773/B/2001. AB határozat
773/B/2001. AB határozat*
2008.02.28.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Kispest Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló, többször módosított 43/2000. (XI. 24.) sz. rendelet 34. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Kispest Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló, többször módosított 43/2000. (XI. 24.) sz. rendelet 34. §-a törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Indítványozók Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Kispest Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatáról szóló, többször módosított 43/2000. (XI. 24.) sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.) 34. §-a alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt terjesztettek elő az Alkotmánybíróságnál.
Az indítványozók beadványukban előadták, hogy 1997. szeptemberében egy saroktelken lévő két lakásos kertes ingatlant vásároltak a XIX. kerületben. Az érintett terület sorházas beépítésű ingatlanokból áll, indítványozók ingatlana önálló családi ház jellegű, amely egy-egy oldalfalával a sorházakhoz kapcsolódik. Az érintett ingatlan a szomszédos sorházakkal együtt társasháznak volt minősítve, később azonban az indítványozók társasházból való kiválási igényt terjesztettek elő a tulajdonostársaknál, akik azonban ehhez nem járultak hozzá. A kiválási szándék jelzésével egyidejűleg az ingatlan megosztása iránt kérelmet nyújtottak be az illetékes hatósághoz, amely a telekalakítási engedélyt megadta. A társasházból való kiváláshoz azonban a tulajdonostársak továbbra sem járultak hozzá, így az indítványozók polgári pert indítottak. Eközben telekalakítási engedélyük érvényét vesztette, ezért annak „meghosszabbítása vált szükségessé”. A Polgármesteri Hivatal Építéshatósági Irodája azonban az engedély érvényének a meghosszabbítását elutasította azzal az indokkal, hogy az időközben bekövetkezett jogszabályváltozás következtében a tárgyi ingatlan „többlakásos lakóterületté” lett átsorolva, „így a kialakítandó 472 m2 telekterület az előírt 1600 m2 telekterületnek nem felel meg”.
Indítványozók szerint „a tárgyi területnek többlakásos lakóterület övezeti besorolása téves”, ami jogszabálysértést valósít meg [az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.), valamint az országos területrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) előírásaiba ütközik], veszélyeztetve ezáltal a jogállamisággal szorosan összefüggő jogbiztonság elvét; továbbá az, hogy „a már jogerősen jóváhagyott telekalakítást utóbb hatályba lépett rendeletre való hivatkozással helyezi az Önkormányzat hatályon kívül” sérti szerzett jogaikat, mivel így az ingatlanok átépítésére, bővítésére nincs lehetőség.
Az Alkotmánybíróság megkereste az ügyben az illetékes közigazgatási hivatalt, szakmai álláspontjának kifejtése érdekében. A hivatalvezető válaszában előadta, hogy az Ör. 34. §-a tekintetében alkotmányossági aggály nem merült fel, mivel a szabályozás megfelel az Ét.-ben, az OTÉK-ban foglaltaknak, továbbá a fővárosi szabályozásnak is. „Az ügyfél által kifogásolt L4-es építési övezet mindenben megfelel a régebbi 05-ös övezetnek, mindkettő a lakóövezetet jelöli.” A hivatalvezető leírta továbbá, hogy a hivatal másodfokon a polgármesteri hivatal elsőfokú határozatát helybenhagyó döntést hozott az ügyfél lejárt telekalakítási engedélyének meghosszabbításáról. Az indítványozó arra való hivatkozással fordult a közigazgatási hivatalhoz fellebbezéssel, hogy az illetékes Polgármesteri Hivatal a telekalakítási engedély kiadását azzal az indokkal utasította el, „hogy az időközben hatályba lépett helyi építési szabályzat nem engedi az általuk kért teleknagyságot”.
Az indítványozó hivatkozik az Ör. megalkotása kapcsán eljárási szabálysértésekre is. Indítványában megemlíti az Ét. 3. § (1) bekezdés d) pontja megsértését, amely szerint az épített környezet alakítását, védelmét „a résztvevők – építtetők, tervezők és kivitelezők – együttműködésével” kell megvalósítani; továbbá a Jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdésének, 18. §, 31. § (1) bekezdésének és 42. §-ának sérelmét is állítja.
Végezetül pedig az Ör.-nek az Alkotmánybíróság 25/1992. (IV. 30.) AB határozatába ütközését is megemlíti.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„44/A. § (...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”
2. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezése:
L4-XIX/SZ4
Többlakásos lakóterület
(1) Az építési övezet az intenzív kertvárosias lakóterület többlakásos része.
(2) Az építési övezetben
a) az előkert mérete 5,0 m,
b) az oldalkert mérete min. 3,75 m,
c) a hátsókert mérete min. 6,0 m.
Meglévő épületek átalakítása, bővítése esetén ezen paramétereket Szabályozási Terv eltérően is meghatározhatja.
(3) Az épület főgerincét az utcával párhuzamosan kell kialakítani.
(4) Az építési övezet területén minden teljes 100 m2 telekterület után egy darab lakás helyezhető el. Szabályozási Terv az érték szigorításával ettől eltérően rendelkezhet.
(5) Az építési övezetben elhelyezett épület kereskedelmi célú bruttó szintterülete nem haladhatja meg a 500 m2-t.
(6) Az építési telkek kialakításánál és beépítésénél a 9. számú táblázatban meghatározott határértékeket kell betartani:
9. sz. táblázat
Övezet jele |
Kialakítható legkisebb telekterület mérete |
Beéptési mód |
Beépítettség megengedett legnagyobb mértéke |
Építménymagasság |
Zöldfelület legkisebb mértéke |
Terepszint alatti beépítés legnagyobb mértéke |
Szintterületi mutató megengedett legnagyobb mértéke |
|
legkisebb |
legnagyobb |
|||||||
L4-XIX/SZ4 |
1600 m2 |
szabadonálló |
25% |
4,5 m |
7,5 m |
60% |
50% |
0,7 |
3. Az Ét. hivatkozott rendelkezése:
„3. § (1) Az épített környezet alakítását és védelmét:
(...)
d) a résztvevők – építtetők, tervezők és kivitelezők – együttműködésével
kell megvalósítani.”
4. A Jat. hivatkozott rendelkezései:
„18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt – a tudomány eredményeire támaszkodva – elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.”
„31. § (1) A véleménynyilvánítás határidejét a tervezet előkészítőjének úgy kell megállapítania, hogy a véleményező megalapozott véleményt adhasson, és azt a tervezet elkészítésénél figyelembe lehessen venni.”
„42. § A tanácsrendelet előkészítésének, a tervezet társadalmi vitájának, továbbá a rendelet megalkotásának a szabályait a tanácsokról szóló törvény és végrehajtási rendelete, valamint a tanács szervezeti és működési szabályzata tartalmazza.”
5. Az OTÉK vizsgálatba bevont rendelkezése:
„A beépítésre szánt területek építési használatának megengedett felső határa
25. § A beépítésre szánt területek építési használatának megengedett felső határértékeit a következő táblázat tartalmazza:
A településszerkezeti tervben a területfelhasználási egységekre meghatározandó |
Az építési szabályzatban, szabályozási tervben az építési telekre meghatározandó |
||||
|---|---|---|---|---|---|
Általános használat szerinti terület |
Sajátos használat |
Megengedett legnagyobb szintterület-sűrűség |
Megengedett legnagyobb |
Megengedett legkisebb–legnagyobb építménymagasság |
Legkisebb zöldfelület* |
lakó |
nagyvárosias |
3,0 |
80 |
12,5< |
10 |
kisvárosias |
1,5 |
60 |
<12,5 |
20 |
|
kertvárosias |
0,6 |
30 |
<7,5 |
50 |
|
falusias |
0,5 |
30 |
|
40 |
|
vegyes |
településközpont |
2,4 |
80 |
|
10 |
központi |
3,5 |
a település legnagyobb mértékű lakóterületi beépítettségnél legfeljebb 25%-kal megnövelt érték |
|
a be nem épített terület 50%-a |
|
gazdasági |
kereskedelmi, szolgáltató |
2,0 |
60 |
|
20 |
jelentős mértékű zavaró hatású ipari |
1,5 |
30 |
|
40 |
|
egyéb ipari |
1,5 |
50 |
|
25 |
|
üdülő |
üdülőházas |
1,0 |
30 |
6,0< |
40 |
hétvégiházas |
0,2 |
20 |
<6,0 |
60 |
|
különleges |
|
2,0 |
40 |
|
40 |
* Többszintes növényállomány telepítése esetén az előírt legkisebb zöldfelület mértéke csökkenthető.”
6. Budapest Főváros Közgyűlésének a budapesti városrendezési és építési keretszabályzatról szóló 47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: BVKSZ) vizsgálattal érintett rendelkezései:
„L4 Intenzív kertvárosias lakóterület
31. § (1) A keretövezet a lakóterületek hagyományos beépítésű, intenzív kertvárosi sűrűségű, jellemzően szabadonálló beépítési mód szerint beépített területe, melyben az ikres, oldalhatáron álló, csoportházas, valamint hézagosan zártsorú vagy zártsorú beépítés is megengedett.
(2) A keretövezet területén az építési övezetben meghatározott legkisebb telekméretet meg nem haladó méretű telken a KVSZ megengedheti legfeljebb hatlakásos lakóépületek elhelyezését a 25. § (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével. Ennél nagyobb telekméret felett az elhelyezhető lakások száma ettől eltérően a KVSZ-ben előírható.
(3) A zártsorú, hézagosan zártsorú beépítési mód szerint beépült területeken új épület, illetőleg csoportházak elhelyezése esetén KSZT készítése kötelező.
(4) A keretövezet zártsorúan vagy hézagosan zártsorúan beépült vagy beépíthető területe a zártsorú beépítés szabályai szerint meghatározott építési övezetbe sorolható. A már így kialakult beépítési módnál az előkert létesítése nem kötelező, azt a KVSZ meg is tilthatja.
(5) A keretövezetben elhelyezett épület kereskedelmi célú bruttó szintterülete nem haladhatja meg a 2000 m2-t.
(6) A keretövezet telkeinek az előírt telekterületnél kisebb telkein 24. § (3) bekezdésben meghatározottak közül csak egy épület, illetőleg az azt kiszolgáló vagy kiegészítő funkciójú (8) bekezdés szerinti épületek helyezhetők el.
(7) Járműtároló elhelyezése telken belül a 24. § (8) bekezdés figyelembevételével:
a) a fő rendeltetés szerinti épületben,
b) önálló épületben, a KVSZ-ben meghatározott módon és feltételekkel,
c) önálló terepszint alatti építményben
lehetséges.
(8) A keretövezetben elhelyezhető épületeken kívül, azokat kiszolgáló vagy kiegészítő funkciójú önálló épületként a (13) bekezdésben foglalt eltérés figyelembevételével
a) a (7) bekezdés b) pontja szerinti járműtároló,
b) háztartással kapcsolatos tárolóépület,
c) barkácsműhely,
d) műterem
építményei helyezhetők el, melytől használati mód változása esetén sem lehet eltérni.
(9) A keretövezet területén az állattartás célját szolgáló épületek, építmények és melléképítmények csak akkor helyezhetők el, ha helyi önkormányzati rendelet az állattartást lehetővé teszi.
(10) A keretövezetben speciális építési övezetként csoportházas építési övezet is kialakítható, melynek szabályozási határértékeit KSZT határozza meg, de a szintterületi mutató megengedett legnagyobb értéke nem lehet nagyobb 1,0-nél. Az épületeket építészetileg egységesen kell kialakítani.
(11) Kialakult állapotra vonatkozó építési övezetet a következő feltételek mellett lehet meghatározni a keretövezet területén:
a) ha a kialakult telekméretek nem felelnek meg az általános határértékeknek, a legkisebb újonnan kialakítható telekméretet a kialakult jellemző telekméret alapján kell meghatározni, de az nem lehet kisebb 400 m2-nél,
b) ha a kialakult beépítés zártsorú vagy hézagosan zártsorú, a beépítés szabályozási határértékeit KSZT-ben kell meghatározni, de a szintterületi mutató értéke nem haladhatja meg az 1,0-es értéket.
(12) Ikres beépítési mód esetén a legkisebb kialakítható telekméret legalább az általános keretszabályozási határérték 50%-ának megfelelő méretű legyen.
(13) A keretövezet területén legalább tömbméretű területet érintően létrehozható olyan építési övezet, melyben a lakóépületen kívül önálló épületben – a keretövezet terhelési kategóriájának megfelelő – kisipari funkciók is elhelyezhetők.
(14) A keretövezet területén az építési övezeteket – a (10)–(11) bekezdésben és az 1. § (9)–(10) bekezdésben foglalt eltérésekkel – az 5. számú táblázat keretszabályozási határértékeinek figyelembevételével kell meghatározni.”
5. számú táblázat
|
a KVSZ-ben az építési övezet képzésénél |
||||||
|
az építési telekre meghatározható |
az épületre meghatározható |
|||||
L4 |
legkisebb |
legnagyobb |
legnagyobb megengedett |
legkisebb |
legkisebb megengedett |
legnagyobb megengedett |
|
paraméter |
területe |
beépítési |
szintterületi mutatója |
zöldfelületi mértéke |
építménymagassága |
||
|
m2 |
% |
m2/m2 |
% |
m |
m |
|
általános határértékei |
|||||||
általános határérték |
800 |
– |
25 |
0,7 |
– |
– |
– |
engedményes határértékei |
|||||||
alapintézményi övezet képzése esetén |
2000 |
– |
50 |
1,0 |
– |
– |
– |
kialakult állapot engedményes határértékei |
|||||||
aprótelkek esetén |
400 |
– |
35 |
0,7 |
– |
– |
– |
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó beadványaiban nem következetes, mivel különböző időpontokban az Alkotmánybírósághoz ugyanazon jogi probléma vonatkozásában benyújtott indítványaiban esetenként az Ör. egészét, máskor kifejezetten az Ör. 34. §-át kifogásolja.
Az Alkotmánybíróság az elétárt iratokból kitűnő konkrét jogi probléma ismeretében megállapította, hogy az indítványozó valójában csak a saját ingatlanának övezeti besorolására vonatkozó szabályozás alkotmányosságát vitatja, ezért az utólagos normakontrollt az Ör. 34. §-a vonatkozásában folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott Ör. 34. §-ában foglaltak ellentétesek-e más jogszabályokkal, és ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság és annak szerves részét képező jogbiztonság követelményébe ütköznek-e.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében eljárva magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétes rendeletet alkothat. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig – ezt a szabályt részben megismételve, részben pontosítva – előírja, hogy „a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése külön nevesíti a települési önkormányzatok helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban ellátandó feladatai körében – többek között – a településrendezést.
A főváros sajátos jogállása, és a fővárosi kerületekhez való sajátos viszonya miatt a jogalkotó ezen önkormányzatokra nézve speciális szabályokat alkotott, amelyek a jelen esetben is figyelembe veendők. Az Ötv. 63/C. § (1) bekezdése – a fővárosra és a főváros kerületeire vonatkozó speciális szabályok között – rögzíti, hogy „a közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében – a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével – meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját”. Ugyanezen § (2) bekezdése pedig meghatározza a kerületi képviselő-testületek településrendezéssel kapcsolatos kötelezettségeit, valamint ezen hatáskör korlátait is, amikor arról rendelkezik, hogy „[a] kerületi képviselő-testület – a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között – a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait.”
Az Ét. 13. § (1) bekezdése a helyi képviselő-testület településrendezéssel kapcsolatos feladatához szorosan kapcsolódó, a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz, amikor kimondja, hogy „[a]z építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania.” Az OTÉK – amelyet az Ét. 62. § (1) bekezdés g) pontjában foglalt felhatalmazás alapján az Ét. végrehajtási rendeleteként alkotott meg a Kormány – 4. § (1) bekezdése – az Ét. 12. § (5) bekezdésére és a 13. § (2) bekezdésére utalással – előírja, hogy a szabályozási tervnek és a helyi építési szabályzatnak mit kell kötelezően tartalmaznia. A helyi építési szabályzat a település területén (területein) az építés rendjét biztosító, jogilag kötelező előírásokat tartalmazza a megengedhető építési hasznosításra vonatkozóan, és rendelkezik többek között a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, felhasználásuk, beépítésük feltételeiről és szabályairól.
A fővárosra vonatkozó sajátos rendelkezések körében az Ét. azt is előírja, hogy a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket a Fővárosi Önkormányzat a fővárosi építési keretszabályzatban határozza meg; a fővárosi kerületi önkormányzatnak a kerület egészére vonatkozó kerületi építési szabályzatot ennek alapján kell megállapítania [Ét. 14. § (2)–(3) bekezdés]. Ezen szabályozásának megfelelően alkotta meg Budapest Főváros Közgyűlése BVKSZ-t. A BVKSZ 1. § (2) bekezdése – az Ét. 14. § (3) bekezdésével összhangban – felhatalmazást ad a kerületi önkormányzatoknak arra, hogy saját rendeletükben megalkossák a Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatot (a továbbiakban: KVSZ), illetőleg a Kerületi Szabályozási Terve(ke)t (a továbbiakban: KSZT), amelyek rendelkezései nem lehetnek ellentétesek a BVKSZ-ben, valamint a Fővárosi Közgyűlés által rendeletben elfogadott Fővárosi Szabályozási Kerettervben (a továbbiakban: FSZKT) foglaltakkal. Ugyanezen § (3) és (6) bekezdése rögzíti, hogy „[a] BVKSZ a – településszerkezeti tervben rögzített – területfelhasználási egységeket területrészekre tagolva, azok felhasználásával és beépítésével kapcsolatos további általános szabályokat keretszabályozási övezetekben (továbbiakban: keretövezetek) állapítja meg, melyekben – a KVSZ-ben rögzítendő építési övezetek és övezetek meghatározásához – egyes keretszabályozási határértékeket is rögzít. (...) A KVSZ határozza meg az egyes építési övezeteket és övezeteket az FSZKT-ben lehatárolt keretövezetek és az azokon belüli egyes célzott területfelhasználási módok szerint, jelen rendelet előírásainak keretei között.”
Így tehát a kerületi képviselő-testületek hatáskörébe tartozik, hogy – a fentebb hivatkozott jogszabályokban foglalt keretszabályok figyelembevételével – saját KVSZ-ükben a helyi sajátosságoknak megfelelően rögzítsék az építési övezetek és övezetek konkrét meghatározását, illetve a szabályozási értékeket.
A jelen indítvánnyal érintett övezeti besorolásnál figyelembe veendő felső és alsó határértékeket az OTÉK 25. §-a, valamint a BVKSZ 31. §-a és 5. számú melléklete tartalmazza. A keretszabályok figyelembevételével a kerületi önkormányzat szabadon dönt az övezeti besorolásról és a keretszabályokban meghatározott határértékek szabta keretek között a KVSZ-ben alkalmazandó határértékekről. Az Ör. 34. §-ában a kertvárosias, L4 lakóövezetbe sorolt ingatlanok esetében előírt paraméterek, úgymint a terület beépítettségének mértéke (OTÉK 25. §: legfeljebb 30%, BVKSZ 5. sz. táblázat: maximum 25%, Ör. 34. §: legfeljebb 25%), az építési telek nagysága (BVKSZ 5. sz. táblázat: legalább 800 m2, felső határa nincs, Ör. 34. §: legalább 1600 m2), az építési telekre meghatározható legnagyobb megengedett szintterületi mutató (BVKSZ 5. sz. táblázat: legalább 0,7 m2/m2; Ör. 34. §: 0,7 m2/m2), a megengedett legnagyobb, illetve legkisebb építmény-magasság (OTÉK 25. §: <7,5 m; Ör. 34. §: 4,5 m–7,5 m), valamint a zöldfelület nagyságának minimuma (OTÉK 25. §: 50%; Ör. 34. §: 60%), az OTÉK és a BVKSZ előírásaival összhangban állnak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Budapest Főváros XIX. Kerület Kispest Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott Ör. 34. §-a, amely az intenzív kertvárosias többlakásos lakóterületi övezeti besorolásról rendelkezik, más jogszabályokkal (OTÉK 35. §; BVKSZ 31. § és 5. számú táblázata) nem ellentétes, így nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Ezért az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
3. Ezt követően az Alkotmánybíróság azon indítványi kérelmet vizsgálta, amely szerint „a már jogerősen jóváhagyott telekalakítást utóbb hatályba lépett rendeletre való hivatkozással helyezi az Önkormányzat hatályon kívül”, ellentétes a az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével szoros összefüggésben álló jogbiztonság által megkövetelt szerzett jogok védelmével.
Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 15.) AB határozatában már rámutatott arra, hogy „[a] jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását”. A szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály; a kivételek elbírálása azonban csak esetről esetre, az adott tényállás összes körülményeire figyelemmel lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső soron az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.]. Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt arra is, hogy „[a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni.” [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.]
A telekalakítással kapcsolatban az Ét. 23. § (1) bekezdése kimondja, hogy „telket csak úgy szabad alakítani, hogy az a terület rendeltetésének megfelelő használatra alkalmas legyen, továbbá annak alakja, terjedelme, beépítettsége és megközelíthetősége a jogszabályoknak és a szabályozási tervnek megfeleljen”. Amennyiben a kialakítandó telek a jogszabályokban és a szabályozási tervekben foglaltaknak megfelel, a hatóság megadja a telekalakítási engedélyt; ennek érvényességi ideje az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: ÖTMr.) 22. § (1) bekezdése és (2) bekezdésének c) pontja értelmében a döntés jogerőssé és végrehajthatóvá válásának napjától számított egy év. [Megjegyzendő, hogy ez a szabály azonos az indítványozó telekalakítási engedély iránti kérelmének benyújtásakor hatályos, a telekalakításról szóló 85/2000. (XI. 8.) FVM rendelet 16. §-ában foglaltakkal.]
Az ÖTMr. rendelkezik az engedély meghosszabbításának lehetőségéről is: „az építtető – az építésügyi hatósági engedély érvényességi idejének lejárta előtt előterjesztett – kérelmére mindaddig, amíg az engedély megadásakor fennálló szabályok vagy kötelező hatósági előírások nem változnak meg, illetve ha e változások az építésügyi hatósági engedély tartalmát nem érintik – az elvi engedély kivételével – az építésügyi hatósági engedély érvényét egy-egy évre ismételten meghosszabbíthatja” [ÖTMr. 22. § (5) bekezdés b) pont].
Ha az egy éves időtartam alatt az építtető nem élt az engedéllyel (vagyis ha nem kérte a telekalakítás ingatlan-nyilvántartási bejegyzését) és az engedély lejárta előtt annak meghosszabbítását sem kérelmezte, vagy kérelmezte ugyan, de a fennálló szabályok változása következtében azt meghosszabbítani nem lehetett, az engedély a jogszabály alapján érvényét veszti, „szerzett jogról” nem lehet szó, mivel alanyi jog nem is jött létre.
A telekalakítási engedély, mint egyedi közigazgatási aktus kiadása vagy kiadása megtagadása jogszerűségének vizsgálatára az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a értelmében az Alkotmánybíróságnak nem terjed ki a hatásköre. Az Alkotmánybíróság csak a telekalakítási engedély kiadása jogi szabályozásának Alkotmánnyal való összeegyeztethetőségét vizsgálhatja; a jelen esetben azt, hogy az indítványozó által kifogásolt szabályozás hatása a telekalakítási engedély kiadására, meghosszabbítására alkotmányellenes-e. Megjegyzi ugyanakkor az Alkotmánybíróság, hogy a közigazgatási határozatok esetében nyitva áll az érintett számára a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) jogorvoslatra vonatkozó rendelkezései értelmében a felettes szervhez (az illetékes közigazgatási hivatalhoz) való fellebbezés – mint a közigazgatás rendszerén belüli, rendes jogorvoslat – valamint a másodfokú döntés bíróság előtti megtámadásának a lehetősége. Irányadó továbbá az Ét. 30. § (1) bekezdése is, amely – a szerzett jogok védelmét tiszteletben tartandó – a tulajdonos(ok) kártalanításáról rendelkezik, ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása), vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonos(ok)nak, haszonélvező(k)nek kára származik. Ennek elbírálása szintén a rendes bíróságok hatáskörébe tartozik.
A jelen esetben az Alkotmánybíróság szerint az Ör. 34. §-ának a már érvényét vesztett telekalakítási engedély meghosszabbítására gyakorolt hatása nem sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető szerzett jogok védelmét, mivel az időközben megváltozott jogi szabályozás a már fennálló állapotokat – összhangban a Jat. 12. § (2) bekezdésében foglaltakkal – nem érintette, csak a hatálybalépés után keletkeztetett jogokat, illetve kötelezettségeket, vagyis semmilyen már meglévő jogot nem vont el. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
4. Az indítványozó hivatkozik az Ör. megalkotása során az Ét. 3. § (1) bekezdés d) pontja megsértésére is, amely szerint az épített környezet alakítását, védelmét „a résztvevők – építtetők, tervezők és kivitelezők – együttműködésével” kell megvalósítani.
Az Ét. 3. §-a az épített környezet alakítása során – a településrendezéstől a konkrét építésig – biztosítandó általános elveket fogalmazza meg. Ilyenek: az intézkedések tudatossága, tervezettsége; a környezet egészével szemben támasztott társadalmi érdekek és igények figyelembevétele; a környezeti, műszaki, használati, biztonsági és értékvédelmi előírások betartása, és az eljárások, illetőleg intézkedések teljes nyilvánossága és közösségi ellenőrizhetősége. Az Ét. 3. §-ában megfogalmazott követelmények így a törvényhozó által kinyilvánított szabályozási elvek, amelyekre alanyi jogok vagy kötelezettségek nem alapíthatók. Ezen elvek konkretizálását a településrendezési eljárás során az Ét. 9. §-ában foglalt eljárási szabályok végzik el, amelynek sérelmét az indítványozó nem állította.
A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzése során az Ör. 34. §-át sem tartalmilag, sem eljárásjogilag nem tartotta jogszabálysértőnek, így az Ét. által a településrendezésre előírt eljárási szabályokba ütközőnek sem, ezért nem is élt az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján számára biztosított – a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatának az Alkotmánybíróságnál történő kezdeményezése – jogkörrel.
Tekintettel arra, hogy az Ét. 3. §-a csak általánosságban, elvi szinten fogalmaz meg a településrendezési eljárás során is betartandó előírásokat, az indítványozó pedig nem jelölte meg közelebbről az eljárásjogi szabálysértés mibenlétét, így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 34. §-a nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, ezért az indítványt ebben a tekintetben elutasította.
5. Az eljárási szabálysértések között említi az indítványozó a 4. pontban kifejtetteken túl a Jat. 12. § (2) bekezdésének, 18. §-ának, 31. § (1) bekezdésének, továbbá 42. §-ának megsértését is.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozata 2. pontjában a szerzett jogok kapcsán kifejtett érvelés alapján nem találta az Ör. 34. §-át a Jat. 12. § (2) bekezdésébe, és ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek. A Jat. indítványozó által hivatkozott további rendelkezéseivel kapcsolatban a jelen ügyben a következőket állapította meg.
A Jat. hivatkozott rendelkezései közül a 18. § és a 31. § (1) bekezdése általában véve a jogalkotás során betartandó előírásokat, a 42. § pedig az önkormányzati rendeletalkotás során követendő rendelkezést tartalmaz.
A Jat. ezen szakaszainak megalkotásával a jogalkotó célja, hogy általánosan megállapítsa a jogalkotással szemben támasztott legfontosabb, alapvető követelményeket. A Jat.-hoz fűzött indokolás szóhasználatával élve a jogalkotás demokratizmusa érdekében a Jat. részletesen megállapítja a jogszabálytervezetek véleményezésének szabályait. Amint a Jat. indokolása is hangsúlyozza: a véleményezési jogköröket az egyes állami és társadalmi szervezetek tevékenységével és feladatkörével összhangban, a különböző szintű jogszabálytervezetekre tekintettel differenciáltan indokolt meghatározni.
A településrendezési eljárás kiemelt fontossága, az érintettek nagy száma miatt, az Ét. 9. §-a speciális eljárási szabályokat és ezek között részletes, a településrendezési eljárás során is követendő véleményezési és egyeztetési kötelezettséget ír elő a jogalkotó számára. Ezzel az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít, amelyek garanciális szabályokként épülnek be az eljárásba.
Az Alkotmánybíróság 30/1999. (X. 13.) AB határozatában már megállapította, hogy „az önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti” (ABH 1999, 411.).
Tekintettel arra, hogy a közigazgatási hivatal vezetője az Ör. 34. §-a vonatkozásában – mivel azt nem találta jogszabálysértőnek – nem élt az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja által számára a törvényességi ellenőrzés során számára biztosított hatáskörrel, így az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet az indítványozási jog hiánya miatt visszautasította.
6. Az indítványozó hivatkozik még külön az Alkotmánybíróság 25/1992. (IV. 30.) AB határozatának (a továbbiakban: Abh.) sérelmére is.
Az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemet az indítványozó érvelésének alátámasztásaként kezelte, tekintettel arra, hogy a megjelölt Abh. a jogbiztonság követelményének mibenlétét fejti ki, illetve a Jat indítványozó által is hivatkozott 12. §-a és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének kapcsolatát elemzi.
Budapest, 2008. február 26.
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás