235/B/2002. AB határozat
235/B/2002. AB határozat*
2007.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény 165. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó kérte a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény (a továbbiakban: Pjtv.) 165. §-a alkotmányellenességének megállapítását és hatálybalépése napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mivel álláspontja szerint e rendelkezések – az alábbiakban kifejtett indokai szerint – ellentétesek az Alkotmány 13. §-ában és a 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglaltakkal. Az indítványozó rámutatott arra, hogy a Pjtv. 165. §-a hatályon kívül helyezte a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Hatásköri törvény) 138. § (3) bekezdésének i) pontját, amely a helyi adókkal kapcsolatos méltányossági kérelmek ügyében hozott határozatok elleni fellebbezések elbírálását a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe utalta. Az új szabályozás folytán a jegyző, mint elsőfokú adóhatóság határozata elleni fellebbezés elbírálása a közigazgatási hivatal hatáskörébe tartozik. Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Artv.) 6. § (1) bekezdés c) pontja szerint a helyi adókkal kapcsolatban a jegyző az önkormányzati adóhatóság, így a helyi adó mérséklése, elengedése is a jegyző hatáskörébe tartozik. [Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítvány benyújtását követően az Artv.-t 2004. január 1-jétől hatályon kívül helyezte az adózás rendjéről szóló 2003. év XCII. törvény (a továbbiakban: Art.), amely az indítványozó által hivatkozott Artv. 6. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezést az Art. 10. § (1) bekezdés c) pontjában változatlan formában tartalmazza.] Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjába ütközik a Pjtv. 165. §-a hatálybalépésével bekövetkezett szabályozás, mert az Alkotmány rendelkezése szerint a helyi önkormányzat állapítja meg a helyi adók fajtáit és mértékét. Bár a indítványozó helyesnek tartja eljárásjogi szempontból az új szabályozást – mivel mind az elsőfokú eljárás (jegyző), mind a másodfokú eljárás (közigazgatási hivatal) államigazgatási hatóság előtt folyik –, azonban anyagi jogi értelemben alkotmányellenes, mert az önkormányzati alapjognak tekintendő helyi adók ügyében az önkormányzati rendeletben korábban megállapított adómérték alapján az adózó számára megállapított adó mérséklésére és elengedésére megszűnt az önkormányzat döntéshozatali lehetősége. Ez a rendelkezés – az indítványozó szerint – továbbá az önkormányzatnak a bevételekhez való alapjogát és ezen keresztül az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogát is érinti. Az indítványozó állítja továbbá azt is, hogy az önkormányzati döntéshozatal joga alkotmányosan nem vonható el.
Az indítványozó indítványában kifogásolta továbbá – alkotmányellenesség megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány nélkül –, hogy a Pjtv. elmulasztotta a 165. §-sal összhangban hatályon kívül helyezni a Hatásköri törvény 140. § (2) bekezdésének f) pontjában foglalt azon szabályt, amely szerint a jegyző „előkészíti a települési önkormányzat hatáskörébe tartozó méltányossági ügyeket”.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.”
„44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(...)
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, (...)”
2. Az Artv. indítvány benyújtásakor hatályos érintett rendelkezése:
„6. § (1) Adóhatóságok:
(...)
c) az önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: önkormányzati adóhatóság), (...)”
3. Az Art. indítvánnyal érintett rendelkezése:
„10. § (1) Adóhatóságok:
(...)
c) az önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: önkormányzati adóhatóság), (...)”
4. A Hatásköri törvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
„138. § (3) A települési önkormányzat képviselő-testülete:
(...)
i) dönt a helyi adókkal kapcsolatos méltányossági kérelmek ügyében hozott határozatok ellen irányuló fellebbezésekben.”
„140. § (2) A jegyző adóügyi feladata és hatásköre:
a) biztosítja a hatáskörébe utalt a helyi és a központi adójogszabályok területén való érvényesítését;
(...)
c) biztosítja a helyi adókról szóló törvény, illetve a képviselő-testület adózással kapcsolatos rendeleteinek végrehajtását;
(...)
f) előkészíti a települési önkormányzat hatáskörébe tartozó méltányossági ügyeket; (...)
(3) A (2) bekezdésben meghatározott adóügyi feladatok ellátásához szükséges első fokú hatósági jogkörben a település jegyzője jár el.”
5. A Pjtv. indítvánnyal támadott rendelkezése:
„165. § E törvény hatálybalépésével egyidejűleg a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény 138. §-a (3) bekezdésének i) pontja hatályát veszti.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület – többek között – önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik; az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult; valamint a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét.
Az adóhatósági hatáskör gyakorlása nem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott alapjogokból eredő jogosítványa az önkormányzatnak, az adóigazgatási közigazgatási hatósági ügy nem önkormányzati hatósági ügy. E jogosítvány gyakorlásának szabályait törvényi szinten a Hatásköri törvény, az Art., a Htv. és a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény határozza meg. A képviselő-testület adóügyi feladat- és hatáskörét a Hatásköri törvény 138. § (2) és (3) bekezdése, a jegyző adóügyi államigazgatási feladat- és hatáskörét a Hatásköri törvény 140. § (2) bekezdése állapítja meg. A Hatásköri törvény 138. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott önkormányzati feladatok ellátásával összefüggő államigazgatási hatósági hatáskörök gyakorlását a Hatásköri törvény 140. § (3) bekezdése és az Art. 10. § (1) bekezdés c) pontja a jegyzőre bízza. Az adóhatósági államigazgatási elsőfokú hatósági jogkörben a jegyző jár el, függetlenül attól, hogy a hatáskörébe tartózó adónemeket helyi vagy központi adójogszabály állapította meg [Hatásköri törvény 140. § (2) bekezdés a) és c) pontjai].
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában a helyi önkormányzatok alapvető jogaként szabályozott, a helyi adók fajtájának és mértékének meghatározásához való jog gyakorlása normatív aktus, a Htv. 1. § (1) bekezdésében meghatározott önkormányzati rendeletalkotás keretében valósul meg. Ettől elkülönül a normatív aktus alapján az államigazgatási jogalkalmazási eljárásban az egyes adózók terhére történő egyedi hatósági határozattal történő adókivetés, amelynek alapja a Htv. és a Htv. alapján megalkotott önkormányzati rendelet. A helyi adóztatással összefüggő hatáskörök telepítése igazgatásszervezési, és egyben szakszerűségi kérdés is. „A társadalom alapvető érdeke, hogy az ügyeket megfelelő képesítéssel rendelkező, szakképzett köztisztviselők lássák el.” (599/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1471, 1476.) A szakszerűség irányába mutat az is, hogy az Art. már nem tartalmazza (így megszüntette) a hatályon kívül helyezett Artv. 82. § (4) bekezdése szerinti jogot, amely alapján az önkormányzat rendeletében meghatározhatta az önkormányzati adóhatóság méltányossági jogkörének gyakorlása során követendő eljárás rendjét. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy külön kell választani a helyi adóztatással kapcsolatban a jogalkotói önkormányzati és a jogalkalmazói államigazgatási feladatokat és hatásköröket. Míg a jogalkotói feladat- és hatáskörök (helyi adó bevezetése, módosítása, megszüntetése) gyakorlása jogalkotóként az Ötv. 10. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi önkormányzat képviselő-testületének át nem ruházható hatásköre, addig a törvénnyel vagy helyi önkormányzati rendelettel megállapított egyes adónemek kivetésével, behajtásával kapcsolatos jogalkalmazói feladat- és hatáskörök az elsőfokú államigazgatási hatósági ügyként a helyi önkormányzat jegyzőjét, másodfokú államigazgatási hatósági ügyként a közigazgatási hivatalt illetik meg. „Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a jogorvoslathoz való jog tartalmát. Ennek során megállapította, hogy tartalma szerint a jogorvoslathoz való jog az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belül magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének biztosítását jelenti.” (661/D/2002. AB határozat, ABH 2004, 1627, 1632.) Az indítványozó által támadott törvényi rendelkezés hatálybalépését követően minden adóhatósági államigazgatási elsőfokú hatósági jogkörben hozott határozat ellen benyújtott fellebbezés elbírálása a másodfokú államigazgatási hatóság, a közigazgatási hivatal hatásköre. Ezt megelőzően csak a méltányossági kérelmek ügyében hozott (jegyzői) határozatok fellebbezési elbírálási jogköre tartozott a helyi önkormányzat képviselő-testülete hatáskörébe, az egyéb elsőfokú (jegyzői) adóhatósági határozatok (adókivetés, -módosítás és -törlés, részletfizetés, fizetési halasztás) ellen a jogorvoslat fóruma a közigazgatási hivatal volt. A Pjtv. 165. §-a alapján a jogorvoslati fórum egységessé tételével megszűnt a jogorvoslati eljárás e korábbi kettőssége. Ez biztosítja azt is, hogy a közigazgatási hivatalok – helyi befolyásolástól mentesen, önkormányzati bevételi érdekeket figyelmen kívül hagyva – kizárólag szakmai, jogi alapon dönthetnek a méltányossági ügyekkel kapcsolatos jogorvoslatok esetében. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az önkormányzati bevételként megjelenő gépjárműadó esetén a méltányossági ügyek jogorvoslati fóruma eleve a közigazgatási hivatalhoz került telepítésre.
2. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy minden adóigazgatási eljárás (így az állami adóhatóság eljárása is az átengedett központi adók vonatkozásában) kétségtelenül hatással van az önkormányzati bevételek alakulására.
Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az önkormányzati elsőfokú adóhatósági adókivetéssel szembeni méltányossági kérelmek másodfokú adóhatósági elbírálásának közigazgatási hivatalhoz való telepítése sérti az önkormányzat saját bevételei vonatkozásában az önkormányzat tulajdonhoz való jogát, és ez sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének rendelkezését.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzati adóhatósági funkciók jellegüket tekintve hatósági jogalkalmazói funkciók. Az önkormányzat jogalkotóként rendeletében a jogalkalmazó által végrehajtandó szabályokat állapít meg. Az önkormányzat a helyi adókról szóló rendeletében „dönthet arról, hogy egyáltalán állapít-e meg helyi adót, a törvényben szabályozott helyi adónemek közül melyiket vezeti be, a törvényben meghatározott határokon belül megállapítja az adó mértékét, módjában áll az is, hogy törvényben meghatározott adómentességeken és adókedvezményeken túl további mentességeket, kedvezményeket állapítson meg” (624/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 780, 781.), továbbá költségvetési rendeletében állapítja meg bevételeit és kiadásait, amelynek során figyelembe veszi az általa bevezetett helyi adókat is.
Az adóigazgatási államigazgatási hatósági eljárásban a méltányossági kérelmek vonatkozásában a jogorvoslati hatósági eljárás rendje és az Alkotmány 13. § (1) bekezdése rendelkezése között az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nincs alkotmányjogilag értékelhető tartalmi összefüggés.
Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal támadott törvényi rendelkezés vizsgálata során megállapította, hogy az nem ellentétes az Alkotmány – indítványozó által hivatkozott – 13. §-a és a 44/A. § (1) bekezdés d) pontjainak rendelkezéseivel, ezért a Pjtv. 165. §-a alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2007. szeptember 18.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás