66/2002. (XII. 17.) AB határozat
66/2002. (XII. 17.) AB határozat1
2002.12.17.
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, illetőleg a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény a településrész átadásának-átvételének szabályozása során nem teremtette meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, 41. § (1) bekezdésében, 42. §-ában, valamint 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában foglalt rendelkezések érvényesüléséhez szükséges anyagi jogi és eljárásjogi garanciákat.
Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy alkotmányellenes helyzet megszüntetése érdekében jogalkotási kötelezettségének 2003. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két olyan indítvány érkezett, amelynek előterjesztői mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérik az Alkotmánybíróságtól azért, mert a törvényhozó nem alkotta meg a településrészek átadásával, átvételével, cseréjével kapcsolatos anyagi jogi szabályokat. Az Alkotmánybíróság szoros tárgyi összefüggésükre tekintettel az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az egyik indítványozó azért kérte a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert sem a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), sem a területszervezési eljárásról szóló 1999.évi XLI. törvény (a továbbiakban: Tersz. tv.) nem rendezi a külterületi településrészek átadásának, átvételének anyagi jogi és eljárásjogi szabályait.
Indítványozó álláspontja szerint jogalkotói mulasztás történt akkor, amikor az Ötv. 56. §-a nem definiálta a lakott hely fogalmát, illetőleg a településrész átadásának, átvételének szabályozása során nem vette figyelembe a külterületi településrészek sajátosságait. A területszervezési törvény 18. §-a pedig csak a lakott területrészek átcsatolásáról rendelkezik, a nem lakott, illetőleg csak néhány tanyát magába foglaló külterületi településrészek átadásának szabályait nem rendezi. Nem írja elő a törvényhozó a külterületi határvonalak hozzáigazításának kötelezettségét sem a természetes határvonalakhoz.
Indítványozó szerint a szabályozásnak ez a hiánya azokban az esetekben, amikor a külterületet olyan természetes határvonal választja el a település belterületétől, amely miatt a település belterülete – így a települési önkormányzat székhelye – nem, vagy csak nehezen közelíthető meg, az Alkotmány 42. §-át, valamint 44/A. §-át sértő alkotmányellenes helyzetet eredményez.
3. A másik indítvány benyújtói a lakott területrészek átadására, átvételére, cseréjére vonatkozó garanciális rendelkezések hiányára hivatkozással kérik a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Az Ötv. 56. § (1)–(2) bekezdése alapján a területrészek átadása, átvétele, cseréje – a területrész választópolgárainak népszavazáson kinyilvánított támogatását, illetőleg kezdeményezését követően – az érintett képviselő-testületek megállapodásának tárgya. A Tersz. tv. 18. §-a szerint a képviselő-testületek a megállapodást a népszavazástól számított 6 hónapon belül kötelesek megkötni. Megállapodás hiányában a vagyoni vitában, illetőleg az új közigazgatási határvonalról a megyei bíróság dönt.
Az indítványozók szerint sem az Ötv., sem a Tersz. tv. nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy milyen anyagi jogi szabályok alapján történjék az önkormányzati vagyon megosztása, illetőleg a közigazgatási határvonal megállapítása. A közigazgatási határvonal megállapítására, valamint a vagyonmegosztásra vonatkozó közjogi szabályok hiánya, abban az esetben, ha az érintett településrészen élő választópolgárok kezdeményezése alapján – a képviselő-testület egyetértésének hiányában – kerül sor a településrész átadására, jelentősen megnehezíti a képviselő-testületek közötti megállapodás létrejöttét és teljes diszkrecionális jogkört biztosít a döntést hozó bíróság számára. A szabályozás hiánya sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét és lehetőséget teremt arra, hogy az önkormányzatok tulajdonhoz való joga, a helyi önkormányzatok Alkotmányban biztosított autonómiája sérüljön.
Az indítványozók rámutatnak arra is, hogy a községek, városok közigazgatási határainak megváltoztatása nemcsak az önkormányzati, hanem adott esetben az állami szervek működési területét is érintő döntést jelent.
Mindezek alapján az indítványozók álláspontja szerint a lakott területrész átadása, átvétele, cseréje népszavazással történő kezdeményezése esetén a garanciális rendelkezések hiánya az állami területi beosztás stabilitását veszélyeztetheti, az ,,alkotmányos joggal való visszaélés'' lehetőségét hordja magában.
II.
Az Alkotmánybíróság a határozatát az alábbi jogszabályok figyelembevételével hozta meg.
Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:
,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.''
,,41. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik.
(2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók.''
,,42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.''
,,44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,
f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat,
g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez,
h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.''
Az Ötv.-nek a községek, városok területi határainak megváltoztatására irányuló előírásai:
,,56. § (1) Az érintett képviselő-testületek megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről vagy cseréjéről.
(2) Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok – falugyűlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított – többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi.''
A Tersz. tv.-nek a területrész átadására, átvételére, cseréjére vonatkozó szabályai:
,,18. § (1) Az Ötv. 56. §-a (2) bekezdésének második mondata szerinti megállapodást az érintett választópolgárok többségi támogatása, illetve kezdeményezése esetén az annak kinyilvánításától számított 6 hónapon belül kell megkötni. Megállapodás hiányában bármelyik képviselő-testület keresete alapján a megyei bíróság dönt a vagyoni vitában és az új közigazgatási határvonalról.
(2) Lakott területrész átadása, átvétele, cseréje az önkormányzati általános választás napjával történhet. Az erről szóló megállapodást az önkormányzati általános választás évének április 30-áig kell megküldeni a belügyminiszterhez.''
III.
Az indítványok megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. ,,Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83., 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227., 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204., 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122., 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132., 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.'' [2/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 25., 33.]
Az Abtv. rendelkezéseit és az Alkotmánybíróság gyakorlatát is figyelembe véve megállapítható, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:
– a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,
– és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.
2. Az Alkotmány a 41. §-ában foglaltakon, valamint az Országgyűlés területszervezési hatáskörét megállapító szabályokon kívül a közigazgatási területi beosztásról, annak alakításáról, a közigazgatási területi határok megváltoztatásáról nem rendelkezik. Következésképpen az Alkotmány a községek, városok közigazgatási határainak megváltoztatására vonatkozó szabályokat sem tartalmaz. Ezért a törvényhozó döntési szabadsága körébe tartozik annak szabályozása, hogy milyen feltételek és eljárási rend mellett, mely szervek hatáskörébe utalja a települési közigazgatási határok megváltoztatásának jogát. A törvényhozó szabadságának korlátját csak az jelenti, hogy a szabályozás a közigazgatás működésére vonatkozó valamely alkotmányos elvet, illetőleg alkotmányos alapjogot ne sértsen.
A község, város közigazgatási határainak megváltoztatására vonatkozóan az Ötv. 56. § (1)–(2) bekezdése, valamint a Tersz. tv. 18. §-a állapít meg szabályokat.
E szabályok szerint a községek, városok területének módosítása önkormányzati döntés, az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületei megállapodásának tárgya.
Az érdekelt önkormányzatok megállapodásán alapul a közigazgatási terület megosztása, az új közigazgatási határvonal meghatározása a Tersz. tv. 13. §-a alapján új község alakítása, valamint településegyesítés megszüntetése esetén is :
,,Községgé nyilvánítás esetén a választást követően legkésőbb 6 hónapon belül az érdekelt képviselő-testületek állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt önkormányzat keresete alapján a megyei bíróság dönt.''
E szabályok alapján megállapítható, hogy önkormányzati rendszerünkben a községi, városi önkormányzatok működési területének alakítása, közigazgatási határaik meghatározása és megváltoztatása önkormányzati hatáskör, az érintett önkormányzatok közös döntési jogkörébe tartozik.
A törvényi szabályozás tehát az érintett községi, városi önkormányzatokra bízza, hogy a helyi sajátosságokat, a lakossági igényeket és az önkormányzati feladatellátás követelményeit figyelembe véve, valamint az érdekeiket mérlegelve közösen döntsenek a közigazgatási határok megváltoztatásáról. A közigazgatási határok megváltoztatására különleges eljárási rendet, illetőleg megállapodási kötelezettséget csak abban az esetben állapít meg a törvény, ha a közigazgatási határok megváltoztatása a választópolgároknak az Alkotmány 42. §-ában meghatározott önkormányzáshoz való jogát érinti.
A közigazgatási területi határok megváltozása elsősorban azokban az esetekben érinti a választópolgárok önkormányzáshoz való jogát, ha a közigazgatási terület megváltozásával megváltozik az önkormányzáshoz való jog gyakorlására jogosult választópolgárok köre. Ilyen helyzet áll elő akkor, ha új község jön létre, illetőleg akkor, ha lakott településrészt érint a közigazgatási határ módosítása. Az Ötv. és a Tersz. tv. mindkét esetben helyi népszavazáshoz, illetőleg falugyűlésen kinyilvánított többségi támogatáshoz köti a területszervezési döntést és előírja, hogy amennyiben a képviselő-testületek nem tudnak megállapodni a közigazgatási határok kérdésében bármelyik érdekelt önkormányzat bírósághoz fordulhat a közigazgatási határok kijelölése érdekében.
Lakott területrészek átadására, átvételére – miután a lakottság ténye általában a belterületek jellemzője – tipikusan akkor kerül sor, ha a közigazgatási határ módosítása belterületi településrészt érint.
Mivel a településrészek átadására, átvételére vonatkozó szabályozás nem különböztet külterület, illetőleg belterület között, a lakott területrészek átadására, átvételére vonatkozó szabályok nemcsak a belterületi lakott településrészek átadása, átvétele során irányadók, hanem e rendelkezéseket akkor is alkalmazni kell, ha a településrész átadása, átvétele külterületi lakott településrészt érint.
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Ötv. és a Tersz. tv. tartalmaz rendelkezéseket a községek és a városok közigazgatási határainak módosítására nézve. Ezért az Alkotmánybíróságnak – a fentiekben ismertetett gyakorlatára tekintettel – azt kellett vizsgálnia, hogy van-e olyan az Alkotmányban rögzített rendelkezés, amelyet a településrészek átadás, átvételének szabályozásával kapcsolatosan nem vett figyelembe a jogalkotó, megállapítható-e az Ötv., illetőleg a Tersz. tv. vonatkozó rendelkezéseiben valamely önkormányzati alapjog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiánya.
3. A településrész átadására, átvételére irányuló eljárásokban más, a települési határok módosítását eredményező területszervezési eljárásoktól eltérő, sajátos szerepet tölt be a helyi népszavazás. A új község létrejöttét eredményező területszervezési ügyekben (új község alakítása, községegyesítés, községegyesítés megszüntetése) – az Ötv. 46. § (1) bekezdése, valamint 52. § (1) bekezdése alapján – a helyi népszavazás funkciója a területszervezési eljárás kezdeményezése. Ezekben az ügyekben ugyanis a területszervezési döntés nem a helyi önkormányzat, hanem a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. Az eljárásban a népszavazás vélemény-nyilvánító jellegű, a belügyminiszter az eljárás során vizsgálja, hogy fennállnak-e a községalakítás feltételei, s e feltételek hiányában a választópolgárok népszavazáson kinyilvánított akarata ellenére mód van arra, hogy a népszavazás által kezdeményezett eljárás eredménytelenül, a kívánt döntés nélkül záruljon. A népszavazásnak ügydöntő szerepe csak annyiban van, hogy az érintett település, vagy településrész választópolgárainak helyi népszavazással kinyilvánított akarata ellenére, a választópolgárok kezdeményezése nélkül, új község alakításának, községegyesítésnek, községegyesítés megszüntetésének nincs helye.
Ezzel szemben a lakott területrész átadása tekintetében a területrész választópolgárainak népszavazáson kinyilvánított kezdeményezése ügydöntő jellegű annyiban, hogy a képviselő-testület nem tagadhatja meg a lakott területrész átadását, ha azt az érintett településrész választópolgárainak közössége népszavazáson kezdeményezte.
A lakott településrész átadása esetén tehát alapvetően a településtől elszakadni kívánó választópolgárok közösségének akarat-elhatározásától és az elszakadó településrészt átvevő önkormányzat képviselő-testületének befogadási szándékától függ a településrész hovatartozása.
A lakott településrész átadása nem csak az elszakadni kívánó településrészen élő választópolgárokat érinti, hanem jelentősen befolyásolhatja a megmaradó település lakosságának jogait, jogos érdekeit is. Egy nagyobb településrész kiszakadása esetén, illetőleg ha a választópolgárok népszavazáson kinyilvánított akarata szerint átadásra kerülő településrészen vannak a település lakosságának alapvető szükségleteit kielégítő intézmények, jelentősen megnehezülhet, ellehetetlenülhet a kiválással érintett települési önkormányzat működése. A település választópolgárainak önkormányzáshoz való jogát sérti az, hogy egy ilyen jelentőségű önkormányzati döntés meghozatala során a megmaradó település választópolgárainak közössége nem kap lehetőséget jogai és jogos érdekei érvényesítésére. Mivel sem az Ötv., sem a Tersz. tv. nem tartalmaz garanciális szabályokat a kiválással érintett település választópolgárainak érdek- és jogvédelmére, a hatályos szabályozás lehetőséget ad arra, hogy a választópolgárok egy részének döntése alapján a település választópolgárainak az Ötv. 42. §-ában biztosított helyi önkormányzáshoz való joga sérelmet szenvedjen.
Az a tény, hogy a településrész átadása tekintetében a településrész választópolgárainak kezdeményezése kötelező a képviselő-testületre, kötelezettséget teremt a települési önkormányzat számára, hogy megállapodást kössön az átvevő önkormányzattal. Ilyen feltételek mellett az Ötv. 56. § (2) bekezdésében szabályozott megállapodás nem egyenlő jogi helyzetben lévő felek között, az érdekek kölcsönös egyeztetésén alapuló megegyezés. Az átadó önkormányzat a vagyoni és területi kérdésekben történő megállapodás megkötése során – a megállapodási kényszer miatt – hátrányos helyzetben van. Mivel a hatályos törvényi szabályozás nem tartalmaz rendelkezést arra nézve, hogy mely szabályok irányadók a terület és vagyonmegosztásra, a településrészt átadó önkormányzat abba a helyzetbe kerülhet, hogy önkormányzati feladatait megfelelő vagyoni eszközök hiányában nem tudja ellátni, s ezáltal az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában biztosított önkormányzati alapjogai (az önkormányzati feladatok ellátásának önállósága, illetőleg tulajdonhoz való joga) sérülhetnek. Tekintettel arra, hogy ebben az esetben közjogi megállapodás jön létre a településrészt átadó és az azt átvevő önkormányzat között, megfelelő – a bírói döntést orientáló, a települési önkormányzat alapjogait védő – közjogi szabályok hiányában a bírósághoz fordulás lehetősége sem nyújt megfelelő garanciát a települési önkormányzat számára.
A településrészek átadására-átvételére vonatkozó szabályozás hiánya nemcsak a belterületi lakott településrészek esetén vet fel alkotmányossági problémákat. A hatályos szabályozás mellett nem állapítható meg, hogy a külterületi településrész – ha ott laknak is – mely esetekben tekinthető olyan lakott településrésznek, amikor a településrész választópolgárainak népszavazáson kinyilvánított kezdeményezése szükséges az átadás-átvételhez. Ez az Ötv. 56. § (2) bekezdésében biztosított népszavazáshoz való jog gyakorlása tekintetében az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség sérelmét eredményezheti.
A jogbiztonság követelményét sértheti az a helyzet, ha a települési határok kialakítása – az önkormányzat székhelyének nehezen megközelíthető volta – miatt a polgárok akadályoztatva vannak abban, hogy a települési önkormányzat hatáskörébe tartozó ügyeiket elintézzék.
4. A településrészek átadása-átvétele nemcsak a települési önkormányzatok működési területének megváltoztatását eredményezi, hanem az erre irányuló önkormányzati döntések, megállapodások eredményeként megváltozik az Alkotmány 41. § (1) bekezdése alapján kialakított állami területi beosztás is. A települési határok megváltozása egyúttal befolyásolja az állam szerveinek, a bíróságoknak, az ügyészségeknek, a területi államigazgatási szerveknek, valamint ezzel összefüggésben a politikai, társadalmi, gazdasági szervek működési területét is. Ezért az Alkotmány 41. § (1) bekezdésével összefüggésben, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelménye megkívánja, hogy az állam területi tagozódása stabil legyen, az egyes területi egységek határait csak törvényben meghatározott, kivételes esetben és feltételekkel lehessen megváltoztatni. A jogbiztonság követelményét sérti az, hogy a hatályos jogi szabályozás nem határozza meg azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén az egyes községek, városok közigazgatási határai megváltoztathatók.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Ötv., illetőleg a Tersz. tv. a településrész átadásának-átvételének szabályozása során nem teremtette meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, 41. § (1) bekezdésében, 42. §-ában, valamint 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában foglalt rendelkezések érvényesüléséhez szükséges garanciális szabályokat. Ezért felhívta a törvényhozót, hogy jogalkotási kötelezettségének 2003. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság az ügy alkotmányos jelentőségére tekintettel rendelte el a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Alkotmánybírósági ügyszám: 432/E/2000/5.
1
A határozat az Alaptörvény 5. pontja alapján hatályát vesztette 2013. április 1. napjával. E rendelkezés nem érinti a határozat által kifejtett joghatásokat.
- Hatályos
- Már nem hatályos
- Még nem hatályos
- Módosulni fog
- Időállapotok
- Adott napon hatályos
- Közlönyállapot
- Indokolás