649/B/2001. AB határozat
649/B/2001. AB határozat*
2009.03.31.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 5. § r) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 4. § i) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 19–20/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján indult eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 11. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt indított eljárást megszünteti.
5. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 4. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyban az eljárást megszünteti.
6. Az Alkotmánybíróság a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet 65. § (1) és (3) bekezdése, továbbá 2. és 6. számú melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyban az eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a kiegészítő családi pótlék intézményét tartalmazó, illetőleg a rendszeres gyermekvédelmi támogatással összefüggő egyes jogszabályi rendelkezéseket támadta. Kérte a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 5. § r) pontja és 19–20/A. §-a, a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyer.) 65. § (1) és (3) bekezdése, 2. és 6. számú melléklete, a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 4. § i) pontja és 11. § (3) bekezdése, továbbá a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 4. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
A Gyvt. értelmező rendelkezést tartalmazó 5. § r) pontja kapcsán az indítványozó azt sérelmezte, hogy az egyes ellátások, különösen a kiegészítő családi pótlék elbírálása során alkalmazott jövedelem-fogalmat az Szt. 4. § (1) bekezdés a) pontjára utalással határozza meg, holott az Szt. 3. § (5) bekezdése szerint a törvény hatálya nem terjed ki a Gyvt. alá tartozó ellátásokra, ezért e rendelkezések nem egyértelműek. A Gyvt. nem tartalmaz taxatív felsorolást, így az előbbi fogalom-meghatározásokból, továbbá a Cst. 4. §-ából nem tűnik ki, hogy „mi a jövedelem”. E tekintetben a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Szja.tv.) – amelyre e rendelkezések utalást tartalmaznak – ugyancsak nem ad eligazítást, így a norma címzettjei „csak találgathatják a szociális és gyermekvédelmi ellátáshoz való alkotmányos jogaikat ilyen, sehol sem található definíciókkal.” Erre figyelemmel, valamint a szabályozás párhuzamossága miatt az indítványozó szerint sérül az Alkotmány 2. §-a és 7. § – tartalmilag – (2) bekezdése, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. §-a. A Gyvt.-nek a kiegészítő családi pótlékra vonatkozó, egyéb rendelkezései tekintetében az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének sérelmét azért állította, mivel e szabályok módosítása nem 2/3-os többséggel meghozott törvénnyel történt.
Az indítványozó kifejtette, hogy a Gyer. kiegészítő családi pótlékra vonatkozó – nevesítetten – 65. § (1) és (3) bekezdése, valamint 2. és 6. számú melléklete és a Gyvt. 19–20/A. §-a között ellentmondás van. Utóbbi – a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultsággal kapcsolatos – szabályai ugyanis nem írják elő a kérelmező jövedelmének igazolását, amelyre a Gyer. kötelezettséget állapít meg, de – véleménye szerint – a Kormány egyáltalán nem is rendelkezett felhatalmazással a kiegészítő családi pótlék szabályozására. A Gyer. és a Gyvt. támadott rendelkezései ezért az Alkotmány 7. § – értelemszerűen – (2) bekezdésébe, 8. §-ába, 13. §-ába, 16. §-ába, 17. §-ába, 54–70/K. §-aiba ütköznek. A támogatásokat igénylő kötelezése a Gyer. 2. és 6. számú melléklete szerinti, a vagyoni-jövedelmi viszonyaira vonatkozó nyilatkozat kitöltésére az indítványozó szerint azért is alkotmányellenes, mert ez csak törvényi szinten történhetne, ugyanakkor a Kormány a vagyoni igazolások körében elvonta az önkormányzatok jogalkotási hatáskörét, amiért a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 25. §-ával, 33–40. §-ával, 41–44/C. §-ával és 77. §-ával is ellentétesek. A vagyonnyilatkozatra vonatkozó rendelkezések egyben ellentmondásosak és értelmezhetetlenek.
A Cst. 11. § (3) bekezdése kapcsán – amely szerint az Országgyűlés évente dönt a nevelési ellátás összegének emeléséről – az indítványozó azt tartja alkotmányellenesnek, hogy a Kormány „mulasztásban van a jelzett törvényhely végrehajtásában,” mert nem terjesztette elő az emelést, a Cst. kifogásolt rendelkezésében pedig nincs meghatározva az emelés minimális mértéke. Ezért sérül az Alkotmány 25. § (2) bekezdése, 35. § (1) bekezdés b), e), g), k) pontja, 36. §-a, 77. §-a, 78. §-a.
2. Az indítvány benyújtását követően a Gyvt. „Kiegészítő családi pótlék” címe, és az ezzel összefüggő szabályokat tartalmazó 19–20/A. § egyes rendelkezései helyébe az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2003. évi IV. törvény 39–41. §-ai új rendelkezéseket léptettek, megszüntetve ezáltal a kiegészítő családi pótlék intézményét, és helyébe a „rendszeres gyermekvédelmi támogatás” lépett. Ezt követően a családtámogatási rendszer átalakításáról szóló 2005. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Gyvtm.) 15–18. §-ai módosították e rendelkezéseket, és a „rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt” vezették be. A Gyvtm. indokolása kiemeli, hogy a módosítás alapvető indoka a rendszeres gyermekvédelmi támogatás költségvetési forrásainak a családi pótlékba történő beépítése volt. Mivel a rendszeres gyermekvédelmi támogatáshoz a Gyvt.-ben és más jogszabályokban meghatározott kedvezmény társult (pl. ingyenes, illetve kedvezményes étkeztetés, tankönyvtámogatás, tandíjtámogatás, kollégiumi térítési díj támogatása stb.), annak érdekében, hogy ezeket továbbra is igénybe vehessék a rászoruló gyermekek, került bevezetésre az új ellátási forma, a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény. A jogosultság feltételeire vonatkozó rendelkezéseket legutóbb az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2007. évi CXXI. törvény módosította.
E módosítások eredményeként a családtámogatás rendszere megváltozott, ezen belül az önkormányzat által folyósítható kiegészítő családi pótlékot – fix összegű pénzbeli támogatást – a Gyvt. 18. §-ában felsorolt többféle támogatási forma váltotta fel. A 19. §-ban a pénzbeli támogatás helyébe a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény lépett, amely étkeztetési és külön jogszabályban meghatározott egyéb kedvezményekre, továbbá a feltételek fennállása esetén a 20/A. §-ban meghatározott összegű egyszeri pénzbeli támogatásra jogosít. Emellett a 20/B. és 20/C. § szerint igényelhető kiegészítő gyermekvédelmi és óvodáztatási támogatás. Megváltoztak a gyermekvédelmi kedvezményre jogosultság feltételei, tartama.
A Gyer.-nek a „rendszeres gyermekvédelmi támogatás” fejezetcíme és az ehhez tartozó 65–68. §-a helyébe a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet módosításáról szóló 315/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet 46. §-a „rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre való jogosultság” fejezetcímet és új szabályokat léptetett, melyek több alkalommal módosultak, utoljára az egyes gyermekvédelmi tárgyú kormányrendeletek módosításáról szóló 275/2008. (XI. 21.) Korm. rendelet folytán. A Gyvt. 19–20. §-ában foglalt rendelkezések változása folytán a Gyer. támadott, végrehajtási jellegű szabályai is változtak; a 65. § helyébe lépett új rendelkezés és az igényléshez benyújtandó 3. számú melléklet a kiegészítő családi pótlék helyébe lépő rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény igénylésére vonatkozik.
A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény módosításáról szóló 2002. évi XXXIII. törvény 1. §-a módosította a Cst. családtámogatási ellátások formáit tartalmazó 5. §-át, és a családi pótlékot, valamint az iskoláztatási támogatást is magában foglaló „nevelési ellátás” helyett a családi pótlékot vezette be. Új rendelkezés lépett a 11. § helyébe, és ennek (4) bekezdése arra adott felhatalmazást az Országgyűlésnek, hogy a családi pótlék összegének emeléséről döntsön.
Az Szt. 4. § (1) bekezdés a) pontja is jelentősen módosult, utoljára az egyes szociális és foglalkoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló 2008. évi CVII. törvény 52. § (2) bekezdés aa) pontja folytán, amely érintette mind a jövedelemnek minősülő, mind az ebbe a körbe nem tartozó bevételek körét.
Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét kivételesen, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja, míg a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében az eljárást akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma. [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.]
Mivel a jelen ügyben előterjesztett indítvány utólagos normakontrollra irányult, valamint a családtámogatási rendszer megváltozása, a kiegészítő családi pótlék intézményének megszűnése folytán a Gyvt. 19–20/A. §-a, a Gyer. 65. § (1) és (3) bekezdése, 2. és 6. számú melléklete, a Cst. 11. § (3) bekezdése és az Szt. 4. § (1) bekezdés a) pontja tekintetében az elbírálás időpontjában hatályos jogszabályi szövegben az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma nem áll fenn, az Alkotmánybíróság a fenti rendelkezésekre vonatkozó indítványok tekintetében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. §-ának a) pontja alapján az eljárást megszüntette.
Az érdemi alkotmányossági vizsgálatot a Gyvt. 5. § r) pontjára és a Cst. 4 § i) pontjára folytatta le.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatát a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
2. A Jat. rendelkezése:
„18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.
(2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.
(3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.”
3. A Gyvt. vizsgált rendelkezése:
„5. § E törvény alkalmazásában
r) jövedelem: a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 4. §-a (1) bekezdésének a) pontjában meghatározottak,”
4. A Cst. támadott szabálya:
„4. § E törvény alkalmazásában
i) jövedelem: az a személyi jövedelemadóról szóló törvényben adóköteles jövedelemként meghatározott – belföldről vagy külföldről származó – vagyoni érték, bevétel, amelynek havi összege meghaladja a mindenkori legkisebb munkabér összegét;”
A Cst. jelenleg hatályos rendelkezése:
„4. § E törvény alkalmazásában
i) jövedelem: az a személyi jövedelemadóról szóló törvényben adóköteles jövedelemként meghatározott vagyoni érték, bevétel, amelynek havi összege meghaladja a mindenkori legkisebb munkabér összegét;”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
A jövedelem fogalmát a Gyvt. 5. § r) pontja változatlanul, míg a Cst.-nek az egyes szociális és egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi XXVI. törvény 14. §-ával megállapított 4. § i) pontja közel azonosan tartalmazza.
Az indítvány szerint e rendelkezések azért sértik a jogbiztonságot, illetőleg az Alkotmánynak a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályát, mert nem tesznek eleget a normavilágosság követelményének. Ennek kapcsán azonban kizárólag arra hivatkozott, hogy egyik rendelkezés sem határozza meg – többek között taxatív felsorolással –, mi tekinthető jövedelemnek.
Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” (ABH 1992, 59, 65.) Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot. [36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.]
A Gyvt. értelmező rendelkezése az Szt. jövedelem-meghatározására utal: utóbbi rendelkezés pedig egyfelől az Szja.tv. alapján határozza meg a bevételt, másfelől részletezi a jövedelembe be nem számítható, vagy azt csökkentő tényezőket. A Cst. az Szja.tv.-ben meghatározott adóköteles jövedelmet veszi alapul. Így mindkét értelmező rendelkezés taxatív felsorolás hiányában is világosan, egyértelműen fogalmaz, nem hordoznak olyan tartalmat, amely jogbizonytalanságot okozna.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által a Gyvt. és az Szt. összevetése tekintetében állított értelmezési nehézség, vagy ellentmondás sem áll fenn. Az Szt. 3. § (6) bekezdése a törvény hatálya alól kivonja a Gyvt. hatálya alá tartozó ellátásokat, amelynek kimondására azért volt szükség, mert utóbbi jogszabály is tartalmaz gyermekek után járó, szociális jellegű támogatásokat, így ezek elhatárolása indokolt. Ez azonban nem zárja ki az Szt. értelmező rendelkezései között szereplő jövedelem-fogalomnak a Gyvt. alá tartozó jogviszonyokra való adaptálását. Ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított indítványi részt az Alkotmánybíróság elutasította.
Az indítványozó a Jat. szabályainak megsértésével összefüggésben azt tekintette az Alkotmány 7. § (2) bekezdésébe ütközőnek, hogy a Gyvt. és a Cst. értelmező rendelkezéseiben szereplő utaló szabályok folytán párhuzamosak más, felhívott jogszabályok rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság a 496/B/1990. AB határozatában kimondta, hogy a Jat. „egyes rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása önmagában nem vezet az elfogadott törvény vagy egyéb jogszabály alkotmányellenessége megállapításához, hanem csak akkor, ha egyben az Alkotmány valamely szabályaiba ütközik. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit.” [ABH 1991, 493, 496.] A Jat. megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha egyúttal alkotmányi rendelkezésbe is ütközik. A jelen ügyben nem volt megállapítható sem a Jat., sem az Alkotmányból következő jogbiztonság követelményének sérelme. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2009. március 16.
Dr. Paczolay Péter s. k., |
||||||||
az Alkotmánybíróság elnöke |
||||||||
|
||||||||
|
Dr. Balogh Elemér s. k., |
Dr. Bragyova András s. k., |
||||||
|
előadó alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Holló András s. k., |
Dr. Kiss László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Kovács Péter s. k., |
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
|
||||||||
|
Dr. Lévay Miklós s. k., |
Dr. Trócsányi László s. k., |
||||||
|
alkotmánybíró |
alkotmánybíró |
||||||
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás