41/2002. (X. 11.) AB határozat
41/2002. (X. 11.) AB határozat1
2002.10.11.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában – dr. Bagi István, dr. Czúcz Ottó és dr. Holló András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvény 14. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2003. március 31-ei hatállyal megsemmisíti.
Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Vkt.) 14. § (1) bekezdésében foglaltak alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt.
Az indítványozók szerint a Vkt. ezen rendelkezése folytán sérelem éri az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési szabadságot. Álláspontjuk szerint a vadászkamara nem lát el olyan közfeladatot, amely szükségessé teszi a kötelező tagságot. A kamara – a vadászjegyek kiadását is ideértve – nem végez olyan érdemi tevékenységet a vadászok érdekében, amelyet a hagyománnyal rendelkező más érdekképviseleti szervezetek, különösen a vadászok megyei szövetségei ne végezhetnének el. Hasonló megfontolásból, a vadászkamarák létrehozásával párhuzamosan, más tevékenységre alakult egyesületek tagjai is kamarákba kényszeríthetők volnának. Arra is hivatkoztak az indítványozók, hogy a kötelező vadászkamarai tagság bevezetésével a sportvadászok újabb anyagi kiadásokra kényszerülnek, a vadászjegy árát duplájára emelték, és ennek ötven százaléka a kamarát illeti.
Állították továbbá, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma is sérül a támadott rendelkezéssel. Az indítványozók szerint a vadászkamarák létrehozása nem a hivatásos vadászok, hanem a sportvadászok tekintetében sérelmes. A sportvadászok ugyanis, a hivatásos vadászoktól eltérően nem foglalkozásszerűen végzik a vadászati tevékenységet, a vadászkamarai tagság ugyanakkor a két különböző csoportra egyformán kötelező.
Az egyik indítványozó arra is hivatkozott továbbá, hogy a támadott rendelkezés ,,sérti az állampolgár (hivatásos és sportvadász) önrendelkezési jogát''.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat – álláspontjuk kifejtése érdekében – megküldte a földművelésügyi miniszternek és az Országos Magyar Vadászkamara elnökének.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
,,8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.''
,,54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.''
,,63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.''
,,70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.''
2. A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény (a továbbiakban: Vt.) érintett rendelkezése:
,,61. § (3) A vadászjegy kiállításakor, illetőleg érvényesítésekor a miniszter által rendeletben megállapított összegű díjat kell fizetni.
(4) A vadászjegy kiállításának részletes szabályait a miniszter rendeletben állapítja meg.''
,,64. § (1) A vadász
a) a vadászjegyet vagy a vadászati engedélyt (a továbbiakban együtt: engedély),
b) az egyéni lőjegyzéket,
c) az e törvényben írt vadfaj vadászata esetén az azonosítójelet, továbbá
d) a vadászlőfegyver-tartási engedélyt, vagy ragadozó madárral való vadászatra jogosító engedélyt, vagy a vadászíjtartási engedélyt
a vadászat alkalmával köteles állandóan magánál tartani, és azt a jogosult, a hivatásos vadász, a vadászati, illetőleg a természetvédelmi hatóság képviselőjének, valamint a rendőri szerv felhívására bemutatni.
(2) Aki az (1) bekezdésben felsorolt dokumentumok bármelyikének hiányában vadászik, azt az ellenőrzésre jogosult személy a vadászatból azonnali hatállyal kizárja.''
,,65. § (1) A vadászati hatóság az engedélyt visszavonja attól a vadásztól:
a) akinek vadászlőfegyver vagy ragadozó madár vagy vadászíj tartására szolgáló engedélyét az illetékes hatóság jogerősen visszavonta;
b) akinek vadászattal, illetőleg védett vadfaj elejtésével összefüggésben jogerősen szabálysértési vagy büntetőjogi felelősségét állapították meg;
c) aki a másnak okozott károk fedezetére szolgáló érvényes vadászati felelősségbiztosítással nem rendelkezik;
d) akivel szemben vadvédelmi bírságot szabtak ki.
(2) A vadászati hatóság az engedélyt egy évtől öt évig terjedő időtartamra, illetve meghatározott feltétel bekövetkezéséig visszavonhatja attól a vadásztól, aki
a) az engedély kiadásaként előírt feltételeknek az engedély érvényességi ideje alatt bekövetkezett változás miatt nem tud eleget tenni;
b) trófeás vadat két éven belül két alkalommal szakszerűtlenül ejt el.
(3) A vadászati hatóság (1)–(2) bekezdésben foglaltak alapján hozott – vadászjegy visszavonásáról rendelkező – határozata végrehajtásáról kamarai tag esetén az Országos Magyar Vadászkamara területi szervezete intézkedik.
(4) A vadászjegy visszavonása esetén csak a vadászvizsga újbóli letétele után adható ismételten vadászjegy.
(5) Nem kötelezhető a vadászjegy visszavonásával összefüggésben a vadászvizsga ismételt letételére az a vadász, aki a miniszter által rendeletben meghatározott középfokú vagy felsőfokú vadgazdálkodási képesítéssel rendelkezik.''
3. A Vkt. vizsgált rendelkezései:
,,1. § (1) Az Országos Magyar Vadászkamara (a továbbiakban: kamara) a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete.''
,,3. § A kamara
a) képviseli és védi a vadászati tevékenység gyakorlásával összefüggő ügyekben a hivatásos és sportvadászok általános szakmai érdekeit, testületeinek tekintélyét, valamint a hivatásos vadászok hivatásukból eredő jogait;
b) véleményt nyilvánít
ba) a vad védelmét, a vadgazdálkodást, valamint a vadászati jog gyakorlását, hasznosítását érintő jogszabályokról,
bb) az illetékes oktatási intézményekkel együttműködve a hivatásos vadászképzés, valamint a szakmai továbbképzés követelményszintjéről;
c) megalkotja a vadászat rendjének vadászetikai szabályait;
d) közreműködik a vadászvizsga részletes tartalmi feltételeinek kialakításában;
e) gondoskodik a vadászvizsga lebonyolításáról;
f) etikai eljárást folytat le a kamara etikai szabályait megszegő tagjával szemben;
g) a kamara tagjairól névjegyzéket (a továbbiakban: névjegyzék) vezet és erről statisztikai adatokat szolgáltat;
h) kiállítja – a külön törvényben meghatározottak szerint – a vadászjegyet;
i) eljárást kezdeményez az illetékes hatóságnál a jogosulatlanul vadászókkal szemben;
j) elősegíti a hivatásos vadászok szakmai tevékenységének magasabb szintű gyakorlásához szükséges ismeretek elsajátítását, és ezzel összefüggésben meghatározza a kötelező szakmai továbbképzésen való részvétel feltételeit;
k) belföldi, illetőleg külföldi szakmai kapcsolatokat létesít, illetve tart fenn;
l) kezdeményezi az illetékes szervnél kitüntetés adományozását;
m) ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény a hatáskörébe utal.''
,,14. § (1) A kamarai tagsági viszony létesítése – az e törvényben foglaltak alapján – kötelező. A kamara tagjának kell tekinteni azt a személyt, aki érvényes vadászjeggyel rendelkezik. A tagsági viszony – ha e törvény másként nem rendelkezik – a vadászjegy kiállításával keletkezik.''
III.
Az indítványok megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság először az indítványoknak azt a részét vizsgálta, amely szerint a vadászkamara létrehozásával sérül az Alkotmány 63. § (1) bekezdése által garantált egyesülési szabadsághoz való jog.
1.1. Az Alkotmánybíróság az egyesülési szabadságot érintően – az ügyvédek kötelező kamarai tagságának vizsgálata során – kifejtette, hogy ,,a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát.'' [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127., 129.]
Az Alkotmánybíróság az 1283/B/1995. AB határozatában megállapította, hogy ,,a köztestületek alapítása az egyesülési szabadság érvényesülését nem érinti. A Ptk.-nak sem a kifogásolt 65. § (4) bekezdése, sem más rendelkezése nem tiltja az egyesülési jog alapján álló érdekvédelmi szervezet alakítását, és nem tesz kötelezővé tagságot ilyen szervezetben.'' (ABH 1997, 619., 621.)
Az Alkotmánybíróság a köztestületek létrehozásával kapcsolatban ugyanakkor annak a vizsgálatát sem mellőzte, hogy a kizárólagos feladatellátás, illetve a kötelező köztestületi tagság intézménye korlátoz-e valamilyen alapjogot. Nem elegendő ugyanis megállapítani valamely szervezetről, hogy az köztestület, s nem az egyesülési jog alapján hozták létre. Figyelemmel kell lenni arra, hogy ,,a köztestületek mint intézmény alkotmányosságából még nem következik, hogy az e törvényi keretekbe illő bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre döntendő el, hogy a Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként előírt 'közfeladat' valóban fennáll-e, vagy hogy az ott csupán a törvényhozó lehetőségeként szereplő kizárólagos feladatellátás, továbbá a kényszertagság valóban az alkotmányosság kerete között maradt-e.'' [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 252.]
Az alkotmányos vizsgálat esetenként szükséges voltát hangsúlyozta az Alkotmánybíróság a Magyar Orvosi Kamaráról szóló törvény felülvizsgálata során is. Kiemelte továbbá, hogy ,,a hibátlan köztestületi minőségből, a 'közfeladat' meghatározásának alkotmányosságából még nem következik automatikusan a kényszertagság alkotmányossága''. Ez ugyanis aszerint bírálandó el, hogy ,,a kamarára rótt 'közfeladat' szükségessé teszi-e a kötelező tagságot, és hogy a jogkorlátozás e célhoz képest arányos-e.'' [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263., 274.]
A köztestületi kötelező tagsági jogviszonyt vizsgálva az Alkotmánybíróság gyakorlata nem zárta ki, hogy ,,a köztestületi szabályok alkotmányosságának viszonyítási alapjai között az egyesülési szabadság is szerepelhessen''. [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 252–253.; 21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165., 167–168.]
Az Alkotmánybíróság azt is kifejtette:
,,A szabadságjogot legérzékenyebben korlátozó törvényi rendelkezés ugyanis, a kényszertagság, voltaképpen nem is csak a köztestületek problémája – a jogi formától függetlenül egyaránt felmerül köztestületeknél és 'nem közjogi' szervezeteknél. Így – legújabban – a halászatról és a horgászatról szóló 1997. évi XLI. törvény 20. § (2) bekezdése előírja, hogy állami horgászjegyet – amely a horgászási jogosultság feltétele – csak olyan személy kaphat, aki 'horgász szervezet' tagja, azaz a törvény kényszertagságot ír elő valamely – az egyesülési jog alapján létrejött – szervezetben. Hasonlóan kényszertagságra kötelezne valamely nyugdíjpénztárban a nyugdíjreformra vonatkozó, jelenleg az Országgyűlésben vitatott törvényjavaslat is. Külföldön elterjedt gyakorlat a kötelező szakszervezeti tagság. A kötelező tagság és a rendszerint velejáró, közteher módjára behajtható tagdíjfizetés egyrészt, másrészt a köztestület által kibocsátott, a tagokat kötelező normák köre közvetlenül korlátoz szabadságjogokat. Ha a köztestületi kényszertagságnál – teljesen formális érveléssel – ki is zárnánk az egyesülési szabadság negatív oldala sérelmének mérlegelését, nem kerülhető meg az önrendelkezési jog korlátozásának, azaz az általános személyiségi jog, mint az általános cselekvési szabadság sérelmének vizsgálata [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]. Ezek az alkotmányossági kérdések azonban nem dönthetők el önmagukban, és az Alkotmánybíróság nem is általánosságban vizsgálta a kényszertagság kérdését. A jogkorlátozás szükségességét és arányosságát csakis az adott köztestület céljához, s ezen belül különösen a törvényhozó által megjelölt 'közfeladat'-hoz mérhetjük. Így válik a vizsgálat részévé, hogy valóban olyan közfeladatról van-e szó, amely szükségessé teszi ezt az állami kényszerekkel terhes szervezési módot; továbbá olyanról-e, amely a közfeladathoz közelálló vagy azt részben átfedő tárgyú egyesületi vagy szakszervezeti szerveződéseket ténylegesen nem korlátozza. Idetartozik az a kérdés is, hogy a kitűzött közfeladat milyen számú és tagolású köztestületeket indokol.'' [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 253.]
1.2. A köztestületek számára előírt közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat ,,általában olyan feladat, amelyet egyébként államnak vagy helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania.''
Az Alkotmánybíróság a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában a következőket állapította meg:
,,Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell; a köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás egy másik, önálló válfaját, a testületi önkormányzatot valósítja meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam egy adott szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet; úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan testületi önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb – például belső igazgatási – feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. A köztestületi minőség elismeréséhez az Alkotmánybíróság elegendőnek tekinti, ha a legfontosabb feladatok tekintetében a közfeladati jelleg fennáll.'' [ABH 1997, 263., 268.; hasonló érvelést tartalmaz továbbá az azonos napon elfogadott és kihirdetett 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 253. is.]
2. Az Alkotmánybíróság – korábbi gyakorlatának megfelelően – a Vkt. által meghatározott kamarai feladatok mibenlétét, közfeladat jellegét vizsgálta.
A vadászkamara feladatai között elsősorban érdekképviseleti feladatok szerepelnek. A vadászkamara képviseli és védi a vadászok érdekeit, testületeik tekintélyét [Vkt. 3. § a) pont], véleményezési jogot gyakorol a vadászokat és vadászati tevékenységet érintő jogszabályokról, a vadászképzés, valamint a szakmai továbbképzés követelményszintjeivel kapcsolatosan [Vkt. 3. § b) pont], valamint szakmai kapcsolatokat létesít és tart fenn [Vkt. 3. § k) pont], illetve kitüntetés adományozását kezdeményezheti [Vkt. 3. § l) pont].
Az érdekképviseleti feladatoktól nem választhatók el a vadászkamara önkormányzati jogosítványai: a kamara tagjairól névjegyzék vezetése és abból történő statisztikai adatszolgáltatás [Vkt. 3. § g) pont], a vadászvizsga tartalmi feltételeinek kialakítása és a vadászvizsga lebonyolítása [Vkt. 3. § d)–e) pont], a megfelelő szakmai képzés elősegítése [Vkt. 3. § j) pont], illetve a törvény által meghatározott egyéb feladatok [Vkt. 3. § m) pont].
A Vkt. 3. § h) pontjában meghatározott vadászjegy kiállításához való jog a vadászkamara hatósági jogosítványának minősül, hiszen a vadászjegy kiállítása jogosít fel a vadászatra. A vadászjegy kiállításán kívül a vadászat rendjét szabályozó vadászetikai normák megalkotása [Vkt. 3. § c) pont], a kamarai tagokkal szemben szükség szerint az etikai eljárás lefolytatása, illetve a jogosulatlanul vadászók elleni hatósági eljárás kezdeményezése [Vkt. 3. § f), i) pont] úgyszintén a vadászkamara közfeladatának minősülnek.
Az Alkotmánybíróság – a közfeladat meghatározásával kapcsolatos korábbi gyakorlatának figyelembevételével – tehát megállapította, hogy a vadászkamarának léteznek olyan feladatai, amelyek közfeladatnak tekinthetők és a köztestület létrehozatalának alkotmányos alapjául fogadhatók el.
3.1. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a vadászkamara számára meghatározott közfeladatok ellátása szükségessé teszi-e a kényszertagság előírását. Az Alkotmánybíróság korábban már rámutatott arra, hogy ,,a hibátlan köztestületi minőségből, a 'közfeladat' meghatározásának alkotmányos módjából még nem következik automatikusan a kényszertagság alkotmányossága. Az a körülmény ugyanis, hogy a köztestületet törvény alapján kötelező létrehozni, azaz nem önkéntes alapon létesül, nem jár kényszerítően azzal, hogy a távolmaradás sem lehet önkéntes. Ezt ismeri el a Ptk. is, amelynek 65. §-a szerint a kötelező tagság csupán törvénnyel elrendelhető lehetőség. A kényszertagság mindenképpen közvetlenül korlátoz alapvető jogot – legyen az elméleti felfogástól függően akár az egyesülés joga, akár az általános cselekvési szabadság (Alkotmány 54. §) – ezért alkotmányosságát a szokásos alapjogi teszttel kell mérni. A kötelező tagság alkotmányosságát eszerint részben az dönti el, hogy a köztestületnek előírt közfeladat ellátása szükségessé teszi-e azt; másrészt, hogy az ezzel járó terhek arányosak-e. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra is, hogy a kényszertagság alkotmányossága eszerint a szükségességet és arányosságot kielégítő, törvényben meghatározott feladatkörhöz kötött: a tagot védeni kell az ellen, hogy a köztestület a tag szabadságát ezen az igazolható mértéken túl megköthesse.'' [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 256–257.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyesülési szabadságot mind az egyesülés valamilyen okból történő megtiltása, mind az egyesülésre való kötelezés, azaz a kényszertagság előírása korlátozhatja. Az egyesülési jog – mint alkotmányos jog – korlátozására azonban, az idézett határozatban is meghatározott követelmények (szükségesség és arányosság) megtartásával kerülhet sor.
3.2. A jelen esetben a kényszertagság szükségességének és arányosságának megállapításához az Alkotmánybíróság először a vadászkamarának a vadászjegy kiállításával, a vadászat rendjének vadászetikai szabályai megalkotásával, illetve a vadászatra vonatkozó normák megszegésének szankcionálásával kapcsolatos jogkörét vizsgálta.
A Vkt. 14. § (1) bekezdése szerint a vadászjegy kiállítása automatikusan eredményezi a vadászkamarai tagsági jogviszonyt. A vadászjegy megszerzésével automatikusan keletkező kamarai tagsági jogviszony alapján kötelezik a vadászokat a kamara által megalkotott, a vadászat rendjének vadászetikai szabályai. A vadászjeggyel összefüggő kötelező kamarai tagsági jogviszony teszi lehetővé azt is, hogy a vadászetikai eljárást a kamara által megállapított normák alapján a kamara által létrehozott szerv folytatja le, s annak eredményeként kerül sor kamarai szinten az etikai büntetések kiszabására (Vkt. 22–25. §).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vt., illetve az annak végrehajtásáról szóló 30/1997. (IV. 30.) FM rendelet határozza meg a vadászatra, valamint a vadász és a vadászatra jogosultak jogaira és kötelezettségeire vonatkozó alapvető szabályokat. A megjelölt jogszabályi helyek szerint a vadászjegy megszerzésével az érintett személy olyan tevékenység gyakorlására jogosult, amelyet jogszabályokban meghatározott keretek között fejthet ki. Mivel jogszabály állapítja meg a vadászatra vonatkozó részletes szabályokat, ezért a vadászat rendjének vadászetikai szabályai nem feltétlenül szükségesek ahhoz, hogy a vadászat rendjét biztosítsák.
Amennyiben a vadászat rendjének megtartására a kamarai vadászetikai szabályok alapján kerülne sor, akkor a vadász tevékenységének gyakorlása során ellenőrizni kellene a kamarai etikai szabályok megtartását is. A Vt. 64. §-a szerint a vadász tevékenységét nem a kamara képviselője ellenőrzi, s az ellenőrzés nem a kamarai normák betartására vonatkozik. Az ellenőrzésre a hivatásos vadász, a vadászati, illetőleg a természetvédelmi hatóság képviselője, valamint a rendőri szerv jogosult, s az ellenőrzés a törvényi rendelkezések megtartását szolgálja. A törvényi feltételek hiánya szolgálhat alapul a vadászatból történő azonnali hatályú kizárásra is. Ezen túlmenően a vadászati hatóság jogosult – a Vt. 65. §-a szerint – a vadászjegy visszavonására. A vadászjegy visszavonására azonban szintén nem a vadászat rendjének vadászetikai szabályai, hanem a törvényi feltételek megsértése miatt kerülhet sor. A vadászjegy visszavonásával kapcsolatosan a vadászkamara csak a hatósági határozat végrehajtásáról intézkedik. A Vt. tehát a vadászat rendjének megtartásához, azaz a vadászati tevékenység gyakorlásához nem tekinti szükségesnek a vadászat rendjének vadászetikai szabályait.
Mivel a kamarai vadászetikai szabályok nem feltétlenül szükségesek a vadászati tevékenység gyakorlásához, ezért nem indokolt az sem, hogy a vadászetikai normákat a kamara a vadászjegy kiállításával keletkező kötelező kamarai tagság révén minden hivatásos és sportvadászra kiterjessze, s az abban foglaltak megsértését szankcionálja. A vadászetikai normák kamarai szinten történő szabályozása, illetve azok alapján a vadászetikai felelősség megállapítása nem minősül olyan közfeladatnak, amelynek elvégzése nélkül a vadászat rendje ne lenne garantálható. A vadászat rendjét részletesen meghatározó jogszabályi rendelkezések megsértésének szankcionálására ugyanis – a már kifejtetteknek megfelelően – a Vt. 64–65. §-ai alapján van lehetőség.
A vadászjegy kiállítására való jog önmagában nem teszi szükségessé a kamarai kényszertagságot a vadászati tevékenység folytatásához. A kamarának a vadászjegy kiállításához való joga a vadászati tevékenységet nem befolyásolja. A vadászat biztonságát, a vadászat rendjét nem a vadászjegy kiállításának joga, hanem a vadászatra vonatkozó jogszabályi feltételek garantálják. A vadászkamara működését sem érinti a kötelező kényszertagság megszűnése. A vadászjegy kiállítása azért sem indokolja továbbá a kötelező kamarai tagságot, mert vadászati tevékenységet nemcsak vadászjeggyel lehet folytatni; a külföldiek – a Vt. 62. §-a szerint – vadászati engedély alapján jogosultak a vadászatra. A vadászati engedélyben megjelölt jogosult pedig nem válik kötelezően a kamara tagjává.
A kamarai kényszertagság megszűnése nem érinti továbbá a vadászkamara egyéb feladatainak ellátását, érdekképviseleti és önkormányzati jogosítványainak érvényesítését.
A fentiek alapján tehát az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette a vadászkamarai kényszertagságot, mivel nincs olyan kényszerítő ok, amely indokolja az egyesülési szabadság korlátozását. Az Alkotmánybíróság ezért a kötelező vadászkamarai tagságot meghatározó rendelkezést [Vkt. 14. § (1) bekezdés] megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a Vkt. 14. § (1) bekezdése jövőbeli hatállyal történő megsemmisítésével a jogalkotónak megfelelő időt biztosított a megsemmisített rendelkezéssel érintett jogszabályok felülvizsgálatára és az alkotmányos szabályok megalkotására.
4. A Vkt. 14. § (1) bekezdésének – a fenti indokok alapján történő – megsemmisítése miatt az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével való összefüggés vizsgálatára nem került sor.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 54/B/1998.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
I.
Egyetértek a határozat megállapításával abban, hogy vadászkamarákat a törvény közfeladatokkal ruházta fel.
Eltérő a véleményem a vadászkamara mint köztestület esetében a kötelező tagság alkotmányosságáról.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában érvényesült az az álláspont, hogy a köztestület nem tekinthető az egyesülési szabadság alapján létrejött szervezetnek, hanem törvénnyel, alkotmányosan indokolt módon, közjogi közfeladatok ellátására, közérdekű tevékenység folytatására hozható létre. A kötelező szakmai kamarai tagság tehát az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint általában nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát. [22/1994, (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127., 128.]
Az Alkotmánybíróság azonban arra is rámutatott, hogy ez utóbbi kérdést esetenként külön-külön kell vizsgálni. [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 252.]
Az alkotmányossági vizsgálat eddig kialakult fő szempontjai a következők:
1. Vizsgálandó, hogy a köztestület közfeladatot lát el, avagy nem. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a köztestületi minőséghez és annak szükségességéből eredő következmények levonásához elegendőnek tekinti, ha a legfontosabb feladatok esetében igazolható a közfeladati jelleg. [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 255.]
2. A köztestületi tagság esetében fontos szempont lehet az önrendelkezési jog korlátozása, az általános személyiségi jog, mint az általános cselekvési szabadság sérelmének vizsgálata. E kérdések azonban nem dönthetők el önmagukban, hanem a jogkorlátozás szükségességét és arányossága csakis az adott köztestület céljához, különösen a törvényhozó által megjelölt közfeladathoz mérhető. [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 253.]
3. Vizsgálandó, hogy a szóban forgó köztestületben kötelezővé tett tagság általában sérti-e az egyesülési jogot és különösen a párhuzamos érdekképviseletek (szakszervezetek) alapításának jogát, ellehetetleníti-e hasonló egyesületek, más szervezetek létrehozatalát, működését vagy sem. [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249., 255.]
4. Figyelembe kell venni, hogy a vizsgált kamara milyen típusú tevékenységet gyakorol, e körben pedig általában elfogadható, hogy a szakmai kamarák egyéb köztestületeknél mélyebb belső autonómiával rendelkezzenek. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263., 269.] Így elfogadható az is, hogy bizonyos hivatások (például az ügyvédi, orvosi hivatás) gyakorlásnak eleve előfeltétele a kamarai tagság, ez törvényben szabályozott foglalkozási szabályaik közjogias jellegéből következik. [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127., 131–132.]
A kötelező tagság kérdése mellett további kérdésként vetődött fel a kamarák és más köztestületek önszabályozásával kapcsolatban, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében az alapjogokra vonatkozóan elengedhetetlen a törvényi szintű szabályozás. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán azt az alkotmányos követelményt határozta meg, hogy alapjogot érintő és a szakmai kamarához tartozó hivatás lényegét meghatározó kérdésekben a szakmai kamara részére adott szabályozási vagy döntési jogkörnek legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkeznie. A vadászkamarák esetében ilyen a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény is.
II.
1. Az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvénnyel (a továbbiakban: Vkt.) szabályozott vadászkamarai közjogi közfeladatok, illetőleg közérdekű tevékenység vizsgálatakor először a szabályozás célját és a szabályozással védeni kívánt alkotmányos értékeket, majd a Vkt. által meghatározott kamarai feladatok mibenlétét indokolt szemügyre venni.
1.1. A szabályozással elsődlegesen érvényesíteni kívánt érdek az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. §-ában lelhető fel, ezek a következők:
,,18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.''
,,70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.''
Az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban rámutatott: ,,[A] környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.'' Kimondta továbbá: ,,[A] természetvédelemben a védettség szükségességének objektív – bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított – ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg.'' (ABH 1994, 134., 140.) Az Alkotmánybíróság a természet védelmének szintjéről ugyanezen álláspontját erősítette meg a 14/1998. (V. 8.) AB határozatban. (ABH 1998, 126., 130.)
Megítélésem szerint a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény (a továbbiakban: Vt.) és a Vkt. által megjelölt célok az említett alkotmányos értékekkel közvetlen összefüggésben állnak. A vadászat és a vadgazdálkodás rendjét a törvényhozó is olyan súlyú kérdésnek tekintette, amelyről – egymáshoz való viszonyukat általános és különös szabályokat tartalmazó jogforrásként tekintve – mindkét törvény rendelkezik. A vadászkamarai feladatok jellegével kapcsolatos vizsgálat során e két törvény rendelkezéseit együttesen, egymásra tekintettel, a mögöttük álló alkotmányos érdekekkel összevetve szükséges vizsgálni.
A Vt. ,,a természet védelme, a vadállomány ésszerű hasznosítása érdekében'' született, a Vkt. pedig – preambulumának tanúsága szerint – ,,abból a célból, hogy a hivatásos és a sportvadászok önkormányzati elveken alapuló, köztestületi formában működő szakmai szervezete szervezze és intézze a vadászati tevékenység gyakorlásával összefüggő egyes közfeladatokat''. Mind a vadászati tevékenységgel kapcsolatos közérdekű feladatok, mind pedig az e tevékenységgel kapcsolatos speciális felelősség megállapításának jogköre egymással összefüggő törvényi rendelkezéseken, a Vt. és a Vkt. rendelkezésein alapul.
A vadászati tevékenység közvetlen kapcsolatban áll a természet védelmével. A természetvédelem körébe tartozik a vadállománnyal való ésszerű gazdálkodás, amely tevékenység a jövő számára a természet eleven részeként hivatott védelemben részesíteni és megőrizni az állatvilágot.
1.2. A közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat ,,általában olyan feladat, amelyet egyébként államnak vagy helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania.''
Az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában ebből kiindulva a következőket állapította meg:
,,Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell; a köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás egy másik, önálló válfaját, a testületi önkormányzatot valósítja meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam egy adott szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet; úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan testületi önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb – például belső igazgatási – feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. A köztestületi minőség elismeréséhez az Alkotmánybíróság elegendőnek tekinti, ha a legfontosabb feladok tekintetében a közfeladati jelleg fennáll.'' (ABH 1997, 263., 268.)
A Vt. 1. § (1) bekezdése a szabályozás fő célját akként fogalmazza meg, hogy a törvény ,,a Magyar Köztársaság területén vadon élő állatfajok közül a vadászható állatfajok természetes állapota fenntartásának igényével tartalmazza a vadászati jog gyakorlásának, hasznosításának, a vadászható állatfajok és élőhelyük védelmének, a vadgazdálkodás, a vadászat, továbbá a vad által és a vadászat során, valamint a vadban okozott károk megtérítésének szabályait, továbbá a vadászati jog jogellenes hasznosítása során alkalmazható bírságokat és egyéb szankciókat, a vadászati igazgatással összefüggő állami feladatokat és hatásköröket.''
A Vt. 50. § (1) bekezdése a vadászatra jogosultat arra kötelezi, hogy a vadgazdálkodási üzemtervben és az éves vadgazdálkodási tervben foglaltak szakszerűségének biztosítása, továbbá a vad és élőhelyének védelme érdekében vadászati szakszemélyzetként a szakirányítási feladatok ellátására vadászterületenként egy, illetve minden megkezdett háromezer hektár után legalább egy, a külön jogszabályban meghatározott képesítéssel és vadászlőfegyver tartási engedéllyel rendelkező, az Országos Magyar Vadászkamara (a továbbiakban: kamara) által nyilvántartásba vett hivatásos vadász igénybevételéről önállóan vagy más jogosulttal közösen gondoskodni. E szakasz (4) bekezdése értelmében hivatásos vadász igénybevételének minősül, ha a jogosult megfelelő képesítéssel rendelkezik, és a kamaránál hivatásos vadászként nyilvántartásba vették.
A Vt. 51. § (2) bekezdése a kamarának azt a kötelezettségét rögzíti, hogy a hivatásos vadászokról a külön törvényben foglaltak szerint nyilvántartást kell vezetnie.
A természet védelmének követelményei nem csupán a vadállomány megóvását, hanem adott esetben annak csökkentését, a Vtv. 80. § (1) bekezdésében meghatározott feladatok ellátását is szükségessé teszik: ,,[H]a egyes vadfajok állománya a mezőgazdasági vagy erdőgazdálkodási tevékenység folytatását, az élőhelyen található termékeket, terményeket, a mesterséges vizek halállományát, a vadászterület biológiai életközösségét, valamint a védett természeti területet jelentősen veszélyezteti, kezdeményezhető az adott vadfaj állományának csökkentése.''
A vad védelmét, a vadgazdálkodást, valamint a vadászati jog gyakorlását, hasznosítását érintő jogszabályokról, továbbá egyrészt a hivatásos vadászképzésről, másrészt a szakmai továbbképzés követelményszintjéről való véleménynyilvánítás a fent megjelölt, a Vt. által is hangsúlyozott alkotmányos cél érdekében történik.
A Vkt. 1. § (1) bekezdése szerint az Országos Magyar Vadászkamara a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete.
A Vkt. 3. § b) pontjában írt kérdésekben a véleménynyilvánítás jogával kapcsolatban megemlítendő, hogy az Alkotmánybíróság 38/1997. (VII. 1.) AB határozatában megállapította: az állam által igényelt tanácsadó közreműködés is lehet közfeladat; ,,ennek ellátása szükségessé teszi a megfelelő szervezeti kialakítást és rendszerint maga után vonja a hatáskörök átadását is.'' (ABH 1997, 249., 253.) Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontot foglalta el a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban is. (ABH 1997, 263., 268.)
Különösen a vadászat rendjét szabályozó normaalkotás – Vkt. 3. § c) pont –, a vadászvizsga lebonyolítása –Vkt. 3. § e) pont –, a kamarai tagokkal szemben az etikai eljárás lefolytatása – Vkt. 3. § f) pont –, továbbá a vadászjegyek kiállítása – a Vkt. 3. § h) pontja alapján – tekinthető közérdekű feladatnak. Az Alkotmánybíróság a Magyar Orvosi Kamara hasonló normaalkotási jogkörének vizsgálatával kapcsolatban úgy foglalt állást, hogy az eldöntendő kérdés ,,csakis a kamarai jogok terjedelmének alkotmányos mérve, nem pedig önmagában az ilyen jogok és közfeladatok létének alkotmányossága. E jogokkal és feladatokkal ugyanis nemcsak aggálytalanul rendelkezhet a szakmai kamara, hanem meglétük éppen a szakmai kamarák jellemző vonása.'' [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263., 270.]
A Vkt. a 4. §-ban sorolja fel a kamara tagjairól vezetett névjegyzékben nyilvántartott adatokat, külön megjelölve azon továbbiakat, amelyek feltüntetése a hivatásos vadász kamarai tag esetében kötelező. A kamara évente szolgáltatja a Vkt. 4. § (4) bekezdésében meghatározott adatokat az Országos Vadgazdálkodási Adattárnak.
Kétségtelen, hogy közvetlenül a természet és a vadállomány védelme érdekében álló közérdekű feladatnak tekinthető a jogosulatlanul vadászókkal szembeni eljárás kezdeményezése is a Vkt. 3. § i) pontja alapján, ezzel összefüggésben pedig a kamarai tagokról nyilvántartás vezetése, melyet a Vkt. előbb említett 4. § (4) bekezdése ír elő.
III.
A szabályozás itt megjelölt indokain túl célszerű figyelmet fordítani a vadászati tevékenységnek arra a sajátosságára, hogy szükségszerűen az emberi élet kioltására is alkalmas eszközzel történik. E tekintetben a Vadászkamara feladatai más kamarákétól eltérő alkotmányos érdekeket is hivatottak szolgálni. Az Alkotmány az 54. § (1) bekezdésében rögzíti az élethez és emberi méltósághoz való jogot. Az Alkotmánybíróság már a 23/1990. (X. 31.) AB határozatában kimondta: ,,[A]z emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot, és minden mást megelőző legnagyobb érték. Az emberi élethez és méltósághoz való jog ugyancsak egységet alkotó olyan oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog, amely számos egyéb alapjognak forrása és feltétele. Az emberi élet és méltóság egységéből fakadó alapjogokat az alkotmányos jogállam a vonatkozó nemzetközi egyezmények és az alapvető jogelvek figyelembevételével, az Alkotmányban meghatározott közösségi és egyéni érdekek szolgálatában hivatott szabályozni.'' (ABH 1990, 88., 93.)
Az Alkotmánybíróság korábban elutasította azt az indítványt, amely a lőfegyverek és lőszerek tartására vonatkozó szabályozást – egyebek között – azért támadta, mert az a vadászok és más lőfegyvertartók alapvető jogait túlzott mértékben korlátozza. Ebben a határozatban megállapította: ,,[A] műszaki hiba vagy a lőfegyver használatát befolyásoló egészségkárosodás emberi életet veszélyeztethet. Az élethez és egészséghez való alapjog védelme pedig a végzetes lőfegyverhasználati hibák megelőzése céljából – olyan fontos alkotmányos érdek, hogy az a szigorú szabályozást mindenképpen szükségessé teszi.'' [14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338., 341.]
A jogalkotó alkotmányos életvédelmi kötelezettsége nem merül ki abban, hogy a legsúlyosabb cselekményeket büntetőjogi avagy szabálysértési következményekkel szankcionálja, illetőleg polgári jogi eszközökkel biztosítsa a ,,reparációt'', hanem a veszély súlyának megfelelően ennél tágabb körben köteles az élet védelmét elősegíteni. Kötelezettségével egybeesik, ha a vadászattal kapcsolatban olyan szabályozást fogad el, amely a megelőzést segíti, például köztestület létrehozatala útján, külön fegyelmi, etikai szabályok megállapítása, illetőleg a szükséges erkölcsi, fegyelmi vagy szakmai-technikai ismeretek átadása és számonkérése, az elsajátítás kikényszerítése céljából.
Az egészséges környezet lehető legmagasabb szintű védelme, továbbá az emberi élet és testi épség veszélyeztetésének hatékony megelőzése megfelelő közérdekű célnak tekinthető ahhoz, hogy a törvényhozó a vadászati és vadgazdálkodási feladatokkal kapcsolatban, valamint a vadászati tevékenység körében az emberi élet védelmével összefüggő közfeladatokat határozzon meg. Álláspontom szerint a törvényhozó az említett közérdekű célokból alkotmányos módon, közjogi közfeladatok ellátására, közérdekű tevékenység folytatására hozta létre a vadászkamarákat, ezt a közérdekű jellegüket nagyobb súllyal kell figyelembe venni az egyesülési szabadsággal szemben.
IV.
1. A kötelező vadászkamarai tagság és az egyesülési jog, különösen az érdekképviseleti szervezetek alapításának korlátozása kérdésében célszerűnek mutatkozik a szabályozás előzményeire való kitekintés.
A Magyar Népköztársaság Alkotmánya 1949. augusztus 20-án lépett hatályba, 6. §-ában az erdőket az egész nép vagyonaként az állam és a közületek tulajdonaként határozta meg. A köztulajdon mint tulajdoni forma Alkotmányban rögzített elsőbbségének megfelelően a Magyar Népköztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló (1960. május 1-jétől hatályba lépő) 1959. évi IV. törvény 168. § (2) bekezdés a) pontja szerint az erdők az állami szocialista tulajdon körébe tartoztak, külön jogszabályi rendelkezés hiányában kizárólag állami tulajdon tárgyát képezték. Az erdő állami tulajdonjogának elvi alapján alakultak ki a vadászati tevékenységnek azok a szervezeti keretei, amelyek között a vadásztársaságok és azok területi szövetségei létrejöttek. Ez utóbbi szövetségek a jogállami átalakulást követően az Alkotmány 63. §-ában foglalt egyesülési jog alapján létrehozták az Országos Magyar Vadászati Védegyletet.
A Vt. a vadászati jogot – amely korábban az államot illette –, a földtulajdonhoz tapadó, a tulajdonjog részét képező vagyoni értékű jogként szabályozza. A vadászati jog szabályozása tehát az Alkotmány jogállami módosítását követően jelentős átalakuláson ment keresztül, ez a változás a tulajdonjog új értelmezésén, annak alkotmányos védelmén alapul.
Az erdők magántulajdonának általánossá válásával ésszerűen együtt járt az ellenőrzés új formáinak és különösen a hatékonyságának igénye. Az állami ellenőrző szervezet, a vadászati felügyelőségek által gyakorolt ellenőrzés utólagos és kívülről gyakorolt tevékenység, amelyhez képest a megelőzés, követelményeit fokozott mértékben érvényesítő, a folyamatos figyelemmel kísérés, belső ellenőrzés, továbbá a folyamatos, demokratikus szakmai irányítás, szakmai felügyelet feladatait a törvényhozó a vadászkamarára bízta.
Az alkotmányos rend részeként a vadászok megyei szövetségei az Etv. 13. §-ában foglaltak szerint a társadalmi szervezetek szövetségei, amelyek szervezetére és működésére, valamint nyilvántartásba vételére és jogképességére a társadalmi szervezetre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. A vadásztársaságot, avagy a vadászok megyei szövetségét a törvényhozó nem jogosította fel olyan szankció alkalmazására, amellyel a szabályt sértő személyt az engedélyhez kötött vadászati tevékenység gyakorlásából az ország teljes területén kizárja. A kizárás alkalmazásának ez a törvényben biztosított hatósági hatásköre olyan eszköz, amely a vadászati tevékenységre vonatkozó szabályok betartását kényszer segítségével hivatott biztosítani. Ezt a jogkört, amely megszünteti az érintett további vadászati tevékenységének gyakorlását, a törvényhozó a vadászkamarára mint köztestületre ruházta.
A tulajdonjogi átalakulással tehát együtt járt a vadászati tevékenység szervezeti kereteinek átalakítása is, ennek során a Vkt. önkormányzattal rendelkező közfeladatokat, valamint általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestületként létrehozta az Országos Magyar Vadászkamarát, illetőleg annak képviseleti és ügyintéző szervekkel, valamint önálló költségvetéssel rendelkező területi – megyei és fővárosi – szervezeteit.
A vadásztársaságok – mint egyesületek – és a vadászoknak az indítványban említett megyei szövetségei nem köztestületek, létrehozatalukat és működésüket – a vadászkamarával ellentétben – kétségtelenül az Alkotmány 63. § (1) bekezdése által biztosított egyesülési jog teszi lehetővé. Megalakításukat, illetőleg működésüket az Alkotmány annyiban korlátozza, hogy e szakasz (2) bekezdése tiltja politikai célt szolgáló fegyveres szervezet létrehozatalát. A vadásztársaságok létrehozatalát törvény nem írja elő.
A vadászok megyei szövetségeit a vadásztársaságok hozzák létre, ez utóbbiak az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Etv.) 3. § (1) bekezdése értelmében önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezetek, amelyek az alapszabályban meghatározott célra alakulnak, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezik tagjaik tevékenységét.
Noha a vadásztársaságok magatartási szabályokat meghatározhatnak, tagjaikkal szemben fegyelmi jogkört gyakorolhatnak, e jogkörük kizárólag a saját egyesületi tagjaikkal szemben gyakorolható. Nem közvetlenül a törvény rendelkezésén, hanem a társaság tagjának akaratán alapul, aki önként csatlakozik a társadalmi szervezethez és önként aláveti magát a társaság által elfogadott szabályoknak.
Az egyesülési jog gyakorlásával kapcsolatban megállapítható: a Vkt. nem vonja el tagjaitól azt a jogot, hogy más érdekképviseleti szervezethez is csatlakozzanak, vagy – akár szakmai, akár világnézeti, akár egyéb alapon – új szervezetet hozzanak létre. A kamarai tagság ekként kötelező, de nem kizárólagos, nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy a kamara tagja egyben a társulási jog alapján létrejött társadalmi szervezetnek, például valamely vadászegyesületnek is tagja legyen.
Ezért nem látom megvalósultnak az indítványban felhívott alkotmányi rendelkezések sérelmét, sem általában, sem pedig amiatt, hogy a törvényhozó nem az önkéntes társulással korábban megalakult társadalmi szervezeteket ruházta fel köztestületi jogkörrel, hanem új köztestületek létrehozatalát rendelte el. (Megítélésem szerint egyébként a demokratikus jogállami fejlődés rendjében a kötelező egyesületi tagság intézménye is kevésbé látszik az Alkotmány rendelkezéseiből levezethetőnek, mint a kötelező köztestületi tagságé, ám ha az ellenkező álláspontot foglalnánk el, abból sem következnék a közfeladati jelleg hangsúlyozott vizsgálata nélkül a kötelező köztestületi – jelen esetben a vadászkamarai – tagság alkotmányellenes volta. Az alkotmányjogi vizsgálat szempontjából nem releváns az a tény, hogy a külföldi vadász – meghatározott területen meghatározott időtartamra – vadászati engedéllyel jogosult vadászni, ezzel összefüggésben utalok a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatnak külföldi orvosok hazai tevékenységének szabályozásáról elfoglalt álláspontjára is. [ABH 1997, 263., 278.]
Ugyancsak nem látom alkotmányellenesnek, hogy a törvényhozó állami szerv helyett köztestületi hatáskörbe utalja az adott köztestület tagjai által követendő magatartási normák meghatározását, nem tartom alkotmányossági kérdésnek a szabályozás módját arra vonatkozóan, hogy a jogalkotó adott közfeladatokat köztestületi hatáskörbe ad-e, avagy nem. A törvényhozót széles körű mérlegelési jog illeti meg abban a tekintetben, hogy mely közfeladatok ellátását adja kamarai hatáskörbe. Ha úgy döntött, hogy a Vkt. útján a vadászkamarát valamennyi vadászt érintő, a vadászati tevékenység egészét meghatározó hivatási szabályok megállapítására és szankcionálására felhatalmazza, e széles körű normaalkotási tevékenység és a vadászati tevékenységből való kizárásig terjedő szankcionálási jogkör szükségessé teszi, hogy az összes vadász az önkormányzat tagjaként aktív és passzív választójoggal rendelkezzék. Az Alkotmánybíróság a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatban hasonló álláspontra helyezkedett az orvosok esetében is. (ABH 1997, 263., 275.)
2. A vadászkamara tevékenységének jellegét a vadászati tevékenység határozza meg. A kamarai tevékenységet vizsgálva kiindulópontként a Vkt. 1. § (1) bekezdése kínálkozik. Eszerint az Országos Magyar Vadászkamara a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete.
A vadászkamara tevékenységi köre kiterjed a hivatásos, valamint a sportvadászok számára vadászat folytatásához kötelezően előírt szakmai képzésre is.
A vadászat során a lőfegyver és lőszer kezelésének szabályai, e szabályok szigorú ellenőrzése, továbbá az érintettek rászorítása e szabályok követésére összefügg az Alkotmány 54. § (1) bekezdése által biztosított alkotmányos alapjog, az élethez való jog védelmével. A vadászkamara ezen alkotmányos jog érvényesítése végett a törvényhozótól kapott jogkörében nem csupán a fegyelmi-etikai szabályok meghatározásával – és azok betartásának ellenőrzésével, szükség esetén szankció alkalmazásával – tesz eleget, hanem a megfelelő szakmai képzés, vizsgáztatás megszervezésével, lebonyolításával is.
A Vt. 66. § (1) bekezdése szerint a ,,[V]adászvizsgát (a továbbiakban: vizsga) kizárólag a kamara által megbízott, legalább három főből álló bizottság (a továbbiakban: bizottság) előtt lehet tenni. A bizottság egyik tagja a miniszter által kijelölt személy. A bizottság munkájában való részvételre csak felsőfokú vadgazdálkodási képesítéssel rendelkező személy kérhető fel.''
Az Országos Magyar Vadászkamara illetékes területi szervezete ennek megfelelően – egyéb közérdekű feladatai körében – a 30/1997. (IV. 30.) FM rendelethez kiadott 13. számú mellékletben meghatározott módon nyilvántartást vezet a vadászvizsgára jelentkezésről, a vadászvizsga időpontjáról és eredményéről, kiállítja a – szükség esetén kiegészítő vizsgát is tanúsító – vadászvizsga bizonyítványt, vezeti az állami vadászvizsga főkönyvet.
A vadászkamara – az alapszabályában megszabott időközönként és ott meghatározott módon – tagjai számára szakmai továbbképzést jogosult előírni. Ehhez kapcsolódó hatósági jogosítványa a tagsági viszony felfüggesztése – Vkt. 16. § (1) bekezdés c) pont – az olyan tag esetében, aki a szakmai továbbképzésen való eredményes részvételt nem tudja igazolni. A felfüggesztés időtartama legfeljebb a továbbképzésen való eredményes részvételig terjedhet, az említett időtartamra az ország egész területén megfosztja a kamarai tagot a vadászat lehetőségétől.
Amennyiben a vadászkamarai tagok tevékenységének jellegét vesszük figyelembe, megállapítható, hogy a vadászati tevékenység sajátos, nem csupán abban a tekintetben, hogy több száz éves időszak folyamán kialakult történelmi hagyományokon alapul, hanem abból a szempontból is, hogy magas fokú szakmai ismereteket, közjogi jellegű jogi normákban meghatározott célok érdekében ilyen normák által kötelezően előírt képzést kíván, továbbá fokozott felelősséggel és fegyelmi-etikai követelményekkel szükségszerűen együtt járó olyan tevékenység, amely tartalmánál és jellegénél fogva – sportvadászok és hivatásos vadászok esetében azonos módon – szakmai tevékenységnek tekinthető.
A vadászkamarát mindezek alapján indokolt szakmai kamarának tekinteni.
V.
Az indítványozók az Alkotmány 70/A. §-a által tilalmazott hátrányos megkülönböztetést abban látják, hogy a kamarai tagság kötelezettsége indokolatlanul nem csupán a hivatásos vadászra, hanem a sportvadászra is kiterjed.
Tekintettel arra, hogy a jelen különvélemény nem osztja a megsemmisítés álláspontját, ki kell térnie arra a kérdésre is, hogy fennáll-e a hátrányos megkülönböztetés vagy sem.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha az adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 78.] Az Alkotmánybíróság korábban azt is megállapította: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. ,,A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni.'' [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 75.]
A korábban már vizsgált közhatalmi jogosítványok gyakorlása, illetőleg közérdekű feladatok ellátása a vadászat, mint tevékenység egészét érinti. A vadászkamara ezeket egyaránt ellátja a hivatásos és a sportvadászok esetében. A vadászati tevékenység ellátása közepette közvetlenül és folyamatosan gyakorolt irányítás, felügyelet, ellenőrzés, a tevékenység normáinak kialakítása és érvényesítése, a tevékenységet jogosulatlanul folytatókkal szembeni fellépés feladata szempontjából a vadászati tevékenységet folytatók egységes csoportnak tekinthetők. A vadászati tevékenységhez hagyományosan kötődő speciális jogi és életviszonyok olyan külön területet fognak át, amely – a megváltozott tulajdoni viszonyok között is – mind az élet-, mind a természet védelméből eredő szakmai és közfeladatok külön meghatározását igényli. Ezen a területen nem különíthető el a hivatásos vadász szabályokat, tilalmakat gondosan követő magatartása a sportvadászétól, a kamarai feladatok tehát egyformán fennállnak mindkét esetben.
Csupán megjegyzem: a jogalkotás, illetőleg jogalkalmazás más jogterületeken is egységesen foglalkozásnak tekinti a vadászati tevékenységet, mind a sport-, mind a hivatásos vadászok esetében, például a foglalkozás körében elkövetett veszélyeztetés bűncselekményének (Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 171. §), avagy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 345. §-ában meghatározott fokozott veszéllyel járó tevékenységért való felelősség elbírálásakor.
Az elbírált ügyben arra a következtetésre juthatunk, hogy olyan – a fent említett alkotmányos érdekek érvényesítését célzó – egységes szabályozás, amely magához a vadászati tevékenységhez (ezen belül különösen a vadgazdálkodáshoz, a vad elejtéséhez és a lőfegyver használatához) tapad, és amelynek hatálya az ilyen tevékenységet folytató valamennyi személyre kiterjed, elvileg is kizárja az alkotmányellenes megkülönböztetést, mert alkotmányos szempontból egynemű csoportra azonos szabályozás irányadó, függetlenül attól, hogy a vadászat megélhetési forrást, rendszeres jövedelmet biztosít számára, avagy sportból űzi.
Az adott szabályozási koncepción belül nincs tehát olyan eltérő szabályozás, amely akár az érintettek – a jelen ügyben a sportvadászok – alkotmányos alapjogaira nézve, akár egyéb jogai tekintetében kimerítené a hátrányos megkülönböztetést. Az indítványozó által sérelmezett szabály így az Alkotmány 70/A. §-ával nem áll ellentétben, ezért megítélésem szerint az indítvány e tekintetben is megalapozatlan.
Álláspontomat tehát úgy összegezném, hogy az indítvány megalapozatlansága folytán az elutasításának lett volna helye.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás