8/2001. (III. 22.) AB határozat
8/2001. (III. 22.) AB határozat1
2001.03.22.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 24/1993. (XII. 23.) rendelete 4. § (1) bekezdésének a ,,vagy ha a felmondásra a Kt., illetve a polgármester által meghatározott feltétel megszegése ad alapot'' fordulata alkotmányellenes, ezért e rendelkezést megsemmisíti. A 4. § (1) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: ,,A Tv. 24. §-ának (1) bekezdésében szabályozott felmondási jogot a fenntartó szervezet gyakorolja, kivéve, ha a felmondás a 24. § (1) bekezdés e) pontján alapul.''
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 24/1993. (XII. 23.) rendelete 39. §-a alkotmányellenes, ezért e rendelkezést megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője – mivel a törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásával a képviselő-testület nem értett egyet – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában megállapított hatáskörében eljárva az Alkotmánybíróságnál Budapest Főváros XII. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testületének a tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának feltételeiről szóló 24/1993. (XII. 23.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 4. § (1) bekezdése, valamint 39. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések ellentétesek a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvénnyel (a továbbiakban: Lt.), így sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
1. Az indítványozó szerint az Ör. 4. § (1) bekezdésének kifogásolt része azért törvénysértő, mert törvényi felhatalmazás nélkül az Lt.-ben meghatározottakhoz képest további felmondási okokra utal. Az Ör. 4. § (1) bekezdésének utolsó fordulata, amely szerint az Lt.-ben meghatározott felmondási jogot a fenntartó szervezet gyakorolja, kivéve, ... ,,ha a felmondásra a Kt., illetve a polgármester által meghatározott feltétel megszegése ad alapot'' szerinte úgy értelmezhető, hogy a polgármester, illetve a képviselő-testület felhatalmazást kap olyan feltételek megállapítására, amelyek megszegése az Lt.-ben nem szereplő új felmondási okokat keletkeztet. Mivel pedig az Lt.-nek a lakásbérleti szerződés megszűnésére s ezen belül a bérbeadó részéről történő felmondásra vonatkozó rendelkezései kogensek, és nem tartalmaznak felhatalmazást további feltételek önkormányzati rendeleti megállapítására, ezért az Ör.-nek az Lt.-ben nem szereplő feltételek megszegését felmondási okként szabályozó része törvénysértő, s ezáltal alkotmányellenes.
A képviselő-testület a törvényességi észrevételt elutasító döntésének indokolásában kifejtette, hogy az Ör. 4. § (1) bekezdése nem felmondási okokról szól, hanem arról rendelkezik, hogy az Lt. 24. § (1) bekezdésében szabályozott egyes felmondási okok esetében a felmondási jogot ki gyakorolja; azt határozza meg, hogy az Lt. 24. § (1) bekezdésében felsorolt felmondási okok közül melyekre hivatkozva mondhat fel a polgármester, illetve melyekre hivatkozva mondhat fel az önkormányzat megbízásából eljáró lakásfenntartó szervezet.
Ennek megfelelően az Ör. 4. § (1) bekezdésének kifogásolt fordulata – a képviselő-testület, illetve a polgármester által meghatározott feltétel megszegésére való utalás – nem a felmondási okok körét bővíti, hanem a képviselő-testület, illetve a polgármester által az Lt. és az Ör. keretei között meghatározott, a bérlő részéről is aláírt, bérleti szerződésbe foglalt feltételek megsértését jelenti, ami az Lt. 24. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti felmondásra ad alapot.
2. Az Ör. 39. §-át szintén a törvényi felhatalmazás hiánya miatt tartja alkotmányellenesnek az indítványozó. Véleménye szerint az Lt. 22. §-a a tartási szerződéshez való hozzájárulás tekintetében nem hatalmazza fel az önkormányzatot a hozzájárulás feltételeinek önkormányzati rendeleti szabályozására. Álláspontja szerint az Lt. meghatározza a hozzájárulás megtagadásának absztrakt okait, de azok tartalommal való kitöltését nem normatív szabályozásra, hanem egyedi döntésekre bízza.
A fentieken túl további törvényességi problémát lát az indítványozó az Ör. 39. §-a azon rendelkezése tekintetében, amely kizárja az eltartók közül a jogi személyeket. Szerinte ez ellentétes a Ptk. – az Lt. háttérjogszabálya – 586. § (1) bekezdésével, amely kimondja, hogy eltartási szerződést kötelezettként jogi személy is köthet. Ez az érve azonban másodlagos, hiszen véleménye szerint az Ör. semmiféle szabályt nem tartalmazhat a tartási szerződéshez való hozzájárulásra vonatkozóan.
A képviselő-testület ezzel ellentétes álláspontjának indokolásában arra hivatkozott, hogy ugyan az Lt. 22. §-a valóban nem ad felhatalmazást a tartási szerződéshez való hozzájárulás és annak feltételei önkormányzati rendeleti szabályozására, az Lt. 21. § (6) bekezdése azonban általános jellegű felhatalmazást ad a befogadáshoz szükséges bérbeadói hozzájárulás szabályozására, s az Ör. 39. §-a ebbe a körbe vonható szabályozást jelent.
II.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében:
,,A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
2. Az Lt. érintett részei:
,,21. § (1) A bérlő a lakásba más személyt – a kiskorú gyermeke (az örökbe fogadott, a mostoha- és nevelt gyermeke), valamint a befogadott gyermekétől az együttlakás ideje alatt született unokája kivételével – a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával fogadhat be.
(2) Önkormányzati lakásba a bérlő a bérbeadó írásbeli hozzájárulása nélkül is befogadhatja házastársát, gyermekét (örökbe fogadott, mostoha- és nevelt gyermekét), jogszerűen befogadott gyermekétől született unokáját, valamint szülőjét (örökbefogadó, mostoha- és nevelőszülőjét).
...
(6) Önkormányzati lakás esetén, ha a befogadáshoz a bérbeadói hozzájárulás szükséges, ennek feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg.
22. § (1) A bérlő a lakásbérleti jog folytatása ellenében tartási szerződést a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával köthet.
(2) A tartási szerződés megkötése után a felek a lakásba más személyt – kiskorú gyermekük kivételével – a másik fél írásbeli hozzájárulásával fogadhatnak be.
(3) Önkormányzati lakás esetén a bérbeadó megtagadhatja a tartási szerződéshez való hozzájárulását, ha a szerződő felek életkora vagy egyéb körülményei alapján a bérlő tartásra nem szorul, illetőleg az eltartó a tartásra nem képes.''
,,24. § (1) A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha
a) a bérlő a lakbért a fizetésre megállapított időpontig nem fizeti meg;
b) a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti;
c) a bérlő vagy a vele együttlakó személyek a bérbeadóval vagy a lakókkal szemben az együttélés követelményeivel ellentétes, botrányos, tűrhetetlen magatartást tanúsítanak;
d) a bérlő vagy a vele együttlakó személyek a lakást, a közös használatra szolgáló helyiséget, illetőleg területet rongálják vagy a rendeltetésükkel ellentétesen használják;
e) a bérlő részére megfelelő és beköltözhető lakást (a továbbiakban: cserelakás) ajánl fel.''
3. Az Ör.-nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezései a következők:
,,Felmondás a bérbeadó részéről
4. § (1) A Tv. 24. §-ának (1) bekezdésében szabályozott felmondási jogot a fenntartó szervezet gyakorolja, kivéve, ha a felmondás a 24. § (1) bekezdés e) pontján alapul, vagy ha a felmondásra a Kt., illetve a polgármester által meghatározott feltétel megszegése ad alapot.''
,,Hozzájárulás tartási szerződés esetén
39. § (1) A bérbeadó a bérlő írásbeli kérelmére hozzájárulhat ahhoz, hogy – legalább másfélszobás lakás esetén – a bérlő a bérleti jogviszony folytatása ellenében tartási szerződést kössön, ha nem állnak fenn a törvényben meghatározott kizáró feltételek. Hozzájárulás esetén a bérlő az eltartót a lakásba befogadhatja.
(2) A hozzájárulást meg kell tagadni, ha az eltartónak más eltartottal is fennáll tartási szerződése, vagy ha a bérlővel nem kíván együtt lakni.
(3) Ha a tartási szerződést nem a bérlői jogviszony folytatása ellenében kötik, az eltartó lakásba való befogadásához akkor lehet hozzájárulni, ha az eltartó kötelezettséget vállal arra, hogy a bérlő lakásbérleti jogviszonyának megszűnése esetén a lakásból másik lakás biztosítása nélkül kiköltözik.
(4) Jogi személy eltartó esetében a tartási szerződéshez hozzájárulás nem adható.
(5) A bérbeadó a tartási szerződéshez való hozzájárulást köteles megtagadni, ha
a) az eltartó a 14. életévét nem töltötte be,
b) az eltartó a 14. életévét betöltötte, de önálló jövedelemmel nem rendelkezik és nincs olyan hozzátartozója, aki a tartási szerződésből reá háruló anyagi terhek viselését vállalja,
c) az eltartó vagy házastársa az önkormányzat területén másik beköltözhető lakással rendelkezik,
d) az eltartó az egészségügyi körülmények alapján a tartás teljesítésére nem képes (leszázalékolt, rokkantnyugdíjas),
e) a bérlő életkora, illetőleg az egészségügyi körülményei alapján tartásra nem szorul,
f) a bérlővel a lakásban jogszerűen együtt lakó más személy a bérlőt eltartja.''
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott:
A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg az Ötv. határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan szabályoz és igazgat. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.
Az Alkotmánybíróság a 3/1999. (III. 24.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: ,,A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony, a lakásbérletet elsősorban az Lt. szabályozza, amelynek 1. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Lt.-ben nem szabályozott kérdésekben a Polgári Törvénykönyv rendelkezései az irányadóak. Ezért a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel.
A lakásbérleti viszonyok szabályozására a Ptk., illetőleg az Lt. ad jogalkotási felhatalmazást a helyi önkormányzatnak. A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. Ugyanezen § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály – a (2) bekezdésben említett törvény keretei között – a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.
A Ptk. 685. § a) pontja alapján az idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül minden jogszabály, így az önkormányzati rendelet is.
A Ptk. e rendelkezéseit figyelembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat... A helyi önkormányzat szabályozási jogkörét tehát csak az Lt. keretei között gyakorolhatja.
Az Lt. szabályozási módszerére az a jellemző, hogy nem általános felhatalmazást ad a helyi önkormányzatnak a tulajdonában álló lakásokkal kapcsolatos lakásbérleti jogviszonyok tartalmának szabályozására, hanem konkrétan meghatározza azokat a lakásbérleti jogviszonnyal kapcsolatos szabályozási tárgyakat, amelyekre nézve az önkormányzat rendeletében rendelkezhet.'' (ABH 1999. 375., 377.)
1. Az Lt. a bérleti szerződés bérbeadói részről történő felmondásának eseteit taxatív felsorolásban rögzíti, attól való eltérésre nem ad felhatalmazást. Helytálló tehát a hivatalvezető érvelése a tekintetben, hogy a helyi önkormányzatok nem jogosultak az Lt. 24. § (1) bekezdésében meghatározott felmondási okok körét szűkíteni, bővíteni vagy eltérő terjedelemben, tartalomban szabályozni. Az Ör. tehát a felmondási jog gyakorlójának meghatározásakor csak az Lt.-ben szereplő felmondási okokra utalhat, ahogyan teszi ezt az Lt. 24. § (1) bekezdés e) pontja tekintetében. Ahelyett azonban, hogy ugyanígy utalna az Lt. 24. § (1) bekezdés b) pontjára, a képviselő-testület, illetve a polgármester által meghatározott feltétel megszegéséről szól. Ez a kifogásolt fordulat valóban eltérő értelmezésekre ad lehetőséget a tekintetben, hogy milyen feltételek megszegéséről van szó.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában – először a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában – rámutatott arra, hogy ,,a jogbiztonság az Alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró jogalanyok és állami szervek magatartását''. (ABH 1992. 84., 91.)
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. § (1) bekezdésének kifogásolt fordulata nem tesz eleget a fentiekben megfogalmazott, a jogbiztonság érvényesülését szolgáló követelményeknek, ezért azt megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta az indítványozónak az Ör. 39. §-a vonatkozásában tett törvényességi észrevételét. Az Lt. 21. §-a ugyanis a bérlő által más személynek a bérlakásba történő befogadását, illetve az ehhez szükséges bérbeadói hozzájárulás eseteit szabályozza. E szakasz (6) bekezdése felhatalmazást ad az önkormányzatok részére a befogadással kapcsolatos hozzájárulás feltételeinek önkormányzati rendeletben történő szabályozására.
Az Lt. 22. §-a a bérlő által kötendő tartási szerződéshez való bérbeadói hozzájárulást szabályozza. E szakasz (1) bekezdése kimondja, hogy a bérlő a lakásbérleti jog folytatása ellenében tartási szerződést a bérbeadó írásbeli hozzájárulásával köthet. Ebből következően csak akkor szükséges a bérbeadói hozzájárulás, ha az eltartó a lakásbérleti jogot folytatni kívánja. Másrészről viszont e rendelkezés nem teszi kötelezővé – a lakásbérleti jog folytatása ellenében kötött tartási szerződés esetén sem – az eltartó számára, hogy az eltartott lakásába beköltözzön. Amennyiben az eltartó nem költözik az eltartott lakásába, értelemszerűen nem merül fel a bérlakásba való befogadás, illetve az ahhoz való hozzájárulás szabályainak (Lt. 21. §) alkalmazása. Nem helytálló tehát a képviselő-testületnek az az érvelése, mely szerint az eltartási szerződésekre is vonatkozik az Lt. 21. § (6) bekezdésében foglalt rendeletalkotási felhatalmazás.
A bérbeadónak a tartási szerződés megkötéséhez adott hozzájárulása egyben az eltartó befogadásához történő hozzájárulásnak is minősül, amely lehetőséggel az eltartó – a tartási szerződésben foglaltaknak megfelelően – vagy él vagy nem él. Az ehhez szükséges hozzájárulás azonban nem az Lt. 21. §-ában, hanem a 22. §-ában szabályozott hozzájárulás, amely megtagadásának feltételeit önkormányzati lakás esetén az Lt. 22. § (3) bekezdése rögzíti. Eszerint: ,,Önkormányzati lakás esetén a bérbeadó megtagadhatja a tartási szerződéshez való hozzájárulását, ha a szerződő felek életkora vagy egyéb körülményei alapján a bérlő tartásra nem szorul, illetőleg az eltartó a tartásra nem képes.'' A törvény tehát megjelöli a hozzájárulás megtagadásának absztrakt okait, de ennek konkrét esetekre történő lebontását nem bízza önkormányzati rendeleti szabályozásra.
Az Ör. 39. §-át vizsgálva megállapítható, hogy annak több rendelkezése is törvényellenes kikötéseket, olyan kizáró feltételeket tartalmaz, amelyek sem az eltartott tartásra szorulásával, sem az eltartó tartásra képességével nincsenek összefüggésben, így ellentétben állnak az Lt. 22. § (3) bekezdésében foglaltakkal. Ennek részletes vizsgálatába azonban az Alkotmánybíróság nem bocsátkozott, miután megállapította, hogy törvényi felhatalmazás hiányában a tartási szerződéshez való hozzájárulás önkormányzati rendeletben való szabályozása törvény-, s így alkotmányellenes. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Ör. 39. §-át megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Alkotmánybírósági ügyszám: 907/H/1999/3.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás