622/B/2002. AB határozat
622/B/2002. AB határozat*
2006.04.30.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 77. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) azon rendelkezésének vizsgálatára és megsemmisítésére terjesztett elő indítványt, amely a táppénzhez kapcsolódóan a keresőképessé nyilvánítást szabályozza. A vizsgálni kért rendelkezés szerint a biztosított keresőképessé nyilvánítása miatt panasszal fordulhat a külön jogszabályba foglalt orvosi bizottsághoz, a bizottság döntése ellen azonban jogorvoslatnak nincs helye. Az indítványozó véleménye szerint a jogorvoslatot kizáró rendelkezés szemben áll az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz fordulás jogával és az 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslati joggal. Az indítványozó kifejtette, hogy „egy bizottság döntése nem lehet végleges olyan ügyben, amely egyes személyek súlyos anyagi és erkölcsi jogosultságát érinti.”
2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megkereste az egészségügyi minisztert.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint:
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
(...)
„(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2. Az Ebtv. vizsgálni kért rendelkezése értelmében:
„77. § (1) A biztosított keresőképessé nyilvánítása miatt panasszal fordulhat a külön jogszabályba foglalt orvosi bizottsághoz. E bizottság döntése ellen jogorvoslatnak helye nincs.”
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványozó által vizsgálni kért rendelkezés a keresőképtelenségi táppénz szabályaihoz kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság elsőként a keresőképesség elbírálására irányadó eljárási szabályokat tekintette át:
Az Ebtv. 44. §-a határozza meg a keresőképtelenségi okokat, így – többek között – keresőképtelen, aki betegsége miatt munkáját nem tudja ellátni [44. § a) pont]. Az Ebtv. 45. § (2) bekezdése értelmében a keresőképesség elbírálására az egészségügyi szolgáltató finanszírozási szerződésben nevesített orvosa és a keresőképesség elbírálására jogosító szerződést kötött orvos jogosult. A keresőképtelenség és a keresőképesség orvosi elbírálásáról és annak ellenőrzéséről szóló 102/1995. (VIII. 25.) Korm. rend (a továbbiakban: Rendelet) 2. § (1) bekezdése – az Ebtv. fent említett 45. §-ához kapcsolódóan – határozza meg pontosan a keresőképesség elbírálására és igazolására jogosultak körét. Így – többek között – a házi orvos, házi gyermekorvos, járóbeteg-szakellátás orvosa stb. jogosult a keresőképesség orvosi elbírálására, amelyet a mindenkor érvényes szakmai irányelvek szerint kell elvégeznie [1. § (3) bekezdés]. A Rendelet 7. § (1) bekezdése értelmében a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: MEP) ellenőrző főorvosa ellenőrzi a keresőképesség elbírálását. Az ellenőrző főorvos megerősítheti, de quasi felül is bírálhatja a házi orvos, házi gyermekorvos stb. döntését. A Rendelet 7. § (3) bekezdés d) pontja szerint az ellenőrzés keretében az ellenőrző főorvos jogosult a keresőképtelenség vagy keresőképesség tényének megállapítására. Ezt követően érvényesül a jelen ügyben vizsgált törvényi rendelkezés, az Ebtv. 77. § (1) bekezdése, amely lehetővé teszi, hogy a biztosított keresőképessé nyilvánítása miatt panasszal forduljon a külön jogszabályba foglalt orvosi bizottsághoz. E külön jogszabály a Rendelet, amelynek 7. § (5) bekezdése kimondja: „A döntéssel szemben a foglalkoztatott a közléstől számított 8 napon belül az OEP Országos Orvosszakértői Intézete (a továbbiakban: OOSZI) illetékes főorvosi bizottságnál (a továbbiakban: FOB) orvosi felülvizsgálatot kezdeményezhet.” Az Ebtv. 77. § (1) bekezdése szerint a FOB döntése ellen nincs helye fellebbezésnek.
2. Az indítványozó az Alkotmányba foglalt egyes eljárási jogok (jogorvoslathoz való jog, bírósághoz fordulás joga) sérelmére hivatkozott. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a „bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen” biztosít jogorvoslati jogot, így jelen ügyben alapvető kérés, hogy a keresőképesség megállapítására irányuló – fenti – eljárás az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt eljárások valamelyikének hatálya alá tartozik-e (azaz az Alkotmány e rendelkezése vonatkoztatható-e a keresőképtelenségi táppénz megállapítására irányuló eljárásra). Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése az állam feladatává teszi a társadalombiztosítás (így az egészségbiztosítás) működtetését. Az állam ezt a feladatát az egészségbiztosítás jogi szabályozásával, intézményrendszer fenntartásával és működésének garantálásával látja el. Ennek keretében többek között kötelező járulékfizetést ír elő, a társadalombiztosítási juttatások igénybevételét normatív feltételek teljesüléséhez és egyedi döntésekhez köti. Az Alkotmánybíróság többször utalt arra, hogy a társadalombiztosítási igazgatás közhatalmi jogosítványok gyakorlásával (közhatalmi döntések útján) történik [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.].
A jelen ügyben vizsgált eljárás során azonban nem a társadalombiztosítás igazgatási szervei hoznak alakszerű határozatot, hanem a keresőképesség megállapítása quasi „orvosi eljárás” keretében történik. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 106. § b) pontja szerint a keresőképesség egészségügyi elbírálása az egészségügyi ellátás keretében végzett „szakértői tevékenységnek” minősül. Az Etv. 139. § b) pontja – az egészségügyi dolgozók védelméhez kapcsolódóan – pedig kimondja, hogy a keresőképesség egészségügyi elbírálása során eljáró dolgozót közfeladatot ellátó személynek kell tekinteni. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) – a jelen ügyben vizsgált problémához kapcsolódóan – a 14. § (1) bekezdés c) pontjában annyit állapít meg, hogy az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásaival összefüggő eljárásokban más törvény a Ket. rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint – annak ellenére, hogy e jogszabályi környezet nem ad egyértelmű választ a feltett kérdésre – a keresőképesség elbírálására irányuló, jelen ügyben vizsgált eljárás – mint sajátos, jogokat és kötelezettségeket megállapító „más hatósági” eljárás, illetve döntés – nem vonható ki az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének hatálya alól. Az Ebtv. 45. §-a alapján, illetve a Rendelet 2. § (1) bekezdése szerint az orvos (illetve az eljárás további egészségügyi résztvevői) nemcsak elbírálják, hanem igazolják is a keresőképességet. Az elbíráló és igazoló döntések közvetlenül alakítják az egészségbiztosítási jogviszonyt, az egészségbiztosítási ellátás (a táppénz) igénybevétele e döntéseken (igazolásokon) alapul. Így az indítványozó által vizsgálni kért Ebtv. 77. § (1) bekezdése és az Alkotmány 57. § (5) bekezdése között megállapítható az összefüggés.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ebtv. 77. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslati jogot, hiszen az nem a jogorvoslat kizárásról, hanem épp ellenkezőleg: jogorvoslat biztosításáról rendelkezik. Mint ahogy fentebb bemutatásra került, a házi orvos, házi gyermekorvos stb., majd az ellenőrző főorvos, végül az OEP Országos Orvosszakértői Intézete illetékes főorvosi bizottsága (FOB) dönt a keresőképessé nyilvánításról, tehát az Ebtv. 77. § (1) bekezdése egy jogorvoslatai eljárás (,,a biztosított panasszal fordulhat a külön jogszabályba foglalt orvosi bizottsághoz”) zárásaként rendelkezik úgy, hogy a bizottság döntése ellen nincs helye további jogorvoslatnak. Az Alkotmánybíróság már több döntésben rámutatott, hogy „az Alkotmány 57. § (5) bekezdése által garantált jogorvoslathoz való jog lényege, hogy ‘a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát’. A jogorvoslati jog alapvető sajátossága az érdemi határozatok felett más szerv, vagy ugyanazon szerven belül magasabb fórum döntési jogkörének biztosítása.” [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31; lásd legutóbb a 20/2005. (V. 26.) AB határozatot, ABK 2005, május 269, 273.] Ezért az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
Az Ebtv. 77. § (1) bekezdése az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt bírósághoz fordulás jogát sem sérti. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkit alanyi jog illet meg arra, hogy jogait független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse, és hogy a bírósági eljárásban a fél pozíciójában szerepelhessen (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.). A bírósághoz fordulás jogának értelmezésénél alapvető jelentősége van az alapul fekvő eljárás (és eljáró szervek) jellegének, minőségének (benne a bírói utat megelőző eljárásnak). Így a jogorvoslathoz való jog és a bírósághoz fordulás együttes értelmezése alapján az Alkotmánybíróság többször kifejtette, hogy „a jogorvoslathoz való jog nem minden esetben jelenti a bírósághoz fordulás jogát, csak a közigazgatási határozatok tekintetében.” (1310/D/1990 AB határozat, ABH 1995, 579.; 588.; 1170/D/1996. AB határozat, ABH 2004. 1115, 1117.)
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezért az adott ügyben az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből kényszerítően nem következik az Alkotmány 50. § (2) bekezdésén alapuló eljárás, nevezetesen: a háziorvos (stb.) által elbírált és a FOB által felülbírált döntés ellen a bírói út biztosítása. A hatékony jogorvoslati jog – a „jogsérelem orvosolhatósága” – kiépítése céljából alkotmányos jelentőséggel bír az adott eljárás, az eldöntendő ügy természete. A keresőképessé nyilvánításra irányuló eljárás speciális jellege ugyanis abban mutatkozik meg, hogy a keresőképesség tárgyában való döntés (a FOB végleges – bíróság által nem felülvizsgálható – döntése) a biztosított elbíráláskori egészségi állapotához kötődik; ha a biztosított egészségi állapota változik, az új eljárást alapoz meg. A korábbi állapot szerinti keresőképesség (bíróság előtti) bizonyítása elveszti jelentőségét az új eljárás megindulásával, hiszen a biztosított állapotromlása esetén nincs jogszabályi akadálya az új eljárásban történő keresőképtelenné nyilvánításnak. Az eljárás sajátosságaiból adódó ezen körülményekre figyelemmel az Ebtv. 77. § (1) bekezdése az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe foglalt bírói út alól alkotmányosan indokolható módon tesz kivételt, ezért az Alkotmánybíróság az erre alapított kérelmet sem tartotta megalapozottnak.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ebtv. 77. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2006. április 3.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k., Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
*
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás