek a törvény általi meghatározása, melyek a közlekedés rendjét még nem zavarnák meg aránytalanul vagy pedig már aránytalanul zavarnák, lehetetlen. Az Emberi Jogok Európai Bizottsága által vizsgált egyik ügy is megfelelően illusztrálja, hogy egy rendezvénynek a közlekedésre gyakorolt hatásait nem lehet elvontan mérlegelni. A Bizottság döntése szerint a londoni rendőrség nem korlátozta indokolatlanul a panaszosok gyülekezési jogát, amikor, bár az adott tüntetés tervezett, és a rendőrségnek megfelelően bejelentett útvonala önmagában nem okozott volna aránytalannak tekinthető akadályokat a közlekedésben, mivel az ugyanebben az időben az ellentüntetők által a közelben tervezett felvonulás folytán a rendőrség már nem lett volna képes a közlekedés minimális rendjének a biztosítására sem, azért a felvonulást a tervezett időben és helyen a közlekedés rendjének aránytalan sérelme elkerülése érdekében megtiltotta [Christians against Racism and Fascism v. United Kingdom, D & R 21 (1981)].
Az indítvány tehát nem megalapozott, ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
8. Az indítványozók szerint a Gyt. 8. § (1)–(3) bekezdése és 9. §-a – a fenti IV. 7. pontban megvizsgált indítványban jelzett okon túl – azért alkotmányellenes, mert egyrészt a közlekedés aránytalan sérelme megállapításához a rövid eljárási határidő folytán nincs mód pártatlan szakértő igénybevételére, így a hatóság önkényes értelmezésétől függ annak megállapítása, aránytalan volna-e a közlekedés sérelme, másrészt e rendelkezések nem tartalmaznak kellő garanciákat a gyülekezési jog alkotmányos gyakorlási lehetőségeinek biztosítására, harmadsorban a rendezvény szervezőjének gyakorlatilag nincs jogi lehetősége arra, hogy a tiltó határozat meghozatala előtt álláspontját kifejtse és a tiltás alapjául szolgáló szakvéleménnyel szemben ellenbizonyítékot terjesszen elő; a bírósági eljárásban a bíró döntésétől függ, személyesen meghallgatja-e a jogorvoslattal élő szervezőt, vagy nem, ezért az ellenbizonyítás lehetősége nem adott: a szervező nem ismerheti részleteiben a tiltó határozat alapjául felhozott tényeket, esetleges szakvéleményeket, így azok cáfolatára csak szubjektív bírói döntés függvényében van módja, végül pedig az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével ellentétesnek tartja, hogy a Gyt. a bíróság határozata elleni jogorvoslatot kizárja.
Ez az indítvány általánosságban azt kérdőjelezi meg, hogy a jogosultakat megfelelő garanciák védik-e abban az esetben, ha a hatóság önkényesen és helytelenül mérlegeli a tervezett rendezvényből a közlekedés rendjére származó hátrányos következményeket.
Ami azt a kifogást illeti, hogy a rövid eljárási határidőkre tekintettel nincsen mód pártatlan szakértő igénybevétele, az Alkotmánybíróság először is rámutat arra, hogy a törvény által a rendezvény megtiltásával összefüggő határozatok meghozatalára, illetőleg bírósági felülvizsgálatára megszabott rövid határidők mindenekelőtt a gyülekezési joggal élni kívánók érdekeit szolgálják, mert csak rövid határidő előírásával kerülhető el a gyülekezési jogban a késedelmes hatósági határozattal okozott sérelem, másodszor, a pártatlan szakértő igénybevételére, mint az alábbiakból kitűnik, mód van.
Ami azt a kifogást illeti, hogy a rendőrség és a bíróság előtti eljárás a rendezvény szervezőjének a hátrányára egyoldalú lehet, az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a szervezőnek módja van a rendőrség határozatának meghozatalát megelőzően a rendezvénynek a közlekedésre való kihatására vonatkozó álláspontját – éppen a Gyt. 7. § alapján tett írásbeli bejelentésében – kifejteni és ahhoz, ha indokoltnak tartja, szakvéleményt csatolni. Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény 41. §-a az államigazgatási eljárásban résztvevő személynek biztosítja az ügy iratainak, a szakvéleményeknek a megtekintését, azokkal kapcsolatban a szervező a bírósági eljárásban indítványokat terjeszthet elő, így ha a rendőrségi eljárás során nem szerzett be szakvéleményt, ezt a bírósági eljárásban pótolhatja. A Gyt. 9. § (2) bekezdése értelmében a bíróság határozatát szükség esetén a felek meghallgatása után hozza meg, a rendezvény szervezője tehát kérheti meghallgatás tartását.
Ami pedig végül a bírósági határozat elleni jogorvoslat kizárásának alkotmányellenességével kapcsolatos indítványt illeti, azt az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére tekintettel nem tartja megalapozottnak. A jogorvoslati jogot ún. kétharmados törvény zárja ki, a jogorvoslat kizárása a vita ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében történik, többek között azért, hogy a rendezvény az eredetileg megjelölt időben megtartható legyen, és azt a rendőrségnek a határozatát a szervező javára megváltoztató bírói döntés elleni jogorvoslata se odázhassa el. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság utal arra – a többek között az 1437/B/1990. AB határozatában (ABH 1992, 453., 454–455) kifejezésre juttatott – gyakorlatára is, mely szerint az Alkotmány csak azt garantálja, hogy az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt érvényesíthetők, de nem teremt alanyi jogot ahhoz, hogy a jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés is megtámadható legyen.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt nem tartotta megalapozottnak és azt elutasította.
9. Az egyik indítványozó szerint a Gyt. 13. § (1) bekezdése alkotmányellenes, mert a rendezvény szervezőjének lényegében objektív kártérítési felelőssége bármely résztvevő által harmadik személynek okozott kárért olyan fenyegetettségnek teszi őt ki, ami sokakat eltántoríthat attól, hogy ilyen feladatot vállaljanak. Ez pedig hátráltatóan hat a gyülekezési jog gyakorlására.
Az indítványozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével nem tartja összeegyeztethetőnek a Gyt. 13. §-át, mivel abban a gyülekezési jog szükségtelen és aránytalan korlátozását látja.
Mivel a gyűléseket általában közterületen tartják, és mivel az ilyen esetekben a törvénynél fogva kötelező szervező kijelölése, nem zárható ki, hogy a Gyt. 13. § (1) bekezdése szerinti kártérítési felelősség némelyeket esetleg visszatarthat szervezői feladat vállalásától. Az sem vitatható, hogy ez egyes esetekben nehezebbé teheti szervező kiválasztását és felkérését, s ezáltal a gyülekezés jog gyakorlását.
A szervező anyagi felelősségének az alapja a törvény által számára megállapított kötelezettségek megszegése. Az indítványozó álláspontjának alátámasztására csak a Gyt. 13. § (1) bekezdésének első mondatára hivatkozik, de figyelmen kívül hagyja a 13. § (1) bekezdésének második mondatát, s ezáltal azt a benyomást kelti, mintha a törvényből az következne, hogy a szervező a résztvevők által okozott kárért minden esetben automatikusan helytállásra volna köteles. Holott a 13. § (1) bekezdés második mondatából nyilvánvaló, hogy csak az olyan károkért terheli egyetemleges felelősség – éspedig nem tárgyi felelősség, ahogyan azt az indítványozó állítja –, amelyek abból keletkeztek, hogy nem úgy járt el, ahogyan ez az adott helyzetben elvárható lett volna.
A szervező felelőssége polgári jogi felelősség, és az ezzel kapcsolatban felmerülő jogvita eldöntése a bíróság feladata. A bíróság jogosult annak megállapítására is, hogy a szervező úgy járt-e el, ahogy ez az adott helyzetben elvárható volt. A szervezővel szembeni elvárhatóság kereteit nyilvánvalóan a Gyt.-nek a szervező feladataira vonatkozó előírásai szabják meg; felelősségének a megállapítására abban az esetben kerülhet sor, ha a Gyt. tételes rendelkezései –például a 7. § c) pont, 11. § (2) bekezdés – által a szervező kötelességévé tett feladatok tekintetében nem tett eleget az elvárhatóság követelményének.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
10. A Gyt.-nek a rendezvény feloszlatására vonatkozó 14. § (1) bekezdése az indítványozók szerint több okból is alkotmányellenes. Mindenekelőtt azért, mert a Gyt. 2. § (3) bekezdése és 7. §-ának a) és b) pontja, melyek megszegését a 14. § (1) bekezdése a rendezvény feloszlatásával szankcionálja, az indítványozók szerint maguk is alkotmányellenesek, mint ahogyan alkotmányellenes a rendezvény bejelentésének kötelezettségét előíró 6. § is.
Az Alkotmánybíróság a Gyt. 2. § (3) bekezdésének, 6. §-ának, valamint a 7. § b) és d) pontjának alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványokat a fenti IV. 3., 5. és 6. pontokban már megvizsgálta és azokat megalapozatlanoknak találta, ezért az indítványnak azt a részét, mely a 14. § (1) bekezdése alkotmányellenességét a Gyt. 2. § (3) bekezdése, 6. §-a, illetőleg 7. § a) pontja alkotmányellenességére vezeti vissza, erre tekintettel elutasítja.
Az indítványozók szerint a bejelentés elmulasztására alapított feloszlatás azért is alkotmányellenes, mert egy adminisztratív mulasztás miatt és annak érdemi vizsgálata nélkül korlátozza a gyülekezési jog gyakorlását, hogy a gyűlés megtartása veszélyt jelent-e a közrendre és a közbiztonságra. Ugyanezen okból alkotmányellenes a gyűlés feloszlatása azon az alapon is, hogy a rendezvényt a Gyt. 7. § a) pontja szerinti írásbeli bejelentésben foglaltakhoz képest eltérő időpontban, helyen vagy útvonalon tartották meg, mert az eltérés lehet jelentéktelen mértékű, vagy a bejelentett útvonaltól eltérés éppenséggel a közlekedés rendje fenntartása érdekében is történhet. Ezért az indítványozók álláspontja szerint az eltérés feloszlatással szankcionálása a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának minősülne.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendezvény bejelentésének elmulasztása, vagy az írásbeli bejelentésben jelzettől adott esetben jelentős mértékben eltérő megtartása távolról sem tekinthető pusztán jelentéktelen adminisztrációs mulasztásnak. A törvény által megszabott e kötelezettségektől való eltérés lehet ugyan feledékenység, hanyagság eredménye is, de lehet az első tudatos lépés is a gyülekezési jog törvényellenes gyakorlása irányában. A rendezvény bejelentésének elmulasztása megfosztja a hatóságot annak mérlegelésétől, hogy a tervezett rendezvény nem zavarja-e meg súlyosan a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését, vagy pedig a közlekedés rendjét. Az pedig, ha a rendezvényt a bejelentésben foglaltaktól eltérő időben, helyen, útvonalon tarthatnák meg minden következmény nélkül, értelmetlenné tenné a bejelentési kötelezettség előírását, illetőleg lehetőséget teremtene a gyülekezési jog visszaélésszerű gyakorlására.
A bejelentettől eltérő rendezvény feloszlatására vonatkozó rendőrségi jogosítványból ugyanakkor nem következik, hogy e joggal minden esetben élni kell. A rendezvény lebonyolításában a körülmények változásaiból adódó szükségszerű változtatások – például útfelbontás miatt a menetnek kényszerű kerülőt kell tennie – nyilván nem szolgálhatnak indokul a rendezvény feloszlatására, ez adott esetben ugyanis a rendőrség jogosítványainak visszaélésszerű alkalmazását jelenthetné, amit a Gyt. 14. § (3) bekezdése szerinti eljárás keretében lehet orvosolni.
A kifejtett indokokra tekintettel az indítvány megalapozatlan, ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
11. Az egyik indítványozó szerint a Gyt. 14. § (3) bekezdése túlságosan leszűkíti az érintettek jogait, mert csak a rendezvény résztvevője kérheti a feloszlatás jogellenességének a megállapítását, a szervező nem, utólagos jellege miatt csak jelképes orvoslását tudja biztosítani a rendezvény jogellenes feloszlatásának, végül, mert csak a feloszlatás jogellenességét lehet kérni, a gyűlés megtiltását kimondó rendőrségi, illetőleg bírósági határozat jogellenességét nem. Álláspontja szerint ezen okoknál fogva a 14. § (3) bekezdése az Alkotmány 62. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem megalapozott az indítványozónak az az állítása, hogy a szervező nem kérheti a feloszlatás jogellenességének a megállapítását. A Gyt. a feloszlatás két válfaját intézményesítette: a szervező általi feloszlatást [12. § (1) bekezdés] és a rendőrség általi feloszlatást [14. § (1) bekezdés]. Annak, hogy a rendőrség által történt feloszlatás jogellenességének megállapítása iránt a szervező keresetet nyújthasson be, nyilván nem lehet akadálya, hogy a 14. § (3) bekezdésének szövegében csak a résztvevő szerepel, a szervező nem, mert a törvény helyes értelme szerint az, hogy valaki szervezői tevékenységet vállal, nem zárja ki, hanem inkább feltételezi, hogy a rendezvény résztvevője legyen. Mivel pedig a gyakorlatban nyilván a szervező is részt vesz a felvonuláson, tüntetésen, gyűlésen, e minőségében keresetet is indíthat, ha álláspontja szerint a rendőrség jogellenesen oszlatta fel a rendezvényt, az indítvány ezzel ellenkező állítása nem megalapozott.
Nem megalapozott az indítványnak az az állítása sem, mely szerint alkotmányellenes, hogy – szemben a rendezvény feloszlatásával – a rendezvény betiltására vonatkozó rendőrségi határozat, illetőleg az ezt jóváhagyó bírósági döntés jogellenességének megállapítását nem lehet keresettel kérni. A rendezvény megtartását megtiltó rendőrségi határozat bírósági felülvizsgálatát a Gyt. 9. § (1) bekezdése kifejezetten lehetővé teszi, és nincsen akadálya annak, hogy a szervező a felülvizsgálati kérelmét a rendőrség határozatának jogellenességére alapítsa. Az a felvetés, mely szerint alkotmányellenes, hogy a Gyt. nem teszi lehetővé a rendezvényt megtiltó rendőrségi határozat felülvizsgálata tárgyában hozott bírósági határozat jogellenességének megállapítása iránti kereset benyújtását, annak folytán, hogy az indítványozó indítványa alapjaként az Alkotmány 62. § (1) bekezdését jelöli meg, de nem teszi világossá az összefüggést indítványa és az Alkotmány e rendelkezése között, nem alkalmas a Gyt. 14. § (3) bekezdés alkotmányellenességének a megállapítására.
A fenti okfejtésre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
V.
Az Alkotmánybíróság e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a határozatban érintett kérdések alkotmányjogi jelentőségére tekintettel rendelte el.
Alkotmánybírósági ügyszám:: 1139/B/1997.
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával, mert a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: gyülekezési törvény) 2. § (1) bekezdésében szereplő ,,összejövetelek'' kifejezést és 5. §-át alkotmányellenesnek tartom. A többségi állásponttól eltérő indokok alapján tartom összeegyeztethetőnek az Alkotmánnyal a gyülekezési törvény 6. §-át, 8. § (1) bekezdését és a 14. § (1) bekezdését.
Különvéleményem indokolása előtt hangsúlyozni kívánom, hogy a gyülekezési törvény a magyarországi alkotmányos rendszerváltozás egyik szimbólumának tekinthető. E törvény – más alapjogi törvényekkel, így például az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvénnyel együtt – rendkívül jelentős szerepet töltött be a békés politikai átmenet idején, mivel ez biztosította a rendszerváltozás tömegméretű megmozdulásainak jogszabályi kereteit.
A ma is hatályos és az alkotmányos demokrácia védendő értékének tekinthető ,,rendszerváltó'' gyülekezési törvény összességében – európai mércével mérve is – biztosítja az emberi szabadságot az indokolatlan állami beavatkozásokkal szemben. Egyetértek azzal, hogy a határozat indokolásában az Alkotmánybíróság alapvetően emberi jogi megközelítésben vizsgálta a törvényt. Különvéleményemben ennek az emberi jogi szemléletnek a következetes alkalmazására törekedtem, különös tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság e határozatában foglalkozik első alkalommal átfogóan a gyülekezési szabadsággal.
Kiemelendőnek tartom azt is, hogy a gyülekezési jog gyakorlása a közös véleménynyilvánítás egyik formája, ezért – álláspontom szerint – a véleményszabadság kiemelt alkotmányos védelme a gyülekezési szabadságra is vonatkozik. A gyülekezési törvény alkotmányossági vizsgálatakor az Alkotmánybíróság számára kiindulópontként szolgál a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, amely a gyülekezési szabadságot a kiemelt alkotmányos védelemben részesülő kommunikációs alapjogok közé sorolta. A határozat kimondta, hogy a tág értelemben vett véleménynyilvánítási szabadságot biztosító ,,jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. A káros következmények nem csupán az egyén, hanem a társadalom életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.'' (ABH 1992, 167., 171.)
I. A külföldiek gyülekezési joga [5. §]
1. Az Alkotmány 62. § (1) bekezdése így rendelkezik: ,,A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.'' Egyetértek a határozatnak azzal a megállapításával, hogy az Alkotmány alapján a gyülekezési szabadság Magyarország területén a magyar állampolgárokat és a külföldieket is megilleti. Az Alkotmányban biztosított alapvető jogok – az állampolgársághoz kapcsolódó néhány jog kivételével – minden embert megilletnek, az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint ugyanis a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A gyülekezési szabadságot az Alkotmány nem sorolja a kizárólag a magyar állampolgárokat megillető jogok közé. 1989-ben, a gyülekezési törvénnyel együtt kihirdetett alkotmánymódosítás mondta ki, hogy a ,,békés gyülekezés joga mindenkit megillet''. A ma hatályban lévő normaszöveget a Magyar Köztársaság kikiáltásának napján hatályba lépett alkotmánymódosítás állapította meg, amelynek eredményeként az alapvető jogokat tartalmazó fejezet címe nem minősíti állampolgári jogoknak a minden embert megillető alapjogokat.
2. A gyülekezési törvény 5. §-a kimondja: ,,A rendezvény szervezője magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár lehet.'' A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: idegenrendészeti törvény) alapján a nem magyar állampolgárok akkor tartózkodhatnak az országban, ha vízummal rendelkeznek, vagy nemzetközi szerződés vízummentességet biztosít számukra. Annak a külföldinek, aki a vízumban vagy a nemzetközi szerződésben meghatározott időnél tovább kíván az országban maradni, egy évet meg nem haladó tartózkodás esetén ideiglenes tartózkodási engedélyt, egy évet meghaladó tartózkodás esetén huzamos tartózkodási engedélyt kell kérnie a rendőrhatóságtól. A gyülekezési törvényben említett letelepedési engedélynek a hatályos jogban a bevándorlási engedély felel meg, amelyet főszabályként azok a külföldiek kaphatnak, akik már három éve megszakítás nélkül jogszerűen Magyarországon tartózkodnak.
Mindebből következik, hogy a gyülekezési törvény alapján azok a külföldiek, akik vízummal vagy vízummentességi egyezmény alapján jogszerűen tartózkodnak az országban, nem lehetnek a törvény hatálya alá tartozó rendezvények szervezői. Ez a korlátozás elsősorban azokat érinti, akik azért érkeznek Magyarországra, hogy nyilvános megmozduláson, politikai tüntetésen nyilvánítsanak véleményt valamely, Magyarországot érintő közügyben, illetve rövid itt-tartózkodásuk alatt jutnak arra az elhatározásra, hogy érdekeik érvényesítése, álláspontjuk kifejtése céljából közterületen nyilvános rendezvényt szerveznek. Ilyen esetekben a rendezvény valódi kezdeményezői csak akkor gyakorolhatják a gyülekezési jogot, ha a szervezői feladatok ellátására valamilyen módon sikerül megnyerniük egy olyan személyt, aki megfelel a gyülekezési törvény feltételének, vagy ha az idegenrendészeti törvényben szabályozott hatósági eljárás keretében tartózkodási engedélyt kérelmeznek, annak ellenére, hogy erre egyébként nincs szükségük.
Emellett a nem magyar állampolgárok más csoportjait is érinti az 5. § emberi jogot korlátozó rendelkezése. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: menedékjogi törvény) 14. §-a alapján a menekültkénti és a menedékeskénti elismerését kérő külföldinek, a menekültnek, illetőleg a menedékesnek és a befogadottnak joga van a Magyar Köztársaság területén való tartózkodáshoz. Mivel a menedékjogi törvény 17. §-a alapján a menekült jogállása – néhány kivételtől eltekintve – megegyezik a magyar állampolgárokéval, a menekült jogállású külföldi a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény szervezője lehet. Ugyanakkor a gyülekezési törvény 5. §-ából következően sem a menedékjogot kérők, sem azok a menedékesek, illetve befogadottak nem lehetnek a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény szervezői, akiket a Magyar Köztársaság ideiglenes, illetőleg átmeneti védelemben részesített. Ennek a jogkorlátozásnak azért van különleges alkotmányjogi jelentősége, mert a tömegesen menekülők csoportjába tartozó menedékesek, továbbá a hazájukban halálbüntetéssel, kínzással, embertelen vagy megalázó bánásmóddal fenyegetett befogadottak esetében nagyon is életszerű lehet, hogy véleményüket rendezvényen kívánják kinyilvánítani, például azzal az állammal szemben, ahol üldözik őket.
Mindezek alapján úgy vélem, hogy a gyülekezési törvény 5. §-a a külföldiek által kezdeményezett rendezvények esetében korlátozza a szervező és a résztvevők gyülekezési szabadságát: ez a rendelkezés a jogszerűen Magyarországon tartózkodó nem magyar állampolgárok egy része számára – pusztán státuszuk miatt – kizárja, hogy másokkal egyező feltételekkel, szabadon szervezhessenek nyilvános gyűlést.
3. Mivel a gyülekezési törvény 5. §-a az Alkotmány 62. §-ában biztosított gyülekezési szabadság korlátozását jelenti, meg kell vizsgálni, hogy ez a korlátozás alkotmányosnak minősíthető-e. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az állam akkor korlátozhat alapvető jogot, ha másik alapvető jog védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. A kényszerítő ok nélküli alapjog-korlátozáson túl alkotmányellenes az is, ha a korlátozás mértéke az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. [először: 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 71.]
A határozat indokolása szerint a gyülekezési törvény 5. §-ában található alapjog-korlátozásra azért van szükség, hogy a rendezvény szervezője a magyarországi viszonyokban jártas személy legyen, aki a gyülekezési törvényben szereplő, a rendezvény előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos jogoknak és kötelezettségeknek (például: bejelentés, rend biztosítása, kárfelelősség) az országban való fizikai jelenléte folytán eleget tud tenni. Álláspontom szerint – jogállásuktól függetlenül – a jogszerűen Magyarországon tartózkodó külföldiek a rendezvény előkészítésével és lebonyolításával összefüggő ,,igazgatási'' feladatokat egyszerűbb esetekben megfelelő tájékozódással, bonyolultabb esetekben jogi tanácsadó, illetve képviselő igénybevételével el tudják látni. Az esetleges kárfelelősség érvényesítéséhez sem elengedhetetlen, hogy a szervező hosszabb ideig tartózkodjon az országban, mivel megfelelő nemzetközi magánjogi eszközök állnak rendelkezésre a külföldiek által okozott károk megtérítésére. Úgy vélem, hogy sem a határozatban említett érvek, sem más indokok nem támasztják alá a gyülekezési törvény 5. §-ának alapvető jogot korlátozó rendelkezését. Nyílt és demokratikus társadalomban a gazdasági élethez hasonlóan a ,,vélemények piacán'' sem korlátozható indokolatlanul a külföldiek jelenléte.
Következésképpen az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie a gyülekezési törvény 5. §-át, mert az kényszerítő indok hiányában, szükségtelenül korlátozza a nem magyar állampolgároknak az Alkotmány 62. §-a által biztosított gyülekezési jogát. (Az Alkotmány 70/A. §-a tiltja – egyebek mellett – a Magyarország területén tartózkodó nem magyar állampolgárok indokolatlan hátrányos megkülönböztetését a magyar állampolgárokkal szemben. Mivel az indítványozók az Alkotmánynak erre a rendelkezésére nem hivatkoztak, és az 5. § alkotmányellenessége az Alkotmány 62. §-a alapján is megállapítható, álláspontom szerint a diszkrimináció vizsgálata jelen esetben nem indokolt.)
Megjegyzem, hogy 2002. január 1-től mind az idegenrendészeti, mind a menedékjogi szabályok módosulnak. E jogszabályi változások azonban érdemben nem befolyásolják a gyülekezési törvény 5. §-áról kialakított álláspontomat, sőt a bevándorlási engedéllyel rendelkezők a jelenleginél rosszabb helyzetbe kerülnek, mivel nem lehetnek a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó rendezvény szervezői.
II. A mozgásszabadság megítélése [6. §; 8. § (1) bekezdés]
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megvizsgálta a gyülekezési törvénynek a közterületi rendezvények előzetes bejelentéséről szóló 6. §-át, valamint a rendezvény megtartásának megtiltásról szóló 8. § (1) bekezdését. A határozat indokolása szerint az előzetes bejelentési kötelezettség azért szükséges, mert a közterület használata a gyülekezési szabadságon kívül egy másik alapjogot, az Alkotmány 58. §-a által biztosított szabad mozgáshoz való jogot is érinti, mivel a gyűlések gátolják a rendezvényen részt nem vevőknek a szabad mozgáshoz, így a közlekedéshez való jogát.
Megítélésem szerint a gyülekezési szabadság gyakorlása – egészen szélsőséges eseteket leszámítva – nem áll összeütközésben a mozgásszabadsággal. Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése kimondja: ,,Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.'' E rendelkezést alapul véve úgy ítélem meg, hogy a mozgásszabadság alapján mindenki szabadon megválaszthatja tartózkodási és lakóhelyét, az országon belül mindenki szabadon mozoghat és az ország területét elhagyhatja. Az Alkotmánybíróság – a jelen határozatban is említett – 30/1993. (XI. 29.) AB határozatban kiterjesztette a mozgásszabadságot ,,a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságára'' is. (ABH 1993, 510.) Véleményem szerint azonban az említett határozat egészében véve vonta az Alkotmány 58. §-ának védelmi körébe a közúti közlekedésben való részvétel jogát, és az alapjogi védelmet nem terjesztette ki konkrét közlekedési helyzetekre. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság említett határozatából nem vonható le olyan következtetés, hogy az embereknek alkotmányosan védett joguk volna ahhoz, hogy meghatározott időben és helyen a közterület egy meghatározott részén közlekedjenek. Az embereknek alapvető joguk, hogy szabadon mozogjanak az ország területén, de azt nem biztosítja az Alkotmány, hogy egy nyilvános rendezvény résztvevői által éppen használt útszakaszon és ne egy másikon közlekedjenek. Azok, akik pusztán egy nyilvános rendezvény miatt juthatnak el némi késéssel, illetve eltérő útvonalon céljukhoz, általában nincsenek alapjog-korlátozásnak kitéve.
Természetesen előfordulhatnak olyan esetek, amikor a gyülekezési jog gyakorlása mások alapvető jogainak sérelmét idézi elő. Például, a nyilvános rendezvény sértheti az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből következő ,,általános személyiség jogot'' és a ,,magánszféra védelméhez való jogot'', ha a résztvevők oly módon nyilvánítanak véleményt más magánszemélyekkel szemben, hogy azok nem tudják elkerülni a rendezvényen elhangzó, őket hátrányosan érintő kijelentések végighallgatását (,,foglyul ejtett közönség''). A körülményektől függően alapjogsérelemnek minősülhet, ha a rendezvény arra irányul, hogy magánszemélyek ne tudjanak eljutni vallásgyakorlásuk helyszínére, vagy a rendezvény más módon megakadályozza vallásos cselekmény, szertartás zavartalan lebonyolítását (Alkotmány 60. §). Ugyanakkor az Alkotmány 58. §-ában említett mozgásszabadság csak egészen szélsőséges esetekben szenvedhet sérelmet a gyülekezési jog gyakorlása miatt.
2. A gyülekezési szabadság gyakorlása tehát általában nem a ,,járművel vagy anélkül való közlekedés szabadságával'' mint alapvető joggal, hanem legfeljebb a közlekedés rendjéhez fűződő közérdekkel áll összefüggésben. Ennek a közérdeknek a védelmében indokolt lehet a gyülekezési jog korlátozása. A különbségtételnek egyrészt azért van elvi jelentősége, mert a kiemelt alkotmányos védelemben részesülő kommunikációs jogokkal, jelen esetben a gyülekezés mint közösségi véleménynyilvánítás szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely intézmény közvetítésével véd, s legkisebb, ha valamely elvont érték önmagában a tárgya. [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167., 178.]
Másrészt, tarthatatlan következményekkel jár, ha az Alkotmánybíróság a ,,közlekedéshez való jogot'' minden konkrét esetben védendő alapvető jognak tekinti, mivel így alapjogsérelmet kell megállapítani az olyan helyzetekben, amikor nem a gyülekezési szabadság vagy más alapvető jog, hanem egyéb esemény vagy cselekedet korlátozza a közlekedés zavartalanságát (útfelbontás, egyes tömegközlekedési járatok szüneteltetése stb.). Ez a jogfelfogás végeredményben az Alkotmány által védett alapvető jogok jelentőségének csökkenéséhez vezethet.
3. A gyülekezési törvény 8. § (1) bekezdése lehetővé teszi a rendőrség számára, hogy ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása ,,a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna'', akkor a ,,rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását'' megtiltsa. Álláspontom szerint ezt a korlátozó rendelkezést a közlekedés rendjéhez fűződő közérdek szükségessé teszi. A jogalkotó a legenyhébb eszközök közül választott, mert a hatósági tiltás csak a bejelentésben megjelölt helyszínre, illetve időre vonatkozik, és csak a közlekedés rendjének ,,aránytalan sérelme'' esetén kerülhet rá sor. A bejelentési kötelezettség nem jelenti azt, hogy a rendőrség ,,engedélyezi'' a rendezvény megtartását. A gyülekezési jog mint alapvető szabadságjog gyakorlása nem igényel előzetes állami hozzájárulást. A bejelentés arra szolgál, hogy a rendőrség felkészülhessen a közrend és a közlekedés rendjének biztosítására a rendezvény alatt. Az esetleges tiltó határozattal szemben a gyülekezési törvény 9. §-a megfelelő jogorvoslatot biztosít.
Annak, hogy a gyülekezési jog törvényi korlátozására nem egy másik alapvető jog, hanem a közlekedés rendjéhez fűződő közérdek védelmében kerül sor, meghatározó jelentősége van a konkrét bejelentések esetén, amikor a jogalkalmazó hatóság az ,,aránytalan sérelem'' veszélyét mérlegeli. A közlekedésben résztvevőknek az Alkotmány nem biztosít jogot ahhoz, hogy a tervezett rendezvény egyáltalán ne akadályozza mozgásukat. Ezért pusztán a közlekedés rendjére hivatkozva csak igen szűk körben korlátozható a gyülekezési szabadság, és a gyalog vagy járművel közlekedőknek jelentősebb tűrési kötelezettségük van, mint ha alapjogaik korlátozására kerülne sor.
III. A rendezvény feloszlatása [2. § (1) bekezdés; 14. § (1) bekezdés]
1. A gyülekezési törvény 2. § (1) bekezdése és 6. §-a alapján a közterületen tartandó békés ,,összejöveteleket'', ,,felvonulásokat'' és ,,tüntetéseket'' (összefoglalóan: ,,rendezvény'') kell előzetesen bejelenteni. A 3. § szerint kivételt képeznek – többek között – a választási gyűlések, a vallási, kulturális, családi és sportrendezvények.
A 14. § (1) bekezdése a következő esetekben írja elő a rendőrség számára a közterületen tartott rendezvény feloszlatását:
– a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, illetve mások jogainak és szabadságainak sérelmével jár;
– a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg;
– bejelentés nélkül tartanak rendezvényt;
– a bejelentésben megadott időponttól, helyszíntől, útvonaltól, illetve céltól, napirendtől eltérően tartanak rendezvényt;
– tiltó határozat ellenére tartanak rendezvényt.
2.1. Az indítványozók egyebek mellett azt sérelmezték, hogy a fenti szabályok alapján a rendőrség bármely csoportosulást ,,összejövetelnek'' tekinthet és feloszlathat. Egyetértek a határozatnak azzal a megállapításával, amely szerint érthető és magyarázható az indítványozók gyanakvása a visszaélésszerű rendőrségi jogalkalmazással szemben. A gyülekezési törvény 2. § (1) bekezdésében szereplő ,,összejövetelek'' kifejezés valóban módot ad a hatóságnak arra, hogy a közterületen néhány személy találkozását, közéleti témájú beszélgetését a törvény 6. §-a alapján bejelentési kötelezettség alá eső gyülekezésnek minősítse, és a 14. § (1) bekezdése alapján feloszlassa.
Ugyanakkor nem osztom a határozat indokolásának álláspontját abban, hogy a gyülekezési törvény 9. § (1) bekezdése és 14. § (1) bekezdése megfelelő jogorvoslatot biztosít a rendezvény résztvevői számára a hibás rendőrségi intézkedéssel szemben. A 9. § (1) bekezdése nem a rendezvény alatti rendőri intézkedéssel szembeni jogorvoslatról rendelkezik, hanem a rendezvény megtartását megtiltó rendőrségi határozat bírósági felülvizsgálatáról. A rendezvény feloszlatásának jogellenessége miatti jogorvoslati eljárásra a 14. § (3) bekezdése nyújt lehetőséget a rendezvény résztvevői számára. A határozat indokolásával szemben úgy vélem, hogy a vizsgált esetben az értelemszerűen utólagos jogorvoslat lehetősége nem elégséges garancia az önkényes hatósági jogalkalmazással szemben. Az önhatalmú hatósági fellépés elleni alkotmányos védelem nem alapulhat a jogalkalmazók iránti bizalmon, hanem megfelelő jogszabályi és szervezeti garanciákra van szükség az alapvető jogokat sértő visszaélések megelőzése érdekében.
2.2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő jogállamiság nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság követelménye. ,,A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.'' [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59., 65.] ,,[A] világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.'' [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.] ,,Ha (...) egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.'' [1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607., 608.; összefoglalóan: 7/2001. (III. 14.) AB határozat, ABK 2001. március, 125., 126.]
Az Alkotmánybíróság az önkényes jogalkalmazást az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével is összefüggésbe hozta. ,,[A]z is ellentétes az emberi méltósághoz való alapvető joggal, ha valakivel szemben kellő alap nélkül alkalmaznak hatósági kényszert, s ezáltal az állam indok nélkül avatkozik be a magánszféra körébe tartozó viszonyokba. Az a jogi szabályozás tehát, amely ezt akár csak potenciálisan lehetővé teszi, arra való tekintet nélkül alkotmányellenes, hogy ez az alkotmányellenes jogkövetkezmény az ügyek hány százalékában következik be.'' [46/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991, 211., 215.]
2.3. A gyülekezési törvény 2. § (1) bekezdésében szereplő ,,összejövetelek'' kifejezés olyan bizonytalan tartalmú fogalom, amely a jogalkalmazó hatóság részére lehetőséget ad arra, hogy kellő alap nélkül alkalmazzon hatósági kényszert az egyénekkel szemben. A vizsgált normaszöveg határozatlansága és az ebből következő veszély, hogy a normát alkalmazó hatóság önkényesen lép fel az egyénekkel szemben, alkotmányellenességet eredményez. Megítélésem szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie az ,,összejövetelek'' kifejezést, mert az ellentétes az Alkotmánynak az indítványban hivatkozott 2. § (1) bekezdésével.
3.1. Az indítványozók kifogásolták azt is, hogy a gyülekezési törvény a szervezők ,,adminisztratív mulasztását'' aránytalan szankcióval sújtja: a rendezvény feloszlatását rendeli el olyan esetben is, amikor az nem veszélyezteti a közrendet és a közbiztonságot. Nem tudok azonosulni a határozat indokolásával, amely szerint a bejelentés elmulasztása vagy az abban foglaltaktól való ,,eltérés nem tekinthető pusztán adminisztrációs mulasztásnak'', az ,,lehet ugyan feledékenység, hanyagság eredménye is, de lehet az első tudatos lépés is a gyülekezési jog törvényellenes gyakorlása irányában''. Továbbá, véleményem szerint a feloszlatás nem joga, hanem – és éppen ezt kifogásolja az indítványozó – kötelessége a rendőrségnek. Nem értek egyet azzal sem, hogy a feloszlatás hiányában a bejelentés elmulasztása minden következmény nélkül maradna.
3.2. Álláspontom szerint alkotmányjogi szempontból más megítélés alá tartoznak azok az esetek, amikor a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó nyilvános rendezvény – közvetve vagy közvetlenül – mások jogait vagy valamely nyilvánvaló közérdeket sérti vagy veszélyezteti, mint amikor ilyen sérelem vagy veszély nem áll fenn.
A gyülekezés nem engedélyhez, hanem bejelentéshez kötött (a rendezvény kezdeményezői nem ,,kérelmezők''), ezért amennyiben a rendőrség a törvényben megszabott határidőn belül nem hoz tiltó határozatot, a rendezvényt meg lehet tartani, és a résztvevőkkel szemben sem feloszlatásnak, sem más joghátránynak nincs helye. Előfordulhat azonban, hogy a szervezők úgy ítélik meg, hogy a tervezett rendezvény nem esik bejelentési kötelezettség alá, ezzel szemben a rendőrség a gyülekezési törvény 14. § (1) bekezdésére hivatkozva törvénysértőnek minősíti, és feloszlatja azt. (Például a kezdeményezők kulturális rendezvénynek, míg a rendőrség politikai gyűlésnek értékeli az eseményt.) Az sem zárható ki, hogy szervező a rendőrség tiltó határozatának bírósági felülvizsgálatát kezdeményezi, és a rendezvény megtartását a bíróság mulasztása hátráltatja. Ha a rendezvényt mégis megtartják (például azért, mert az adott ügyben egy későbbi időpontban már nem volna értelme a véleménynyilvánításnak), akkor részben az állam ,,adminisztrációs mulasztásáért'' kell a résztvevőknek a feloszlatást elszenvedniük. A határozat indokolása is utal arra, hogy a bejelentésben megadottaktól olykor szükségszerűen el kell térniük a rendezvény lebonyolítóinak. Erre sor kerülhet olyan esetben, mint az indokolásban említett útfelbontás, de – akár az útvonallal, akár a napirenddel összefüggésben – előfordulhatnak kevésbé egyértelmű megítélésű helyzetek is.
Az említett esetekben közös, hogy ha a rendőrség álláspontja szerint a rendezvény törvénysértő, akkor azt fel kell oszlatnia. Bizonyos alanyi és tárgyi körben ehhez járul a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 152. §-ában meghatározott, a gyülekezési joggal visszaélés tényállásához kapcsolódó szabálysértési szankció. Álláspontom szerint a gyülekezési törvény 14. § (1) bekezdésének alkalmazásánál, vagyis a feloszlatás végrehajtásánál a rendőrségnek figyelembe kell vennie azt, hogy az adott rendezvény sérti-e, illetve veszélyezteti-e mások jogait vagy valamely nyilvánvaló közérdeket. Amennyiben a rendezvény jogellenessége pusztán abban nyilvánul meg, hogy a szervezők nem tartották bejelentési kötelezettség alá tartozónak az eseményt, vagy eltértek a bejelentésben foglaltaktól (útvonal, napirend stb.), de semmilyen értékelhető sérelmet vagy veszélyt nem idéztek elő, akkor a feloszlatásnak elsősorban abban kell megnyilvánulnia, hogy a rendőrség közli a résztvevőkkel, hogy a rendezvény törvénysértőnek minősül. A rendőrségnek arra kell törekednie, hogy a szervezők számára ésszerű idő álljon rendelkezésre ahhoz, hogy a törvénysértőnek minősített rendezvényt befejezzék, és a résztvevők a helyszínről eltávozzanak. Kényszerítő eszközök alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a résztvevők a megszabott határidő leteltéig nem fejezik be a rendezvényt, és ellenszegülnek a rendőri intézkedésnek. Ezen követelmények alkalmazására lehetőséget ad a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. (III. 1.) BM rendelet 68. § (3) és (4) bekezdése, amely szerint a szétoszlásra irányuló felszólítást legalább kétszer meg kell ismételni, és a helyszínről való távozásra a szükséges időt biztosítani kell. Az (5) bekezdés alapján kényszerítő eszközök alkalmazására csak a rendőri intézkedéssel szembeni ellenállás esetén és csak a fokozatosság – rendeletben részletezett – követelményének megfelelően kerülhet sor. A rendőrségnek tehát elsősorban nem erőszak alkalmazásával, hanem a közös véleménynyilvánításhoz való alkotmányos jogra tekintettel a rendezvény körülményeit alapul véve kell a törvénysértő rendezvény befejezését vagy félbeszakítását elérnie.
* * *
A gyülekezési jog nem korlátozhatatlan alapjog, de meggyőződésem szerint az Alkotmánynak a gyülekezési szabadságot elismerő 62. §-a értelmezésekor és a gyülekezési törvény alkalmazásakor azt a megközelítést kell irányadónak tekinteni, amelyik a gyülekezési szabadság minél szélesebb körű biztosítását eredményezi. Ez áll összhangban az alkotmányos rendszerváltozás, a ,,jogállami forradalom'' eszméivel, amelyek alapján a magyar közjogtörténet első gyülekezési törvénye megszületett.
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
A különvéleményhez – annak III. része kivételével – csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás