315/E/2002. AB határozat
315/E/2002. AB határozat*
2007.09.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvénnyel összefüggésben előterjesztett indítványt, amely szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert a törvény nem rendezte az ingatlannyilvántartás szerint egyházi tulajdonban levő, de mások által használt ingatlanok tulajdoni helyzetét, elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványában alkotmányellenes mulasztás fennálltát állította azzal összefüggésben, hogy a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Etv.) nem rendezte egyértelműen azon egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetét, amelyek a rendszerváltást megelőző államosítások kapcsán pusztán formálisan maradtak egyházi tulajdonban, azonban állami intézkedés folytán – a tulajdonossal kötött szerződés nélkül – azokat harmadik személy használja. Álláspontja szerint az Etv. szabályai nem rendezték kielégítően az ingatlanok helyzetét, illetve az ingatlanok használóinak – az ingatlanokkal kapcsolatban fennálló – igényeik érvényesítésének lehetőségeit.
Az indítványozó szerint az a körülmény, hogy a tulajdonos hozzájárulása nélkül az ingatlant harmadik személy használja, a konkrét ingatlanra vonatkozó tulajdonosi jogának „kiüresedését” eredményezi, mivel a tulajdonjog részjogosítványainak (birtoklás, használat, rendelkezés) gyakorlását akadályozza a fennálló állapot. Ennek rendezésére az Etv. – ahogyan indítványozó kifejtette – nem ír elő megfelelő garanciális szabályokat, mivel az Etv. 18. § a) pontja kimondja, hogy a tulajdonrendezési eljárás végrehajtása során a jogszabályban előírt lakáspótlásról, illetőleg a nem lakás céljára szolgáló helyiség pótlásáról nem kell gondoskodni, kivéve a használó elhelyezését, melyet a vele kötött megállapodással kell rendezni. Az indítványozónak – egy újságcikkre hivatkozó – álláspontja szerint a használó elhelyezésére az egyházat, mint tulajdonost kötelezni nem lehet. A lakások és helyiségek bérletéről és az elidegenítés egyes szabályairól szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) szerint az egyházi tulajdonban álló ingatlanok lakásainak bérlői nem minősülnek kényszerbérlőnek, így „ellenük a kényszerbérlet megszüntetése iránti per sem indítható”.
Hiánypótlásra való felszólítás után az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vonatkozóan az Alkotmány alábbi rendelkezéseinek sérelmét jelölte meg:
Az indítványozó szerint jogalkotói mulasztás folytán sérül az Alkotmány 8. § (2) bekezdése amiatt, hogy a tulajdonjog kiüresedése következtében a tulajdonhoz való jog, mint alkotmányos alapjog lényeges tartalma gyakorlatilag megszűnik, mivel a tulajdonjogát a tulajdonos nem tudja gyakorolni.
– Sérti továbbá a mulasztás az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezést, mivel az állított mulasztás folytán olyan „kvázi kisajátítási helyzet” állt elő, amely nem felel meg az Alkotmányban a kisajátításra előírt követelményeknek.
– Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat tulajdonosként lép fel az ingatlant használók irányában és megakadályozza őket abban, hogy cserebérleményhez jussanak, ezzel megsérti az Alkotmányban előírt kötelezettségét, mely szerint a helyi közhatalmat a lakosság érdekében kell gyakorolnia (42. §), és a jogalkotói mulasztás folytán az Etv. nem tartalmaz garanciát arra, hogy a kialakult helyzet a használók és a tulajdonos érdekeivel egyezően kerüljön rendezésre.
– Hivatkozik még az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésre, az önkormányzat hatásköre jogszerű gyakorlásának bírósági védelmét biztosító szabály sérelmére is.
– Azáltal, hogy az Etv. hiányos rendelkezései az indítványozó álláspontja szerint lehetővé teszik, hogy az önkormányzat tulajdonosként viselkedjen, és ezzel sérül az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja, amely azt mondja ki, hogy a helyi képviselő-testület csak az önkormányzati tulajdon tekintetében gyakorolja a tulajdonost megillető jogokat.
– Az indítványban foglaltak szerint a mulasztás folytán az önkormányzat lehetetlenné teszi, hogy az egyházi jogi személy tanító funkcióját betöltse, vallásos cselekményeket végezzen, mivel hatáskörét túllépve „birtokában tartja” az ingatlant. Az indítványozó szerint ezáltal sérül a vallásszabadságnak az Alkotmány 60. § (2) bekezdésében foglalt vonatkozása, valamint az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében biztosított gyülekezési jog is.
– Az indítványozó szerint az Etv. hiányosnak tartott szabályozása miatt hiányoznak az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése, valamint a 70/D. § (1) bekezdése által biztosított jogok garanciái is, mivel a tulajdonjog teljességének gyakorolhatósága hiányában a rendi keretekben szervezett oktatás, az idős papok elhelyezése, a rendhez tartozó rászorultak együttes életfeltételeinek megteremtése nem valósítható meg.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.”
„44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat”
„60. § (2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa.”
„62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”
„70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.”
„70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.”
2. Az Etv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
„9. § (2) Az (1) bekezdésben említett határozatban a kisajátítási eljárás szabályainak megfelelő alkalmazásával rendelkezni kell a helyi önkormányzat tulajdonjogának, illetőleg a kezelő kezelői jogának megvonásáról, az ingatlan birtokba adásának időpontjáról, az ingatlan tulajdonosának, kezelőjének, használójának és egyéb, az ingatlannyilvántartásba bejegyzett jogosultjának a kártalanításáról.”
„10. § (1) A kártalanítási döntéskor a bizottsági határozatot, illetőleg az azt megelőző eljárás adatait kell alapul venni. A kártalanítást úgy kell meghatározni, hogy az ingatlan használójának a megfelelő elhelyezése biztosítható legyen. Ha az elhelyezésről az ingatlantulajdonos helyi önkormányzat, illetőleg az ingatlan kezelője vagy alapító szerve nem tud gondoskodni, a kincstári ingatlanokból adható csereingatlan, illetőleg a csereingatlan megszerzéséhez a pénzügyi fedezetet az állami költségvetés biztosítja. A kártalanításra a kisajátítási kártalanítás szabályait kell megfelelően alkalmazni.”
„17. § (1) E törvény rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell az olyan, egyébként e törvény hatálya alá tartozó ingatlanra is, amely ugyan egyházi tulajdonban maradt, de azt állami intézkedés folytán – a tulajdonossal kötött szerződés nélkül – harmadik személy használja. Az ilyen ingatlanok tekintetében az egyház tulajdonosi jogait a használóval kötött megállapodásban vagy a bíróság előtt is érvényesítheti.”
„18. § Az e törvényben foglaltak végrehajtása érdekében folyó eljárások során
a) a jogszabályban előírt lakáspótlásról, illetőleg nem lakás céljára szolgáló helyiség pótlásáról – a használó elhelyezésén túl – gondoskodni nem kell,
b) az ingatlanátadásra vonatkozó megállapodáshoz más szervnek az állami vagyon védelme érdekében előírt hozzájárulása nem szükséges.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörével összefüggésben a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatában az alábbiakra mutatott rá:
„Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: »Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.« Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH, 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABK 2001. március, 115, 120.]
Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.]” (ABH 2001, 351, 355.)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]
Az Alkotmánybíróság – a fentiekben ismertetett gyakorlata alapján – az Abtv. 1. § e) pontjában foglalt hatáskörében eljárva azt vizsgálta, hogy – az Etv. szabályozásához kapcsolódóan – fennáll-e az indítványozó által állított jogalkotói mulasztás és az ebből következő alkotmányellenes helyzet.
2. Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában már elemezte az Etv. rendelkezéseit és az alábbiakra mutatott rá: Az Etv. preambuluma szerint a törvénynek két célja van: „az elkövetett súlyos jogsértések részbeni orvoslása”, illetve az egyházak „tevékenysége folytatásához szükséges tárgyi, anyagi feltételek biztosítása”. Az ingatlanátadás esetében a hangsúly a „funkcionalitáson” van, azaz az egyházak feladatellátásához szükséges tárgyi feltételek biztosításán (bár az ingatlanok tulajdonba adása egyben az egyházak tulajdoni sérelmeinek bizonyos mértékű orvoslását is jelenti). Mivel az egyházi ingatlanok tulajdonba adása a funkcionalitás elvén nyugszik, az épület csak a hitélet, vallásgyakorlás stb. tényleges igényeit elégíti ki. Az egyház tulajdona az alábbi célokra adható vissza: hitélet, szerzetesközösség működése, oktatás, nevelés, egészségügyi, szociális cél, ifjúság- és gyermekvédelem, kulturális cél. Az Etv. tehát elsősorban nem a tulajdonjogban, hanem a vallásgyakorlás alkotmányos jogában az állam által okozott sérelmeket egyenlíti ki. (ABH 1993, 48, 64, 65.)
Az Etv.-ben szabályozott igényeket az érintett egyházak főszabályként a törvény hatálybalépésétől számított 90 napon belül érvényesíthették, azonban lehetőségük volt arra, hogy ezt követően is – az igénylés sorrendjéhez igazodó elbírálás mellett – benyújthassák igényeiket [Etv. 11. § (1) és (2) bekezdése]. Ez a lehetőség egészen 1998. január 14. napjáig nyitva állt az érintett egyházak előtt [ld. a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 1997. évi CXXV. törvény 7. § (1) bekezdése].
3. Az Etv. 17. § alapján a formailag egyházi tulajdonban maradt, azonban más által használt ingatlanokra a törvény rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell. Az érintett egyház tulajdonosi jogait megállapodással vagy bíróság előtt is érvényesítheti.
Az indítványozó az alkotmányellenes mulasztás fennállását alapvetően a tulajdonhoz való jog, pontosabban a tehermentes tulajdonhoz való jog sérelmében látja. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Etv.-nek éppen az indítvány által hivatkozott 17. §-a rendelkezik úgy, hogy az egyházi tulajdonban maradt, de harmadik személyek által használt ingatlanok „tehermentesítése” során is a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A törvény tehát ex lege, mintegy „reaktiválja” a tulajdont az indítvány által leírt helyzetekben, kifejezett lehetőséget teremtve arra, hogy a tulajdonos egyház a tulajdonában álló ingatlan tehermentesítése iránt a szükséges lépéseket megtehesse. A (tehermentes) tulajdoni helyzet rendezésére azonban nem a törvény erejénél fogva, hanem – az egyház igénylése alapján [Etv. 2. § (1) bekezdése] – az Etv. 3–11. §-aiban szabályozott eljárás során, és annak eredményeként kerülhetett sor. Ezen eljárás kezdeményezésére a tulajdonos egyháznak volt jogosultsága, azt a törvény semmilyen vonatkozásban nem korlátozta.
Mindezek alapján nem állapítható meg az Etv. rendelkezéseinek vonatkozásában olyan mulasztás, amely a tulajdonhoz való jog sérelmét eredményezné, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.
Ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság arra, hogy az Etv. hivatkozott 17. §-a a speciális restitúciós eljáráson túlmenően kifejezetten utal bírósági úton történő igényérvényesítésre (illetve a használóval köthető megállapodás lehetőségére). Ebben az esetben természetesen nem az Etv., hanem az Ltv. általános szabályai érvényesülnek, és az igényérvényesítésre előírt szabályok sem irányadók.
4. Az indítványnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre vonatkozó további érvelése mind a tulajdonhoz való jog sérelmének fennállásán alapszik (ld. jelen határozat Indokolásának I. pontját). Tekintettel arra, hogy a fentiek szerint ezt az Alkotmánybíróság nem találta megállapíthatónak, a tulajdonhoz való jog sérelmének tényéhez fűződő további alkotmányi rendelkezések [8. § (2) bekezdése, 42. §, 43. § (2) bekezdése, 44/A. § (1) bekezdés b) pontja, 60. § (2) bekezdése. 62. § (1) bekezdése, 70/A. § (3) bekezdése, valamint a 70/D. § (1) bekezdése] állított sérelme – a vizsgált konkrét esetben – az indítványban foglalt érvekkel nem hozható összefüggésbe. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint az indítványban foglaltak, és a hivatkozott alkotmányi rendelkezések közötti érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [2043/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 543, 544.; 54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 141/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 584, 586.], ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ezen rendelkezések vonatkozásában is elutasította.
Budapest, 2007. szeptember 25.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k., Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k., Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás